ACCIÓN DE TUTELA / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL – Controversia frente a la providencia judicial no es índole constitucional / PRIMA DE RIESGO DETECTIVE DEL DAS – Cambio de precedente jurisprudencial en materia de reconocimiento como factor pensional / APLICACIÓN DEL NUEVO PRECEDENTE JURISPRUDENCIAL DEL CONSEJO DE ESTADO – Para tener derecho a la prima de riesgo como factor pensional se debieron realizar aportes a seguridad social Para examinar el cumplimiento de los requisitos de relevancia constitucional y de exposición de hechos y razones de la vulneración de derechos fundamentales, es menester indicar que de la lectura de la acción de tutela presentada por el señor [V.P.] se desprenden dos tipos de argumentos: (i) los que están dirigidos a acreditar la identidad fáctica y jurídica entre su situación particular y la sentencia del 1° de agosto de 2013, proferida por la Sección Segunda de esta Corporación; y (ii) aquellos que endilgan el desconocimiento e indebida aplicación del precedente a la providencia acusada.
En cuanto al primer grupo, la parte actora considera que la controversia resuelta en el fallo de unificación del 1° de agosto de 2013, proferido por la Sección Segunda de esta Corporación, es análoga al caso concreto, porque: (i) se desempeñó como detective profesional del extinto DAS desde 1989 hasta 2014; (ii) adquirió su estatus de pensionado el 20 de enero de 2009;
(iii) devengó la prima de riesgo durante el último año de servicios prestados; (iv) es beneficiario del régimen pensional previsto en los Decretos 1933 de 1989 y 1047 de 1978; y (v) le reconocieron su pensión de vejez en el 2015. A juicio de esta Sala, todas estas cuestiones carecen de relevancia constitucional, puesto que están dirigidas a reiterar las razones que, en su opinión, justifican la procedencia del mecanismo judicial promovido, sin tener en cuenta los motivos de la decisión controvertida en este trámite, que consistieron en establecer que no había lugar a la extensión de los efectos de la referida sentencia de unificación del 2013, ya que existía un nuevo criterio jurisprudencial fijado en el fallo de unificación del 28 de agosto de 2018, dictado por la Sala Plena del Consejo de Estado, que definió la reglas de interpretación del inciso 3° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993.
Este tipo de argumentos, en la medida en que no atacan la ratio de la decisión cuestionada, revelan que el propósito del accionante es provocar, no un examen de validez en términos de los defectos que enuncia, sino un estudio integral sobre su pretensión de legalidad, de modo que el juez de tutela reemplace al fallador natural. IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL / INDEBIDA APLICACIÓN DEL PRECEDENTE JURISPRUDENCIAL – No acreditado / PRECEDENTE JURISPRUDENCIAL - Sentencia C-258 de 2013 no se usó como precedente para la solución de la controversia / NEGACIÓN DE SOLICITUD DE EXTENSIÓN DE LA JURISPRUDENCIA [E]l accionante protesta que la autoridad accionada aplicó de manera indebida la sentencia C-258 de 2013 proferida por la Corte Constitucional, toda vez que, en su criterio, no constituía un precedente aplicable al caso concreto.
Lo anterior, en la medida que aquella providencia fija unas reglas jurídicas relacionadas con las pensiones reconocidas a quienes fueron congresistas y magistrados de los máximos órganos judiciales, y en este asunto se aborda el estudio de la reliquidación pensional de un ex funcionario del ya extinto DAS. Frente a esto, es necesario aclarar que la autoridad judicial accionada no estableció la sentencia C-258 de 2013 como un precedente vinculante para la solución de la controversia objeto del mecanismo de extensión de la jurisprudencia promovido por el accionante, sino que hizo una mención de ella, como parte de un recuento jurisprudencial general, relacionado con la materia que abordaba el conflicto jurídico del proceso ordinario.
En efecto, la Subsección B de la Sección Segunda de esta Corporación, a partir de un recuento jurisprudencial, referenció algunas decisiones judiciales anteriores al fallo de unificación del 28 de agosto de 2018, que como ya se mencionó, fue esta última el sustento de negar la solicitud del mecanismo de extensión de la jurisprudencia. (…) En consecuencia, la Sala encuentra improcedente la acción de tutela presentada por [E.R.V.P.], respecto de las razones que pretenden acreditar la identidad fáctica y jurídica entre su situación particular y el fallo de unificación del 1° de agosto de 2013 proferido por la Sección Segunda de esta Corporación; y endilgar la indebida aplicación del precedente contenido en la sentencia C-258 de 2013 dictada por la Corte Constitucional, por cuanto, por un lado, ellas se encuentran referidas a cuestiones de mera legalidad que el juez ordinario ya examinó al resolver el mecanismo de extensión de la jurisprudencia; y por el otro, se funda en asuntos que no fueron abordados por la autoridad judicial accionada en la providencia enjuiciada para resolver el caso concreto.
En síntesis, este cargo carece de relevancia constitucional. ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / AUSENCIA DE DEFECTO POR DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE JURISPRUDENCIAL / SENTENCIA – Alegada como desconocida no constituye un precedente vinculante / SENTENCIA DE ACCIÓN DE TUTELA – Efectos inter partes / EXTENSIÓN DE LA JURISPRUDENCIA – Naturaleza distinta de la acción de tutela [L]o que primero que hay que advertir es que la providencia del 18 de septiembre de 2017 de la Subsección A de la Sección Segunda de esta Corporación, invocada por el accionante como parte del precedente desconocido, fue anterior al fallo de unificación del 28 de agosto de 2018, que dictó la Sala Plena del Consejo de Estado.
Del examen de la anterior circunstancia resulta plausible concluir que la controversia de la decisión del 18 de septiembre de 2017 no giraba en torno a la definición de cuál de las sentencias de unificación ya citadas era aplicable, pues, en aquel momento, no había pronunciamiento que, con fines de unificar reglas jurídicas relacionadas con la materia, fuera posterior al resuelto el 1° de agosto de 2013.
Por tanto, la providencia proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado no constituía un precedente vinculante a la autoridad judicial accionada para efectos de resolver el mecanismo de extensión de la jurisprudencia promovido por el actor, al carecer de identidad jurídica con el caso concreto, pues en aquella decisión no podía ser objeto de discusión la aplicación o no del fallo de unificación del 28 de agosto de 2018, como si resulta ser materia de debate en este asunto.
Ahora bien, es cierto que los fallos de tutela de esta Corporación del 5 de marzo de 2020, con número de radicado: 11001-03-15-000- 2020-00415-00; 3 de abril de 2020, con número de radicado: 11001-03-15-000- 2020-00459-00; y 24 de mayo de 2018, con número de radicado: 11001-03-15- 000-2017-00174-01, al resolver las controversias constitucionales, se inclinaron por la aplicación de la sentencia de unificación del 1° de agosto de 2013, que estableció el carácter salarial de la prima de riesgo para efectos pensionales en el caso de los funcionarios del liquidado DAS.
Sin embargo, estos fallos en sede de tutela no vinculaban a la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado para solucionar el caso concreto, dado que (i) sus efectos son inter partes, es decir, que solo afectan la situación de aquellos que se han constituido como sujetos procesales; (ii) tienen una naturaleza distinta con la providencia reprochada, puesto que las primeras corresponden a casos de control de constitucionalidad en concreto y la última involucra el mecanismo de extensión de la jurisprudencia, previsto en la Ley 1437 de 2011; y (iii) provienen de autoridades de distintos niveles jerárquicos al de la tutelada, en el sentido de que en este asunto el último actúa como órgano de cierre de aquel medio judicial, y en el trámite constitucional, los jueces actúan en su condición de fallador de instancia. Por las razones expuestas, en este caso no se encuentra acreditado el defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial en la providencia acusada FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 102 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 269 / LEY 100 DE 1993 - ARTÍCULO 36 - INCISO 3 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Bogotá, D.C., nueve (9) de noviembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-04222-00(AC) Actor: EBRO RAFAEL VERDEZA PACHECO Demandado: SUBSECCIÓN B DE LA SECCIÓN SEGUNDA DEL CONSEJO DE ESTADO SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela presentada por Ebro Rafael Verdeza Pacheco en contra de la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado.
I.
ANTECEDENTES 1. Solicitud de tutela Ebro Rafael Verdeza Pacheco presentó acción de tutela, para solicitar la protección de sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y a la confianza legítima, así como de los principios de seguridad jurídica, favorabilidad, progresividad y no regresividad, derechos que consideró lesionados con ocasión de la providencia del 11 de mayo de 2020, proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en el trámite adelantado bajo el mecanismo de extensión de la jurisprudencia, con número de radicado 11001-03-25-000-2016-00383-00 (1849-2016)[1]. 2.
Hechos 2.1. La Administradora Colombiana de Pensiones (en adelante, Colpensiones) expidió la Resolución GNR 107368 del 18 de abril de 2016, con la que negó la solicitud presentada por Ebro Rafael Verdeza Pacheco, un exfuncionario del ya extinto Departamento Administrativo de Seguridad (en adelante, el DAS). Petición que tenía por objeto que le extendieran los efectos de la sentencia de unificación del 1° de agosto de 2013 (número de radicado 0070- 2013), proferida por la Sala Plena de la Sección Segunda de esta Corporación, a su situación particular que involucraba la reliquidación de su pensión de jubilación, con la inclusión de los factores salariales devengados durante el último año de servicios, especialmente en lo que corresponde a la prima de riesgo[2]. 2.2.
La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, con providencia del 11 de mayo de 2020[3], rechazó el mecanismo de extensión de la jurisprudencia promovido por el señor Verdeza Pacheco. La parte accionada encontró que la mentada solicitud no cumplía con las exigencias de los artículos 102 y 269 de la Ley 1437 de 2011, en atención a que existe un nuevo criterio jurisprudencial unificado del Consejo de Estado (sentencia del 28 de agosto de 2018, número de radicado 2012-00143- 01), que definió las reglas de interpretación del inciso 3° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. 3.
Pretensiones y argumentos de la solicitud de tutela 3.1. La parte accionante solicitó a esta Corporación que: (i) se amparen sus garantías constitucionales invocadas en el presente trámite; y (ii) se deje sin efecto la providencia del 11 de mayo de 2020, dictada por el accionado. Como consecuencia de lo anterior, pidió que se profiera una decisión de reemplazo, en la que se concedan las peticiones que formuló al activar el mecanismo de extensión de la jurisprudencia[4]. 3.2.
Para sustentar las anteriores peticiones, el accionante aseveró que el accionado incurrió en un desconocimiento del precedente y un defecto sustantivo, porque: (i) existe identidad fáctica y jurídica entre la decisión de unificación del 1° de agosto de 2013 y su situación particular[5]; (ii) la providencia acusada no aplicó a su caso la decisión de unificación del 1° de agosto de 2013, y “de manera contraria y desfavorable”[6] acogió el fallo C-258 de 2013 de la Corte Constitucional, sin tener en cuenta que no era vinculante al caso concreto, pues la ratio decidendi de aquel está dirigida a las pensiones reconocidas a los congresistas y a los magistrados de los máximos órganos judiciales; y (iii) la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, el 18 de septiembre de 2017, accedió a las pretensiones de la parte demandante en una controversia similar al sub lite, al hacer “alarde por el respeto al precedente jurisprudencial en aplicación de la extensión de los efectos de la Sentencia [de] unificación invocada”[7].
Además, el tutelante agregó que (iv) el Consejo de Estado, en casos semejantes, con fundamento en el derecho a la igualdad y con “respeto al precedente jurisprudencial invocado”[8], ha dejado sin efecto[9] sentencias proferidas en segunda instancia, que, en el trámite del medio de control de nulidad y restablecimiento de derecho, han fallado de manera adversa a las súplicas de los actores, por aplicar la providencia de unificación del 28 de agosto de 2018. 4.
Trámite de tutela e intervenciones 4.1. El Despacho Sustanciador, en proveído del 2 de octubre de 2020, admitió la solicitud de amparo presentada por el actor, y ordenó la notificación del auto admisorio a las partes y a los sujetos vinculados[10]. 4.2. Colpensiones requirió que se declarara improcedente el amparo constitucional deprecado por el actor, por cuanto la parte accionada no ha incurrido en ningún defecto en la providencia enjuiciada y, por ende, no ha vulnerado las garantías constitucionales reclamadas.
La entidad aseveró que en el escrito de tutela no se probaron las razones que hagan inviable la inmutabilidad de la decisión cuestionada[11]. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Sala es competente para conocer del amparo constitucional deprecado por la parte actora, en virtud de lo dispuesto en el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991 y, en el artículo 1°, numeral 5 del Decreto 1983 de 2017 que modificó el Decreto 1069 de 2015. 2.
Procedibilidad de la acción En los casos en que la solicitud de amparo ataca una providencia judicial, la doctrina constitucional[12] ha indicado que el juez de tutela debe, en forma preliminar, realizar un examen de procedibilidad general[13] de la acción; pues, solo una vez verificada la observancia de los requisitos que la determinan, procede el pronunciamiento de fondo sobre la problemática jurídica que el actor plantea en función de los defectos que reprocha a la actuación acusada y conforme a las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales[14]. 2.1.
En este asunto está acreditada la legitimación por activa ya que el accionante fue quien promovió el mecanismo de extensión de la jurisprudencia, y, por tanto, es titular de los derechos invocados en el escrito de solicitud de amparo, que consideró vulnerados con la providencia reprochada. Por otra parte, la autoridad judicial accionada está legitimada por pasiva, pues fue quien profirió la decisión objeto de tutela. 2.2.
Para examinar el cumplimiento de los requisitos de relevancia constitucional y de exposición de hechos y razones de la vulneración de derechos fundamentales, es menester indicar que de la lectura de la acción de tutela presentada por el señor Verdeza Pacheco se desprenden dos tipos de argumentos: (i) los que están dirigidos a acreditar la identidad fáctica y jurídica entre su situación particular y la sentencia del 1° de agosto de 2013, proferida por la Sección Segunda de esta Corporación; y (ii) aquellos que endilgan el desconocimiento e indebida aplicación del precedente a la providencia acusada. 2.2.1.
En cuanto al primer grupo, la parte actora considera que la controversia resuelta en el fallo de unificación del 1° de agosto de 2013[15], proferido por la Sección Segunda de esta Corporación, es análoga al caso concreto, porque: (i) se desempeñó como detective profesional del extinto DAS desde 1989 hasta 2014; (ii) adquirió su estatus de pensionado el 20 de enero de 2009;
(iii) devengó la prima de riesgo durante el último año de servicios prestados; (iv) es beneficiario del régimen pensional previsto en los Decretos 1933 de 1989 y 1047 de 1978; y (v) le reconocieron su pensión de vejez en el 2015. A juicio de esta Sala, todas estas cuestiones carecen de relevancia constitucional, puesto que están dirigidas a reiterar las razones que, en su opinión, justifican la procedencia del mecanismo judicial promovido, sin tener en cuenta los motivos de la decisión controvertida en este trámite, que consistieron en establecer que no había lugar a la extensión de los efectos de la referida sentencia de unificación del 2013, ya que existía un nuevo criterio jurisprudencial fijado en el fallo de unificación del 28 de agosto de 2018, dictado por la Sala Plena del Consejo de Estado, que definió la reglas de interpretación del inciso 3° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993.
Este tipo de argumentos, en la medida en que no atacan la ratio de la decisión cuestionada, revelan que el propósito del accionante es provocar, no un examen de validez en términos de los defectos que enuncia, sino un estudio integral sobre su pretensión de legalidad, de modo que el juez de tutela reemplace al fallador natural[16]. 2.2.2.
En cuanto al segundo grupo de argumentos del accionante, que pretenden endilgar el desconocimiento e indebida aplicación del precedente a la providencia reprochada en este asunto, en el escrito de tutela se encuentran dos cargos. 2.2.2.1. En primer lugar, el accionante protesta que la autoridad accionada aplicó de manera indebida la sentencia C-258 de 2013 proferida por la Corte Constitucional, toda vez que, en su criterio, no constituía un precedente aplicable al caso concreto.
Lo anterior, en la medida que aquella providencia fija unas reglas jurídicas relacionadas con las pensiones reconocidas a quienes fueron congresistas y magistrados de los máximos órganos judiciales, y en este asunto se aborda el estudio de la reliquidación pensional de un ex funcionario del ya extinto DAS. Frente a esto, es necesario aclarar que la autoridad judicial accionada no estableció la sentencia C-258 de 2013 como un precedente vinculante para la solución de la controversia objeto del mecanismo de extensión de la jurisprudencia promovido por el accionante, sino que hizo una mención de ella, como parte de un recuento jurisprudencial general, relacionado con la materia que abordaba el conflicto jurídico del proceso ordinario.
En efecto, la Subsección B de la Sección Segunda de esta Corporación, a partir de un recuento jurisprudencial, referenció algunas decisiones judiciales anteriores al fallo de unificación del 28 de agosto de 2018, que como ya se mencionó, fue esta última el sustento de negar la solicitud del mecanismo de extensión de la jurisprudencia. Una de las sentencias a las que la parte tutelada hizo referencia fue la C-258 de 2013, dictada por la Corte Constitucional, que, en su opinión, “determinó que el ingreso base de liquidación para las pensiones de las personas beneficiarias del régimen de transición pensional, regulado en la Ley 100 de 1993, se calcularía según lo establecido en los artículos 21 o el inciso 3° del artículo 36 de la mencionada norma, con los factores salariales enlistados en el Decreto 1158 de 1994”[17].
En consecuencia, la Sala encuentra improcedente la acción de tutela presentada por Ebro Rafael Verdeza Pacheco, respecto de las razones que pretenden acreditar la identidad fáctica y jurídica entre su situación particular y el fallo de unificación del 1° de agosto de 2013 proferido por la Sección Segunda de esta Corporación; y endilgar la indebida aplicación del precedente contenido en la sentencia C-258 de 2013 dictada por la Corte Constitucional, por cuanto, por un lado, ellas se encuentran referidas a cuestiones de mera legalidad que el juez ordinario ya examinó al resolver el mecanismo de extensión de la jurisprudencia; y por el otro, se funda en asuntos que no fueron abordados por la autoridad judicial accionada en la providencia enjuiciada para resolver el caso concreto.
En síntesis, este cargo carece de relevancia constitucional. 2.2.2.2. Ahora bien, en segundo lugar, la parte actora reclama que en este caso se configuró un desconocimiento del precedente judicial, relacionado con la aplicación de la ya referida sentencia de unificación del 1° de agosto de 2013, contenido en: (i) la providencia del 18 de septiembre de 2017, dictada por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado[18]; y (ii) los siguientes fallos de tutela proferidos por esta Corporación: (a) 05 de marzo de 2020 de la Sección Quinta, con número de radicado: 11001-03-15-000-2020-00415-00;
(b) 03 de abril de 2020 de la Subsección A de la Sección Tercera, con número de radicado: 11001-03-15-000- 2020-00459-00; y (c) 24 de mayo de 2018 de la Sección Cuarta, con número de radicado: 11001-03-15-000-2017-00174-01. Este cargo, por el contrario, sí supera los requisitos de exposición de hechos y argumentos relacionados con la vulneración de derechos fundamentales, y de relevancia constitucional, toda vez que está dirigido contra los motivos que sustentaron la providencia acusada, de no extender los efectos de la sentencia de unificación del 1° de agosto de 2013, porque ya hay una decisión unificadora posterior (la del 28 de agosto de 2018) que rige la materia.
Tal proceder podría suponer la afectación del derecho fundamental al debido proceso, pues de demostrarse, podría configurar un defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial contenido en los fallos invocados por el accionante. Por tanto, el examen de los demás requisitos de procedibilidad se adelantará únicamente respecto de este último cargo que pretende endilgar el defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial a la providencia que resolvió de fondo el mecanismo de extensión de la jurisprudencia. 2.3.
Este cargo ha sido planteado con observancia del requisito de subsidiariedad, en la medida en que el defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial se le endilga a la autoridad judicial que emitió la providencia que resolvió el mecanismo de extensión de la jurisprudencia promovido por el actor, providencia frente a la cual, el actor no contaba con otro mecanismo de defensa judicial.
También ha sido formulado con respeto por el principio de inmediatez, puesto que entre el momento en el que el tutelante tuvo conocimiento de la posible violación de sus derechos fundamentales[19] y el de presentación de la solicitud de amparo[20] transcurrió el plazo que la jurisprudencia constitucional ha previsto como razonable[21] y que esta Corporación ha establecido en un lapso alrededor de seis meses[22]. 2.4.
Así las cosas, comoquiera que la parte accionante no alegó la existencia de alguna irregularidad procesal, y la providencia cuestionada no es una sentencia de tutela, la Subsección tiene por satisfechos los requisitos generales de procedibilidad de la acción, y avanza, por ende, al estudio del defecto. 3. Problema Jurídico A la Sala le corresponde establecer si la parte accionada incurrió en el defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial, que, en criterio del actor, prevé la aplicación de la sentencia de unificación del 1° de agosto de 2013, no obstante, la mencionada decisión del 28 de agosto de 2018.
En concreto, debe establecer si se configura el aludido defecto, a partir del contenido que trae el accionante en: (i) la providencia del 18 de septiembre de 2017, dictada por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado[23]; y (ii) los siguientes fallos de tutela proferidos por esta Corporación: (a) 05 de marzo de 2020 de la Sección Quinta, con número de radicado: 11001-03-15-000-2020-00415-00;
(b) 03 de abril de 2020 de la Subsección A de la Sección Tercera, con número de radicado: 11001-03-15-000-2020-00459-00; y (c) 24 de mayo de 2018 de la Sección Cuarta, con número de radicado: 11001-03-15-000-2017-00174-01. 4. Solución al problema jurídico Para resolver el referido problema jurídico, será necesario analizar, por un lado, la providencia dictada por la Subsección A de la Sección Segunda de esta Corporación, en un proceso ordinario; y por el otro, los fallos de tutela invocados en el escrito de solicitud de amparo. 4.1.
En ese orden, lo que primero que hay que advertir es que la providencia del 18 de septiembre de 2017 de la Subsección A de la Sección Segunda de esta Corporación, invocada por el accionante como parte del precedente desconocido, fue anterior al fallo de unificación del 28 de agosto de 2018, que dictó la Sala Plena del Consejo de Estado. Del examen de la anterior circunstancia resulta plausible concluir que la controversia de la decisión del 18 de septiembre de 2017 no giraba en torno a la definición de cuál de las sentencias de unificación ya citadas era aplicable, pues, en aquel momento, no había pronunciamiento que, con fines de unificar reglas jurídicas relacionadas con la materia, fuera posterior al resuelto el 1° de agosto de 2013.
Por tanto, la providencia proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado no constituía un precedente vinculante a la autoridad judicial accionada para efectos de resolver el mecanismo de extensión de la jurisprudencia promovido por el actor, al carecer de identidad jurídica[24] con el caso concreto, pues en aquella decisión no podía ser objeto de discusión la aplicación o no del fallo de unificación del 28 de agosto de 2018, como si resulta ser materia de debate en este asunto. 4.2.
Ahora bien, es cierto que los fallos de tutela de esta Corporación del 5 de marzo de 2020, con número de radicado: 11001-03-15-000-2020-00415-00; 3 de abril de 2020, con número de radicado: 11001-03-15-000-2020-00459-00; y 24 de mayo de 2018, con número de radicado: 11001-03-15-000-2017-00174- 01, al resolver las controversias constitucionales, se inclinaron por la aplicación de la sentencia de unificación del 1° de agosto de 2013, que estableció el carácter salarial de la prima de riesgo para efectos pensionales en el caso de los funcionarios del liquidado DAS.
Sin embargo, estos fallos en sede de tutela no vinculaban a la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado para solucionar el caso concreto, dado que (i) sus efectos son inter partes, es decir, que solo afectan la situación de aquellos que se han constituido como sujetos procesales; (ii) tienen una naturaleza distinta con la providencia reprochada, puesto que las primeras corresponden a casos de control de constitucionalidad en concreto y la última involucra el mecanismo de extensión de la jurisprudencia, previsto en la Ley 1437 de 2011; y (iii) provienen de autoridades de distintos niveles jerárquicos al de la tutelada, en el sentido de que en este asunto el último actúa como órgano de cierre de aquel medio judicial, y en el trámite constitucional, los jueces actúan en su condición de fallador de instancia[25]. 4.3.
Por las razones expuestas, en este caso no se encuentra acreditado el defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial en la providencia acusada, toda vez que las sentencias invocadas por el accionante no resultaban vinculantes para la autoridad judicial accionada, al momento de resolver de fondo el mecanismo de extensión de la jurisprudencia. En consecuencia, la Sala negará el amparo constitucional deprecado por la parte actora, respecto del defecto sustantivo por desconocimiento del precedente.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, Falla PRIMERO: DECLARAR improcedente la solicitud de amparo presentada por Ebro Rafael Verdeza Pacheco, respecto de las razones que pretenden acreditar la identidad fáctica y jurídica entre su situación particular y el fallo de unificación del 1° de agosto de 2013 proferido por la Sección Segunda de esta Corporación, y cuestionar la indebida aplicación del precedente contenido en la sentencia C-258 de 2013 dictada por la Corte Constitucional, por los motivos indicados en esta providencia.
SEGUNDO: NEGAR el amparo solicitado por Ebro Rafael Verdeza Pacheco, respecto del defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial, por las razones expuestas en esta providencia.
TERCERO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes y a los interesados, por el medio más expedito.
CUARTO: ENVIAR la presente providencia a la Corte Constitucional para su eventual revisión, en caso de que no fuere impugnada.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Presidente de Sala Ausente con excusa JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Magistrado NICOLÁS YEPES CORRALES Magistrado ----------------------- [1] Páginas 1 a 5 del archivo electrónico que contiene la acción de tutela y anexos, con ubicación: C3ACF2B42150A44F 31EA85B070192F10 EA272AAAD2D868F3 5FEFD4ADC514D192. [2] Páginas 8 y 9.
Ibid. [3] Páginas 8 a 14. Ibid. [4] Páginas 1 y 2. Ibid. [5] Página 3. Ibid. [6] Ibid. [7] Ibid. En este argumento aclara que se refiere a los procesos con número de radicado 2886- 2014; 4538- 2014; 2179- 2014; 4937 2014; 2739- 2014; 2419- 2014 y 2423- 2014. [8] Página 4. Ibid. [9] Para sustentar este cargo, el actor mencionó las siguientes sentencias de tutela de esta Corporación: (i) 05 de marzo de 2020, proferida por la Sección Quinta, número de radicado 11001-03-15-000-2020-00415-00;
(ii) 03 de abril de 2020, dictada por la Subsección A de la Sección Tercera, número de radicado 11001-03-15-000-2020-00459-00; y (iii) 24 de mayo de 2018, emitida por Sección Cuarta, número de radicado 11001-03-15-000-2017- 00174- 01. [10] Archivo electrónico que contiene el auto admisorio de la acción de tutela, con ubicación: D5A1640816DE0EE5 9614CFA3A2A8E76D 1843947F87127524 3ABFEC66E154346D. [11] Archivo electrónico que contiene la intervención de Colpensiones, con ubicación: 5C9541B2255C6D7C AE777D4FD4E8AE06 5E553DF7DCBCADBA 35E6879C33482911. [12] Cfr. Corte Constitucional C-590 de 2005. [13] Antes que todo es necesario (i) verificar la legitimación en la causa como una exigencia preliminar en cualquier acción de amparo, para, posteriormente, pasar a constatar los demás requisitos generales de procedibilidad, en los siguientes términos: (ii) que en la solicitud de tutela se expresen de manera clara los hechos y los fundamentos de la afectación de derechos que se imputa a la decisión judicial;
(iii) que la cuestión que se discute tenga relevancia constitucional; (iv) que previo a la solicitud de tutela se hayan agotado todos los medios de defensa judicial con los que cuenta la persona afectada; (v) que se cumpla con el principio de inmediatez; (vi) que en caso de que se alegue una irregularidad procesal, la misma tenga la entidad de afectar la decisión; y de manera general, (vii) no procede elevar una solicitud de amparo contra decisiones proferidas dentro de procesos de tutela. [14] Las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial se concretan en los defectos o errores en que puede incurrir la decisión cuestionada, de modo que, si en una decisión judicial se presenta alguna de las causales específicas, podrá ser razón suficiente para el amparo constitucional.
A saber: a) Defecto orgánico, que se presenta cuando el juez carece de competencia; b) defecto procedimental, que ocurre cuando la autoridad judicial actuó al margen del procedimiento establecido; c) defecto fáctico, esto es, cuando el juez no tuvo en cuenta el material de prueba obrante en el expediente para proferir decisión; d) defecto material o sustantivo, el que se origina en el evento en que se decida con fundamento en normas inexistentes o inconstitucionales, en contravía de ellas, o existe una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; e) error inducido, cuando la autoridad judicial es víctima de engaño por terceros y el mismo lo condujo a tomar una decisión que afecta derechos fundamentales; f) decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional; g) desconocimiento del precedente constitucional, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance y h) violación directa de la Constitución Política, cuando los jueces desconocen la aplicación de la Ley Fundamental, conforme al mandato consagrado en el artículo 4º de la Carta Política que antepone de manera preferente la aplicación de sus postulados. [15] Radicación número: 44001-23-31-000-2008-00150-01(0070-11). [16] En las acciones de tutela contra providencias judiciales, “la función del juez de tutela no es la de fungir como una instancia adicional del procedimiento judicial que se cuestiona, pues ello desconocería la competencia y finalidad de administración de justicia por parte de los jueces naturales, así como su autonomía funcional”.
Sentencia T-066 de 2019 de la Corte Constitucional, que a su vez reitera la T-336 de 2004. [17] Página 11 del archivo electrónico que contiene la acción de tutela y anexos, con ubicación: C3ACF2B42150A44F 31EA85B070192F10 EA272AAAD2D868F3 5FEFD4ADC514D192. [18] Números de radicado: 2886- 2014; 4538- 2014; 2179- 2014; 4937- 2014; 2739- 2014; 2419- 2014 y 2423- 2014. [19] La autoridad judicial accionada profirió la providencia el 11 de mayo de 2020 y la Secretaría de esta Corporación notificó aquella providencia el 6 de agosto de 2020.
Conforme al sistema de consulta de procesos del Consejo de Estado. [20] El actor presentó la acción de tutela el 21 de septiembre de 2020. Certificado del correo enviado: C3C0084011A7B456 C922911A3ACDA7F2 09A1D0DBA12C6B8E 42EB3A906D64B4EB. [21] Sobre este lapso de seis meses, ha habido una continua comunicación concordante entre la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, quienes, como tribunales de cierre en sus jurisdicciones lo han definido como razonable.
Por ejemplo, en la sentencia del Tribunal Constitucional T-246 de 2015, se alude a este criterio a partir de la sentencia proferida por la Sala Plena de esta Corporación, del 5 de agosto de 2014, en la que, explícitamente, “(…) la Sala Plena, como regla general, acoge un plazo de seis meses, contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia, según el caso, para determinar si la acción de tutela contra providencias judiciales se ejerce oportunamente”. [22] Al respecto ver las sentencias SU-961de 1999 y T-031 de 2016 de la Corte Constitucional, y la sentencia proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado el 5 de agosto del 2014. [23] Números de radicado: 2886- 2014; 4538- 2014; 2179- 2014; 4937- 2014; 2739- 2014; 2419- 2014 y 2423- 2014. [24] Respecto del defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial, es menester que la parte accionante aporte una sentencia que constituya precedente judicial vinculante, en los términos que la referida Corporación ha determinado para este tipo de providencias.
Lo anterior implica que la providencia vinculante al juez de la causa tenga las siguientes características, entre otras: (i) en la ratio decidendi del fallo se encuentre una regla relacionada con el caso a resolver; (ii) esa mencionada regla sirvió para solucionar un problema jurídico semejante; (iii) los hechos del caso son similares a los del proceso bajo estudio.
Revisar Corte Constitucional, sentencias T-729 de 2006, T-328 de 2018, T- 459 de 2017 y T-1029 de 2012. En relación con el valor normativo del precedente jurisprudencial, ver, entre otras, las sentencias C-621 de 2015, C-539 de 2011 y C-836 de 2001. [25] Otra de las exigencias que implica la configuración del defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial es que la decisión fue proferida por una autoridad del mismo nivel jerárquico (precedente horizontal) o por la autoridad encargada de unificar la jurisprudencia (precedente vertical), es decir, los tribunales de cierre de cada una de las jurisdicciones.
Léase en la sentencia SU-354 de 2017 de la Corte Constitucional. En el escenario de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, el precedente judicial vertical se configura cuando existen sentencias de unificación o decisiones reiteradas en el mismo sentido proferidas por el Consejo de Estado. Estas providencias tendrán que ser tenidas en cuenta por la autoridad que resuelva posteriormente sobre el mismo tema para evitar la afectación de la seguridad jurídica, la confianza legítima, el derecho a la igualdad y los esfuerzos realizados por el tribunal de cierre para unificar la jurisprudencia. Ver Gaceta del Congreso 1173 de 2009, tomado de “Las sentencias de unificación y el mecanismo de extensión de la jurisprudencia”.
Publicación realizada por Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. 2014. Léase también en el Concepto del 10 de diciembre 2013 con número de radicación 11001-03-06-000-2013-00502-00(2177) emitido por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado.