PENSIÓN GRACIA – Requisitos / PENSIÓN GRACIA – Reconocimiento / PENSIÓN GRACIA – Liquidación / PRESCRIPCIÓN TRIENAL – Improcedencia Esta Sala concluye que la accionante satisfizo la condición de haberse vinculado a la docencia oficial antes del 31 de diciembre de 1980, dado que prestó sus servicios al departamento de La Guajira como docente interina del 16 de agosto al 25 de septiembre de 1975.
A manera de corolario, se acreditaron plenamente por parte de la demandante los requisitos necesarios para acceder a la pensión gracia, como son el haber prestado servicios como profesora territorial (departamental y distrital) por veinte (20) años, vinculada antes del 31 de diciembre de 1980 (16 de agosto de 1975), contar con cincuenta (50) años de edad (pues los cumplió el 31 de diciembre de 2002) y observar una buena conducta en su desempeño como maestra, en consecuencia, resulta dable acceder a las pretensiones de la demanda, contrario a lo determinado por el a quo.
En lo referente a la adquisición del estatus pensional, se aclara que a la fecha en que la actora alcanzó los 50 años de edad, aún no completaba los 20 de servicios, los cuales satisfizo el 25 de abril de 2012, día a partir del cual procede el reconocimiento de la prestación reclamada. Ahora bien, al encontrarse acreditado el derecho al reconocimiento de la pensión gracia, cabe destacar que frente a los factores que deben tenerse en cuenta para su liquidación, tal como se señaló en el acápite del marco jurídico de esta providencia, la prestación en discusión debe ser liquidada con el 75% de la totalidad de los factores salariales devengados por la docente durante el año anterior a la adquisición del estatus pensional, según lo establece la Ley 4ª de 1966 y el Decreto 1743 de ese año, concepto que abarca todo lo devengado por el empleado o trabajador como consecuencia directa o indirecta de su relación laboral, que, en este caso, según la certificación de salarios obrante en el expediente (ff. 15 a 16), comprende el sueldo y las primas especial, de vacaciones y de navidad.
(…). Como se ha explicado, la actora adquirió el estatus de pensionada el 25 de abril de 2012 (al cumplir los 20 años de servicio), anualidad en la que formuló la solicitud de reconocimiento pensional, atendida por la entidad accionada mediante los actos acusados de 25 de octubre y 20 de diciembre de 2012 y 29 de enero de 2013 y la demanda fue presentada el 24 de septiembre siguiente, por lo tanto, se evidencia que entre tales fechas no trascurrieron más de tres (3) años, por lo que tampoco operó la prescripción trienal de mesadas y, en tal sentido, procede el reconocimiento pensional a partir de la fecha de adquisición del estatus pensional.
Con fundamento en los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto, de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, la Sala revocará la sentencia de primera instancia, que negó las súplicas de la demanda; en su lugar, se declarará la nulidad de las Resoluciones RDP 13254 de 25 de octubre y RDP 20431 de 20 de diciembre, ambas de 2012, y RDP 3743 de 29 de enero de 2013 y se ordenará el reconocimiento de la pensión gracia deprecada en cuantía equivalente al 75% del promedio de todos los factores salariales devengados por la actora durante el año inmediatamente anterior a la consolidación de su estatus pensional (del 25 de abril de 2011 al 25 de abril de 2012).
FUENTE FORMAL: LEY 114 DE 1913 / LEY 39 DE 1903 / LEY 116 DE 1928 – ARTÍCULO 6 / LEY 37 DE 1933 / LEY 91 DE 1989 – ARTÍCULO 15 / LEY 24 DE 1947 / LEY 4 DE 1966 – ARTÍCULO 4 / DECRETO 1743 DE 1966 – ARTÍCULO 5 / LEY 33 DE 1985 – ARTÍCULO 1 / DECRETO 1160 DE 1947 – ARTÍCULO 6 / DECRETO 1848 DE 1969 – ARTÍCULO 102 CONDENA EN COSTAS – Criterio subjetivo / CONDENA EN COSTAS – Improcedencia Esta Sala considera que la referida normativa, Ley 1437 de 2011, deja a disposición del juez la procedencia o no de la condena en costas, puesto que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida y comprobar su causación y no el simple hecho de que las resultas del proceso le fueron desfavorables a sus intereses, pues dicha imposición surge después de tener certeza de que la conducta desplegada por aquella comporta temeridad o mala fe, por lo que, al no predicarse tal proceder de la parte demandante, no se impondrá condena en costas.
NOTA DE RELATORÍA: Sobre el criterio subjetivo en la condena en costas a partir de la Ley 1437 de 2011, ver: C. de E., Sección Segunda, sentencia de 1 de diciembre de 2016, radicación: 1908-14. FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 188 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: CARMELO PERDOMO CUÉTER Bogotá, D. C., catorce (14) de agosto de dos mil veinte (2020).
Radicación número: 25000-23-42-000-2013-05427-01(3321-16) Actor: ELVIA ARIZA ARIZA Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP) |Medio de control|:|Nulidad y restablecimiento del derecho | |Expediente |:|25000-23-42-000-2013-05427-01 (3321-2016) | |Demandante |:|Elvia Ariza Ariza | |Demandada |:|Unidad Administrativa Especial de Gestión | | | |Pensional y Contribuciones Parafiscales de la | | | |Protección Social (UGPP) | |Tema |:|Reconocimiento de pensión gracia; vinculación | | | |anterior al 31 de diciembre de 1980 | Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte accionante contra la sentencia proferida el 18 de marzo de 2016 por el Tribunal Administrativo del Cundinamarca (sección segunda, subsección C), mediante la cual negó las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe.
I.
ANTECEDENTES 1.1 El medio de control (ff. 44 a 59). La señora Elvia Ariza Ariza, a través de apoderado, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso- administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.2 Pretensiones.
Se declare la nulidad de las Resoluciones RDP 13254 de 25 de octubre y RDP 20431 de 20 de diciembre, ambas de 2012, y RDP 3743 de 29 de enero de 2013, por medio de las cuales la UGPP negó el reconocimiento de la pensión gracia a la demandante. Como consecuencia de lo anterior, se ordene a la demandada reconocer la pensión gracia, «[ ] a partir del 28 de enero de 2012, día en que adquirió el [e]status pensional, retroactivamente toda vez que no ha operado la prescripción trienal, y se incluya en la liquidación todos y cada uno de los factores salariales devengados en el año inmediatamente anterior a la fecha de consolidación del derecho pensional ([e]status) con los correspondientes reajustes de Ley [ ]»; y los respectivos intereses moratorios; por último, se condene en costas procesales. 1.3 Fundamentos fácticos.
Relata la actora que nació el 31 de diciembre de 1952 y prestó sus servicios, como docente territorial, en el departamento de La Guajira desde el 16 de agosto hasta el 25 de septiembre de 1957 y en el Distrito Capital de Bogotá del 9 de marzo al 30 de noviembre de 1992 y del 8 de febrero de 1993 al 10 de febrero de 2012. En consecuencia, causó su derecho a la pensión gracia el 28 de enero de 2012, fecha en que cumplió los 20 años de servicio, por contar con más de 50 de edad para ese día. Dice que la UGPP, a través de los actos administrativos demandados, negó el reconocimiento de la pensión gracia solicitada el 29 de febrero de 2012, con el argumento de que no demostró el cumplimiento del requisito de 20 años de servicio en la docencia oficial del orden departamental, distrital, municipal o nacionalizado. 1.4 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto.
Cita como normas violadas por los actos administrativos demandados los artículos 1º., 2º., 4º., 29, 48 y 53 de la Constitución Política; 2º. del Código Contencioso Administrativo; 1°. y 4º. de la Ley 114 de 1913; 6º. de la Ley 116 de 1928; 3º. de la Ley 37 de 1933; 1º., 2º., 10 y 12 de la Ley 43 de 1975 y 1º. y 15 de la Ley 91 de 1989. Aduce que «[…] el tiempo laborado [ ] en el departamento de La Guajira como docente departamental en el periodo del 16 de agosto de 1975 al 25 de septiembre de 1975 es computable con el laborado como docente territorial en el Distrito Capital – Bogotá como temporal y en propiedad desde el 09 de marzo de 1992, y debe decirse entonces que es esa vinculación en interinidad departamental con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 la que le permite acceder a la pensión gracia [ ]».
Afirma que «[ ] todos los tiempos laborados [ ] en el Distrito Capital – Bogotá deben tenerse en cuenta para el reconocimiento de la pensión gracia, por tratarse de una vinculación TERRITORIAL DISTRITAL pagado(a) con RECURSOS PROPIOS, es decir, es pagado (a) con dineros del presupuesto de la respectiva Entidad Territorial y no con los recursos que transfiere la Nación [ ]». 1.5 Contestación de la demanda (ff. 112 a 116).
La entidad demandada, a través de apoderado, se opuso a la prosperidad de las pretensiones; respecto de los hechos arguye que unos son ciertos, otros deben probarse y los demás no constituyen situaciones fácticas. Asevera que «[ ] la demandante no cumplió con los 20 años de servicios como docente de carácter distrital, departamental o municipal requeridos por la Ley 114 de 1913, hecho que evidencia la legalidad de los actos demandados [ ]». 1.6 Providencia apelada (ff. 253 a 267).
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca (sección segunda, subsección C), mediante sentencia de 18 de marzo de 2016, negó las súplicas de la demanda (sin condena en costas), al considerar que «[…] Al realizar un análisis de tales documentos, la Sala observa que no es posible establecer con claridad y certeza que la demandante se hubiera desempeñado como docente en el [d]epartamento de la Guajira, pues el primero señala que ésta fue “autoriza” (sic) para reemplazar a la señora Carmen Alicia A. de Romero, que salía a licencia por gravidez y el segundo indica un nombramiento, pero no existe constancia de que la señora Ariza Ariza se hubiera posesionado en el cargo, ni la calidad del mismo [ ]» (sic).
Concluyó que «[ ] un requisito indispensable para acceder a la pensión gracia, tal y como lo expresa la Ley 91 de 29 de diciembre de 1989, en su artículo 15, consiste en haberse vinculado a la docencia oficial, de carácter Departamental o Municipal, con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, situación que en el presente asunto no pudo ser constatada, impidiendo de esta forma, acceder a las pretensiones formuladas en la demanda [ ]» (sic). 1.7 Recurso de apelación (ff. 275 a 277).
Inconforme con el anterior fallo, la demandante, a través de su apoderado, interpuso recurso de apelación, al estimar que «[…] respecto al tiempo laborado en el departamento de la Guajira como docente Departamental entre el 16 de agosto de 1975 y el 25 de septiembre de 1975, se pretende hacer llegar a su Despacho copia íntegra donde se resuelve o se esclarece ese punto dudoso que se tiene en el fallo de primera instancia [ ] al tenor del artículo 121 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo [ ]» (sic).
En consecuencia, «[ ] solicitó tener como pruebas para el esclarecimiento del litigio en apelación las aportadas con este recurso de apelación las cuales son: 1. Copia del acta de posesión de la señora [ ] para el periodo comprendido entre el 16 de agosto de 1975 al 25 de septiembre de 1975. 2. Certificado expedido por el director de recursos [h]umanos de la [s]ecretaría de [e]ducación del [d]epartamento de la Guajira, donde certifica los tiempos cumplidos [ ]».
II. TRÁMITE PROCESAL El recurso de apelación interpuesto por la parte demandante fue concedido mediante proveído de 13 de julio de 2016 (f. 284) y admitido por esta Corporación a través de auto de 22 de septiembre de 2017 (f. 292), en el que se dispuso la notificación personal al agente del Ministerio Público y a las partes por estado, en cumplimiento de los artículos 198 (numeral 3) y 201 del CPACA. 2.1 Alegatos de conclusión. Admitida la alzada, se continuó con el trámite regular del proceso en el sentido de correr traslado a las partes y al Ministerio Público, por medio de proveído de 9 de abril de 2018 (f. 303), para que aquellas alegaran de conclusión y este conceptuara, de conformidad con lo establecido en el artículo 247 del CPACA, oportunidad aprovechada por las primeras. 2.1.1 Parte demandada (ff. 308 a 311).
La UGPP, a través de apoderada, ratificó los argumentos de la contestación de la demanda y solicitó se confirme la sentencia de primera instancia. 2.1.2 Parte demandante (ff. 312 a 317). Mediante su abogado, reiteró los planteamientos del recurso de apelación. III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA, esta Corporación es competente para conocer del presente litigio, en segunda instancia. 3.2 Cuestión previa.
Antes de abordar la controversia jurídica planteada, se observa que la accionante anexó con el recurso de apelación documentos que obran en folios 280 a 282, que pretende hacer valer como pruebas. Al respecto, cabe precisar que el artículo 212 del CPACA, frente a las oportunidades para aportar pruebas, prevé: […] Para que sean apreciadas por el juez las pruebas deberán solicitarse, practicarse e incorporarse al proceso dentro de los términos y oportunidades señalados en este Código.
En primera instancia, son oportunidades para aportar o solicitar la práctica de pruebas: la demanda y su contestación; la reforma de la misma y su respuesta; la demanda de reconvención y su contestación; las excepciones y la oposición a las mismas; y los incidentes y su respuesta, en este último evento circunscritas a la cuestión planteada.
Las partes podrán presentar los dictámenes periciales necesarios para probar su derecho, o podrán solicitar la designación de perito, en las oportunidades probatorias anteriormente señaladas. En segunda instancia, cuando se trate de apelación de sentencia, en el término de ejecutoria del auto que admite el recurso, las partes podrán pedir pruebas, que se decretarán únicamente en los siguientes casos: 1.
Cuando las partes las pidan de común acuerdo. En caso de que existan terceros diferentes al simple coadyuvante o impugnante se requerirá su anuencia. 2. Cuando decretadas en la primera instancia, se dejaron de practicar sin culpa de la parte que las pidió, pero solo con el fin de practicarlas o de cumplir requisitos que les falten para su perfeccionamiento. 3.
Cuando versen sobre hechos acaecidos después de transcurrida la oportunidad para pedir pruebas en primera instancia, pero solamente para demostrar o desvirtuar estos hechos. 4. Cuando se trate de pruebas que no pudieron solicitarse en la primera instancia por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria. 5.
Cuando con ellas se trate de desvirtuar las pruebas de que tratan los numerales 3 y 4, las cuales deberán solicitarse dentro del término de ejecutoria del auto que las decreta. Parágrafo. Si las pruebas pedidas en segunda instancia fueren procedentes se decretará un término para practicarlas que no podrá exceder de diez (10) días hábiles.
Asimismo, el artículo 213 de la misma codificación dispone: En cualquiera de las instancias el Juez o Magistrado Ponente podrá decretar de oficio las pruebas que considere necesarias para el esclarecimiento de la verdad. Se deberán decretar y practicar conjuntamente con las pedidas por las partes. Además, oídas las alegaciones el Juez o la Sala, sección o subsección antes de dictar sentencia también podrá disponer que se practiquen las pruebas necesarias para esclarecer puntos oscuros o difusos de la contienda.
Para practicarlas deberá señalar un término de hasta diez (10) días. En todo caso, dentro del término de ejecutoria del auto que decrete pruebas de oficio, las partes podrán aportar o solicitar, por una sola vez, nuevas pruebas, siempre que fueren indispensables para contraprobar aquellas decretadas de oficio. Tales pruebas, según el caso, serán practicadas dentro de los diez (10) días siguientes al auto que las decrete.
Ahora bien, revisado el expediente se destaca que (i) las pruebas documentales aportadas hacen parte de las decretadas de oficio por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la audiencia celebrada el 28 de agosto de 2014 (ff. 178 a 183); (ii) no se ha demostrado en el proceso que la parte demandante haya tenido culpa en la falta de respuesta oportuna del departamento de La Guajira al requerimiento que efectuó el a quo; y (iii) los documentos allegados por la demandante permiten corroborar, aclarar y dar certeza a los demás medios probatorios que reposaban en el expediente.
En esas condiciones, en el asunto sub examine es dable incorporar los documentos traídos por la accionante en la oportunidad procesal fijada en la ley y, en consecuencia, la Sala los tendrá en cuenta para la resolución del caso. 3.3 Problema jurídico. De acuerdo con el recurso de apelación[1], corresponde en esta oportunidad a la Sala determinar si a la demandante le asiste o no razón jurídica para reclamar de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) el reconocimiento de la pensión gracia por cumplir los requisitos exigidos en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y demás normas que la regulan, en especial el relativo a la vinculación con anterioridad al 31 de diciembre de 1980. 3.4 Marco jurídico.
En punto a la resolución del problema jurídico planteado en precedencia, procede la Sala a realizar el correspondiente análisis normativo y jurisprudencial a efectos de establecer la solución jurídicamente correcta para el asunto sub examine. 3.4.1 Reconocimiento de la pensión gracia. En principio, debe señalarse que la pensión gracia se considera una prestación de carácter especial otorgada a los docentes estatales territoriales, como reconocimiento a su esfuerzo, capacidad, dedicación y conocimientos al servicio de la actividad educativa cumplida durante un lapso no inferior a 20 años, entre otras exigencias.
Su regulación normativa se condensa en los siguientes párrafos: El artículo 1º. de la Ley 114 de 1913[2] consagró por primera vez la pensión gracia, así: Los Maestros de Escuelas Primarias Oficiales que hayan servido en el Magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia El numeral 3º. del artículo 4.º de la aludida Ley determina que para gozar de la gracia de la pensión, es preciso que el interesado compruebe «Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional [ ]».
De acuerdo con los antecedentes normativos, en concepto de la Sala, el propósito de esta pensión fue compensar los bajos niveles salariales que percibían los profesores de primaria en las entidades territoriales respecto de las asignaciones que recibían los docentes vinculados directamente con la Nación; tal diferencia surgía porque, en virtud de la Ley 39 de 1903[3], la educación pública primaria estaba en cabeza de los municipios o departamentos, en tanto que la secundaria lo era a cargo de la Nación. Posteriormente, la Ley 116 de 1928[4] amplió el beneficio de la pensión gracia a los maestros de escuelas normales e inspectores de instrucción, así: Artículo 6º.
Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a la jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a ésta complementan. Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección. Al remitirse la norma transcrita a la Ley 114 de 1913, dejó incólume la exigencia de no recibir otra pensión de carácter nacional para poder acceder a la pensión gracia de jubilación, es decir, mantuvo la prohibición establecida en la Constitución Política de 1886 de recibir doble asignación del erario, limitación que también consagra el artículo 128 de la Carta actual[5].
La Ley 37 de 1933[6] tampoco introdujo modificaciones a las condiciones establecidas en las Leyes 114 de 1913 y 116 de 1928, pero hizo extensiva la pensión de gracia a los maestros que prestaran sus servicios en el nivel secundario. La Corte Constitucional en sentencia C-479 del 9 de septiembre de 1998, con ocasión de demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1.º (parcial) y 4 (numeral 3) de la Ley 114 de 1913, expresó: En cuanto al aparte acusado del numeral 3 del artículo 4 de la ley 114 de 1913, que consagra como requisito para gozar de la pensión de gracia el no haber recibido ni recibir actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional, no encuentra la Corte que viola la Ley Suprema, concretamente el principio de igualdad, pues el legislador, en virtud de las facultades que la misma Carta le confiere, es competente para regular los aspectos relativos a la pensión, incluyendo, obviamente, las condiciones para acceder a ella.
Por otra parte, es pertinente señalar que los recursos económicos del Estado para satisfacer el pago de prestaciones sociales no son infinitos sino limitados y, por tanto, es perfectamente legítimo que se establezcan ciertos condicionamientos o restricciones para gozar de una pensión de jubilación. En este orden de ideas, la norma parcialmente acusada, tiene una justificación objetiva y razonable, pues lo único que pretende es evitar la doble remuneración de carácter nacional y así garantizar el precepto constitucional vigente desde la Constitución de 1886 (art. 34), reproducido en la Carta de 1991 (art. 128), sobre la prohibición de recibir doble asignación del Tesoro Público, salvo las excepciones que sobre la materia establezca la ley.
Posteriormente, a raíz del proceso de nacionalización de la educación ordenado por la Ley 43 de 1975[7], los profesores de primaria y secundaria quedaron vinculados a la Nación, en virtud de que, como lo dispuso esta normativa, «[l]a educación primaria y secundaria oficial será un servicio público a cargo de la Nación». Como consecuencia de esta transformación, ya no existirían diferencias salariales entre los distintos docentes del sector oficial.
Luego, se expidió la Ley 91 de 1989, en cuyo artículo 15 (ordinal 2º.), respecto de las pensiones estableció: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar esta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1º de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1º de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá solo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional (se destaca).
Las normas transcritas nos permiten concluir que el legislador acabó con el reconocimiento de la pensión gracia; seguramente por la razón que antes enunciamos, esto es, por quedar todos los docentes vinculados con la Nación. Por ello, seguimos el criterio expuesto por la Sala plena de esta Corporación en fallo del 26 de agosto de 1997, en el sentido de que el numeral 2°. del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 es de carácter transitorio, para no desconocer los derechos adquiridos en relación con la pensión gracia, en tratándose de los docentes nacionalizados.
En la aludida providencia el Consejo de Estado sostuvo: [ ] La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad “[ ] con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”, hecho que modificó la Ley 114 de 1913 para dichos docentes, en cuanto ésta señalaba que no podía disfrutar de la pensión gracia quien recibiera “[ ] otra pensión o recompensa de carácter nacional”. [ ] 5.
La norma pretranscrita, sin duda, regula una situación transitoria, pues su propósito, como se ve, no es otro que el colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales. 6. De lo anterior se desprende que para los docentes nacionalizados que se hayan vinculado después de la fecha a que se acaba de hacer referencia, no existe la posibilidad del reconocimiento de tal pensión, sino de la establecida en el literal B del mismo precepto, o sea la “[ ] pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año”, que se otorgará por igual a docentes nacionales o nacionalizados (literal B, No. 2, artículo 15 Ib.) hecho que indica que el propósito del legislador fue ponerle fin a la pensión gracia. También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia [ ] siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.
Y por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley[8].
En relación con la constitucionalidad del artículo 15, numeral 2, letra b), de la Ley 91 de 1989, la Corte Constitucional, en sentencia C-84 de 17 de febrero de 1999, expuso: Los apartes acusados de la norma demandada, son exequibles. 3.2.1. De la propia evolución histórico- legislativa de la vinculación laboral de los "docentes oficiales", aparece claro que, en razón de la Ley 43 de 1975, tanto la educación primaria como la secundaria oficial constituyen "un servicio a cargo de la Nación", lo que significa que culminado el tránsito entre el régimen anterior y el establecido por dicha ley, el 31 de diciembre de 1980, no subsistió la antigua distinción entre docentes nacionales y territoriales, pues todos pasaron a ser pagados con dineros de la Nación, por conducto de los Fondos Educativos Regionales (FER), girados por concepto del situado Fiscal.
Por ello, con la expedición por el Congreso de la Ley 91 de 1989, en su artículo 15, numeral 2º, literal A, se dispuso que quienes venían vinculados como docentes oficiales hasta el 31 de diciembre de 1980 y por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y, para entonces “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia”, continuarían con ese derecho, para que la misma le fuere reconocida con el lleno de los requisitos legales correspondientes. […] Así mismo, se observa por la Corte que, antes de la “nacionalización” de la educación primaria y secundaria oficial decretada por la Ley 43 de 1975 para ser cumplida en un período de cinco años, es decir hasta el 31 de diciembre de 1980, existían dos categorías de docentes oficiales, a saber: los nacionales, vinculados laboralmente de manera directa al Ministerio de Educación Nacional; y los territoriales, vinculados laboralmente a los departamentos, en nada se oponía a la Constitución entonces en vigor, que existiera para éstos últimos la denominada “pensión gracia”, de que trata la Ley 114 de 1913, posteriormente extendida a otros docentes por las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, como tampoco se opone la prolongación de sus efectos en el tiempo para quienes actualmente la disfrutan, o reunieron los requisitos sustanciales para tener derecho a ella antes del 31 de diciembre de 1980, pues la diversidad de empleados (nación o departamento), permitía, conforme a la Carta, establecer un trato distinto y una excepción al principio general prohibitivo de devengar dos asignaciones del Tesoro Público, situación ésta que resulta igualmente acompasada con la Constitución Política de 1991, pues la norma acusada (artículo 4º, numeral 3º Ley 114 de 1913), en nada vulnera el principio de la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Carta Magna, el cual prohíbe dispensar trato diferente y discriminado “por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica”, nada de lo cual ocurre en este caso.
La supuesta vulneración al derecho a la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Constitución Política por los apartes de la norma acusada, no existe. En efecto, el legislador, conforme a lo establecido por el artículo 150 de la Constitución Nacional, en ejercicio de la función de “hacer las leyes”, que asignaba también al Congreso Nacional el artículo 76 de la Constitución anterior, puede regular lo atinente al régimen prestacional del Magisterio, como efectivamente lo ha hecho.
La circunstancia de que, en ejercicio de esa función el Congreso Nacional haya preceptuado que la “pensión de gracia” creada por la Ley 114 de 1913 para los maestros oficiales de primaria y extendida luego a otros docentes, sólo se conserve como derecho para quienes estaban vinculados al servicio antes del 1º de enero de 1981 y que no se conceda a los vinculados con posterioridad a esa fecha, no implica desconocimiento de ningún “derecho adquirido”, es decir, no afecta situaciones jurídicas ya consolidadas, sino que se limita, simplemente, a disponer que quienes ingresaron a partir de esa fecha, no tendrán posibilidad de adquirir ese derecho, que constituía una “mera expectativa” la que, precisamente por serlo, podía, legítimamente, ser suprimida por el legislador, pues a nadie se afecta en un derecho ya radicado en cabeza suya de manera particular y concreta, por una parte; y, por otra, si las situaciones fácticas de quienes ingresaron al Magisterio oficial antes y quienes ingresaron después del 1º. de enero de 1981 no son las mismas, es claro, entonces, que por ser disímiles no exigen igualdad de trato, y que, las consideraciones sobre la antigüedad de la vinculación laboral que se tuvieron en cuenta por el Congreso Nacional al expedir la normatividad cuya exequibilidad se cuestiona, son razones que legitiman lo dispuesto por los apartes del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, objeto de la acusación[9] (se subraya y resalta).
De manera que para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; haber cumplido cincuenta años de edad; y haberse desempeñado con honradez, consagración y buena conducta. 3.4.2 Liquidación de la pensión gracia. En lo que se refiere a la liquidación de la pensión gracia se debe observar lo reglado en el artículo 2º. de la Ley 114 de 1913, según el cual «[l]a cuantía de la pensión será la mitad del sueldo que hubieren devengado en los dos últimos años de servicio.
Si en dicho tiempo hubieren devengado sueldos distintos, para la fijación de la pensión se tomará el promedio de los diversos sueldos». Luego, el artículo 1º. de la Ley 24 de 1947, «por la cual se adiciona el artículo 29 de la Ley 6ª de 1945 y se dictan otras disposiciones de carácter social», dispone: Los servicios prestados sucesiva o alternativamente a distintas entidades de derecho público, se acumularán para el cómputo del tiempo, en relación con la jubilación y el monto de la pensión correspondiente se distribuirá en proporción al tiempo servido y al salario o remuneración devengados en cada una de aquellas.
Los trabajadores cuyos salarios o remuneraciones se paguen con cargo a fondos especiales con aporte a varias entidades de derecho público, gozarán de las prestaciones más favorables que éstas reconozcan a sus propios trabajadores, con cargo al mismo fondo especial. […]
PARÁGRAFO 2 º. Cuando se trate de servidores del ramo docente, las pensiones de jubilación se liquidarán de acuerdo con el promedio de los sueldos devengados durante el último año [destaca la Sala]. Cabe advertir que si bien la anterior norma determinó que las pensiones de jubilación de los docentes se liquidarían con base en el promedio de lo devengado en el último año, lo cierto es que el legislador omitió precisar si esa anualidad era la precedente al retiro del servicio o si, por el contrario, era menester tener en cuenta la fecha de adquisición del estatus pensional.
Por su parte, el artículo 4º. de la Ley 4.ª de 1966[10] preceptúa: A partir de la vigencia de esta Ley, las pensiones de jubilación o de invalidez a que tengan derecho los trabajadores de una o más entidades de Derecho Público, se liquidarán y pagarán tomando como base el setenta y cinco por ciento (75%) del promedio mensual obtenido en el último año de servicios.
La anterior Ley no discriminó ninguna pensión de las recibidas por los servidores oficiales y su Decreto reglamentario 1743 de 1966, estableció en su artículo 5º.: A partir del veintitrés de abril (23) de 1966 inclusive, las pensiones de jubilación o de invalidez a que tengan derecho los trabajadores de una o más entidades de Derecho Público, serán liquidadas y pagadas tomando como base el setenta y cinco por ciento (75%) del promedio mensual de salarios devengados durante el último año de servicios, previa la demostración de su retiro definitivo del servicio público.
De lo anterior se colige que la base de liquidación de las pensiones de que gozaban los servidores públicos estaba constituida por el 75% del salario recibido por el empleado en último año de servicios. El Decreto 224 de 1972, «por el cual se dictan normas relacionadas con el ramo docente», prescribe: El ejercicio de la docencia no será incompatible con el goce de la pensión de jubilación siempre y cuando el beneficiario esté mental y físicamente apto para la tarea docente, pero se decretará retiro forzoso del servicio al cumplir sesenta y cinco (65) años de edad.
La norma citada permitió la compatibilidad entre la prestación del servicio docente y el disfrute de la pensión de jubilación, incluida la gracia, hasta cuando el maestro cumpliera la edad de 65 años y se le retiraría forzosamente de sus labores. A su vez, las Leyes 33[11] y 62[12] de 1985 determinaron los requisitos de tiempo de servicio, edad y monto de la pensión de jubilación de los servidores públicos, así: ARTÍCULO 1º.
El empleado oficial que sirva o haya servido veinte (20) años continuos o discontinuos y llegue a la edad de cincuenta y cinco (55) tendrá derecho a que por la respectiva Caja de Previsión se le pague una pensión mensual vitalicia de jubilación equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio.
Sin embargo, el inciso 2º. del referido artículo 1º. de la Ley 33 de 1985 señaló que «No quedan sujetos a esta regla general los empleados oficiales que trabajan en actividades que por su naturaleza justifiquen la excepción que la Ley haya determinado expresamente, ni aquellos que por ley disfruten de un régimen especial de pensiones» (se destaca), razón por la cual no resultan aplicables a la pensión gracia los aspectos previstos en el régimen general de pensiones, al comportar esta una prestación especial que cuenta con una normativa específica respecto de su liquidación. Sobre el particular, el Consejo de Estado, en sentencia de 12 de julio de 2012[13], discurrió así: Ahora, en el año de 1985, con la expedición de la Ley 33 se conservó el quantum del valor pensional en el 75%, se modificó la edad para otorgar las pensiones generales y los factores que se deben tener en cuenta para la liquidación, ya que se dispuso que el monto del 75% de la asignación se calcularía sobre el salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicios[14].
Sin embargo, esta normatividad exceptuó de su aplicación expresamente en su artículo 1º, a aquellos empleados que por Ley disfrutaran de un régimen especial de pensiones. […]. La norma es suficientemente clara al respecto, y lógico es deducir, que pensiones de régimen especial como la que nos ocupa, no podrían ser liquidadas al abrigo del ordenamiento invocado, pues el mismo Legislador las excluyó de su ámbito de aplicación al consagrar expresamente tal excepción, como se infiere del aparte transcrito; así, tampoco puede atenderse a lo dispuesto en la Ley 62 de 1985 pues ésta tan solo modificó el artículo 3º de la citada Ley 33, por lo que se mantuvo incólume lo dispuesto en su artículo 1º en cuanto al régimen de excepción en su aplicación. Ahora, si se tiene en cuenta que la pensión gracia, no obstante estar a cargo del Tesoro Nacional se causa sin que se requieran aportes a ésta, mal podría liquidarse con base en el valor de los aportes realizados durante el último año de servicios, en tanto estos resultan inexistentes frente a dicha prestación. En este sentido, el aspecto neurálgico que ha generado mayor controversia entre los beneficiarios de la pensión gracia, corresponde precisamente a la forma como se debe liquidar por parte de la Caja Nacional de Previsión, en virtud a que dicha Entidad ha adoptado para tal efecto las normas anteriormente mencionadas -Ley 33 y 62 de 1985- sin consultar su adecuada aplicación, procedimiento con el cual quedan excluidos de la liquidación de esta prestación especial, una serie de factores salariales que sin duda alguna afectan los intereses económicos y patrimoniales de los pensionados, quienes en forma injusta ven menguada su prestación, debido a una errónea interpretación y aplicación de la Ley.
Al respecto, resulta claro que la excepción analizada anteriormente, consagrada en la Ley 33 de 1985, impide la aplicación de las disposiciones generales allí contenidas frente a la liquidación pensional de la pensión aludida, por lo que se habilita la observancia de lo dispuesto en éste sentido en el régimen anterior contenido en la Ley 4ª de 1966 y en su Decreto Reglamentario -1743 de 1966- referenciados inicialmente, ya que no discriminó ni excluyó de su aplicación pensión alguna de las percibidas por los servidores oficiales.
Así, la pensión gracia al tenor de estas disposiciones debe liquidarse en la forma allí señalada, esto es, tomando como base el promedio mensual de los salarios obtenidos en el último año de servicios; sin embargo debe precisarse que a diferencia de las pensiones ordinarias, ese último año de servicios refiere el año anterior a la adquisición o consolidación del derecho pues es el momento a partir del cual empieza efectivamente a devengarse en tanto su carácter especial admite su compatibilidad con el salario, de manera que para su percepción no es necesario el retiro definitivo del servicio, es decir, que el derecho se perfecciona con el cumplimiento de la totalidad de requisitos establecidos por el Legislador para su otorgamiento, lo que hace improcedente su reliquidación con base en los factores salariales devengados en el año anterior al retiro [negrilla de la Sala].
De acuerdo con la jurisprudencia arriba transcrita la pensión gracia debe ser liquidada con el 75% de la totalidad de los factores salariales devengados por el docente en el año anterior a la adquisición del estatus pensional, de conformidad con la Ley 4.ª de 1966 y el Decreto 1743 de ese año, por cuanto expresamente el artículo 1º. (inciso 2º.) de la Ley 33 de 1985 excluyó las pensiones especiales del régimen ordinario allí previsto.
Así las cosas, la Sala encuentra necesario determinar ahora, qué factores son los que vienen a integrar el concepto de salario, pues sobre él es que se entra a precisar la base líquida para el 75%, que corresponde al monto final de la pensión. La remuneración o salario equivale a todo lo devengado por el empleado o trabajador como consecuencia directa o indirecta de su relación laboral; comprende entonces, los sueldos, primas, bonificaciones y demás reconocimientos que se hagan directa o indirectamente por causa o por razón del trabajo o empleo sin ninguna excepción. En torno al tema, el Decreto 1160 de 1947, en su artículo 6 (parágrafo 1.º), prevé que salario es «[ ] todo lo que reciba el trabajador a cualquier otro título y que implique directa o indirectamente retribución ordinaria y permanente de servicios, tales como las primas, sobresueldos y bonificaciones [ ]».
Y es que lo dispuesto en este Decreto también lo tiene previsto el artículo 127 del Código Sustantivo del Trabajo, que aunque aplicable al régimen laboral individual de carácter privado, bien merece traerlo a colación por tratarse de una consagración de derechos mínimos, pues prescribe que constituye salario «[ ] todo lo que recibe el trabajador en dinero o en especie como contraprestación directa del servicio, sea cualquiera la forma o denominación que se adopte, como primas, sobresueldos, bonificaciones habituales, valor del trabajo suplementario o de las horas extras, valor del trabajo en días de descanso obligatorio, porcentajes sobre ventas y comisiones».
En conclusión, el salario está constituido por todas las sumas que habitual y periódicamente recibe el trabajador como contraprestación por su labor. 3.5 Caso concreto. A continuación, procede la Sala a analizar las peculiaridades del caso objeto de juzgamiento frente al marco normativo que gobierna la materia. En ese sentido, en atención al material probatorio traído al plenario y de conformidad con los hechos constatados por esta Corporación, se destaca: a) Según cédula de ciudadanía y registro civil de nacimiento, la actora nació el 31 de diciembre de 1952 (ff. 10 y 11). b) Resolución 166 de 25 de julio de 1976, mediante la cual el gobernador de La Guajira concedió una licencia por gravidez a la directora seccional de la Escuela Urbana de Varones 2 de Fonseca a partir del 16 de agosto hasta el 25 de septiembre de 1975 y nombra en su reemplazo para cubrir la licencia a la demandante (f. 14). c) Certificación expedida el 6 de septiembre de 2010, por el área administrativa y financiera de la secretaría de educación de La Guajira, en la cual se informa que revisados los archivos de la entidad se constató que la accionante fue «autoriza [sic] para remplazar a la señora CARMEN ALICIA A. DE ROMERO a quien se le concedió una licencia por gravidez mediante resolución N° 166 a partir del 16 de agosto de 1975 hasta el 25 de septiembre de 1975 [ ]» (f. 13). d) Por conducto de la Resolución 202 de 1º. de febrero de 1993, el alcalde de Bogotá, D. C., nombró en la planta de personal docente del Distrito a varios docentes, entre ellos a la actora (ff. 40 a 42 vuelto). e) En el formato único para la expedición de certificado de historia laboral, de 15 de septiembre de 2014, remitido al expediente en respuesta al requerimiento de pruebas efectuado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en el curso del proceso, la secretaría de educación de Bogotá registra que la demandante laboró como docente territorial distrital de primaria (i) con vinculación temporal, tiempo completo, del 9 de marzo al 30 de noviembre de 1992; y (ii) en propiedad, nombrada a través de Resolución 202 de 1º. de febrero de 1993, desde el 8 de febrero de ese año y estaba activa para la fecha del reporte (f. 194). f) La jefe de la oficina de nómina de la secretaría de educación de Bogotá certificó, el 6 de octubre de 2014, que la vinculación de la educadora desde el 9 de marzo hasta el 30 de noviembre de 1992, fue temporal y se canceló con recursos propios (f. 213). g) La Procuraduría General de la Nación certificó, el 28 de febrero de 2012, que la demandante «[ ] no registra sanciones, ni inhabilidades vigentes [ ]»[15] (f. 18). h) En formato único para la expedición de certificado de salarios emitido por la secretaría de educación de Bogotá, se señala que la maestra devengó, entre enero de 2011 y el mismo mes del 2012, sueldo y primas especial, de vacaciones y de navidad (f. 15). i) Por medio de Resoluciones RDP 13254 de 25 de octubre (ff. 25 a 27), RDP 20431 de 20 de diciembre (ff. 29 a 32), ambas de 2012, y RDP 3743 de 29 de enero de 2013 (ff. 34 a 37), la UGPP negó a la docente la solicitud de 29 de febrero de 2012 (ff. 4 a 7), encaminada al reconocimiento de la pensión gracia y confirmó esa decisión al resolver los recursos de reposición y apelación instaurados, en su orden, debido a que los tiempos laborados en interinidad no se podían tener en cuenta, por no haberse especificado el tipo de vinculación. De las pruebas anteriormente relacionadas, se desprende que la demandante nació el 31 de diciembre de 1952 y fue nombrada como docente territorial, por el departamento de La Guajira para cubrir una licencia de maternidad en provisionalidad, del 16 de agosto al 25 de septiembre de 1975 (1 mes y 10 días); posteriormente, por Bogotá, D. C., con vinculación interina, tiempo completo, entre el 9 de marzo y el 30 de noviembre de 1992 (8 meses y 3 días); y a partir del 8 de febrero de 1993 se incorporó, en propiedad, como maestra en la secretaría de educación de este último ente territorial, empleo que ha ejercido por más de 20 años[16], para un total de tiempos trabajados como educadora de 22 años, 4 meses y 20 días.
De acuerdo con el recurso de apelación presentado por la actora, se observa que reitera que le asiste el derecho al reconocimiento de la pensión gracia, por haber acreditado el cumplimiento de los requisitos dispuestos para tal fin, lo que ha sido negado por la Administración y el a quo. Sin perjuicio de ello, la demandada expone en el acto que agotó la vía administrativa que el lapso laborado como docente interina no tiene validez, en la medida en que no existe prueba del tipo de vinculación. En primer lugar, para esta Sala el argumento aducido por la accionada para negarle la pensión gracia a la actora, referente a que no acreditó su ingreso a la docencia oficial con antelación al 31 de diciembre de 1980, sustentado en que no se logró establecer el período durante el que ejerció dicho cargo ni el tipo de vinculación, carece de asidero jurídico, toda vez que si bien es cierto que, en principio, no adosó certificaciones que consignaran la fecha exacta de la posesión, también lo es que sí allegó la Resolución 166 de 1975, mediante la cual el gobernador de La Guajira la nombró del 16 de agosto al 25 de septiembre de 1975 para reemplazar, en virtud de una licencia de maternidad, a la directora seccional de la Escuela Urbana de Varones 2 de Fonseca; y la certificación de que se le autorizó para prestar dicho servicio.
Estos documentos no fueron tachados ni desvirtuados por la UGPP, incluso ese lapso había sido considerado como válido en las Resoluciones RDP 13254 de 25 de octubre y RDP 20431 de 20 de diciembre, ambas de 2012. Aunado a lo anterior, la Sala destaca que para despejar las dudas planteadas por el a quo, la parte demandante adjuntó el acta de posesión atañedera a la designación realizada por la citada Resolución 166 de 1975, diligencia que se surtió el 21 de agosto del mismo año ante el alcalde de Fonseca (La Guajira), con efectos fiscales a partir del 16 de ese mes (f. 280); y una certificación suscrita el 27 de mayo de 2016 por la secretaría de educación de La Guajira, en la que se ratifica la información de esa vinculación y se afirma que «[ ] los recursos con los cuales fueron cubiertos sus emolumentos salariales provienen única y exclusivamente de recursos propios del departamento [ ]» (f. 282).
Estos medios documentales simplemente ratifican la convicción que ya generaban los que se adjuntaron con la demanda. Por lo expuesto, en este caso se debe dar aplicación al principio de la primacía del derecho sustancial sobre el formal, puesto que no se ajusta a los parámetros de una correcta administración de justicia negar una prerrogativa, máxime de carácter pensional, con el fundamento de que no se aportaron unas pruebas específicas cuando mediante otros elementos probatorios, se demuestran los hechos debatidos, los cuales soportan las pretensiones de la demanda.
De igual modo, el hecho de que la actora haya sido vinculada en interinidad para cubrir una licencia de maternidad del 16 de agosto al 25 de septiembre de 1975 resulta irrelevante, por cuanto el ordenamiento que regula la prestación reclamada no establece que dicho ingreso deba hacerse bajo un nombramiento en propiedad. Esa modalidad de vinculación no es ajena a quienes se incorporen a la planta docente de las entidades territoriales en propiedad, habida cuenta de que las funciones que cumplen unos y otros son «[…] similares en el campo educativo y, en consecuencia, [el vinculado en interinidad también] está obligado a acreditar iguales condiciones de formación y experiencia. Ello, por supuesto, descarta que la ley y las propias instituciones, dentro de la autonomía de que gozan para darse sus propios estatutos, puedan establecer regímenes restrictivos que desconozcan el derecho de los docentes ocasionales […], a percibir las prestaciones sociales reconocidas por el orden jurídico para todos los trabajadores públicos o privados, las cuales deben otorgarse en proporción al tiempo laborado»[17].
Así las cosas, esta Sala concluye que la accionante satisfizo la condición de haberse vinculado a la docencia oficial antes del 31 de diciembre de 1980, dado que prestó sus servicios al departamento de La Guajira como docente interina del 16 de agosto al 25 de septiembre de 1975. A manera de corolario, se acreditaron plenamente por parte de la demandante los requisitos necesarios para acceder a la pensión gracia, como son el haber prestado servicios como profesora territorial (departamental y distrital) por veinte (20) años, vinculada antes del 31 de diciembre de 1980 (16 de agosto de 1975), contar con cincuenta (50) años de edad (pues los cumplió el 31 de diciembre de 2002) y observar una buena conducta en su desempeño como maestra, en consecuencia, resulta dable acceder a las pretensiones de la demanda, contrario a lo determinado por el a quo.
En lo referente a la adquisición del estatus pensional, se aclara que a la fecha en que la actora alcanzó los 50 años de edad, aún no completaba los 20 de servicios, los cuales satisfizo el 25 de abril de 2012, día a partir del cual procede el reconocimiento de la prestación reclamada. Ahora bien, al encontrarse acreditado el derecho al reconocimiento de la pensión gracia, cabe destacar que frente a los factores que deben tenerse en cuenta para su liquidación, tal como se señaló en el acápite del marco jurídico de esta providencia, la prestación en discusión debe ser liquidada con el 75% de la totalidad de los factores salariales devengados por la docente durante el año anterior a la adquisición del estatus pensional, según lo establece la Ley 4ª de 1966 y el Decreto 1743 de ese año, concepto que abarca todo lo devengado por el empleado o trabajador como consecuencia directa o indirecta de su relación laboral, que, en este caso, según la certificación de salarios obrante en el expediente (ff. 15 a 16), comprende el sueldo y las primas especial, de vacaciones y de navidad.
En lo atinente al fenómeno jurídico-procesal de la prescripción, el artículo 102 del Decreto 1848 de 1969 dispone: Prescripción de acciones. 1. Las acciones que emanan de los derechos consagrados en el Decreto 3135 de 1968 y en este Decreto, prescriben en tres (3) años, contados a partir de la fecha en que la respectiva obligación se haya hecho exigible. 2.
El simple reclamo escrito del empleado oficial formulado ante la entidad o empresa obligada, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpe la prescripción, pero solo por un lapso igual. En aplicación de la anterior norma, se tiene que, como se ha explicado, la actora adquirió el estatus de pensionada el 25 de abril de 2012 (al cumplir los 20 años de servicio), anualidad en la que formuló la solicitud de reconocimiento pensional[18], atendida por la entidad accionada mediante los actos acusados de 25 de octubre y 20 de diciembre de 2012 y 29 de enero de 2013 y la demanda fue presentada el 24 de septiembre siguiente[19], por lo tanto, se evidencia que entre tales fechas no trascurrieron más de tres (3) años, por lo que tampoco operó la prescripción trienal de mesadas y, en tal sentido, procede el reconocimiento pensional a partir de la fecha de adquisición del estatus pensional.
Con fundamento en los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto, de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, la Sala revocará la sentencia de primera instancia, que negó las súplicas de la demanda; en su lugar, se declarará la nulidad de las Resoluciones RDP 13254 de 25 de octubre y RDP 20431 de 20 de diciembre, ambas de 2012, y RDP 3743 de 29 de enero de 2013 y se ordenará el reconocimiento de la pensión gracia deprecada en cuantía equivalente al 75% del promedio de todos los factores salariales devengados por la actora durante el año inmediatamente anterior a la consolidación de su estatus pensional (del 25 de abril de 2011 al 25 de abril de 2012).
La suma que deberá cancelar la entidad accionada por concepto de las mesadas adeudadas, se actualizará de acuerdo con la fórmula según la cual el valor presente (R) se determinará multiplicando el valor histórico (Rh) por el guarismo que resulta de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE (vigente a la fecha de la sentencia) por el índice inicial (vigente a la fecha de la causación de la prestación).
La fórmula que debe aplicar la entidad demandada es la siguiente: R = Rh. índice final índice inicial Se aclara que por tratarse de obligaciones de tracto sucesivo, dicha fórmula debe aplicarse mes por mes, para cada mesada prestacional y para los demás emolumentos; se tendrá en cuenta que el índice inicial es el vigente al momento de la causación de cada uno de ellos.
Lo anterior, sin perjuicio de lo estipulado en el artículo 192 del CPACA, cuya observancia por parte de la Administración debe darse sin necesidad de mandato judicial. Por último, respecto de la imposición de condena en costas a la parte vencida, se pronunció esta Corporación, en sentencia de 1.º de diciembre de 2016[20], así: En ese orden, la referida norma especial que regula la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso-administrativo dispone: Artículo 188.
Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. La lectura interpretativa que la Sala otorga a la citada regulación especial gira en torno al significado del vocablo disponer, cuya segunda acepción es entendida por la Real Academia Española como «2. tr.
Deliberar, determinar, mandar lo que ha de hacerse». Ello implica que disponer en la sentencia sobre la condena en costas no presupone su causación per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que estas sean impuestas, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución (artículo 366 del CGP).
En tal virtud, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones (civil, comercial, de familia y agraria), donde la responsabilidad en materia de costas siempre es objetiva (artículo 365 del CGP), corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.
Ese juicio de ponderación supone que el reproche hacia la parte vencida esté revestido de acciones temerarias o dilatorias que dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento, cuando por ejemplo sea manifiesta la carencia de fundamento legal de la demanda, excepción, recurso, oposición o incidente, o a sabiendas se aleguen hechos contrarios a la realidad; se aduzcan calidades inexistentes; se utilice el proceso, incidente o recurso para fines claramente ilegales o con propósitos dolosos o fraudulentos; se obstruya, por acción u omisión, la práctica de pruebas; se entorpezca el desarrollo normal y expedito del proceso; o se hagan transcripciones o citas deliberadamente inexactas (artículo 79 CGP).
Así las cosas, frente al resultado adverso a los intereses del demandante, se tiene que ejerció de forma legítima el reclamo por la vía judicial del derecho que le asistía de acceder a la pensión gracia, pues con base en el ordenamiento que la rige y los lineamientos jurisprudenciales en la materia, así lo consideró. Por consiguiente, esta Sala considera que la referida normativa deja a disposición del juez la procedencia o no de la condena en costas, puesto que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida y comprobar su causación y no el simple hecho de que las resultas del proceso le fueron desfavorables a sus intereses, pues dicha imposición surge después de tener certeza de que la conducta desplegada por aquella comporta temeridad o mala fe, por lo que, al no predicarse tal proceder de la parte demandada, no se impondrá condena en costas.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1. Revócase la sentencia proferida el 18 de marzo de 2016 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (sección segunda, subsección C), que negó las pretensiones de la demanda incoada por la señora Elvia Ariza Ariza contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), de acuerdo con la parte motiva; en su lugar: 1.1 Declárase la nulidad de las Resoluciones RDP 13254 de 25 de octubre y RDP 20431 de 20 de diciembre, ambas de 2012, y RDP 3743 de 29 de enero de 2013, mediante las cuales la UGPP negó el reconocimiento de la pensión gracia de la actora, conforme a lo dicho en la motivación. 1.2 Como consecuencia de la anterior declaración, a título de restablecimiento del derecho, ordénase a la UGPP reconocer y pagar la pensión gracia a la señora Elvia Ariza Ariza, a partir del 25 de abril de 2012, en cuantía del 75% del promedio de todos los factores salariales devengados durante el año inmediatamente anterior a la consolidación de su estatus pensional (25 de abril de 2011 a 25 de abril de 2012), en atención a las consideraciones de esta providencia. 1.3 La UGPP hará la actualización sobre las sumas adeudadas, de conformidad con lo establecido en el artículo 187 (inciso final) del CPACA, con base en los índices de inflación certificados por el DANE y mediante la aplicación de la fórmula matemática adoptada por el Consejo de Estado, a saber: R = Rh. índice final índice inicial 1.4 La UGPP deberá dar cumplimiento a lo dispuesto en este fallo dentro del plazo indicado en el artículo 192 del CPACA. 2.
Sin condena en costas. 3. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente |SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ |CÉSAR PALOMINO CORTÉS | ----------------------- [1] Según el artículo 328 del Código General del Proceso, «El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley»; asimismo, «El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella». [2] «[Q]ue crea pensiones de jubilación a favor de los Maestros de Escuela». [3] «[S]obre Instrucción Pública». [4] «Por la cual se aclaran y reforman varias disposiciones de la Ley 102 de 1927». [5] «ARTICULO 128.
Nadie podrá desempeñar simultáneamente más de un empleo público ni recibir más de una asignación que provenga del tesoro público, o de empresas o de instituciones en las que tenga parte mayoritaria el Estado, salvo los casos expresamente determinados por la ley. Entiéndese por tesoro público el de la Nación, el de las entidades territoriales y el de las descentralizadas». [6] «Por la cual se decreta el pago de una pensión a un servidor público y sobre jubilación de algunos empleados». [7] «[P]or la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá los municipios, las intendencias y comisarías; y se distribuye una participación, se ordenan obras en materia educativa y se dictan otras disposiciones». [8] Expediente S-699 del 26 de agosto de 1997, actor: Wilberto Therán Mogollón, magistrado ponente Nicolás Pájaro Peñaranda. [9] En la sentencia C- 480 de 2000 la Corte reiteró que «por expresa voluntad del legislador la Ley 114 de 1913, continúa teniendo vigencia en el tiempo pese a su derogación por el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, pues, como acaba de verse, el legislador expresamente dispuso que a los docentes “vinculados hasta 31 de diciembre de 1980” que “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos”.
Ello significa, a contrario sensu, que ella no rige para los vinculados a partir del 1º de enero de 1981, pues éstos docentes, “nacionales y nacionalizados”, tendrán derecho “sólo a una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año» (se destaca). La parte en negrillas de la Ley 91 de 1989 no ha sido retirada del orden jurídico. [10] «Por la cual se provee de nuevos recursos a la Caja Nacional de Previsión Social, se reajustan las pensiones de jubilación e invalidez y se dictan otras disposiciones». [11] «Por la cual se dictan algunas medidas en relación con las Cajas de Previsión y con las prestaciones sociales para el Sector Público». [12] «Por la cual se modifica el artículo 3º de la Ley 33 del 29 de enero de 1985». [13] Expediente 25000-23-25-000-2007-01316-01 (1348-11). [14] Artículo 1º. y 3º. [15] Corte Constitucional, sentencia C-371 de 14 de mayo de 2002: «[…] la buena conducta que resulta exigible de los servidores públicos […] se precisa a partir del respectivo régimen disciplinario». [16] Téngase en cuenta que para la fecha en que se expidió el «formato único para la expedición de certificado de historia laboral» que fue adosado al expediente, esto es, el 15 de septiembre de 2014, el vínculo laboral se encontraba vigente. [17] Sentencia C-517 de 1999, M. P. Vladimiro Naranjo Mesa. [18] Ff. 4 a 7. [19] F. 60. [20] Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, expediente 70001-23-33-000-2013-00065-01 (1908-2014), C. P. Carmelo Perdomo Cuéter, actor: Ramiro Antonio Barreto Rojas, demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP).