11001-03-15-000-2020-01453-00 — Consejo de Estado

11001-03-15-000-2020-01453-00Consejo de Estado · SALA PLENASentencia2020-11-13

Ponente: Nicolás Yepes Corrales

Actor: Unidad Administrativa Especial De Aeronáutica Civil -Aerocivil-·Demandado: Resolución No. 876 De 7 Abril 2020

De qué trata

Síntesis: Del medio de control inmediato de legalidad (…) se trata de un medio de control específico a través del cual la jurisdicción de lo contencioso administrativo efectúa el análisis automático de la legalidad de las medidas generales adoptadas por las autoridades del orden nacional al amparo de un estado de excepción, medio a través del cual se busca evitar que durante las condiciones de excepcionalidad se presente una extralimitación en el ejercicio de las competencias asignadas a las autoridades públicas, así como evitar la puesta en vigencia de normas que amenacen o vulneren los derechos de los administrados. (…) De acuerdo con las disposiciones que regulan la materia, la procedencia de este medio de control está supeditada a que: (i) se trate de una medida adoptada por una autoridad del orden nacional en ejercicio de función administrativa; (ii) tenga carácter general; y (iii) haya sido expedida como desarrollo de decretos legislativos durante el estado de excepción. Para analizar el cumplimiento de la primera exigencia, la autoridad judicial debe cerciorarse, de un lado, de la naturaleza de la autoridad que expide el acto y, del otro, de que el acto se profiera en ejercicio de la función administrativa y no de otra para cuyo ejercicio el ordenamiento jurídico prevea otros medios de control, como sería el caso, por ejemplo, de la función legislativa. Respecto al segundo de los requisitos, esto es, que la medida tenga carácter general, resulta necesario verificar que se trate de un acto administrativo que contenga decisiones que generen efectos jurídicos de carácter general, lo cual se contrapone tanto a aquellas manifestaciones a través de las cuales la administración se limita a plasmar recomendaciones, instrucciones o sugerencias, como a aquellas que solo están llamadas a afectar situaciones particulares y concretas. Finalmente, y frente al tercero de los presupuestos necesarios para proceder con el control inmediato de legalidad, se trata de establecer que la medida haya sido adoptada al amparo del Estado de Excepción, guardando relación con los hechos de excepcionalidad y constituyendo un verdadero desarrollo de sus preceptos. Debido a la excepcionalidad de este mecanismo, todas las circunstancias antes anotadas deben concurrir en cada caso para que el Consejo de Estado pueda aprehender el conocimiento de determinado actoNOTA DE RELATORÍA: Sobre el tema, ver: Corte Constitucional, sentencia C - 179 del 13 de abril de 1994; Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 15 de octubre de 2013, radicado 11001031500020100039000.CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / CARACTERÍSTICAS DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Autonomía / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Inmediatez / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Integralidad / COSA JUZGADA RELATIVA / COSA JUZGADA RELATIVA EN SENTENCIAS DEL CONSEJO DE ESTADO / REITERACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA / ACTO ADMINISTRATIVO / VALIDEZ DEL ACTO ADMINISTRATIVO / CONTROL JURISDICCIONAL DEL ACTO ADMINISTRATIVO[A] partir de las disposiciones legislativas que regulan la materia, la jurisprudencia de esta Corporación ha establecido entonces una serie de características propias que definen este medio de control, así: a) Es realmente un proceso judicial, cuya competencia se encuentra definida por el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 y en el que se prevé la participación de la comunidad en el estudio de legalidad de la medida dictada, bien sea para defender el acto general o para cuestionarlo. b) Se trata de un control automático o inmediato, de manera que una vez se expida el acto, éste debe ser remitido dentro de las 48 horas siguientes a esta jurisdicción para adelantar el estudio de su legalidad, a riesgo de que la autoridad jurisdiccional a quien corresponde revisar el apego de la normatividad al ordenamiento jurídico asuma de manera oficiosa su estudio; esto, con independencia de que se hubiere hecho o no la publicación del mismo, puesto que se entiende que la medida o el acto existen aunque no se haya procedido con el trámite de su publicidad. c) Es autónomo, lo que implica que sea posible adelantar el control de los actos administrativos aún antes de que la Corte Constitucional se pronuncie sobre la constitucionalidad del decreto que declara el Estado de Excepción o respecto de los decretos legislativos que lo desarrollan. d) Es integral, ya que comprende tanto la revisión del cumplimiento de los requisitos formales para la expedición del acto como los materiales. Los primeros, hacen relación a la competencia para la expedición del acto, así como al cumplimiento de las formas propias previstas para el efecto. (…) Además de la conformidad con las normas señaladas y la conexidad que debe guardarse con los motivos del estado de excepción, la jurisprudencia también ha entendido que el juez debe efectuar el análisis de proporcionalidad de las medidas adoptadas como mecanismo para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos. Sin embargo, el hecho de que este control sea integral no implica, como lo ha precisado esta Corporación, que la confrontación normativa comprenda todo el ordenamiento jurídico, cuya evidente extensión y complejidad dificultaría la labor que está llamado a cumplir el juez de lo contencioso administrativo y constituiría un escollo en la garantía de celeridad que debe caracterizar el trámite de este mecanismo. En ese sentido, los parámetros de confrontación, conforme a los cuales se adelanta el juicio de legalidad, deben ser expresamente señalados por el juez de conocimiento, de manera que sea posible establecer con claridad el alcance de su pronunciamiento. e) En concordancia con lo señalado, la sentencia que decide este proceso hace tránsito a cosa juzgada relativa, en tanto solo opera frente a los supuestos de ilegalidad analizados y decididos por el juez de conocimiento. (…) f) El hecho de que se trate de decisiones que hacen tránsito a cosa juzgada relativa, implica entonces que cualquier ciudadano pueda acudir a las acciones de simple nulidad o de nulidad por inconstitucionalidad para cuestionar estos mismos actos administrativos por la violación de normas que no hayan sido invocadas expresamente en la sentencia con la que culmina el procedimiento especial de control de legalidad o frente a las cuales no se haya realizado el contraste normativo como tal. g) Finalmente, este medio de control no impide que la medida o el acto sean ejecutados, porque mientras no sean anulados ellos conservan la presunción de validez propia de los actos administrativos.NOTA DE RELATORÍA: Sobre el tema, ver: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencias de 28 de enero de 2003 (expediente 2002 - 0949-01); 7 de octubre de 2003 (expediente 2003-0472-01); 16 de junio de 2009 (expediente 2009-00305-00); 9 de diciembre de 2009 (expediente 2009-0732-00); y 5 de marzo de 2012 (expediente 2010-00369-00). Además, Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 26 de septiembre de 2019, radicación 11001-03-24-000-2010-00279-00. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 23 de noviembre de 2010, expediente 2010-00196. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 24 de mayo de 2016, radicación No. 11001 03 15 0002015 02578 00. Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 23 de noviembre de 2010, radicado No. 2010-00196.CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / REQUISITOS DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / ACTO ADMINISTRATIVO / AERONÁUTICA CIVIL / ACTO ADMINISTRATIVO DE ORDEN NACIONAL / ENTIDAD PÚBLICA / ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL[P]ara establecer si determinado acto administrativo es susceptible del medio de control inmediato de legalidad resulta necesario: (i) que se trate de una medida adoptada por una autoridad del orden nacional en ejercicio de función administrativa; (ii) que esa medida tenga carácter general; y (iii) que haya sido expedida en desarrollo de decretos legislativos durante el estado de excepción. Sobre lo primero, la Sala advierte que, conforme a lo establecido en el literal c) del numeral 2º del artículo 38 de la Ley 489 de 1998 así como en el artículo 1º del Decreto 260 de 2004, la Aeronáutica Civil es una autoridad del orden nacional, razón por la cual el primer requisito se encuentra satisfecho. Ahora bien, frente al segundo de los requisitos, la Sala encuentra que esta declaración unilateral de la voluntad de la administración produce innegables efectos jurídicos de carácter general, toda vez que se trata de la adopción de medidas genéricas, abstractas e impersonales que tienen efecto para todos los ciudadanos que deban adelantar trámites ante esa Unidad Administrativa. Sobre el punto, tanto la doctrina como la jurisprudencia han señalado que los actos generales son aquellos que crean una situación jurídica abstracta e impersonal, sin que tenga incidencia el número de personas a los que esté dirigida o si se trata de un conjunto determinado o determinable de ellasNOTA DE RELATORÍA: Sobre el tema, ver: Sección Primera del Consejo de Estado, en providencia del 11 de marzo de 1994, radicación 2756CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / ACTO ADMINISTRATIVO / REQUISITOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO / AERONÁUTICA CIVIL / DIRECTOR DE LA AERONÁUTICA CIVIL / FUNCIONES DEL DIRECTOR DE LA AERONÁUTICA CIVIL / COMPETENCIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO / EMERGENCIA SANITARIA / COVID 19 / RESOLUCIÓN 71 DE 30 DE MARZO DE 2020 / DECRETO LEGISLATIVO 417 DE 2020 / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Control formal / USO DE NUEVAS TECNOLOGÍASCumplimiento de requisitos formales para la expedición del acto (…), la revisión de los aspectos formales del acto analizado implica la verificación, de un lado, de la competencia del funcionario que lo suscribe y, del otro, del cumplimiento de las exigencias de validez formales previstas en la ley. (…) es claro que el Director de la AEROCIVIL está facultado para expedir normas relacionadas con la administración y coordinación de las actuaciones administrativas a cargo de la entidad, no solo por las disposiciones que de ordinario regulan sus actuaciones sino también por la autorización explícita dada por el decreto legislativo para suspender los términos de los procedimientos administrativos a su cargo. Lo propio debe concluirse respecto a la decisión que se adopta en el parágrafo 2 del artículo 1° de la resolución objeto de estudio y mediante la cual se dispuso que las notificaciones de los actos que se produjeran en las actuaciones que no estaban suspendidas se realizarían a través de medios electrónicos o en su defecto por el trámite previsto en el artículo 67 del CPACA, como quiera que la autorización en ese sentido se otorgó en el artículo 4° del Decreto Legislativo 491 de 2020. Conforme con lo expuesto en precedencia, debe concluirse que el acto fue expedido por autoridad competente y con sujeción a sus funciones, cumpliendo así con este requisito formal para su legalidad. (…)[C]orresponde determinar si se cumplieron los elementos formales de validez del acto administrativo. (…) Así, lo primero que debe indicarse es que este asunto, que ha sido analizado en distintas oportunidades por la jurisprudencia del Consejo de Estado, se relaciona con una de las causales de nulidad previstas en el artículo 137 del CPACA, esta es, la relativa a la expedición de “forma irregular” del acto administrativo. En efecto, se trata de que para proferir el acto no se hayan desconocido los requisitos previstos en el ordenamiento jurídico para su formación y expedición, ya que si bien las autoridades administrativas han sido dotadas de determinadas competencias para adoptar decisiones de carácter obligatorio, aquellas deben producirse mediante el agotamiento de la vía predeterminada por la ley y con la plena observancia de los requisitos formales previstos en ella (…) La exigencia de formalidades en la toma de decisiones por parte de la administración pública obedece a la necesidad de rodear de seguridad jurídica tanto al administrado como a la propia administración, en la medida en que, de un lado, se garantiza que la autoridad seguirá un trámite objetivamente dispuesto que impedirá´ arbitrariedades y, de otro, se le brinda a la administración un sendero claro y concreto a seguir, que le permitirá actuar de manera eficaz y eficiente. (…) En el ámbito de la producción de medidas de carácter general, salvo casos muy específicos, el ordenamiento jurídico no hace exigencias procedimentales especiales, más allá de establecer la necesidad de que el acto sea proferido en ejercicio de las competencias legalmente atribuidas a la respectiva autoridad. Así, el Título III de la primera parte del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo establece las reglas generales que rigen la actuación administrativa, es decir el procedimiento que, por defecto, deben seguir las autoridades estatales y los particulares que ejerzan funciones administrativas para la adopción de sus decisiones, en ausencia de uno especial establecido por el legislador. En este caso se encuentra que la expedición de actos por parte de la AEROCIVIL no cuenta con un procedimiento especial, de manera que a este trámite le resultan aplicables las normas generales previstas en el CPACA, en particular, las reglas para la expedición de decisiones discrecionales por parte de la administración (art. 44) sin que la Sala advierta que se hubiere incurrido en alguna irregularidad que vicie su expedición. (…) Por lo demás, se advierte que el acto cumple con los elementos formales de todo acto administrativo, ya que cuenta con encabezado, número, fecha, epígrafe o resumen de las materias objeto de regulación; además, en éste se consignó la referencia expresa a las normas en las que se funda, el contenido de las materias reguladas, las disposiciones de la parte resolutiva y la firma de quien puede comprometer a la entidad. Así las cosas, la Sala encuentra cumplidos todos los requisitos formales, de manera que procederá a efectuar el estudio de cumplimiento de los aspectos materiales del acto.NOTA DE RELATORÍA: Sobre el tema, ver: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 15 de octubre de 2013, radicación 11001 - 03-15-000-2010-00390-00 y Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 5 de marzo de 2012, radicación 11001-03-15-000-2010-00369-00.EMERGENCIA SANITARIA / COVID 19 / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Control material / DECRETO LEGISLATIVO EXPEDIDO EN ESTADOS DE EXCEPCIÓN / SUSPENSIÓN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO / DEBIDO PROCESO / DERECHO AL DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO / LEY ESTATUTARIA DE ESTADOS DE EXCEPCIÓN / AERONÁUTICA CIVIL[E]l examen de legalidad de los aspectos materiales del acto impone determinar su conformidad con las normas superiores, en particular con aquellas que le sirven de fundamento. Se trata, específicamente, de analizar si éste es respetuoso de las normas de la Carta Política, de la Ley estatutaria de Estados de Excepción, del decreto de declaratoria del estado de excepción y de los decretos con carácter legislativo expedidos por el Gobierno en virtud de la autorización constitucional para legislar por vía excepcional, así como de aquellas normas del ordenamiento jurídico que regulan los temas a que él se refiere. Además, resulta necesario establecer si la disposición de que se trata guarda conexidad con los motivos que dieron lugar a la declaratoria de emergencia y si ella resulta proporcional como mecanismo para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos. (…) , teniendo en cuenta que, de acuerdo con la normativa aeronáutica, muchos de los procedimientos que fueron suspendidos necesitan del agotamiento de inspecciones in situ, diligencias presenciales o aportación de documentos que deben ser obtenidos a través de trámites ante otras entidades (como es el caso, por ejemplo, de la obtención de la matrícula de una aeronave o de los procedimientos sancionatorios por faltas técnicas, disciplinarios o de cobro coactivo), y que esas actividades no podían realizarse debido al aislamiento obligatorio impuesto por el Decreto 457 de 2020, la suspensión se erige como una medida que garantiza el debido proceso en su componentes de derecho de audiencia y defensa y publicidad de las actuaciones. Así las cosas, para la Sala la citada medida, lejos de vulnerar el derecho al debido proceso administrativo, lo protege, pues garantiza que la actuación administrativa, en cada caso, solo proseguirá cuando se den las condiciones que permitan retomarla con total seguridad para la salud tanto de los administrados como de los servidores públicos, esto es, cuando puedan ejercerse a plenitud los derechos de defensa, audiencia, contradicción y publicidad que permean los procesos aeronáuticos y puedan adelantarse las visitas físicas que en muchos casos requieren este tipo de actuaciones. (…) Para la Sala, la decisión contenida en el artículo 1º de la Resolución No. 876 del 7 de abril de 2020 no implica la interrupción del “normal funcionamiento de un órgano del estado”, puesto que los servicios que presta la AEROCIVIL no fueron abolidos, limitados o eliminados. Por el contrario, se decretó una suspensión, pero no en la actividad de la entidad, sino de los términos a los que están sujetos algunos de los procedimientos que ella adelanta. De hecho, de forma explícita se reconoce que la suspensión solo aplica a las actuaciones ahí enlistadas y que por su naturaleza no pueden migrar a otra forma de prestación del servicio, en tanto la AEROCIVIL prestará esos otros servicios a través de las tecnologías de la información y de las comunicaciones. En este orden de ideas, la medida estudiada no comporta una transgresión a la prohibición de que trata el literal b) del artículo 15 de la Ley 137 de 1994, ni a ninguna otra disposición de ese cuerpo normativo. Además, la medida estudiada constituye un verdadero desarrollo de las disposiciones generales contenidas tanto en el Decreto 417 de 2020 como en el Decreto Legislativo 491 de 2020 en tanto en estos se previó que para mitigar la propagación del coronavirus COVID-19 y hasta tanto cesará la emergencia sanitaria decretada, se debía flexibilizar la prestación presencial de las actividades del Estado, y por consiguiente, las entidades públicas podían suspender términos en las actuaciones administrativas a su cargo.NOTA DE RELATORÍA: Sobre el tema, ver: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 23 de noviembre de 2010, expediente 2010 - 00196. Consejo de Estado, Sala Plena, sentencia 16 de junio de 2009, radicación 11001-03-15-000-2009-00305-00.EMERGENCIA SANITARIA / COVID 19 / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Control material / USO DE NUEVAS TECNOLOGÍAS / AERONÁUTICA CIVIL / NOTIFICACIÓN ELECTRÓNICA[N]o escapa a la Sala que el artículo 56 del CPACA establece que la notificación electrónica solo procede sí el interesado así lo autorizó; no obstante, en el marco del estado de excepción, el artículo 4° del Decreto Legislativo 491 señaló que la notificación de los actos administrativos deberá hacerse por medios electrónicos, incluso para las actuaciones que ya se encontraren en curso y, solo en caso de no pudiera hacerse por esa vía, debía recurrirse a lo reglado en los artículos 67 y siguientes del CPACA. En este contexto normativo, para la Sala es claro que la determinación adoptada por el parágrafo 2º del artículo primero de la resolución objeto de estudio, que dispone la notificación electrónica de los actos que se produzcan en las actuaciones administrativas que no fueron suspendidas, resulta conforme con las normas en las que debía fundarse y es una medida idónea para garantizar el principio de publicidad que deben permear esta clase de actuaciones. Por lo demás, las medidas estudiadas constituyen un verdadero desarrollo de las disposiciones generales contenidas tanto en el Decreto 417 de 2020 como en el Decreto Legislativo 491 de 2020, en tanto en estos se previó que las autoridades de todo orden deberían preferir el uso de los medios de la tecnología de la información y de las comunicaciones en el desarrollo de la función pública, incluyendo la notificación electrónica de los actos administrativos que se profirieran por esa vía.RESOLUCIÓN No. 876 DEL 7 DE ABRIL DE 2020 / AERONÁUTICA CIVIL / CONEXIDAD / ANÁLISIS DE CONEXIDAD / EMERGENCIA SANITARIA / COVID 19 / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDADEl análisis de conexidad entre la regulación contenida en el acto objeto de control y la declaratoria del estado de excepción, debe efectuarse específicamente frente a las causas que dieron origen a este último, es decir, frente a los motivos que generaron la declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica. En este caso, como se anotó en acápite anterior de esta providencia, el presupuesto fáctico del Decreto 417 de 2020 se hizo consistir en la necesidad de atender la emergencia sanitaria y social generada por la aparición del nuevo coronavirus COVID 19, a través de medidas como las que fueron allí anunciadas y posteriormente establecidas mediante el Decreto 491 de la misma anualidad. Estos motivos guardan conexidad con la regulación contenida en el acto objeto de control, cuyas disposiciones buscan precisamente limitar las posibilidades de propagación del nuevo virus Covid-19, así como garantizar la prestación del servicio bajo condiciones que contribuyan a evitar su propagación. Los decretos y el acto analizado comparten entonces unos mismos móviles, partiendo del reconocimiento de unas circunstancias extraordinarias que exigen que las entidades adecuen sus procedimientos y actuaciones de conformidad con esas nuevas realidades. (…)RESOLUCIÓN No. 876 DEL 7 DE ABRIL DE 2020 / PRINCIPIO DE LEGALIDAD / PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD / ANÁLISIS DE PROPORCIONALIDAD / EMERGENCIA SANITARIA / COVID 19 / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Control material / DECRETO LEGISLATIVO EXPEDIDO EN ESTADOS DE EXCEPCIÓN / SUSPENSIÓN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO / AERONÁUTICA CIVIL / USO DE NUEVAS TECNOLOGÍAS / NOTIFICACIÓN ELECTRÓNICAResta entonces analizar si las medidas adoptadas mediante la Resolución No. 876 del 7 de abril de 2020 son proporcionales para conjurar la crisis e impedir la extensión de los efectos, tal y como lo exige el artículo 13 de la Ley 137 de 1994 (…) Para determinar si la suspensión de términos es proporcionada, razonable y ajustada a los fines para los cuales se profirió, la Sala estima que debe tenerse en cuenta que, tratándose del procedimiento administrativo, los términos están instituidos como garantía del debido proceso y en especial como una protección a la expectativa legítima que tienen los ciudadanos de que sus requerimientos ante la administración serán resueltos en un lapso razonable. Esto aplicado al caso concreto, impone señalar que, en principio, los plazos a los que están sujetas las actuaciones administrativas deben ser atendidos de forma estricta por la autoridad en aplicación de los principios de eficacia y celeridad de que tratan los numerales 11 y 13 del artículo 3° del CPACA. Por ello, una medida de suspensión de términos se entiende como excepcional y su legalidad estará condicionada a que en efecto sea proporcional, razonada y necesaria para los fines para los cuales se expidió. Al respecto, la Sala encuentra que el artículo 1° de la Resolución 876 de 2020 tiene como propósito, de un lado, la protección de la salud de los ciudadanos que requieren de los servicios de la AEROCIVIL, así como de los servidores públicos que trabajan para esa entidad, y, del otro, evitar que sigan corriendo términos en actuaciones que exigen de diligencias presenciales que no pueden ser adelantadas en este momento. Por consiguiente, tiene una finalidad válida, como quiera que busca proteger tanto los derechos fundamentales a la salud y a la vida, como el debido proceso administrativo. Se erige además como una medida necesaria para la protección de esos bienes superiores, habida cuenta de que una de las formas de mitigar y evitar la propagación del coronavirus es el distanciamiento social, el cual se logra si se reduce al máximo el contacto físico que puede tenerse incluso en el desarrollo de los procedimientos administrativos que adelanta la AEROCIVIL, pues estos incluyen atención al público, revisión de expedientes administrativos e inspecciones a lugares y aeronaves. Lo anterior, sumado al hecho de que esta clase de actividades no podían realizarse de manera presencial durante el tiempo en el que se suspendieron los términos, toda vez que mediante el Decreto 457 del 22 de marzo de 2020 se dispuso el aislamiento general obligatorio en el territorio nacional desde el 23 de marzo hasta el 13 de abril, sin que tales actividades estuvieren exceptuadas. Además, dicha decisión no es discriminatoria, pues no se hace distinción alguna basada en algún criterio sospechoso y, por el contrario, rige por igual para todos aquellos que tuvieran solicitudes y trámites en curso ante la entidad; y aun cuando algunos procedimientos no fueron suspendidos, porque se adaptaron a la virtualidad, ese trato diferenciado se encuentra totalmente justificado en la naturaleza diversa de los procedimientos. Así las cosas, y conforme a lo atrás explicado, es claro que la medida de suspensión adoptada en la resolución objeto de estudio es proporcional, razonable y ajustada a los fines para los cual se expidió. (…) En el marco del estado de excepción, en el que el distanciamiento social es fundamental para evitar la propagación del virus, la priorización de la virtualidad, como forma de adelantar las actuaciones administrativas, y la consecuente notificación de los actos por esa misma vía, se erige como una medida válida que busca garantizar la prestación del servicio, sin sacrificar la salud de los servidores públicos o de los ciudadanos, con lo cual se encuentra satisfecho el requisito de proporcionalidad. Se trata, además, de medidas necesarias en el marco de la excepcionalidad decretada, toda vez que buscan el efectivo cumplimiento de la función pública y la garantía de los servicios del Estado, permitiendo a la AEROCIVIL seguir con la prestación de los servicios por esta vía. Y no son discriminatorias ya que, si bien la Sala es consciente de que no toda la población tiene acceso a internet ni conectividad garantizada, lo cierto es que, en términos generales, las tecnologías de las comunicaciones están al alcance de la mayoría de la población, pueden ser obtenidas de manera gratuita -pues hay puntos donde el Estado presta este servicio con esa característica- y son de relativo fácil acceso para toda la población. Lo propio sucede con la decisión de realizar las notificaciones de manera electrónica, sin que se advierta desproporcionado exigir a los ciudadanos aportar un correo electrónico para tales efectos y estar atentos a los mensajes que reciban por esa vía. En todo caso, en el parágrafo 2° del artículo 1° de la resolución estudiada se dispone que la notificación podrá hacerse en la forma prevista en el artículo 67 del CPACA -esto es, por aviso- cuando quiera que la notificación personal vía correo electrónico no sea posible, con lo que en cualquier evento se está garantizando la publicidad propia de esas actuaciones. En este contexto, debe colegirse que las medidas adoptadas por la resolución objeto de estudio son razonables y proporcionales para mitigar la extensión de los efectos del estado de excepción.NOTA DE RELATORÍA: Sobre el particular, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, sentencias de 20 de octubre de 2009 (radicación 2009 - 00549), y de 23 de noviembre de 2010 (radicación 2010 - 00196).NOTA DE RELATORÍA: Con salvamento de voto de los señores consejeros Carlos Enrique Moreno Rubio y Hernando Sánchez Sánchez

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Actos sujetos a control / REQUISITOS DE PROCEDENCIA DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / REQUISITOS DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / AUTORIDAD PÚBLICA DEL ORDEN NACIONAL / EJERCICIO DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA - Control de las medidas de carácter general / ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL / DECRETO LEGISLATIVO / ACTO GENERAL QUE DESARROLLA DECRETO LEGISLATIVO / DECLARACIÓN DE ESTADO DE EXCEPCIÓN / ESTADO DE EMERGENCIA / ESTADO DE EXCEPCIÓN Del medio de control inmediato de legalidad (…) se trata de un medio de control específico a través del cual la jurisdicción de lo contencioso administrativo efectúa el análisis automático de la legalidad de las medidas generales adoptadas por las autoridades del orden nacional al amparo de un estado de excepción, medio a través del cual se busca evitar que durante las condiciones de excepcionalidad se presente una extralimitación en el ejercicio de las competencias asignadas a las autoridades públicas, así como evitar la puesta en vigencia de normas que amenacen o vulneren los derechos de los administrados.

(…) De acuerdo con las disposiciones que regulan la materia, la procedencia de este medio de control está supeditada a que: (i) se trate de una medida adoptada por una autoridad del orden nacional en ejercicio de función administrativa; (ii) tenga carácter general; y (iii) haya sido expedida como desarrollo de decretos legislativos durante el estado de excepción. Para analizar el cumplimiento de la primera exigencia, la autoridad judicial debe cerciorarse, de un lado, de la naturaleza de la autoridad que expide el acto y, del otro, de que el acto se profiera en ejercicio de la función administrativa y no de otra para cuyo ejercicio el ordenamiento jurídico prevea otros medios de control, como sería el caso, por ejemplo, de la función legislativa.

Respecto al segundo de los requisitos, esto es, que la medida tenga carácter general, resulta necesario verificar que se trate de un acto administrativo que contenga decisiones que generen efectos jurídicos de carácter general, lo cual se contrapone tanto a aquellas manifestaciones a través de las cuales la administración se limita a plasmar recomendaciones, instrucciones o sugerencias, como a aquellas que solo están llamadas a afectar situaciones particulares y concretas.

Finalmente, y frente al tercero de los presupuestos necesarios para proceder con el control inmediato de legalidad, se trata de establecer que la medida haya sido adoptada al amparo del Estado de Excepción, guardando relación con los hechos de excepcionalidad y constituyendo un verdadero desarrollo de sus preceptos. Debido a la excepcionalidad de este mecanismo, todas las circunstancias antes anotadas deben concurrir en cada caso para que el Consejo de Estado pueda aprehender el conocimiento de determinado acto FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 - ARTÍCULO 20 / C.P.A.C.A. – ARTÍCULO 136 NOTA DE RELATORÍA: Sobre el tema, ver: Corte Constitucional, sentencia C- 179 del 13 de abril de 1994;

Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 15 de octubre de 2013, radicado 11001031500020100039000. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / CARACTERÍSTICAS DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Autonomía / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Inmediatez / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Integralidad / COSA JUZGADA RELATIVA / COSA JUZGADA RELATIVA EN SENTENCIAS DEL CONSEJO DE ESTADO / REITERACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA / ACTO ADMINISTRATIVO / VALIDEZ DEL ACTO ADMINISTRATIVO / CONTROL JURISDICCIONAL DEL ACTO ADMINISTRATIVO [A] partir de las disposiciones legislativas que regulan la materia, la jurisprudencia de esta Corporación ha establecido entonces una serie de características propias que definen este medio de control, así: a) Es realmente un proceso judicial, cuya competencia se encuentra definida por el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 y en el que se prevé la participación de la comunidad en el estudio de legalidad de la medida dictada, bien sea para defender el acto general o para cuestionarlo. b) Se trata de un control automático o inmediato, de manera que una vez se expida el acto, éste debe ser remitido dentro de las 48 horas siguientes a esta jurisdicción para adelantar el estudio de su legalidad, a riesgo de que la autoridad jurisdiccional a quien corresponde revisar el apego de la normatividad al ordenamiento jurídico asuma de manera oficiosa su estudio; esto, con independencia de que se hubiere hecho o no la publicación del mismo, puesto que se entiende que la medida o el acto existen aunque no se haya procedido con el trámite de su publicidad. c) Es autónomo, lo que implica que sea posible adelantar el control de los actos administrativos aún antes de que la Corte Constitucional se pronuncie sobre la constitucionalidad del decreto que declara el Estado de Excepción o respecto de los decretos legislativos que lo desarrollan. d) Es integral, ya que comprende tanto la revisión del cumplimiento de los requisitos formales para la expedición del acto como los materiales.

Los primeros, hacen relación a la competencia para la expedición del acto, así como al cumplimiento de las formas propias previstas para el efecto. (…) Además de la conformidad con las normas señaladas y la conexidad que debe guardarse con los motivos del estado de excepción, la jurisprudencia también ha entendido que el juez debe efectuar el análisis de proporcionalidad de las medidas adoptadas como mecanismo para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos.

Sin embargo, el hecho de que este control sea integral no implica, como lo ha precisado esta Corporación, que la confrontación normativa comprenda todo el ordenamiento jurídico, cuya evidente extensión y complejidad dificultaría la labor que está llamado a cumplir el juez de lo contencioso administrativo y constituiría un escollo en la garantía de celeridad que debe caracterizar el trámite de este mecanismo.

En ese sentido, los parámetros de confrontación, conforme a los cuales se adelanta el juicio de legalidad, deben ser expresamente señalados por el juez de conocimiento, de manera que sea posible establecer con claridad el alcance de su pronunciamiento. e) En concordancia con lo señalado, la sentencia que decide este proceso hace tránsito a cosa juzgada relativa, en tanto solo opera frente a los supuestos de ilegalidad analizados y decididos por el juez de conocimiento.

(…) f) El hecho de que se trate de decisiones que hacen tránsito a cosa juzgada relativa, implica entonces que cualquier ciudadano pueda acudir a las acciones de simple nulidad o de nulidad por inconstitucionalidad para cuestionar estos mismos actos administrativos por la violación de normas que no hayan sido invocadas expresamente en la sentencia con la que culmina el procedimiento especial de control de legalidad o frente a las cuales no se haya realizado el contraste normativo como tal. g) Finalmente, este medio de control no impide que la medida o el acto sean ejecutados, porque mientras no sean anulados ellos conservan la presunción de validez propia de los actos administrativos.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre el tema, ver: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencias de 28 de enero de 2003 (expediente 2002-0949-01); 7 de octubre de 2003 (expediente 2003-0472-01); 16 de junio de 2009 (expediente 2009-00305-00); 9 de diciembre de 2009 (expediente 2009- 0732-00); y 5 de marzo de 2012 (expediente 2010-00369-00).

Además, Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 26 de septiembre de 2019, radicación 11001-03-24-000-2010-00279-00. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 23 de noviembre de 2010, expediente 2010-00196. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 24 de mayo de 2016, radicación No. 11001 03 15 0002015 02578 00.

Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 23 de noviembre de 2010, radicado No. 2010- 00196. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / REQUISITOS DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / ACTO ADMINISTRATIVO / AERONÁUTICA CIVIL / ACTO ADMINISTRATIVO DE ORDEN NACIONAL / ENTIDAD PÚBLICA / ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL [P]ara establecer si determinado acto administrativo es susceptible del medio de control inmediato de legalidad resulta necesario: (i) que se trate de una medida adoptada por una autoridad del orden nacional en ejercicio de función administrativa;

(ii) que esa medida tenga carácter general; y (iii) que haya sido expedida en desarrollo de decretos legislativos durante el estado de excepción. Sobre lo primero, la Sala advierte que, conforme a lo establecido en el literal c) del numeral 2º del artículo 38 de la Ley 489 de 1998 así como en el artículo 1º del Decreto 260 de 2004, la Aeronáutica Civil es una autoridad del orden nacional, razón por la cual el primer requisito se encuentra satisfecho.

Ahora bien, frente al segundo de los requisitos, la Sala encuentra que esta declaración unilateral de la voluntad de la administración produce innegables efectos jurídicos de carácter general, toda vez que se trata de la adopción de medidas genéricas, abstractas e impersonales que tienen efecto para todos los ciudadanos que deban adelantar trámites ante esa Unidad Administrativa.

Sobre el punto, tanto la doctrina como la jurisprudencia han señalado que los actos generales son aquellos que crean una situación jurídica abstracta e impersonal, sin que tenga incidencia el número de personas a los que esté dirigida o si se trata de un conjunto determinado o determinable de ellas FUENTE FORMAL: LEY 489 DE 1998 - ARTÍCULO 38 / DECRETO 260 DE 2004 - ARTÍCULO 1 NOTA DE RELATORÍA: Sobre el tema, ver: Sección Primera del Consejo de Estado, en providencia del 11 de marzo de 1994, radicación 2756 CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / ACTO ADMINISTRATIVO / REQUISITOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO / AERONÁUTICA CIVIL / DIRECTOR DE LA AERONÁUTICA CIVIL / FUNCIONES DEL DIRECTOR DE LA AERONÁUTICA CIVIL / COMPETENCIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO / EMERGENCIA SANITARIA / COVID 19 / RESOLUCIÓN 71 DE 30 DE MARZO DE 2020 / DECRETO LEGISLATIVO 417 DE 2020 / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD- Control formal / USO DE NUEVAS TECNOLOGÍAS Cumplimiento de requisitos formales para la expedición del acto (…), la revisión de los aspectos formales del acto analizado implica la verificación, de un lado, de la competencia del funcionario que lo suscribe y, del otro, del cumplimiento de las exigencias de validez formales previstas en la ley.

(…) es claro que el Director de la AEROCIVIL está facultado para expedir normas relacionadas con la administración y coordinación de las actuaciones administrativas a cargo de la entidad, no solo por las disposiciones que de ordinario regulan sus actuaciones sino también por la autorización explícita dada por el decreto legislativo para suspender los términos de los procedimientos administrativos a su cargo.

Lo propio debe concluirse respecto a la decisión que se adopta en el parágrafo 2 del artículo 1° de la resolución objeto de estudio y mediante la cual se dispuso que las notificaciones de los actos que se produjeran en las actuaciones que no estaban suspendidas se realizarían a través de medios electrónicos o en su defecto por el trámite previsto en el artículo 67 del CPACA, como quiera que la autorización en ese sentido se otorgó en el artículo 4° del Decreto Legislativo 491 de 2020.

Conforme con lo expuesto en precedencia, debe concluirse que el acto fue expedido por autoridad competente y con sujeción a sus funciones, cumpliendo así con este requisito formal para su legalidad. (…)[C]orresponde determinar si se cumplieron los elementos formales de validez del acto administrativo. (…) Así, lo primero que debe indicarse es que este asunto, que ha sido analizado en distintas oportunidades por la jurisprudencia del Consejo de Estado, se relaciona con una de las causales de nulidad previstas en el artículo 137 del CPACA, esta es, la relativa a la expedición de “forma irregular” del acto administrativo.

En efecto, se trata de que para proferir el acto no se hayan desconocido los requisitos previstos en el ordenamiento jurídico para su formación y expedición, ya que si bien las autoridades administrativas han sido dotadas de determinadas competencias para adoptar decisiones de carácter obligatorio, aquellas deben producirse mediante el agotamiento de la vía predeterminada por la ley y con la plena observancia de los requisitos formales previstos en ella (…) La exigencia de formalidades en la toma de decisiones por parte de la administración pública obedece a la necesidad de rodear de seguridad jurídica tanto al administrado como a la propia administración, en la medida en que, de un lado, se garantiza que la autoridad seguirá un trámite objetivamente dispuesto que impedirá́ arbitrariedades y, de otro, se le brinda a la administración un sendero claro y concreto a seguir, que le permitirá actuar de manera eficaz y eficiente.

(…) En el ámbito de la producción de medidas de carácter general, salvo casos muy específicos, el ordenamiento jurídico no hace exigencias procedimentales especiales, más allá de establecer la necesidad de que el acto sea proferido en ejercicio de las competencias legalmente atribuidas a la respectiva autoridad. Así, el Título III de la primera parte del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo establece las reglas generales que rigen la actuación administrativa, es decir el procedimiento que, por defecto, deben seguir las autoridades estatales y los particulares que ejerzan funciones administrativas para la adopción de sus decisiones, en ausencia de uno especial establecido por el legislador.

En este caso se encuentra que la expedición de actos por parte de la AEROCIVIL no cuenta con un procedimiento especial, de manera que a este trámite le resultan aplicables las normas generales previstas en el CPACA, en particular, las reglas para la expedición de decisiones discrecionales por parte de la administración (art. 44) sin que la Sala advierta que se hubiere incurrido en alguna irregularidad que vicie su expedición. (…) Por lo demás, se advierte que el acto cumple con los elementos formales de todo acto administrativo, ya que cuenta con encabezado, número, fecha, epígrafe o resumen de las materias objeto de regulación; además, en éste se consignó la referencia expresa a las normas en las que se funda, el contenido de las materias reguladas, las disposiciones de la parte resolutiva y la firma de quien puede comprometer a la entidad.

Así las cosas, la Sala encuentra cumplidos todos los requisitos formales, de manera que procederá a efectuar el estudio de cumplimiento de los aspectos materiales del acto. FUENTE FORMAL: C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 67 / DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 2020 - ARTÍCULO 4C.P.A.C.A. – ARTÍCULO 137 NOTA DE RELATORÍA: Sobre el tema, ver: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 15 de octubre de 2013, radicación 11001-03-15-000-2010-00390-00 y Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 5 de marzo de 2012, radicación 11001-03-15-000-2010-00369-00.

EMERGENCIA SANITARIA / COVID 19 / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD- Control material / DECRETO LEGISLATIVO EXPEDIDO EN ESTADOS DE EXCEPCIÓN / SUSPENSIÓN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO / DEBIDO PROCESO / DERECHO AL DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO / LEY ESTATUTARIA DE ESTADOS DE EXCEPCIÓN / AERONÁUTICA CIVIL [E]l examen de legalidad de los aspectos materiales del acto impone determinar su conformidad con las normas superiores, en particular con aquellas que le sirven de fundamento.

Se trata, específicamente, de analizar si éste es respetuoso de las normas de la Carta Política, de la Ley estatutaria de Estados de Excepción, del decreto de declaratoria del estado de excepción y de los decretos con carácter legislativo expedidos por el Gobierno en virtud de la autorización constitucional para legislar por vía excepcional, así como de aquellas normas del ordenamiento jurídico que regulan los temas a que él se refiere.

Además, resulta necesario establecer si la disposición de que se trata guarda conexidad con los motivos que dieron lugar a la declaratoria de emergencia y si ella resulta proporcional como mecanismo para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos. (…), teniendo en cuenta que, de acuerdo con la normativa aeronáutica, muchos de los procedimientos que fueron suspendidos necesitan del agotamiento de inspecciones in situ, diligencias presenciales o aportación de documentos que deben ser obtenidos a través de trámites ante otras entidades (como es el caso, por ejemplo, de la obtención de la matrícula de una aeronave o de los procedimientos sancionatorios por faltas técnicas, disciplinarios o de cobro coactivo), y que esas actividades no podían realizarse debido al aislamiento obligatorio impuesto por el Decreto 457 de 2020, la suspensión se erige como una medida que garantiza el debido proceso en su componentes de derecho de audiencia y defensa y publicidad de las actuaciones.

Así las cosas, para la Sala la citada medida, lejos de vulnerar el derecho al debido proceso administrativo, lo protege, pues garantiza que la actuación administrativa, en cada caso, solo proseguirá cuando se den las condiciones que permitan retomarla con total seguridad para la salud tanto de los administrados como de los servidores públicos, esto es, cuando puedan ejercerse a plenitud los derechos de defensa, audiencia, contradicción y publicidad que permean los procesos aeronáuticos y puedan adelantarse las visitas físicas que en muchos casos requieren este tipo de actuaciones.

(…) Para la Sala, la decisión contenida en el artículo 1º de la Resolución No. 876 del 7 de abril de 2020 no implica la interrupción del “normal funcionamiento de un órgano del estado”, puesto que los servicios que presta la AEROCIVIL no fueron abolidos, limitados o eliminados. Por el contrario, se decretó una suspensión, pero no en la actividad de la entidad, sino de los términos a los que están sujetos algunos de los procedimientos que ella adelanta.

De hecho, de forma explícita se reconoce que la suspensión solo aplica a las actuaciones ahí enlistadas y que por su naturaleza no pueden migrar a otra forma de prestación del servicio, en tanto la AEROCIVIL prestará esos otros servicios a través de las tecnologías de la información y de las comunicaciones. En este orden de ideas, la medida estudiada no comporta una transgresión a la prohibición de que trata el literal b) del artículo 15 de la Ley 137 de 1994, ni a ninguna otra disposición de ese cuerpo normativo.

Además, la medida estudiada constituye un verdadero desarrollo de las disposiciones generales contenidas tanto en el Decreto 417 de 2020 como en el Decreto Legislativo 491 de 2020 en tanto en estos se previó que para mitigar la propagación del coronavirus COVID-19 y hasta tanto cesará la emergencia sanitaria decretada, se debía flexibilizar la prestación presencial de las actividades del Estado, y por consiguiente, las entidades públicas podían suspender términos en las actuaciones administrativas a su cargo.

FUENTE FORMAL: DECRETO 457 DE 2020 / LEY ESTATUTARIA DE ESTADOS DE EXCEPCIÓN (Ley 137 de 1994) / DECRETO 417 DE 2020 / DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 2020 NOTA DE RELATORÍA: Sobre el tema, ver: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 23 de noviembre de 2010, expediente 2010-00196. Consejo de Estado, Sala Plena, sentencia 16 de junio de 2009, radicación 11001-03-15-000-2009-00305-00.

EMERGENCIA SANITARIA / COVID 19 / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Control material / USO DE NUEVAS TECNOLOGÍAS / AERONÁUTICA CIVIL / NOTIFICACIÓN ELECTRÓNICA [N]o escapa a la Sala que el artículo 56 del CPACA establece que la notificación electrónica solo procede sí el interesado así lo autorizó; no obstante, en el marco del estado de excepción, el artículo 4° del Decreto Legislativo 491 señaló que la notificación de los actos administrativos deberá hacerse por medios electrónicos, incluso para las actuaciones que ya se encontraren en curso y, solo en caso de no pudiera hacerse por esa vía, debía recurrirse a lo reglado en los artículos 67 y siguientes del CPACA.

En este contexto normativo, para la Sala es claro que la determinación adoptada por el parágrafo 2º del artículo primero de la resolución objeto de estudio, que dispone la notificación electrónica de los actos que se produzcan en las actuaciones administrativas que no fueron suspendidas, resulta conforme con las normas en las que debía fundarse y es una medida idónea para garantizar el principio de publicidad que deben permear esta clase de actuaciones.

Por lo demás, las medidas estudiadas constituyen un verdadero desarrollo de las disposiciones generales contenidas tanto en el Decreto 417 de 2020 como en el Decreto Legislativo 491 de 2020, en tanto en estos se previó que las autoridades de todo orden deberían preferir el uso de los medios de la tecnología de la información y de las comunicaciones en el desarrollo de la función pública, incluyendo la notificación electrónica de los actos administrativos que se profirieran por esa vía. FUENTE FORMAL: C.P.A.C.A. – ARTÍCULO 56 / DECRETO LEGISLATIVO 491 - ARTÍCULO 4 / FUENTE FORMAL: DECRETO 457 DE 2020 / LEY ESTATUTARIA DE ESTADOS DE EXCEPCIÓN (Ley 137 de 1994) / DECRETO 417 DE 2020 / DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 2020 RESOLUCIÓN No. 876 DEL 7 DE ABRIL DE 2020 / AERONÁUTICA CIVIL / CONEXIDAD / ANÁLISIS DE CONEXIDAD / EMERGENCIA SANITARIA / COVID 19 / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD El análisis de conexidad entre la regulación contenida en el acto objeto de control y la declaratoria del estado de excepción, debe efectuarse específicamente frente a las causas que dieron origen a este último, es decir, frente a los motivos que generaron la declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica.

En este caso, como se anotó en acápite anterior de esta providencia, el presupuesto fáctico del Decreto 417 de 2020 se hizo consistir en la necesidad de atender la emergencia sanitaria y social generada por la aparición del nuevo coronavirus COVID 19, a través de medidas como las que fueron allí anunciadas y posteriormente establecidas mediante el Decreto 491 de la misma anualidad.

Estos motivos guardan conexidad con la regulación contenida en el acto objeto de control, cuyas disposiciones buscan precisamente limitar las posibilidades de propagación del nuevo virus Covid-19, así como garantizar la prestación del servicio bajo condiciones que contribuyan a evitar su propagación. Los decretos y el acto analizado comparten entonces unos mismos móviles, partiendo del reconocimiento de unas circunstancias extraordinarias que exigen que las entidades adecuen sus procedimientos y actuaciones de conformidad con esas nuevas realidades.

(…) FUENTE FORMAL: DECRETO 457 DE 2020 / LEY ESTATUTARIA DE ESTADOS DE EXCEPCIÓN (Ley 137 de 1994) / DECRETO 417 DE 2020 / DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 2020 RESOLUCIÓN No. 876 DEL 7 DE ABRIL DE 2020 / PRINCIPIO DE LEGALIDAD / PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD / ANÁLISIS DE PROPORCIONALIDAD / EMERGENCIA SANITARIA / COVID 19 / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD- Control material / DECRETO LEGISLATIVO EXPEDIDO EN ESTADOS DE EXCEPCIÓN / SUSPENSIÓN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO / AERONÁUTICA CIVIL / USO DE NUEVAS TECNOLOGÍAS / NOTIFICACIÓN ELECTRÓNICA Resta entonces analizar si las medidas adoptadas mediante la Resolución No. 876 del 7 de abril de 2020 son proporcionales para conjurar la crisis e impedir la extensión de los efectos, tal y como lo exige el artículo 13 de la Ley 137 de 1994 (…) Para determinar si la suspensión de términos es proporcionada, razonable y ajustada a los fines para los cuales se profirió, la Sala estima que debe tenerse en cuenta que, tratándose del procedimiento administrativo, los términos están instituidos como garantía del debido proceso y en especial como una protección a la expectativa legítima que tienen los ciudadanos de que sus requerimientos ante la administración serán resueltos en un lapso razonable.

Esto aplicado al caso concreto, impone señalar que, en principio, los plazos a los que están sujetas las actuaciones administrativas deben ser atendidos de forma estricta por la autoridad en aplicación de los principios de eficacia y celeridad de que tratan los numerales 11 y 13 del artículo 3° del CPACA. Por ello, una medida de suspensión de términos se entiende como excepcional y su legalidad estará condicionada a que en efecto sea proporcional, razonada y necesaria para los fines para los cuales se expidió. Al respecto, la Sala encuentra que el artículo 1° de la Resolución 876 de 2020 tiene como propósito, de un lado, la protección de la salud de los ciudadanos que requieren de los servicios de la AEROCIVIL, así como de los servidores públicos que trabajan para esa entidad, y, del otro, evitar que sigan corriendo términos en actuaciones que exigen de diligencias presenciales que no pueden ser adelantadas en este momento.

Por consiguiente, tiene una finalidad válida, como quiera que busca proteger tanto los derechos fundamentales a la salud y a la vida, como el debido proceso administrativo. Se erige además como una medida necesaria para la protección de esos bienes superiores, habida cuenta de que una de las formas de mitigar y evitar la propagación del coronavirus es el distanciamiento social, el cual se logra si se reduce al máximo el contacto físico que puede tenerse incluso en el desarrollo de los procedimientos administrativos que adelanta la AEROCIVIL, pues estos incluyen atención al público, revisión de expedientes administrativos e inspecciones a lugares y aeronaves.

Lo anterior, sumado al hecho de que esta clase de actividades no podían realizarse de manera presencial durante el tiempo en el que se suspendieron los términos, toda vez que mediante el Decreto 457 del 22 de marzo de 2020 se dispuso el aislamiento general obligatorio en el territorio nacional desde el 23 de marzo hasta el 13 de abril, sin que tales actividades estuvieren exceptuadas.

Además, dicha decisión no es discriminatoria, pues no se hace distinción alguna basada en algún criterio sospechoso y, por el contrario, rige por igual para todos aquellos que tuvieran solicitudes y trámites en curso ante la entidad; y aun cuando algunos procedimientos no fueron suspendidos, porque se adaptaron a la virtualidad, ese trato diferenciado se encuentra totalmente justificado en la naturaleza diversa de los procedimientos.

Así las cosas, y conforme a lo atrás explicado, es claro que la medida de suspensión adoptada en la resolución objeto de estudio es proporcional, razonable y ajustada a los fines para los cual se expidió. (…) En el marco del estado de excepción, en el que el distanciamiento social es fundamental para evitar la propagación del virus, la priorización de la virtualidad, como forma de adelantar las actuaciones administrativas, y la consecuente notificación de los actos por esa misma vía, se erige como una medida válida que busca garantizar la prestación del servicio, sin sacrificar la salud de los servidores públicos o de los ciudadanos, con lo cual se encuentra satisfecho el requisito de proporcionalidad.

Se trata, además, de medidas necesarias en el marco de la excepcionalidad decretada, toda vez que buscan el efectivo cumplimiento de la función pública y la garantía de los servicios del Estado, permitiendo a la AEROCIVIL seguir con la prestación de los servicios por esta vía. Y no son discriminatorias ya que, si bien la Sala es consciente de que no toda la población tiene acceso a internet ni conectividad garantizada, lo cierto es que, en términos generales, las tecnologías de las comunicaciones están al alcance de la mayoría de la población, pueden ser obtenidas de manera gratuita -pues hay puntos donde el Estado presta este servicio con esa característica- y son de relativo fácil acceso para toda la población. Lo propio sucede con la decisión de realizar las notificaciones de manera electrónica, sin que se advierta desproporcionado exigir a los ciudadanos aportar un correo electrónico para tales efectos y estar atentos a los mensajes que reciban por esa vía. En todo caso, en el parágrafo 2° del artículo 1° de la resolución estudiada se dispone que la notificación podrá hacerse en la forma prevista en el artículo 67 del CPACA -esto es, por aviso- cuando quiera que la notificación personal vía correo electrónico no sea posible, con lo que en cualquier evento se está garantizando la publicidad propia de esas actuaciones.

En este contexto, debe colegirse que las medidas adoptadas por la resolución objeto de estudio son razonables y proporcionales para mitigar la extensión de los efectos del estado de excepción. FUENTE FORMAL: C.P.A.C.A. – ARTÍCULO 3 / DECRETO 457 DE 2020 / LEY ESTATUTARIA DE ESTADOS DE EXCEPCIÓN (Ley 137 de 1994) NOTA DE RELATORÍA: Sobre el particular, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, sentencias de 20 de octubre de 2009 (radicación 2009 – 00549), y de 23 de noviembre de 2010 (radicación 2010 – 00196).

NORMA DEMANDADA: RESOLUCIÓN No. 876 DE 7 ABRIL 2020 DE LA AERONÁUTICA CIVIL (No anulada) NOTA DE RELATORÍA: Con salvamento de voto de los señores consejeros Carlos Enrique Moreno Rubio y Hernando Sánchez Sánchez CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No. 16 Consejero ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá D.C., trece (13) de noviembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01453-00(CA)B Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE AERONÁUTICA CIVIL -AEROCIVIL- Demandado: RESOLUCIÓN No. 876 DE 7 ABRIL 2020 Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD (SENTENCIA) Asunto: Control Inmediato de Legalidad de la Resolución No. 876 de 7 abril 2020, proferida por Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil -AEROCIVIL- Sentencia de Única Instancia La Sala Especial de Decisión N° 16 profiere sentencia de única instancia dentro del proceso que se adelanta en virtud del medio de control inmediato de legalidad de la Resolución No. 876 del 7 de abril de 2020, “Por medio de la cual se establece como medida transitoria la suspensión de términos en las actuaciones administrativas cursan en la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil – AEROCIVIL - por motivos de salud pública”, proferida por el Director de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, en adelante AEROCIVIL.

ANTECEDENTES 1. El 11 de marzo de 2020, la Organización Mundial de la Salud declaró al Coronavirus COVID-19 como una pandemia de carácter global, cuyas afectaciones no solamente involucran la salud pública sino también otros sensibles sectores de la sociedad. 2. Teniendo en cuenta esa declaración, el Ministerio de Salud y Protección Social determinó que se debían adoptar medidas extraordinarias, estrictas y urgentes relacionadas con la contención del virus y con su mitigación. Bajo tal consideración, dicha entidad expidió la Resolución No. 385 de 12 de marzo de 2020, a través de la cual declaró la emergencia sanitaria por causa del coronavirus COVID-19 y adoptó medidas sanitarias de prevención. 3.

Posteriormente, el Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, expidió el Decreto 417 de 17 de marzo de 2020, mediante el cual se declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional por el término de 30 días calendario “para hacer frente a las circunstancias imprevistas y detonantes de la crisis económica y social generada por la pandemia del nuevo Coronavirus COVID-19”[1]. 4.

El 28 de marzo de 2020, el Gobierno Nacional expidió el Decreto Legislativo 491, “Por el cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”.

Entre las disposiciones establecidas en esta normativa, el legislador extraordinario dispuso la ampliación de los términos para atender los derechos de petición (artículo 5) y la habilitación a las autoridades administrativas para suspender términos dentro de las actuaciones que adelantan (artículo 6)[2]. 5. El 7 de abril de 2020, el director de la AEROCIVIL expidió la Resolución No. 876 “Por la cual se suspenden transitoriamente los términos de las actuaciones administrativas de procesos que cursan en la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil – AEROCIVIL - por motivos de salubridad pública”. 6.

En la Secretaría General del Consejo de Estado se recibió copia de la resolución reseñada en el numeral anterior, con el fin de que, de ser el caso, se adelantara el control inmediato de legalidad. 7. Mediante auto del 4 de mayo de 2020, el Ponente avocó conocimiento del proceso de la referencia y ordenó que se surtieran las comunicaciones de las que trata el artículo 185 del CPACA.

Surtido lo anterior, el proceso pasó a Despacho para tomar la decisión que en derecho corresponda[3]. II. TEXTO DEL ACTO ADMINISTRATIVO OBJETO DE REVISIÓN A continuación, se transcribe el texto de la Resolución No. 876 de 7 de abril de 2020, proferida por el Director General de la AEROCIVIL: “Resolución número 876 (7 de abril de 2020) ‘Por medio de la cual se establece como medida transitoria la suspensión de términos en las actuaciones administrativas cursan en la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil – AEROCIVIL - por motivos de salud pública’ EL DIRECTOR GENERAL DE LA UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE AERONÁUTICA CIVIL En ejercicio de sus facultades legales y en especial de las que le confiere el artículo 9 del Decreto 260 de 2004, modificado parcialmente por el Decreto 823 de 2017, y

CONSIDERANDO

Que el artículo 9 del Decreto 260 de 2004, modificado parcialmente por el artículo 4 del Decreto 823 de 2017, referente a las funciones del Director General de la Entidad, estableció entre otras la de ‘Dirigir la marcha organizacional de la institución, conformar las áreas de gestión, grupos de trabajo y asignar el personal teniendo en cuenta la estructura y las necesidades de servicio’.

Que conforme a la Ley 1437 de 2011, las actuaciones administrativas deberán garantizar la aplicación de los principios del debido proceso, igualdad, imparcialidad, buena fe, moralidad, participación, responsabilidad, transparencia, publicidad, coordinación, eficacia, economía y celeridad. Que en virtud del principio del debido proceso, las actuaciones administrativas se adelantan de conformidad con las normas de procedimiento y competencia establecidas en la Constitución Política y la ley, con plena garantía de los derechos de representación, defensa y contradicción. Que el Ministerio de Salud y Protección Social expidió la Resolución 385 de 2020, “Por la cual se declara la emergencia sanitaria por causa del coronavirus COVID-19 y se adoptan medidas para hacer frente al virus”, medida que actualmente aplica en todo el territorio nacional.

Que con el propósito de garantizar la continuidad de la gestión pública el Presidente expidió la Directiva Presidencial 02 de 2020, donde se estableció, entre otras medidas, la implementación del tele trabajo como mecanismo de contingencia frente al riesgo de contagio de la enfermedad causada por el coronavirus- COVID-19-, considerada por la Organización Mundial de la Salud - OMS- como pandemia.

Que es de conocimiento público que el país se ha visto afectado en los últimos días con la proliferación de casos de la enfermedad denominada COVID-19, lo que llevó a que el Gobierno Nacional expidiera el Decreto 417 de 2020 ‘Por el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio Nacional’, por el término de 30 días calendario, conforme lo señalado en el artículo 215 de la Constitución Política de Colombia.

Que con el objeto de que se cumpla con la finalidad de proteger y garantizar los derechos y libertades de las personas, la primacía de los intereses generales, la sujeción de las autoridades a la Constitución y demás preceptos del ordenamiento jurídico, el cumplimiento de los fines y principios estatales, el funcionamiento eficiente y democrático de la administración y la observancia de los deberes del Estado y de los particulares, se hace necesario revaluar la suspensión ‘de los procesos de carácter disciplinario, sancionatorio, coactivo, regulatorio y de notificación de actos administrativos’ ordenada mediante Resolución 0748 del 24 de marzo de 2020, estableciendo en su lugar, RESUELVE:

ARTÍCULO PRIMERO. Ordenar la suspensión de términos para los siguientes procesos, procedimientos o trámites que adelanta la Entidad, desde la entrada en vigencia de la presente resolución y hasta el 27 de abril de 2020 o hasta que cese la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, lo que primero ocurra: 1.

De la Secretaría General: Procesos disciplinarios adelantados por el Grupo de Investigaciones Disciplinarias 2. De la Dirección de Estándares de Servicios de Navegación Aérea y Servicios Aeroportuarios: 2.1 Fase de demostración del proceso de certificación de aeródromos adelantada por el Grupo de Certificación e Inspección de Aeródromos. 2.2 Fase de demostración del proceso de constitución para centro de instrucción aeronáutica, talleres aeronáuticos y servicios de escala en aeropuerto handling, adelantada por el Grupo Inspección de Aeronavegabilidad. 2.3 Fase de demostración del proceso de adición y/o modificación de permisos de operación y/o funcionamiento, adelantada por el Coordinador del Grupo Inspección de Aeronavegabilidad. 2.4 Fase de demostración del proceso de adición de equipo de vuelo, adelantada por el Grupo Inspección de Aeronavegabilidad. 2.5 Procesos de certificación de aeronavegabilidad, adelantados por el Grupo de Inspección de Aeronavegabilidad. 2.6 Procesos de certificación de aeronavegabilidad para exportación adelantados por el Grupo de Inspección de Aeronavegabilidad. 3.

De la Oficina Asesora Jurídica: 3.1 Procesos de Cobro Coactivo adelantados por el Grupo de Jurisdicción Coactiva. 4. De la Oficina de Transporte Aéreo: 4.1 Evaluación y conceptualización de nuevos proyectos de empresas de servicios aéreos comerciales, nacionales o extranjeras y trabajos aéreos especiales, adelantadas por el Grupo de Servicios Aerocomerciales. 4.2 Procesos decisorios correspondientes al Comité Evaluador de Proyectos Aerocomerciales – CEPA. 4.3 Evaluación de solicitudes para la expedición, autorización, modificación, adición de permisos de operación o de funcionamiento de empresas de servicios aéreos comerciales, centros de instrucción aeronáutica, talleres aeronáuticos (organizaciones de mantenimiento) y empresas de servicios de escala en aeropuerto (Handling), así como las demás solicitudes relacionadas con rutas y frecuencias de las mismas, adelantados por el Grupo de Servicios Aerocomerciales. 4.4 Trámite de expedición de certificaciones para el apostillado y legalización de documentos con destino al Ministerio de Relaciones Exteriores, adelantado por el Grupo de Servicios Aerocomerciales 5.

De la Oficina de Registro: 5.1 Trámite de asignación de matrícula 5.2 Trámite de certificado de matrícula 5.3 Trámite de cancelación de matrícula de aeronaves 5.4 Trámite de registro de cambio de colores o diseño de pintura exterior de aeronaves 5.5 Trámite de registro de cancelación de contrato de explotación 5.6 Trámite de certificados de tradición libertad de aeronaves 5.7 Trámite de registro de hipoteca y/o ampliación 5.8 Trámite de registro de explotación de aeronaves 5.9 Trámite de registro de propiedad de aeronaves 5.10 Trámite de autorización especial de permanencia a largo plazo de aeronave con matrícula extranjera 6.

De la Secretaría de Seguridad Operacional y de la Aviación Civil: 6.1 Procesos administrativos sancionatorios por infracciones técnicas (RAC 13) adelantados por el Grupo de Investigación y Sanción a las Infracciones Técnicas. Parágrafo 1. Teniendo en cuenta que en el presente acto administrativo se señalan los procesos, procedimientos y trámites, adelantados por las distintas dependencias de la Entidad, que por su naturaleza deben suspenderse, los demás deberán adaptarse a los medios de tecnología de la información y de comunicaciones disponibles, conforme lo exigido en el artículo 2 del Decreto 491 de 2020, y así continuar.

Parágrafo 2. Las notificaciones y comunicaciones de los actos administrativos que se profieran dentro de los procesos, procedimientos y trámites que no son cobijados con la presente resolución, deberán realizarse por medios electrónicos desde el buzón único que la Entidad dispondrá para el efecto, y hacia las direcciones electrónicas aportadas por los administrados; en caso de no contar con dirección electrónica del administrado, se procederá de conformidad con los artículos 67 y siguientes de la Ley 1437 de 2011, como lo señala el artículo 4 del Decreto 491 de 2020.

ARTÍCULO SEGUNDO. De conformidad con lo ordenado en el artículo 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, remitir copia del presente acto administrativo al Consejo de Estado, dentro de las 48 horas siguientes a su expedición, para lo de su competencia.

ARTÍCULO TRECERO (sic). La presente resolución rige a partir de la fecha de su publicación el Diario Oficial y a través de la página web de la Entidad y deroga la Resolución 748 de 24 de marzo de 2020. PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE Dada en Bogotá, D.C. a los 7 días de Abril de 2020 JUAN CARLOS SALAZAR GÓMEZ Director General” III. INTERVENCIONES Surtido el trámite de notificación y comunicación de la providencia con la que se dispuso avocar conocimiento del acto administrativo de la referencia, intervinieron las siguientes entidades: 1.

Asociación de Transporte Aéreo Internacional – IATA Colombia- y la Asociación del Transporte Aéreo en Colombia – ATAC- A través de su representante legal y de forma conjunta, dichas asociaciones solicitaron se declare la legalidad del acto objeto de estudio. Al efecto, indicaron que la Resolución 876 de 7 de abril de 2020 constituye un desarrollo directo de la autorización conferida tanto por el Decreto Legislativo 417 como por el artículo 6 del Decreto Legislativo 491 de 2020, en el sentido de disponer la suspensión de términos en las actuaciones administrativas.

Para el caso de la Aeronáutica Civil, regulador del sector de aviación, los intervinientes señalaron que la medida responde a la necesidad de proteger el derecho al debido proceso de quienes participan de este sector, teniendo en cuenta el estado de excepción y la medida de aislamiento obligatorio decretada. Por lo demás, el acto fue proferido por el funcionario competente, está debidamente motivado y se encuentra conforme con las decisiones que en el mismo sentido han sido adoptadas por otras autoridades del orden nacional. 2.

La Universidad Militar Nueva Granada El rector de dicha institución educativa, después de explicar el alcance del control inmediato de legalidad, solicitó que la Resolución 876 de 7 de abril de 2020 se declare ajustada a derecho, comoquiera que es una decisión plenamente concordante con lo reglado en los Decretos 417 y 491 de 2020 y que se expidió, además, para “proteger y garantizar los derechos y libertades de las personas, y la primacía de los intereses generales”, de forma que se sujeta tanto formal como materialmente al ordenamiento jurídico.

IV. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El Procurador Delegado para la Conciliación Administrativa, mediante concepto No. 035 de 2020, solicitó se declare la legalidad de la Resolución analizada, bajo la consideración de que ella fue expedida por el funcionario competente, de acuerdo con lo reglado el artículo 9 del Decreto 260 de 2004, encuentra conexidad con los motivos que conllevaron a la expedición del estado de excepción y se profirió para mitigar los efectos de la pandemia en la administración pública.

Finalmente, indicó que se trata de una medida transitoria que, además, es proporcional con los hechos que causaron la crisis. V. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Sala Especial de Decisión N° 16 es competente para conocer del presente asunto, de conformidad con el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 y el numeral 8º del artículo 111 de la Ley 1437 de 2011, los cuales establecen que el conocimiento de estos asuntos corresponde en única instancia a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, la cual, en sesión virtual del 1° de abril de 2020[4], definió que los controles inmediatos de legalidad serían decididos por las Salas Especiales de Decisión. 2.

Problema jurídico De conformidad con los antecedentes anteriormente reseñados, corresponde a esta Sala Especial de Decisión establecer si la Resolución No. 876 de 7 de abril de 2020, expedida por la AEROCIVIL guarda conformidad -en sus aspectos formales y materiales- con las normas superiores que le sirvieron de fundamento y con los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción bajo el cual se produjo.

Para resolver este asunto, la Sala se referirá, en primer lugar, al objeto y alcance del medio de control inmediato de legalidad, así como a la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica efectuada mediante el Decreto 417 de 2020, así como a las medidas generales adoptadas en el Decreto 491 de 2020 para luego, a partir de esos presupuestos generales, efectuar el análisis específico de legalidad del acto administrativo objeto de control, bajo la perspectiva del cumplimiento de los requisitos formales y materiales para su expedición. 3.

Del medio de control inmediato de legalidad 3.1. El artículo 20 de la Ley 137 de 1994 establece que “[l]as medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales” En el mismo sentido, el artículo 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo establece que: “Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código”.

Como se observa, se trata de un medio de control específico a través del cual la jurisdicción de lo contencioso administrativo efectúa el análisis automático de la legalidad de las medidas generales adoptadas por las autoridades del orden nacional al amparo de un estado de excepción, medio a través del cual se busca evitar que durante las condiciones de excepcionalidad se presente una extralimitación en el ejercicio de las competencias asignadas a las autoridades públicas, así como evitar la puesta en vigencia de normas que amenacen o vulneren los derechos de los administrados[5]. 3.2.

De acuerdo con las disposiciones que regulan la materia, la procedencia de este medio de control está supeditada a que: (i) se trate de una medida adoptada por una autoridad del orden nacional en ejercicio de función administrativa; (ii) tenga carácter general; y (iii) haya sido expedida como desarrollo de decretos legislativos durante el estado de excepción. Para analizar el cumplimiento de la primera exigencia, la autoridad judicial debe cerciorarse, de un lado, de la naturaleza de la autoridad que expide el acto y, del otro, de que el acto se profiera en ejercicio de la función administrativa y no de otra para cuyo ejercicio el ordenamiento jurídico prevea otros medios de control, como sería el caso, por ejemplo, de la función legislativa.

Ahora bien, a partir de las disposiciones legislativas que regulan la materia, la jurisprudencia de esta Corporación ha establecido entonces una serie de características propias que definen este medio de control, así[6]: a) Es realmente un proceso judicial, cuya competencia se encuentra definida por el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 y en el que se prevé la participación de la comunidad en el estudio de legalidad de la medida dictada, bien sea para defender el acto general o para cuestionarlo. b) Se trata de un control automático o inmediato, de manera que una vez se expida el acto, éste debe ser remitido dentro de las 48 horas siguientes a esta jurisdicción para adelantar el estudio de su legalidad, a riesgo de que la autoridad jurisdiccional a quien corresponde revisar el apego de la normatividad al ordenamiento jurídico asuma de manera oficiosa su estudio; esto, con independencia de que se hubiere hecho o no la publicación del mismo, puesto que se entiende que la medida o el acto existen aunque no se haya procedido con el trámite de su publicidad. c) Es autónomo, lo que implica que sea posible adelantar el control de los actos administrativos aún antes de que la Corte Constitucional se pronuncie sobre la constitucionalidad del decreto que declara el Estado de Excepción o respecto de los decretos legislativos que lo desarrollan. d) Es integral, ya que comprende tanto la revisión del cumplimiento de los requisitos formales para la expedición del acto como los materiales.

Los primeros, hacen relación a la competencia para la expedición del acto, así como al cumplimiento de las formas propias previstas para el efecto. Los segundos, como lo ha establecido la Sala Plena del Consejo de Estado, se refieren a la “existencia de una relación de conexidad entre la regulación contenida en el acto objeto de control y los motivos que dieron lugar a la declaratoria de la emergencia económica.

Así mismo, se impone determinar su conformidad con las normas superiores que le sirven de fundamento, que son entre otras los mandatos constitucionales que regulan los estados de excepción (arts. 212 a 215), la Ley estatutaria de Estados de Excepción, el decreto de declaratoria del estado de excepción y -claro está- los decretos con carácter legislativo expedidos por el gobierno en virtud de la autorización constitucional para legislar por vía excepcional”[7].

Además de la conformidad con las normas señaladas y la conexidad que debe guardarse con los motivos del estado de excepción, la jurisprudencia también ha entendido que el juez debe efectuar el análisis de proporcionalidad de las medidas adoptadas como mecanismo para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos. Sin embargo, el hecho de que este control sea integral no implica, como lo ha precisado esta Corporación, que la confrontación normativa comprenda todo el ordenamiento jurídico, cuya evidente extensión y complejidad dificultaría la labor que está llamado a cumplir el juez de lo contencioso administrativo y constituiría un escollo en la garantía de celeridad que debe caracterizar el trámite de este mecanismo.

Así, ha dicho el Consejo de Estado que “los fallos que desestiman la nulidad de los actos objeto de control o que la decretan solo parcialmente respecto de algunos de sus preceptos, aunque tienen efecto erga omnes, esto es oponible a todos y contra todos, por otro lado, tienen la autoridad de cosa juzgada relativa, es decir, solo frente a los ítems de ilegalidad analizados y decididos en la sentencia”[9]. f) El hecho de que se trate de decisiones que hacen tránsito a cosa juzgada relativa, implica entonces que cualquier ciudadano pueda acudir a las acciones de simple nulidad o de nulidad por inconstitucionalidad para cuestionar estos mismos actos administrativos por la violación de normas que no hayan sido invocadas expresamente en la sentencia con la que culmina el procedimiento especial de control de legalidad o frente a las cuales no se haya realizado el contraste normativo como tal. g) Finalmente, este medio de control no impide que la medida o el acto sean ejecutados, porque mientras no sean anulados ellos conservan la presunción de validez propia de los actos administrativos.

Establecidas las características fundamentales del medio de control inmediato de legalidad, pasa la Sala a efectuar algunas consideraciones generales respecto de la declaratoria de emergencia al amparo de la que se expidió la resolución sub examine, lo cual, como se advirtió, constituye un parámetro básico para el análisis de legalidad de la misma. 4.

La declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica efectuada mediante el Decreto 417 de 2020 4.1. El 17 de marzo de 2020, el Presidente de la República, con la firma de todos los ministros y alegando el ejercicio de las facultades conferidas en el artículo 215 de la Constitución Política y en la Ley 137 de 1994, declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de 30 días calendario[10].

El presupuesto fáctico de esta decisión se hizo consistir en la emergencia sanitaria y social generada por la aparición del nuevo coronavirus – COVID 19, así como en la afectación que esta pandemia podía generar en el sistema económico del país, la cual podría tener magnitudes “impredecibles e incalculables”. Por su parte, el presupuesto valorativo de ese acto se fundó en la velocidad de expansión del virus y en la tragedia humanitaria por la pérdida de vidas a nivel mundial, aspectos que ponían de presente el grave riesgo para la vida y salud de todos los habitantes del territorio nacional, así como también para las condiciones de empleabilidad, el abastecimiento de bienes básicos, la economía y el bienestar general de la población. Frente a la justificación de la declaratoria del Estado de Excepción, el Gobierno expuso que las atribuciones legales ordinarias resultaban insuficientes para hacer frente a las circunstancias imprevistas generadas por el COVID-19, requiriéndose la adopción de medidas extraordinarias dirigidas a conjurar sus efectos.

Dentro de dichas medidas, y para lo que interesa al presente estudio de legalidad, allí se indicó: “Que una de las principales medidas, recomendadas por la Organización Mundial de la Salud, es el distanciamiento social y aislamiento, para lo cual, las tecnologías de la información y las comunicaciones y los servicios de comunicaciones, en general, se convierten en una herramienta esencial para permitir la protección la vida y la salud de los colombianos. (…) Que con el propósito de limitar las posibilidades de propagación del nuevo virus Covid 19 y de proteger la salud del público en general y de los servidores públicos que los atienden, se hace necesario expedir normas de orden legal que flexibilicen la obligación de atención personalizada al usuario y se permita incluso la suspensión de términos legales en las actuaciones administrativas y jurisdiccionales” (Se resalta).

También se advirtió que, dada la falta de certeza respecto de la magnitud de la situación planteada a raíz de la llegada del coronavirus a Colombia, en el proceso de evaluación de los efectos de la emergencia podrían detectarse nuevos requerimientos y, por tanto, diseñarse estrategias novedosas para afrontar la crisis. 4.2. El Decreto 417 de 2020 fue declarado exequible por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-145 del 20 de mayo de 2020.

Como fundamento de su decisión, la Corte consideró que las dimensiones de la calamidad pública sanitaria generada por la expansión del virus Covid-19 y los efectos en el orden económico y social, que constituyen una grave amenaza de los derechos fundamentales de todos los habitantes del territorio nacional, justificaban la declaratoria del Estado de Excepción y el ejercicio de este mecanismo excepcional por parte del Gobierno Nacional.

Para esa Corporación, en la expedición de este acto se cumplieron los requisitos previstos en la Constitución Política para el efecto, pues se halla comprobada la ocurrencia de una situación configurativa de una auténtica emergencia económica, social y ecológica, de donde resulta entonces necesario que las distintas autoridades puedan adoptar las medidas extraordinarias que resulten del caso para conjurar los efectos de la crisis. 4.3.

Las circunstancias fácticas que llevaron a la declaratoria del Estado de Excepción y los argumentos jurídicos que soportaron la expedición del Decreto 417 de 2020, constituyen el marco dentro del cual esta Sala debe analizar las disposiciones contenidas en la Resolución No. 876 de 7 de abril de 2020, proferida por la Aerocivil. Pero, además, como la propia entidad consignó en el acto administrativo que éste constituía un desarrollo de las disposiciones del Decreto Legislativo 491 de 2020, a continuación, se analizará también el contenido normativo de dicha disposición. 5.

El Decreto Legislativo 491 de 2020 Como se advirtió, el Decreto 417 señaló como medidas a adoptar para mitigar el impacto del coronavirus y garantizar el distanciamiento social -herramienta importante para evitar su propagación-, la flexibilización de distintos aspectos relacionados con el trámite de las actuaciones administrativas y la prestación de servicios por parte de las entidades públicas.

Así, el 28 de marzo de 2020 el Gobierno Nacional expidió el Decreto 491, mediante el cual se adoptaron “medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”, norma cuya constitucionalidad fue analizada en sentencia C-242 de 2020.

Para el caso que atañe a la Sala, resulta relevante resaltar las siguientes medidas adoptadas mediante la normativa en cuestión; así: a) La posibilidad de prestar la función pública utilizando las tecnologías y prefiriendo la modalidad de “trabajo en casa” (artículo 3), medida que se declaró ajustada a la Carta Política por la Corte Constitucional, al encontrarla idónea para mitigar las consecuencias de la aparición de la nueva enfermedad respiratoria y para propiciar el normal desarrollo de las actividades a cargo de las autoridades del Estado. b) La autorización para suspender términos dentro de las actuaciones administrativas, incluyendo los de prescripción, caducidad y firmeza de los actos, así como la suspensión del trámite de pago de sentencias judiciales (artículo 6).

Sobre la constitucionalidad de esta medida, la Corte encontró que aquella se ajustaba a la Carta Política, salvo por lo relacionado con la suspensión de pagos de sentencias judiciales que fue declarado inconstitucional. Establecido así el marco general en el que se produjo la resolución que aquí se analiza, pasa la Sala a efectuar la revisión de la misma. 6.

Análisis de legalidad en el caso concreto 6.1. De la procedencia del medio de control Como atrás se indicó, para establecer si determinado acto administrativo es susceptible del medio de control inmediato de legalidad resulta necesario: (i) que se trate de una medida adoptada por una autoridad del orden nacional en ejercicio de función administrativa;

(ii) que esa medida tenga carácter general; y (iii) que haya sido expedida en desarrollo de decretos legislativos durante el estado de excepción. Sobre lo primero, la Sala advierte que, conforme a lo establecido en el literal c) del numeral 2º del artículo 38 de la Ley 489 de 1998 así como en el artículo 1º del Decreto 260 de 2004[11], la Aeronáutica Civil es una autoridad del orden nacional, razón por la cual el primer requisito se encuentra satisfecho.

Sobre el punto, tanto la doctrina como la jurisprudencia han señalado que los actos generales son aquellos que crean una situación jurídica abstracta e impersonal, sin que tenga incidencia el número de personas a los que esté dirigida o si se trata de un conjunto determinado o determinable de ellas[12]. Así, la Sección Primera del Consejo de Estado, en providencia del 11 de marzo de 1994 precisó que “el carácter individual de un acto no está dado por la posibilidad de que los sujetos a los cuales él está dirigido sean fácil o difícilmente individualizables o identificables, sino que ellos estén efectivamente individualizados e identificados, de tal manera que el contenido del acto sea aplicable exclusivamente a esas personas y no a otras que puedan encontrarse en la misma situación. De no entenderse así, todos los actos podrían ser calificados de individuales o subjetivos en la medida en que, por principio, los actos de las autoridades públicas tienen vocación de aplicación individual a quienes se encuentren en la situación prevista por el acto”[13].

Así las cosas, en tanto la resolución que aquí se analiza está dirigida a todas aquellas personas naturales o jurídicas que adelantan trámites ante la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, es claro para la Sala que se cumple cabalmente el segundo requisito exigido en los artículos 111.8 y 136 del CPACA y 20 de la Ley 137 de 1994.

Finalmente, también se encuentra satisfecho el tercero de los presupuestos para aprehender el control de legalidad de la resolución objeto de estudio, pues se expidió con fundamento y en desarrollo, según allí mismo se aduce, tanto del Decreto 417 de 2020[14], a través del cual se declaró el estado de excepción, como del Decreto Legislativo 491 de 2020.

Así las cosas, y teniendo en cuenta que se cumplen todos los requisitos previstos tanto en la Ley 137 de 1994 como en la Ley 1437 de 2011, debe concluirse que este acto sí está sujeto a control inmediato de legalidad. 6.2. Contenido del acto objeto de análisis A través de la resolución objeto de estudio, la AEROCIVIL, alegando como fundamento la declaratoria del Estado de Excepción que efectuó el Gobierno Nacional mediante el Decreto No. 417 de 17 de marzo de 2020, la situación coyuntural del país y las medidas señaladas en el Decreto Legislativo 491 de 2020, adoptó varias decisiones relacionadas con la prestación de la función pública a su cargo; así: i. Dispuso la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas descritas en la resolución, desde la entrada en vigencia de la misma hasta el 27 de abril de 2020 o hasta que cese la emergencia sanitaria decretada por el Ministerio de Salud y Protección Social.

Las actuaciones suspendidas se pueden agrupar en: • Aquellas que tienen que ver con las solicitudes que debe resolver la AEROCIVIL en su calidad de regulador del espacio aéreo y de la aviación civil[15], tales como la certificación de aeródromos o los registros de las aeronaves (como cambio de color, de matrícula, etc.); • Las referentes a la facultad sancionatoria[16], específicamente al desarrollo de procedimientos sancionatorios por infracciones técnicas y de carácter disciplinario; y • Las relacionadas con el cobro coactivo[17]. ii.

Indicó que las actuaciones que no fueren suspendidas debían adaptarse a las tecnologías de la información y de las comunicaciones para continuar su trámite. iii. Dispuso que las notificaciones de los actos que se profirieran dentro de los procedimientos que no se encontraran suspendidos debían notificarse por medios electrónicos o, en su defecto, conforme al trámite reglado en los artículos 67 y siguientes del CPACA.

Como sustento de estas decisiones, en términos generales, se indicó que, con el fin de proteger y garantizar los derechos y libertades de las personas, la primacía de los intereses generales y la sujeción de las autoridades a la Constitución era necesario revaluar la suspensión de términos inicialmente decretada mediante Resolución 0748 del 24 de marzo de 2020[18].

Así pues, será respecto de estas medidas que la Sala realizará el estudio de legalidad. 6.3. Cumplimiento de requisitos formales para la expedición del acto Como se advirtió en el acápite de consideraciones generales de esta providencia, la revisión de los aspectos formales del acto analizado implica la verificación, de un lado, de la competencia del funcionario que lo suscribe y, del otro, del cumplimiento de las exigencias de validez formales previstas en la ley. 6.3.1.

Sobre lo primero, debe indicarse que la “competencia es la facultad o el poder jurídico que tiene una autoridad para ejercer determinar función”[19], de manera que la falta de competencia se materializa cuando el autor profiere un acto pese a que no tenía el poder para expedirlo[20], es decir, cuando el acto es proferido por fuera de las potestades legales y constitucionales atribuidas al servidor público o a la entidad respectiva[21].

Pues bien, según lo dispuesto en el artículo 2 del Decreto 260 de 2004, a la AEROCIVIL le compete, entre otros, regular, certificar, vigilar y controlar a los proveedores de servicios de la aviación civil, el uso del espacio aéreo colombiano y la infraestructura dispuesta para ello. Por consiguiente, para desarrollar estas atribuciones cada una de sus dependencias adelanta un sinnúmero de procedimientos administrativos.

En ese engranaje, la ley estatuyó que es el Director de la entidad quien tiene la facultad de coordinación y administración de cada una de ellas, pues lo faculta no solo para planear, dirigir y administrar las políticas de la Unidad (numeral 3 artículo 9° Decreto 260 de 2004), sino también para expedir “las disposiciones necesarias para el desarrollo de la aviación civil” en los términos del numeral 4º del artículo ibidem, así como para dirigir la marcha institucional de la unidad (numeral 14 ejusdem).

Por su parte, el artículo 6º del Decreto Legislativo 491 de 2020 autorizó a las autoridades de todo orden a suspender los términos de las actuaciones administrativas, mientras estuviere vigente la emergencia sanitaria decretada por el Ministerio de Salud. En este contexto normativo, es claro que el Director de la AEROCIVIL está facultado para expedir normas relacionadas con la administración y coordinación de las actuaciones administrativas a cargo de la entidad, no solo por las disposiciones que de ordinario regulan sus actuaciones sino también por la autorización explícita dada por el decreto legislativo para suspender los términos de los procedimientos administrativos a su cargo.

Conforme con lo expuesto en precedencia, debe concluirse que el acto fue expedido por autoridad competente y con sujeción a sus funciones, cumpliendo así con este requisito formal para su legalidad. 6.3.2. Ahora bien, superado el análisis del tema de la competencia, corresponde determinar si se cumplieron los elementos formales de validez del acto administrativo.

Así, lo primero que debe indicarse es que este asunto, que ha sido analizado en distintas oportunidades por la jurisprudencia del Consejo de Estado, se relaciona con una de las causales de nulidad previstas en el artículo 137 del CPACA, esta es, la relativa a la expedición de “forma irregular” del acto administrativo. En efecto, se trata de que para proferir el acto no se hayan desconocido los requisitos previstos en el ordenamiento jurídico para su formación y expedición, ya que si bien las autoridades administrativas han sido dotadas de determinadas competencias para adoptar decisiones de carácter obligatorio, aquellas deben producirse mediante el agotamiento de la vía predeterminada por la ley y con la plena observancia de los requisitos formales previstos en ella, de manera que “el camino que conduce a un acto estatal no se halla a la libre elección del órgano competente para el acto, sino que está previsto jurídicamente, cuando, por tanto, el camino que se recorre para llegar al acto constituye aplicación de una norma jurídica que determina, en mayor o menor grado, no solamente la meta, sino también el camino mismo y que por el objeto de su normación se nos ofrece como norma procesal”[22].

La exigencia de formalidades en la toma de decisiones por parte de la administración pública obedece a la necesidad de rodear de seguridad jurídica tanto al administrado como a la propia administración, en la medida en que, de un lado, se garantiza que la autoridad seguirá un trámite objetivamente dispuesto que impedirá́ arbitrariedades y, de otro, se le brinda a la administración un sendero claro y concreto a seguir, que le permitirá actuar de manera eficaz y eficiente.

En el ámbito de la producción de medidas de carácter general, salvo casos muy específicos, el ordenamiento jurídico no hace exigencias procedimentales especiales, más allá de establecer la necesidad de que el acto sea proferido en ejercicio de las competencias legalmente atribuidas a la respectiva autoridad. Así, el Título III de la primera parte del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo establece las reglas generales que rigen la actuación administrativa, es decir el procedimiento que, por defecto, deben seguir las autoridades estatales y los particulares que ejerzan funciones administrativas para la adopción de sus decisiones, en ausencia de uno especial establecido por el legislador.

Por lo demás, se advierte que el acto cumple con los elementos formales de todo acto administrativo, ya que cuenta con encabezado, número, fecha, epígrafe o resumen de las materias objeto de regulación; además, en éste se consignó la referencia expresa a las normas en las que se funda, el contenido de las materias reguladas, las disposiciones de la parte resolutiva y la firma de quien puede comprometer a la entidad[23].

Así las cosas, la Sala encuentra cumplidos todos los requisitos formales, de manera que procederá a efectuar el estudio de cumplimiento de los aspectos materiales del acto. 6.4. Examen material de legalidad de la resolución Como se indicó en el acápite de consideraciones generales de esta providencia, el examen de legalidad de los aspectos materiales del acto impone determinar su conformidad con las normas superiores, en particular con aquellas que le sirven de fundamento.

Además, resulta necesario establecer si la disposición de que se trata guarda conexidad con los motivos que dieron lugar a la declaratoria de emergencia y si ella resulta proporcional como mecanismo para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos. 6.4.1 Conformidad con las normas superiores que le sirven de fundamento al acto Como se explicó al examinar las características del control inmediato de legalidad, el análisis de los actos expedidos con ocasión del estado de excepción tiene un marco normativo delimitado, pues aquel debe confrontarse principalmente con la Constitución, los normas sobre derechos humanos, la ley estatutaria sobre estados de excepción -Ley 137 de 1994-, el decreto de declaratoria- Decreto Legislativo 417 del 17 de marzo de 2020-, los decretos legislativos que le sean afines y demás normas concordantes a la materia. • Suspensión de términos de procedimientos administrativos Al confrontar el artículo 1° de la Resolución 876 de abril de 2020, a través de la cual se suspendieron los términos en varios de los procedimientos administrativos que adelanta la AEROCIVIL, con la Constitución, se observa su conformidad con ella, en especial con los principios que rigen la función pública -artículo 209-.

Así, tal decisión no limita los derechos fundamentales de las personas sobre las cuales recae la decisión, ni afecta el núcleo esencial de derecho alguno, pues se trata de una disposición que detuvo por algún tiempo los términos con los que cuenta la AEROCIVIL no solo para resolver las solicitudes a su cargo, sino también para adelantar actuaciones que les son propias como los procesos de cobro coactivo, procedimientos disciplinarios o procesos sancionatorios por violación a las normas técnicas, sin que ello ponga en peligro el núcleo esencial del derecho al debido proceso administrativo[25].

En efecto, según la Corte Constitucional el derecho al debido proceso administrativo es un derecho de estructura compleja que se compone de un plexo de garantías que tienen como propósito, de un lado, garantizar libertad y autonomía al ciudadano y, de otro, limitar el ejercicio del poder público, cuyas características esenciales incluyen “el ejercicio de funciones bajo parámetros normativos previamente establecidos y la erradicación de la arbitrariedad”[26].

Esos parámetros aluden principalmente el principio de legalidad, la garantía de los derechos de defensa y contradicción, el derecho de la persona a ser escuchada y la publicidad de las actuaciones y decisiones adoptadas en esos procedimientos[27]. Como puede observarse, ninguna de esas garantías, que hacen parte del núcleo fundamental del derecho al debido proceso administrativo, se ve transgredida o limitada en manera alguna con la decisión de suspender términos en las actuaciones a cargo de la AEROCIVIL.

Por el contrario, teniendo en cuenta que, de acuerdo con la normativa aeronáutica, muchos de los procedimientos que fueron suspendidos necesitan del agotamiento de inspecciones in situ[28], diligencias presenciales o aportación de documentos que deben ser obtenidos a través de trámites ante otras entidades (como es el caso, por ejemplo, de la obtención de la matrícula de una aeronave[29] o de los procedimientos sancionatorios por faltas técnicas, disciplinarios o de cobro coactivo), y que esas actividades no podían realizarse debido al aislamiento obligatorio impuesto por el Decreto 457 de 2020, la suspensión se erige como una medida que garantiza el debido proceso en su componentes de derecho de audiencia y defensa y publicidad de las actuaciones.

En cuanto a las normas previstas en la Ley 137 de 1994[30], en particular aquellas que resultan compatibles con la actuación de las autoridades administrativas distintas al Gobierno Nacional y que se relacionan con la prevalencia de los tratados internacionales (art. 3), la intangibilidad de garantías fundamentales como la vida y la integridad personal (art. 4), la prohibición de suspender derechos o de afectar su núcleo esencial (arts. 5, 6 y 7), la necesidad de justificar las limitaciones que se establezcan para los derechos fundamentales (art. 8), la no discriminación (art. 14), la proscripción de suspender los derechos humanos, el normal funcionamiento de las ramas del poder público o las funciones de acusación y juzgamiento (art. 15) y la imposibilidad de desmejorar los derechos sociales de los trabajadores (art. 50), la Sala advierte que la medida de suspensión de términos de las actuaciones administrativas adoptada en la resolución que aquí se analiza no vulnera o contraviene alguno de estos asuntos, pues la suspensión de términos no conlleva a la limitación ni trasgresión de las citadas disposiciones.

Tampoco se trata de la reproducción de una norma declarada inexequible o declarada nula, por lo que se cumple con lo reglado en el artículo 19 ibídem. Ahora bien, el artículo 15 de la Ley 137 de 1994 establece que “en los Estados de Excepción de acuerdo con la Constitución, no se podrá (…) b) Interrumpir el normal funcionamiento de las ramas del poder público ni de los órganos del Estado.” Para la Sala, la decisión contenida en el artículo 1º de la Resolución No. 876 del 7 de abril de 2020 no implica la interrupción del “normal funcionamiento de un órgano del estado”, puesto que los servicios que presta la AEROCIVIL no fueron abolidos, limitados o eliminados.

Por el contrario, se decretó una suspensión, pero no en la actividad de la entidad, sino de los términos a los que están sujetos algunos de los procedimientos que ella adelanta. De hecho, de forma explícita se reconoce que la suspensión solo aplica a las actuaciones ahí enlistadas y que por su naturaleza no pueden migrar a otra forma de prestación del servicio, en tanto la AEROCIVIL prestará esos otros servicios a través de las tecnologías de la información y de las comunicaciones.

En este orden de ideas, la medida estudiada no comporta una transgresión a la prohibición de que trata el literal b) del artículo 15 de la Ley 137 de 1994, ni a ninguna otra disposición de ese cuerpo normativo. Además, la medida estudiada constituye un verdadero desarrollo de las disposiciones generales contenidas tanto en el Decreto 417 de 2020 como en el Decreto Legislativo 491 de 2020 en tanto en estos se previó que para mitigar la propagación del coronavirus COVID-19 y hasta tanto cesará la emergencia sanitaria decretada, se debía flexibilizar la prestación presencial de las actividades del Estado, y por consiguiente, las entidades públicas podían suspender términos en las actuaciones administrativas a su cargo.

Y es precisamente esta autorización la que se desarrolla en el artículo 1 de la Resolución No. 876 de 7 de abril de 2020, no solo porque aquella se profirió con posterioridad a los decretos legislativos antes referenciados[31], sino porque además materializa tal permisión adoptando una medida excepcional que pretende garantizar la prestación de la función pública sin poner en riesgo el derecho fundamental a la salud y la vida de ciudadanos y servidores. • Actuación administrativa virtual y notificación por medios electrónicos A pesar de la marcada tradición que tiene nuestro país en relación con la atención presencial como medio prevalente para la realización de trámites ante las entidades públicas, desde el año 2011 la Ley 1437, en sus artículos 53 y siguientes, estableció la posibilidad del uso de las tecnologías de la información y de las comunicaciones para efectos de desarrollar las actuaciones administrativas.

Aunque se venían presentando avances en cuanto al uso de esa alternativa, es evidente que su ejecución a gran escala y como regla general tuvo que anticiparse debido a la pandemia generada por la enfermedad respiratoria Covid-19, situación que ha venido a mostrar que, estando satisfechas ciertas circunstancias, las tecnologías de la información y de las comunicaciones pueden ser canales idóneos para la prestación de la función pública, garantizando el respeto por los principios de que trata el artículo 209 Superior y los derechos fundamentales de todos los implicados.

Pues bien, para el caso concreto, la Sala advierte la conformidad del parágrafo 1 y 2 del artículo primero de la resolución objeto de estudio con las normas superiores, en especial, con las que rigen la función pública y con el derecho al debido proceso administrativo. En efecto, los canales dispuestos por la entidad, a través de los cuales solo se pueden adelantar procedimientos que por su naturaleza no riñan con la atención remota, permiten salvaguardar todas las garantías propias que exigen las normas superiores.

Aunque para sustentar esa decisión la entidad alegó dar aplicación al artículo 2 del Decreto Ley 491 y no al 3, que es el que realmente autoriza el uso de los medios electrónicos, esta circunstancia no afecta su validez, no solo porque el artículo 2 del decreto legislativo se refiere a las finalidades con el que este fue expedido, sino porque, además, el artículo 3 tiene plena vinculatoriedad independiente de que la autoridad administrativa decida citarlo o no dentro de su propio acto.

Finalmente, no escapa a la Sala que el artículo 56 del CPACA establece que la notificación electrónica solo procede sí el interesado así lo autorizó; no obstante, en el marco del estado de excepción, el artículo 4° del Decreto Legislativo 491 señaló que la notificación de los actos administrativos deberá hacerse por medios electrónicos, incluso para las actuaciones que ya se encontraren en curso[32] y, solo en caso de no pudiera hacerse por esa vía, debía recurrirse a lo reglado en los artículos 67 y siguientes del CPACA.

Por lo demás, las medidas estudiadas constituyen un verdadero desarrollo de las disposiciones generales contenidas tanto en el Decreto 417 de 2020 como en el Decreto Legislativo 491 de 2020, en tanto en estos se previó que las autoridades de todo orden deberían preferir el uso de los medios de la tecnología de la información y de las comunicaciones en el desarrollo de la función pública, incluyendo la notificación electrónica de los actos administrativos que se profirieran por esa vía. 6.4.2 Conexidad de la medida con los motivos que dieron lugar a la declaratoria de emergencia económica, social y ecológica El análisis de conexidad entre la regulación contenida en el acto objeto de control y la declaratoria del estado de excepción, debe efectuarse específicamente frente a las causas que dieron origen a este último[33], es decir, frente a los motivos que generaron la declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica.

Proporcionalidad de las medidas adoptadas Resta entonces analizar si las medidas adoptadas mediante la Resolución No. 876 del 7 de abril de 2020 son proporcionales para conjurar la crisis e impedir la extensión de los efectos, tal y como lo exige el artículo 13 de la Ley 137 de 1994 en los siguientes términos: “ARTÍCULO 13. PROPORCIONALIDAD.

Las medidas expedidas durante los Estados de Excepción deberán guardar proporcionalidad con la gravedad de los hechos que buscan conjurar. La limitación en el ejercicio de los derechos y libertades sólo será admisible en el grado estrictamente necesario, para buscar el retorno a la normalidad”. Por efectos metodológicos, se analizará la proporcionalidad de cada una de ellas así: • Suspensión de términos de los procedimientos Para determinar si la suspensión de términos es proporcionada, razonable y ajustada a los fines para los cuales se profirió[34], la Sala estima que debe tenerse en cuenta que, tratándose del procedimiento administrativo, los términos están instituidos como garantía del debido proceso y en especial como una protección a la expectativa legítima que tienen los ciudadanos de que sus requerimientos ante la administración serán resueltos en un lapso razonable[35].

Esto aplicado al caso concreto, impone señalar que, en principio, los plazos a los que están sujetas las actuaciones administrativas deben ser atendidos de forma estricta por la autoridad en aplicación de los principios de eficacia y celeridad de que tratan los numerales 11 y 13 del artículo 3° del CPACA[36]. Por ello, una medida de suspensión de términos se entiende como excepcional y su legalidad estará condicionada a que en efecto sea proporcional, razonada y necesaria para los fines para los cuales se expidió. Al respecto, la Sala encuentra que el artículo 1° de la Resolución 876 de 2020 tiene como propósito, de un lado, la protección de la salud de los ciudadanos que requieren de los servicios de la AEROCIVIL, así como de los servidores públicos que trabajan para esa entidad, y, del otro, evitar que sigan corriendo términos en actuaciones que exigen de diligencias presenciales que no pueden ser adelantadas en este momento.

Por consiguiente, tiene una finalidad válida, como quiera que busca proteger tanto los derechos fundamentales a la salud y a la vida[37], como el debido proceso administrativo. Se erige además como una medida necesaria para la protección de esos bienes superiores, habida cuenta de que una de las formas de mitigar y evitar la propagación del coronavirus es el distanciamiento social, el cual se logra si se reduce al máximo el contacto físico que puede tenerse incluso en el desarrollo de los procedimientos administrativos que adelanta la AEROCIVIL, pues estos incluyen atención al público, revisión de expedientes administrativos e inspecciones a lugares y aeronaves.

Así las cosas, y conforme a lo atrás explicado, es claro que la medida de suspensión adoptada en la resolución objeto de estudio es proporcional, razonable y ajustada a los fines para los cual se expidió. • Actuación administrativa virtual y notificación electrónica En el marco del estado de excepción, en el que el distanciamiento social es fundamental para evitar la propagación del virus, la priorización de la virtualidad, como forma de adelantar las actuaciones administrativas, y la consecuente notificación de los actos por esa misma vía, se erige como una medida válida que busca garantizar la prestación del servicio, sin sacrificar la salud de los servidores públicos o de los ciudadanos, con lo cual se encuentra satisfecho el requisito de proporcionalidad.

En este contexto, debe colegirse que las medidas adoptadas por la resolución objeto de estudio son razonables y proporcionales para mitigar la extensión de los efectos del estado de excepción. 7. Conclusión Del análisis realizado, la Sala concluye que la Resolución No. 876 del 7 de abril de 2020, proferida por la AEROCIVIL se encuentra ajustada al ordenamiento jurídico, tanto en el aspecto formal como en el material, pues ella es respetuosa de las normas constitucionales y legales en las que se funda, guarda conexidad con los motivos que llevaron a la declaratoria del estado de excepción y se muestra proporcional para conjurar la crisis.

En todo caso, debe resaltarse que de conformidad con el artículo 189 de la Ley 1437 de 2011, esta providencia hace tránsito a cosa juzgada relativa frente a los puntos analizados y decididos, por lo que la resolución objeto de estudio podrá ser objeto de un posterior debate, en asuntos distintos a los aquí estudiados, a través del contencioso objetivo de legalidad[38].

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena del Consejo de Estado, actuando a través de la Sala Especial de Decisión Nº 16, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

RESUELVE

PRIMERO: DECLARAR la legalidad de la Resolución No. 876 del 7 de abril de 2020 proferida por la AEROCIVIL, únicamente por los motivos y frente a los aspectos estudiados en este fallo.

SEGUNDO: COMUNICAR el contenido de esta decisión en la página web del Consejo de Estado y de la Rama Judicial.

TERCERO: En firme esta providencia, dispóngase el archivo del proceso y realícense las anotaciones pertinentes en el aplicativo SAMAI.

NOTIFÍQUESE,

COMUNÍQUESE y CÚMPLASE, | | | | | | |NICOLÁS YEPES CORRALES | |Presidente | | | | | | | | | | |CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO |CÉSAR PALOMINO CORTÉS | |Consejero |Consejero | |Con salvamento de Voto | | | | | | | | | | | |JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ (E) |HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ | |Consejero |Consejero | | |Con salvamento de voto | CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / ACTO ADMINISTRATIVO / RESOLUCIÓN No. 876 DEL 7 DE ABRIL DE 2020 / REQUISITOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO / AERONÁUTICA CIVIL / DIRECTOR DE LA AERONÁUTICA CIVIL / FUNCIONES DEL DIRECTOR DE LA AERONÁUTICA CIVIL / COMPETENCIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO / EMERGENCIA SANITARIA / COVID 19 / RESOLUCIÓN 71 DE 30 DE MARZO DE 2020 / DECRETO LEGISLATIVO 417 DE 2020 / IMPROCEDENCIA DEL MEDIO DE CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD [A]un cuando las medidas contenidas en el acto objeto de control guardan conexidad con el objeto de la declaración del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica que determinó el Gobierno nacional a través del Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, y con los artículos 2, 3, 16 y 18 del Decreto Legislativo 491 del 28 de marzo de 2020, no por ello puede afirmarse que se desarrolló una medida general contenida en tales decretos.

Por el contrario, la resolución controlada constituye el ejercicio de la función administrativa ordinaria propia del director de la Aeronáutica Civil, si se tiene en cuenta que en ese acto se adoptaron una serie de decisiones relacionadas con la prestación de la función pública a su cargo (…) De manera que, es posible advertir que las disposiciones previstas por el acto controlado, obedecen a funciones ordinarias propias del director de la Aeronáutica Civil, sin que pueda afirmarse que tales previsiones corresponden al desarrollo de una medida general prevista en un decreto legislativo expedido en el estado de emergencia. En consecuencia, en mi criterio el control inmediato de legalidad no era procedente y así se debió declarar.

FUENTE FORMAL: Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, artículos 2, 3, 16 y 18 DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 2020 - ARTÍCULO 2 / DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 2020 – ARTÍCULO 3 / DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 2020 – ARTÍCULO 16 / DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 2020 – ARTÍCULO 18 SALVAMENTO DE VOTO DEL DOCTOR CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO CONSEJO DE ESTADO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No. 16 Expediente: 11001 03 15 000 2020 01453 00 Asunto: Control Inmediato de Legalidad de la Resolución 876 del 7 de abril de 2020, proferida por la Unidad Administrativa Especial de la Aeronáutica Civil Aerocivil SALVAMENTO DE VOTO Con el respeto acostumbrado por la posición de la Sala, me permito salvar el voto en la decisión adoptada en sentencia del 13 de noviembre de 2020 mediante la cual se declaró ajustada a la Constitución y la Ley la resolución objeto de control.

Lo anterior en consideración a que, aun cuando las medidas contenidas en el acto objeto de control guardan conexidad con el objeto de la declaración del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica que determinó el Gobierno nacional a través del Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, y con los artículos 2, 3, 16 y 18 del Decreto Legislativo 491 del 28 de marzo de 2020, no por ello puede afirmarse que se desarrolló una medida general contenida en tales decretos.

Por el contrario, la resolución controlada constituye el ejercicio de la función administrativa ordinaria propia del director de la Aeronáutica Civil, si se tiene en cuenta que en ese acto se adoptaron una serie de decisiones relacionadas con la prestación de la función pública a su cargo; así: iv. Dispuso la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas descritas en la resolución, desde la entrada en vigencia de esta hasta el 27 de abril de 2020 o hasta que cese la emergencia sanitaria decretada por el Ministerio de Salud y Protección Social.

Las actuaciones suspendidas se pueden agrupar en: • Aquellas que tienen que ver con las solicitudes que debe resolver la AEROCIVIL en su calidad de regulador del espacio aéreo y de la aviación civil[39], tales como la certificación de aeródromos o los registros de las aeronaves (como cambio de color, de matrícula, etc.); • Las referentes a la facultad sancionatoria[40], específicamente al desarrollo de procedimientos sancionatorios por infracciones técnicas y de carácter disciplinario; y • Las relacionadas con el cobro coactivo[41].

Se indicó entonces en el acto objeto de control que las actuaciones que no fueren suspendidas debían adaptarse a las tecnologías de la información y de las comunicaciones para continuar su trámite. Igualmente, dispuso que las notificaciones de los actos que se profirieran dentro de los procedimientos que no se encontraran suspendidos debían notificarse por medios electrónicos o, en su defecto, conforme al trámite reglado en los artículos 67 y siguientes del CPACA.

Como sustento de estas decisiones, en términos generales, se indicó que, con el fin de proteger y garantizar los derechos y libertades de las personas, la primacía de los intereses generales y la sujeción de las autoridades a la Constitución, era necesario revaluar la suspensión de términos inicialmente decretada mediante Resolución 0748 del 24 de marzo de 2020.

De manera que, es posible advertir que las disposiciones previstas por el acto controlado, obedecen a funciones ordinarias propias del director de la Aeronáutica Civil, sin que pueda afirmarse que tales previsiones corresponden al desarrollo de una medida general prevista en un decreto legislativo expedido en el estado de emergencia. En consecuencia, en mi criterio el control inmediato de legalidad no era procedente y así se debió declarar.

En los anteriores términos dejo expuesto el salvamento de mi voto Fecha ut supra CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado *Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co8081* ----------------------- [1] La Corte Constitucional, mediante Sentencia C-145 del 20 de mayo de 2020, concluyó que el Decreto No. 417 del 17 de marzo de 2020 estaba ajustado a la Constitución Política, por lo que declaró su exequibilidad. [2] Mediante sentencia C-242 del 9 de julio de 202, la Corte Constitucional adelantó el examen de constitucionalidad de este Decreto, declarando la constitucionalidad condicionada de los artículos 4; 5, 8, 10 y del parágrafo 2 del artículo 6 de la misma codificación, la inexequibilidad del artículo 12, así como del parágrafo 1° del artículo 6 ibidem, y la exequibilidad de las demás normas.

El alcance de esta decisión será analizado por la Sala de manera detallada en acápite posterior de esta providencia. [3] Habiéndose advertido que en el Despacho del Consejero Rafael Francisco Suárez Vargas se estaba adelantando un proceso con el que posiblemente procedía la acumulación (el identificado con el número 11001-03-15-000-2020- 001462-00), el Ponente dispuso la remisión del presente expediente, mediante auto de 6 de julio de 2020.

Sin embargo, ese Despacho, por auto del 21 de julio de 2020, consideró que no había lugar a acumular estos asuntos por cuanto la Resolución No. 876 “estatuyó nuevas decisiones de contenido sustancialmente diferente al previsto en la Resolución N.° 00748 del 24 de marzo de 2020”. [4] Conforme al artículo 29 del Acuerdo 080 de 2019, las Salas Especiales de Decisión deciden los asuntos de competencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en “3.

Los demás procesos que les sean asignados por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo”. [5] Corte Constitucional, sentencia C- 179 del 13 de abril de 1994; Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 15 de octubre de 2013, radicado 11001031500020100039000. [6] Sobre este asunto, Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencias de 28 de enero de 2003 (expediente 2002-0949- 01); 7 de octubre de 2003 (expediente 2003-0472-01); 16 de junio de 2009 (expediente 2009-00305-00); 9 de diciembre de 2009 (expediente 2009-0732- 00); y 5 de marzo de 2012 (expediente 2010-00369-00).

Además, Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 26 de septiembre de 2019, radicación 11001-03-24-000-2010-00279-00. [7] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 23 de noviembre de 2010, expediente 2010-00196. [8] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 24 de mayo de 2016, radicación No. 11001 03 15 0002015 02578 00. [9] Consejo de Estado.

Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 23 de noviembre de 2010, radicado No. 2010-00196. [10] Publicado en el Diario Oficial No. 51259 de 17 de marzo de 2020. [11] “Artículo 1°. Naturaleza Jurídica. La Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil -AEROCIVIL, es una entidad especializada de carácter técnico adscrita al Ministerio de Transporte, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente.

La Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil - AEROCIVIL, tendrá su sede principal en la ciudad de Bogotá, D. C”. [12] Al respecto, puede consultarse Santofimio Gamboa, Jaime Orlando, “Compendio de Derecho Administrativo”, Universidad Externado, Bogotá, 2017, Considerandos 1351 a 1354. Allí se indica que el acto administrativo general “comprende todas aquellas manifestaciones normativas, sean reglamentarias o reguladoras, provenientes de cualquier autoridad administrativa, caracterizadas por su generalidad y que tienen como fundamento directo la Constitución Política o la ley”.

Se trata de “actos similares a la ley en cuanto a su generalidad e impersonalidad, por lo tanto, actos administrativos de carácter general, a los que la doctrina iuspublicista denomina reglamentos en cuanto, a diferencia del acto administrativo tradicional, no producen situaciones jurídicas particulares o concretas, sino que contienen normas de aplicación abstracta”. [13] Radicación N° 2756. [14] La Corte Constitucional en sentencias C-252 de 2010 y C-156 de 2011 señaló que el decreto que declara el estado de excepción tiene la naturaleza de un “decreto legislativo declaratorio”. [15] Artículo 2 del Decreto 260 de 2004. [16] Numeral 11 y 13 del artículo 5º del Decreto 260 de 2004. [17] Artículo 5º Ley 1066 de 2006, en concordancia con numeral 14 a 17 del artículo 5º del Decreto 260 de 2004. [18] Como atrás se indicó, la legalidad de esta resolución es conocida en el expediente 1100-03-15-000-2020-01462-00, cuya acumulación fue negada mediante auto del 21 de julio de 2020. [19] Rodríguez Libardo, Derecho Administrativo General y Colombiano, Temis, Bogotá, 2013, pág. 322. [20] Betancourt Jaramillo Carlos, Derecho Procesal Administrativo, Señal Editora, Bogotá, 2014, pág. 291. [21] En el mismo sentido, se puede consultar Consejo de Estado, Sección Quinta, auto del 15 de diciembre de 2015, radicación 11001-03-28-000-2015- 00045-00. [22] MERKL, Adolfo;

Teoría General del Derecho Administrativo, Granada - España, Editorial Comares, 2004, página 272. [23] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 15 de octubre de 2013, radicación 11001-03-15-000-2010-00390- 00 y Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 5 de marzo de 2012, radicación 11001-03-15-000-2010-00369-00. [24] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 23 de noviembre de 2010, expediente 2010-00196. [25] Según la RAE suspender implica “Detener o diferir por algún tiempo una acción u obra” disponible en https://dle.rae.es/suspender?m=form [26] Corte Constitucional, sentencia C-034 de 2014. [27] Corte Constitucional, sentencia C-980 de 2010, citada en Sentencia C- 034 de 2014. [28] Así; por ejemplo, a través de la Circular normalizada 4002082.11 del 15 de mayo de 2011, se exige que para el proceso de certificación de aeródromos se realice una inspección a ese lugar, en tanto, según lo establecido en la Circular Informativa CI-5103-082-01 de 2 de junio de 2010, para expedir la certificación de aeronavegabilidad se necesita, entre otros, la inspección física a la aeronave.

Al respecto consultar: http://www.aerocivil.gov.co/autoridad-de-la-aviacion- civil/vigilancia/_layouts/15/WopiFrame.aspx?sourcedoc=/autoridad-de-la- aviacion- civil/vigilancia/Certificacin%20de%20Aerdromos%20en%20Colombia/MANUAL%20PARA %20LA%20CERTIFICACION%20OPERACIONAL%20DE%20AERODROMOS%20(En%20revisi%C3%B3n).pdf&action=default y http://www.aerocivil.gov.co/autoridad-de-la-aviacion- civil/biblioteca-tecnica/Circulares%20Informativas/CI-5103-082-001.pdf, consultados el 30 de julio de 2020. [29] Al efecto revisar el RAC 20 sobre “MATRÍCULA, REGISTRO E IDENTIFICACIÓN DE AERONAVES” disponible en http://www.aerocivil.gov.co/normatividad/VERSION%20OCT%2031%202016/RAC%20%20 20%20- %20Matr%C3%ADcula,%20Registro%20e%20Identificaci%C3%B3n%20de%20Aeronaves.pdf [30] Ley Estatutaria de los Estados de Excepción. [31] Consejo de Estado, Sala Plena, sentencia 16 de junio de 2009, radicación 11001-03-15-000-2009-00305-00. [32] Al respecto la referida norma en su inciso segundo previó: “En relación con las actuaciones administrativas que se encuentren en curso a la expedición del presente Decreto, los administrados deberán indicar a la autoridad competente la dirección electrónica en la cual recibirán notificaciones o comunicaciones.

Las autoridades, dentro de los tres (3) días hábiles posteriores a la expedición del presente Decreto, deberán habilitar un buzón de correo electrónico exclusivamente para efectuar las notificaciones o comunicaciones a que se refiere el presente artículo” [33] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencias de 3 de mayo de 1999, radicación CA- 011, y de 31 de mayo de 2011, radicación 11001-03-15-000-2010-00388-00. [34] Artículos 10 a 14 de la Ley 137 de 1994. [35] Al respecto el numeral 4 del artículo 5° del CPACA dispone “En sus relaciones con las autoridades toda persona tiene derecho a: (…) 4.

Obtener respuesta oportuna y eficaz a sus peticiones en los plazos establecidos para el efecto.” [36] “Todas las autoridades deberán interpretar y aplicar las disposiciones que regulan las actuaciones y procedimientos administrativos a la luz de los principios consagrados en la Constitución Política, en la Parte Primera de este Código y en las leyes especiales.

Las actuaciones administrativas se desarrollarán, especialmente, con arreglo a los principios del debido proceso, igualdad, imparcialidad, buena fe, moralidad, participación, responsabilidad, transparencia, publicidad, coordinación, eficacia, economía y celeridad. (…) 11. En virtud del principio de eficacia, las autoridades buscarán que los procedimientos logren su finalidad y, para el efecto, removerán de oficio los obstáculos puramente formales, evitarán decisiones inhibitorias, dilaciones o retardos y sanearán, de acuerdo con este Código las irregularidades procedimentales que se presenten, en procura de la efectividad del derecho material objeto de la actuación administrativa.

(…) 13. En virtud del principio de celeridad, las autoridades impulsarán oficiosamente los procedimientos, e incentivarán el uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones, a efectos de que los procedimientos se adelanten con diligencia, dentro de los términos legales y sin dilaciones injustificadas. [37] Además del amplio desarrollo que tuvo el derecho a la salud en la jurisprudencia constitucional, la Ley 1751 de 2015 en su artículo segundo, de forma expresa, lo reconoció como un derecho fundamental, autónomo e irrenunciable. [38] Sobre el particular, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, sentencias de 20 de octubre de 2009 (radicación 2009 – 00549), y de 23 de noviembre de 2010 (radicación 2010 – 00196). [39] Artículo 2 del Decreto 260 de 2004. [40] Numeral 11 y 13 del artículo 5º del Decreto 260 de 2004. [41] Artículo 5º Ley 1066 de 2006, en concordancia con numeral 14 a 17 del artículo 5º del Decreto 260 de 2004.