ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL / AUSENCIA DE CARGA ARGUMENTATIVA – Para estructurar algún defecto contra la providencia acusada / PRINCIPIO DE INFORMALIDAD DE LA ACCIÓN DE TUTELA – No es absoluto Para la Sala la actora no cumplió con la carga argumentativa mínima para estructurar el defecto fáctico, toda vez que no indicó específicamente cuales medios de prueba obrantes en el expediente, fueron valorados erróneamente por parte del juez colegiado; ii) que además dichos medios probatorios eran relevantes para cambiar el sentido de la decisión; y iii) demostrar que la valoración errónea de las pruebas fue una actuación grosera, arbitraria e irrazonable que trajo como consecuencia la afectación de derechos fundamentales, lo cual no aconteció en el caso sub examine.
(…) Para la Sala, la actora no cumplió con la carga argumentativa mínima para estructurar el defecto sustantivo, toda vez que no indicó específicamente i) cuales fueron los artículos de las leyes 33 y 62 de 1985 que la autoridad judicial accionada dejó de aplicar al caso sub examine, y en ese orden de ideas, ii) argumentar que dichas normas eran jurídicamente relevantes para resolver el caso concreto, lo cual no aconteció en el presente caso.
(…) Esta Sección debe reiterar que el principio de informalidad que gobierna a la acción de tutela no puede considerarse absoluto, pues es necesario satisfacer ciertos presupuestos básicos que le permitan al Juez conocer con claridad aspectos como la acción o la omisión que la motiva, el derecho que se considera violado o amenazado y, de ser posible, el nombre de la autoridad pública o del órgano autor de la amenaza o del agravio, el señalamiento de las causales especiales de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales lo que implica cumplir con la carga argumentativa para demostrar su configuración en el caso concreto, entre otros aspectos.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá, D.C., tres (3) de diciembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-04286-01(AC) Actor: MARÍA CRISTINA GRANADA DE CÓRDOBA Demandado: SUBSECCIÓN A DE LA SECCIÓN SEGUNDA DEL CONSEJO DE ESTADO Referencia: Acción de tutela Tema: Incumplimiento del requisito de relevancia constitucional dentro del marco de la acción de tutela contra providencias judiciales/alcance Derechos Fundamentales Invocados: i) Debido proceso, ii) igualdad, iii) trabajo y iv) seguridad social Derechos Fundamentales Amparados: Ninguno SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación presentada por la actora contra la sentencia de tutela de 29 de octubre de 2020 proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado, por medio de la cual negó las pretensiones del amparo.
La presente providencia tiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala y iii) Resuelve; las cuales se desarrollan a continuación. 1.
ANTECEDENTES La solicitud 1. La señora María Cristina Granada de Córdoba, obrando mediante apoderado, presentó solicitud de tutela contra la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado porque, a su juicio, al proferir la sentencia de 16 de julio de 2020 dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 25000-23-42-000- 2016-05320-01, vulneró sus derechos fundamentales invocados supra.
Presupuestos fácticos 2. Los presupuestos fácticos en los cuales se fundamenta la acción de tutela, en síntesis, son los siguientes: 3. Indicó que el señor Fulvio Córdoba Aguilar nació el 9 de noviembre de 1933, en donde laboró como docente aproximadamente durante 32 años en la i) Universidad Pedagógica Nacional desde el 4 de febrero de 1974 hasta el 9 de enero de 2006 y en la ii) Universidad Distrital Francisco José de Caldas desde el 13 de septiembre de 1983 hasta el 21 de enero de 2002. 4.
Señaló que la Caja Nacional de Previsión Social – Cajanal expidió la Resolución núm. 0244 de 20 de enero de 2005, por medio del cual se le reconoció una pensión de jubilación a favor del señor Fulvio Córdoba Aguilar. 5. Expresó que el señor Fulvio Córdoba Aguilar falleció el 24 de julio de 2010, y en ese orden de ideas, la señora María Cristina Granada de Córdoba, en calidad de cónyuge del causante, solicitó ante la Caja Nacional de Previsión Social – Cajanal, el respectivo reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes, quien resolvió de manera favorable dicha petición a través de la Resolución núm. PAP 039031 del 16 de febrero de 2011. 6.
Adujo que no encontró ajustado a derecho la liquidación realizada por la Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal, hoy UGPP, por lo que el día 3 de marzo de 2016 presentó solicitud de reliquidación de pensión de sobrevivientes, ante la entidad demandada, quien resolvió de manera negativa dicha petición a través de la Resolución núm. RDP 019107 del 17 de mayo de 2016. 7.
Adujo que contra la Resolución núm. RDP 019107 de 2016 interpuso recurso de apelación, el cual fue decidido por la Caja Nacional de Previsión Social – Cajanal mediante Resolución núm. RDP 032611 de 6 de septiembre de 2016, confirmando en su integridad lo dispuesto en dicho acto administrativo. 8. La señora María Cristina Granada de Córdoba presentó demanda contra la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, con el fin de que se declarara la nulidad parcial de las resoluciones núms.
RDP 019107 y RDP 032611; y a título de restablecimiento del derecho solicitó que se le reliquidara y pagara la respectiva pensión de sobrevivientes. Sentencia del 29 de septiembre de 2017 proferida por la Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 25000-23-42-000-2016-05320-01 9.
La Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, decidió: “[…] 1. Se DECLARA probada la excepción de prescripción propuesta por la entidad demandada, y no probadas las demás formuladas como de mérito por la misma. 2. Se DECLARA la nulidad de la Resolución No. RDP 019107 de 17 de mayo de 2016, “Por la cual se niega la reliquidación de una pensión de sobreviviente” a la señora María Cristina Granada de Córdoba, identificada con cédula de ciudadanía No. 24.290.745 de Manizales. 3.
Se DECLARA la nulidad de la Resolución No. RDP 032611 de 6 de septiembre de 2016, “por la cual se resuelve un recurso de apelación en contra de la resolución 19107 del 17 de mayo de 2016”, de la señora María Cristina Granada de Córdoba, ya identificada. 4. Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho se condena a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, reliquidar la pensión de sobreviviente de María Cristina Granada de Córdoba, identificada con la cédula de ciudadanía No. 24.290.745 de Manizales, en cuantía del 90% del promedio de los factores salariales devengados por el causante Fulvio Córdoba Aguilar, en las últimas cien (100) semanas, según lo preceptuado en el Decreto 758 de 1990, con efectos fiscales a partir del 3 de marzo de 2013, por prescripción trienal.
De conformidad con lo expuesto en la parte motiva de este proveído. 5. Al efectuarse la reliquidación de la pensión de la demandante, la entidad debe aplicar el ajuste de valores contemplado en el inciso final del artículo 187 del CPACA., a efecto de que ésta se pague con su valor actualizado, para lo cual deberá aplicarse la siguiente fórmula: R= RH * Índice final _________ Índice inicial En la que el valor presente (R) se determina multiplicando el valor histórico (RH), que es la suma adeudada a la demandante, por el guarismo que resulte de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE, vigente en la fecha de la ejecutoria de esta providencia, por el índice vigente en la fecha en que debió efectuarse el pago de cada mensualidad, y así sucesivamente.
Por tratarse de pagos de tracto sucesivo, la fórmula se aplicará separadamente mes por mes, es decir, para cada mesada, teniendo en cuenta que el índice inicial es el vigente al momento de la causación de cada una de ellas. 6. La entidad demandada deberá efectuar los descuentos correspondientes a los aportes de pensión que le correspondería hacer al trabajador.
Para tal efecto, dichos descuentos se realizarán únicamente sobre los nuevos factores que se reconocen en esta sentencia, en relación con los cuales no se hayan realizado las deducciones de ley, durante los últimos cinco (5) años de servicio, esto es, el periodo comprendido entre el 9 de enero de 2001 al 9 de enero de 2006, dada la prescripción extintiva, para lo cual la pasiva deberá realizar la actualización (indexación) con el IPC, aplicando para ello la fórmula adoptada por el H. Consejo de Estado y ya explicada en las consideraciones de este fallo.
7. SE CONDENA en costas en esta instancia a la parte demandada. Fijánse como agencias en derecho el cinco por ciento (5%) del valor de las pretensiones accedidas en la demanda. Por la Secretaría de la Subsección “D”, liquídense.
8. SE NIEGAN las demás pretensiones de la demanda […]”. 10. Consideró que: “[…] Decantado lo anterior, procede la Sala a resolver el caso y encuentra que, la norma aplicable en el sub judice, es el Decreto 758 de 1990, pues en este se establece que la mesada pensional debe ser calculada con un porcentaje del 90% del promedio de lo percibido en las últimas cien (100) semanas, siendo por tanto, superior al 75% de lo devengado (con todos los factores) en el último año de servicio que dispone la Ley 33 de 1985 y al 80% que ordena la Ley 100 de 1993 sobre los factores efectivamente cotizados durante los últimos diez (10) años.
Sin embargo, es de resaltar que, es la preceptiva más favorable, pero no permite incluir lo recibido por el causante en la Universidad Distrital Francisco José de Caldas, como lo pretende la parte actora. Según el certificado de Deducciones y Devengados expedida por la Universidad Pedagógica Nacional, visible de los folios 41 al 51 del expediente, el señor Fulvio Córdoba Aguilar (q.e.p.d.), percibió en el periodo comprendido entre el 9 de febrero de 2004 y el 9 de enero de 2006, (últimas 100 semanas) los siguientes emolumentos […]”. […] “[…] De acuerdo a lo anterior, el causante Fulvio Córdoba Aguilar, devengó entre el 9 de febrero de 2004 y el 9 de enero de 2006, es decir, en las últimas cien (100) semanas, la suma de $99.326.060, sobre cuyo valor se debe efectuar la operación matemática ordenada en el Decreto 758 de 1990, esto es, dividirlo en 100 semanas y multiplicarlo por 4.33, lo que da como resultado $4.300.818,39, valor del cual se toma el 90%.
Por lo tanto, el valor de la primera mesada pensional (a 2006) sería de TRES MILLONES OCHOCIENTOS SETENTA MIL SETECIENTOS TREINTA Y SEIS PESOS CON CINCUENTA Y CINCO CENTAVOS ($3.870.736,55). Cuantía superior a la indicada en la Resolución RDP 019107 de 17 de mayo de 2016 (Fl.18), así:”…reconocimiento la pensión de vejez en cuantía de $3.042.765.32, efectiva a partir del 01 de febrero de 2006 […]”.
Sentencia proferida el 16 de julio de 2020 por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 25000-23-42-000-2016-05320-01 11. La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante sentencia de 16 de julio del 2020, dispuso: “[…]
PRIMERO. REVOCAR la sentencia del 29 de septiembre de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que accedió parcialmente a las pretensiones del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho instaurado por la señora María Cristina Granados (sic) de Córdoba contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, pero por las razones indicadas en la parte considerativa de esta sentencia. En su lugar:
SEGUNDO: Negar las pretensiones de la demanda […]”. 12. Afirmó que: • “[…] El demandante nació el 9 de noviembre de 1933, es decir, que para el 1 de abril de 1994[1] tenía 61 años y más de 20 años de servicios en la Nación, por consiguiente, adquirió su status pensional antes de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, situación que en principio lo hace beneficiario de las previsiones contempladas en la Ley 33 de 1985, en cuanto a la edad, el tiempo de servicios, el monto y la tasa de reemplazo (75%). • Al señor Fulvio Córdoba Aguilar se le reconoció inicialmente la pensión de jubilación a través de la Resolución 27402 del 9 de septiembre de 2005, expedida por Cajanal, hoy UGPP de conformidad con la Ley 33 de 1985, condicionada a su retiro definitivo del servicio. • Cuando demostró el retiro definitivo del servicio (1 de febrero de 2006) interpuso recurso de reposición contra la decisión ut supra solicitando que se revoque parcialmente dicho acto administrativo y en su lugar se liquide su pensión de jubilación con base en el 85% del ingreso base de liquidación y con todos los factores salariales de ley, concretamente los devengados entre el año 1996 al año 2006, es decir, en los términos de los artículos 33, 34 y 21 de la Ley 100 de 1993 por favorabilidad, petición que se resolvió favorablemente a través de la Resolución 7383 del 23 de agosto de 2006, en cual su pensión pasó de $ 2.390.615.81 a $3.042.765.32. 42.
De acuerdo con lo anterior, advierte la sala que los actos administrativos demandados se ajustan a derecho como quiera que, si bien el demandante cumplió el status pensional a la luz de las pautas normativas establecidas en la Ley 33 de 1985, lo cierto es que sí le es más favorable la reliquidación de la pensión atendiendo las previsiones que contempla la Ley 100 de 1993, toda vez que, con la tasa de reemplazo del 85% y la inclusión de todos los factores salariales devengados entre el 1 de febrero de 1996 al 30 de enero 2006, la pensión de jubilación del señor Fulvio Córdoba Aguilar aumentó considerablemente, como quiera que pasó de 2.390.615.81 a $3.042.765.32 […]”. 13.
Señaló que a diferencia de lo sostenido por el a quo, la señora María Cristina Granada de Córdoba no tiene derecho a la reliquidación de su pensión de sobrevivientes en los términos del Decreto 758 de 11 de abril de 1990[2], toda vez que i) dicha norma no le es aplicable, porque es un decreto por medio del cual se aprobó el reglamento del seguro social, y además en el expediente no obran pruebas que indiquen que el señor Fulvio Córdoba Aguilar se encontraba pensionado por el ISS, hoy Colpensiones, y; ii) si bien, el causante realizó unos aportes adicionales al ISS, hoy Colpensiones por su vinculación de medio tiempo con la Universidad Distrital Francisco José de Caldas, se debe indicar que él se pensionó con la caja de previsión de la UGPP, además dichos aportes no tienen la virtualidad de modificar el régimen aplicable al causante, como quiera que según el artículo 1º de la norma en cita, esta cobija a: los trabajadores nacionales o extranjeros que presten sus servicios a patronos particulares mediante contrato de trabajo o de aprendizaje; los funcionarios de seguridad social del Instituto de Seguros Sociales y; los pensionados por jubilación cuyas pensiones vayan a ser compartidas con las pensiones de vejez a cargo del Instituto de Seguros Sociales o asumidas totalmente por él. La solicitud de tutela Pretensiones 14.
La actora solicitó en su escrito de tutela: “[…] Conforme a los hechos anteriormente citados y teniendo en cuenta que para el presente caso, se ha dado cumplimiento a los requisitos (sic) procedibilidad de la Acción (sic) de Tutela (sic) contra Providencias (sic) Judiciales (sic), según la Jurisprudencia (sic) de la Corte Constitucional y del Propio (sic) Consejo de Estado, respetuosamente solicito lo siguiente: PRIMERA: Que se amparen los derechos fundamentales de la accionante, MARIA CRISTINA GRANADA DE CORDOBA, enunciados como vulnerados por la sentencia de SEGUNDA Instancia de fecha 16 de Julio de 2020, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A” magistrado ponente, Dr. GABRIEL VALVUENA HERNÁNDEZ, dentro del proceso de Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho Nº 25000234200020160532001, Demandante: MARIA CRISTINA GRANADA DE CORDOBA, Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, ”UGPP” Reliquidación pensión de sobrevivientes.; por encontrarse incursa dentro de las llamadas “causales genéricas de procedibilidad de la Acción de Tutela contra sentencias judiciales”.
SEGUNDA: Como consecuencia de la anterior decisión, se REVOQUE LA SENTENCIA de Segunda instancia proferida por el H. Consejo de Estaado (sic), Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A” de fecha 16 de julio de 2020, magistrado ponente, Dr. GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ, dentro del proceso de Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho Nº 25000234200020160532001, Demandante: MARIA CRISTINA GRANADA DE CORDOBA, Demandado: “UGPP”, Reliquidación Pensional y, en su lugar, se dicte otra, en el término improrrogable de 20 días, a partir de la notificación de la providencia que así lo disponga, donde se preserven los derechos pensionales, inicialmente reconocidos a la accionante, mediante (sic) en la sentencia de primera instancia de fecha 29 de septiembre de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “D”.
TERCERO: Que se vinculen a la presente Acción por tener interés legítimo en las resultas de la misma, a las siguientes endidades (sic): a. Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y contribuciones Parafiscales de la Protección Social, “UGPP” b. Administradora Colombiana de Pensiones, “Colpensiones”. c. A la Agencia Nacional para la defensa del Estado […]”. 15.
La actora en su escrito de tutela indicó que la autoridad judicial accionada incurrió en un i) defecto fáctico y en un ii) defecto sustantivo por falta de aplicación de normas jurídicas. Ahora bien, respecto a la configuración del defecto sustantivo, señaló que: “[…] La sentencia, cuya revocatoria se pretende por vía de tutela, está incursa en la causal denominada Defecto Material o Sustantivo, por las razones que a continuación relaciono: • La sentencia desconoció el fundamento normativo de las Leyes 33 y 62 de 1985, aplicables al docente FULVIO CORDOBA AGUILAR, como beneficiario del régimen de transición, previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, art. 36 que preceptúa: • ARTICULO
36. REGIMEN DE TRANSICION. “La edad para acceder a la pensión de vejez, continuará en cincuenta y cinco (55) años para las mujeres y sesenta (60) para los hombres, hasta el año 2014, fecha en la cual la edad se incrementará en dos años, es decir, será de 57 años para las mujeres y 62 para los hombres […]”. (Resaltado por la Sala). 16. En ese orden de ideas, la Sala evidencia que la actora consideró que la autoridad judicial accionada incurrió en un defecto sustantivo por falta de aplicación de las leyes 33 de 29 de enero de 1989[3] y 62 de 16 de septiembre de 1985[4].
Actuación 17. La Sección Quinta del Consejo de Estado, por auto de 7 de octubre de 2020; i) admitió la acción de tutela, ii) ordenó notificar a los magistrados de la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado y iii) vinculó a los magistrados de la Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y al director de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, concediéndoles el término de tres (3) días para que rindieran informe sobre el particular.
Informes de la parte demandada y de las partes vinculadas 18. La Subdirectora de Defensa Judicial Pensional (E) de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP expresó que la autoridad judicial accionada no “[…] incurrió en defecto material o sustantivo, sino que por el contrario la misma se ajustó al ordenamiento legal y al precedente jurisprudencial que regula el tema […]”. 18.1.
Adujo que la actora no puede utilizar la acción de tutela como una tercera instancia para efectos de cuestionar decisiones judiciales, “[…] después de haberse agotado un procedimiento establecido en la Ley para el efecto […]”. 19. La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado y la Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca guardaron silencio en esta oportunidad procesal.
La sentencia impugnada 20. La Sección Quinta del Consejo de Estado, mediante sentencia de 29 de octubre de 2020, resolvió lo siguiente: “[…]
PRIMERO: Niégase la acción de tutela presentada por la señora María Cristina Granados (sic) de Córdoba contra el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, conforme a lo expuesto en las consideraciones de este proveído […]”. 21. Expresó que: “[…] Bajo este contexto, la Sala observa que la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado lejos de “desconocer el fundamento normativo de las Leyes 33 y 62 de 1985”, resolvió el caso sometido a su consideración teniendo en cuenta que el régimen pensional aplicable al docente Córdoba Aguilar era el contenido en las referidas normas.
Ello, debido a que el educador nació el 9 de noviembre de 1933, cumplió los 55 años de edad el 9 de noviembre de 1988 y entró a laborar el 4 de febrero de 1974, por lo que los 20 años de servicios los cumplió el 3 de enero de 1994, es decir, antes de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 –1º de abril de 1994–. Distinto es que la autoridad enjuiciada advirtiera que la forma en que la UGPP ajustó por última vez la pensión de jubilación del señor Córdoba resultaba ser la más beneficiosa, pues el monto mensual que se aplicaría conforme lo establecido en el artículo 34 de la Ley 100 de 1993 sería del 85% del ingreso base de liquidación, esto es, el máximo establecido en este régimen, siendo superior al 75% de lo devengado en el último año de servicio, según lo previsto en el artículo 1º[5] de la Ley 33 de 1985.
Nótese que lo pretendido por la demandante dentro del medio de control era que se reliquidara su pensión de sobrevivientes bajo cualquiera de los regímenes pensionales existentes –las Leyes 33 y 62 de 1985, la Ley 100 de 1993 o el Acuerdo 049 de 1990, aprobado por el Decreto 728 del mismo año–, tal como se puede constatar del escrito de la demanda en la cual solicitó, entre otros, que: “.
Que para la reliquidación de la mesada pensional sustituida a la señora MARÍA CRISTINA GRANADA DE CÓRDOBA, se tenga en cuenta que su esposo fue servidos (sic) público del régimen de transición por lo que bien puede ordenar aplicar el régimen que más lo beneficie de los 3 a que tiene derecho, es decir entre las leyes (sic) 33 y 62 de 1985;
Ley 100 de 1993 y el Acuerdo 049 de 1990, aprobado por el Decreto 758 de 1990, art. 12, pues cualeuiera (sic) de los 3 se puede aplicar, pero en todo caso el más beneficioso ”. De ahí que resulte acertado el razonamiento de la autoridad censurada, pues precisamente optó por la norma que representaba mayor provecho al beneficiario en aplicación del principio de favorabilidad en materia laboral, que se insiste es el precepto que la actora perseguía que se aplicara para efectos de reliquidar su beneficio pensional […]”. 22.
Por último, señaló que frente al defecto fáctico no iba a emitir pronunciamiento alguno, toda vez que la actora no cumplió con la carga argumentativa mínima de indicar específicamente cuales fueron los medios probatorios que fueron desconocidos por la autoridad judicial accionada. La impugnación 23. La actora impugnó la sentencia proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado, en donde expuso entre otras cosas, lo siguiente: “[…] De la transcripción del fallo de tutela, visible a folio 11, donde se lee que el peticionario laboró los siguientes tiempos de servicio: |Tiempo de servicios |A |M |D | |Entidad. | | | | |Departamento de Cundinamarca | | | | | |06 |01 |13 | |Del 10-02-1964 al 22-03-1970 | | | | |Mineducación | |10 |10 | | |05 | | | |Del 06-04-1970 al 15-02-1976 | | | | |Universidad Pedagógica Nacional |29 |11 |15 | |Del 16-02-1976 al 30-01-2006 | | | | |Total |41 |11 |08 | Fácilmente se observa que el tiempo de servicio prestado por el docente FULVIO CORDOBA AGUILAR a la Universidad Distrital Francisco José de Caldas, entre el 13 de septiembre de 1983 y el 21 de enero de 2002, en la modalidad de educador de tiempo parcial, no fue tenido en cuenta para el reconocimiento de su pensión de jubilación, primero por la Resolución Número 0244 del 20 de enero de 2005 expedida por la extinta Caja Nacional de Previsión Social, y luego, reliquidada mediante la Resolución Número 7383, expedida por la misma CAJANAL, donde se tuvo como fundamento normativo los artículos 33, 34 y 21 de la Ley 100 de 1993, en aplicación del artículo 288 ibídem.
En efecto, la ley 100 de 1993, artículo 288 establece: “ARTICULO 288. Aplicación de las disposiciones contenidas en la presente Ley y en Leyes anteriores. Todo trabajador privado u oficial, funcionario público, empleado público y servidor público tiene derecho a la vigencia de la presente Ley le sea aplicable cualquier norma en ella contenida que estime favorable ante el cotejo con lo dispuesto en Leyes anteriores sobre la misma materia, siempre que se someta a la totalidad de disposiciones de esta Ley.” 1.Tras el fallecimiento del docente CORDOBA AGUILAR, la pensión de jubilación o de vejez le fue sustituida a su cónyuge supérstite, la aquí accionante MARIA CRISTINA GRANADA DE CORDOBA, mediante la Resolución PAP039031 de 16 de febrero de 2011, efectiva a partir del 25 de julio de 2010. 2.Regresando al Folio 11 del fallo de tutela impugnado, de la transcripción precedente, se constata que la pensión de vejez le fue reliquidada al docente FULVIO CORDOBA AGUILAR, mediante la Resolución Número 7383 del 23 de agosto de 2006, teniendo en cuenta el tiempo de servicio prestado a la Universidad Pedagógica Nacional entre 1996 al año 2006, esto nos indica que bien pudo incluir para tal reconocimiento el tiempo de servicios prestados a la Universidad Distrital entre los años 1996 a 2002, incluyendo, para dicho reconocimiento pensional, Ingreso Base de Liquidación, lo percibido como docente de tiempo parcial en la Universidad Distrital, certificación laboral, que incluye lo percibido como salario básico por el docente, todo lo cual obra dentro del expediente del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que ha dado origen a la presente acción constitucional. 3.Carece de toda lógica jurídica que un servidor público que prestó sus servicios como docente a una universidad estatal, no pueda recibir los beneficios prestacionales legalmente establecidos en nuestro ordenamiento jurídico, como lo es la pensión de vejez, conforme a los ingresos que percibía para el momento de consolidación de su derecho prestacional.
No se trata de percibir dos pensiones de jubilación o de vejez provenientes del estado (sic); simplemente que se sume el salario básico que percibía en la Universidad Distrital, como profesor de tiempo parcial, con el salario básico que recibía en la Universidad Pedagógica Nacional, para el momento en que obtuvo el reconocimiento de su mesada pensional, ya que, la Ley 80 de 1980 (Estatuto de Educación Post-Secundaria) al igual que el Decreto-Ley 1713 de 1960 le permitía desempeñarse como docente de tiempo completo en una universidad pública y de tiempo parcial o medio tiempo en otra universidad pública o privada.
Esto debe ser así, por cuanto la norma bajo la cual le fue reconocido su derecho pensional tuvo como factor de liquidación lo percibido en los últimos años de servicio (febrero de 1996 al 30 de enero de 2006, folio 12 del fallo de tutela impugnado) (Ley 100 de 1993, artículos 33, 34 y 21) 4.A folios 12 y 13 del fallo impugnado, se dice: (…) “Es así, como la autoridad en cuestión explicó que aunque el referido docente efectuó unos aportes adicionales al ISS por su vinculación de medio tiempo con la Universidad Distrital Francisco José de Caldas, debía tenerse en cuenta que se pensionó con la extinta Cajanal, hoy UGPP, aunado a que tal situación no tenía la entidad suficiente de modificar el régimen aplicable al causante, pues según lo señalado en el artículo 1º del Decreto 758 de 1990, esta norma cobija a: “ - Los trabajadores nacionales o extranjeros que presten sus servicios a patronos particulares mediante contrato de trabajo o de aprendizaje; - Los funcionarios de seguridad social del Instituto de Seguros Sociales y; - Los pensionados por jubilación cuyas pensiones vayan a ser compartidas con las pensiones de vejez a cargo del Instituto de Seguros Sociales o asumidas totalmente por él.” Bajo este contexto, la Sala observa que la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado lejos de “desconocer el fundamento normativo de las Leyes 33 y 62 de 1985”, resolvió el caso sometido a su consideración teniendo en cuenta que el régimen pensional aplicable al docente Córdoba Aguilar era el contenido en las referidas normas.” (…) “Nótese que lo pretendido por la demandante dentro del medio de control era que se reliquidara su pensión de sobrevivientes bajo cualquiera de los regímenes pensionales existentes –las Leyes 33 y 62 de 1985, la Ley 100 de 1993 o el Acuerdo 049 de 1990, aprobado por el Decreto 728 del mismo año–, tal como se puede constatar del escrito de la demanda en la cual solicitó, entre otros, que: “.
Que para la reliquidación de la mesada pensional sustituida a la señora MARÍA CRISTINA GRANADA DE CÓRDOBA, se tenga en cuenta que su esposo fue servidos público del régimen de transición por lo que bien puede ordenar aplicar el régimen que más lo beneficie de los 3 a que tiene derecho, es decir entre las leyes (sic) 33 y 62 de 1985; Ley 100 de 1993 y el Acuerdo 049 de 1990, aprobado por el Decreto 758 de 1990, art. 12, pues cualeuiera de los 3 se puede aplicar, pero en todo caso el más beneficioso ”.
De la anterior transcripción, fácilmente se constata que la accionante, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, que dio origen a la presente acción constitucional, solicitó que para la reliquidación de la mesada pensional, sustituida la señora MARIA CRISTINA GRANADA DE CORDOBA, se tuvieran en cuenta cualquiera de los regímenes establecidos en las leyes 33 y 62 de 1985;
Ley 100 de 1993 y el Acuerdo 049 de 1990, aprobado por el Decreto 758 de 1990, artículo 12, pues cualquiera de los tres (3) puede aplicar, pero en todo caso el más beneficioso. Lo anterior significa que, si bien el sentenciador de primera instancia dentro del proceso ordinario de nulidad y restablecimiento del derecho de radicado número 25000-23-42-000-2016-0532-00, aplicó erróneamente el Acuerdo 049 de 1990, aprobado por el Decreto Ley 758 de 1990, artículo 12, el sentenciador de segunda instancia, simplemente pudo haber hecho notar tal error, y ordenar se aplicara la Ley 100 de 1993, artículos 33, 34 y 21, pero nunca haber desconocido el derecho de reliquidación deprecado, toda vez que éste se ajustaba a derecho.
Al no hacerlo así, vulneró los derechos fundamentales invocados en el escrito de tutela, todo lo cual conduce a que sea revocado el fallo de tutela de primera instancia y, en su lugar, se amparen los derechos fundamentales de la accionante […]”. 23.1. Por último, expresó que al interior del proceso, está plenamente acreditado que el señor Fulvio Córdoba Aguilar, causante del derecho reclamado por su cónyuge supérstite, María Cristina Granada de Córdoba, i) es beneficiario del régimen de transición previsto en el artículo 33 de la Ley 100 de 23 de diciembre de 1993[6], ii) se desempeñó como docente al servicio del Estado, como se indica a folio 11 de la sentencia de tutela impugnada, debiendo agregarse su desempeño como docente de tiempo parcial al servicio de la Universidad Distrital Francisco José de Caldas, entre el 13 de septiembre de 1983 y el 21 de enero de 2002, iii) que su labor al servicio de la Universidad Distrital, como docente de tiempo parcial, tenía como fundamento el Decreto 080 de 1980 (Estatuto de Educación Post- Secundaria) y el Decreto 1713 de 1960, artículo primero (1º), iv) que para el respectivo reconocimiento de su pensión de vejez por la extinta CAJANAL, hoy en día U.G.P.P., no se tuvo en cuenta como factor salarial lo percibido como docente de tiempo parcial al servicio de la Universidad Distrital Francisco José de Caldas, v) que el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la actora ante la jurisdicción contencioso administrativa que ha dado origen a la presente acción constitucional, “[…] sólo pretende que el Ingreso Base de Liquidación (I.B.L.), con el cual se liquidó, se reliquidó, y se reliquide, la pensión de vejez o de jubilación reconocida al causante por la extinta CAJANAL sea ampliado o adicionado con la suma que, para el momento de tal reconocimiento, recibía el causante de la Universidad Distrital como docente de tiempo parcial y vi) que la pensión de jubilación o de vejez, reconocida y reliquidada, y luego sustituida a su cónyuge superstite, se liquidó únicamente sobre la base de lo percibido durante los últimos diez (10) años de servicio a la Universidad Pedagógica Nacional, siendo que también debió incluirse como factor de liquidación, o base para su liquidación, lo que percibía simultáneamente el causante como profesor de tiempo parcial en la Universidad Distrital Francisco José de Caldas […]”. 24.
Durante el presente trámite de tutela, el Subdirector de Defensa Judicial Pensional y apoderado Judicial de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP, allegó memorial el 20 de noviembre de 2020, solicitando que se confirmara la sentencia de primera instancia proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado, el 29 de octubre de 2020, al considerar que: “[…] De otro lado la presente acción es improcedente, porque LO PRETENDIDO POR LA PARTE ACCIONANTE ES SUSTITUIR UNA DECISIÓN JUDICIAL EJECUTORIADA PROFERIDA POR EL JUEZ NATURAL DE LA CAUSA, quien con base en la normativa y jurisprudencia de la Honorable Corte Constitucional y del Consejo de Estado, vigente para la época de los hechos, REVOCA el fallo de primera instancia proferido por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA de forma acertada.
( Es decir, el juez natural de la causa ya se pronunció sobre el litigio haciendo un estudio profundo del caso en una etapa superior. Por lo tanto, la providencia proferida es una decisión en firme que hizo tránsito a cosa juzgada. ( El actuar de dicho operador judicial no podría ser otro, pues acató el precedente jurisprudencial de la Corte Constitucional.
( Honorable Consejero, la presente tutela contra el fallo judicial es improcedente, porque como es de conocimiento del despacho, no puede ser utilizada con un fin exclusivamente económico en busca de decisiones rápidas que olvidan a los jueces naturales de la causa, más aun, cuando el litigio ya fue ventilado respetando el principio de doble instancia […]”.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia de la Sala 25. Esta Sección es competente para conocer de este proceso, de conformidad con los artículos 1.º y 37 del Decreto 2591 de 1991, por el cual se reglamenta la acción de tutela establecida en el artículo 86 de la Constitución Política; el artículo 1.º del Decreto núm. 1983 de 30 de noviembre de 2017, por el cual se establecen reglas para el reparto de la acción de tutela; y, el Acuerdo núm. 80 de 12 de marzo de 2019.
Generalidades de la acción de tutela 26. La acción de tutela ha sido instituida como un instrumento preferente y sumario, destinado a proteger de manera efectiva e inmediata los derechos constitucionales fundamentales, cuando hayan sido violados o amenazados por las autoridades públicas, o por los particulares, en los casos expresamente señalados.
Procede, a falta de otro medio de defensa judicial, a menos que se utilice como mecanismo transitorio, para prevenir un perjuicio irremediable. Problema jurídico 27. Corresponde a la Sala establecer: i) si, en efecto, es procedente la acción de tutela, acreditándose el cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra sentencias judiciales, concretamente si se cumplió con el requisito de la relevancia constitucional. 28.
Para resolver el presente problema jurídico esta Sala analizará los siguientes temas: i) procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, ii) requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela cuando se dirige contra providencias judiciales; iii) marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho fundamental al debido proceso; iv) marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho fundamental a la igualdad; v) marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho fundamental al trabajo; vi) marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho fundamental a la seguridad social; procediendo posteriormente a vii) resolver el caso concreto, adentrándose en el fondo del asunto, siempre y cuando, se satisfagan los requisitos generales.
Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales 29.Con ocasión de la acción de tutela instaurada por la señora Nery Germania Álvarez Bello, en un asunto que fue asumido por importancia jurídica por la Sala Plena[7], en sentencia de 31 de julio de 2012, consideró necesario admitir que debe acometerse el estudio de fondo de la acción de tutela cuando se esté en presencia de providencias judiciales – sin importar la instancia y el órgano que las profiera - que resulten violatorias de derechos fundamentales, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente y los que en el futuro determine la ley y la propia doctrina judicial.
Requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra decisiones judiciales 30. Esta Sección adoptó[8] como parámetros a seguir los señalados en la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005[9], proferida por la Corte Constitucional, sin perjuicio de los demás pronunciamientos que esta Corporación elabore sobre el tema. 31. Por lo anterior, y con el fin de hacer operante la nueva posición jurisprudencial, estableció como requisitos generales de procedibilidad de esta acción constitucional, cuando se dirige contra decisiones judiciales: i) la relevancia constitucional del asunto; ii) el uso de todos los medios de defensa judiciales salvo la existencia de un perjuicio irremediable; iii) el cumplimiento del principio de inmediatez; iv) la existencia de una irregularidad procesal con efecto decisivo en la providencia objeto de inconformidad; v) la identificación clara de los hechos causantes de la vulneración y su alegación en el proceso, y vi) que no se trate de tutela contra tutela. 32.
De lo expuesto, la Sala advierte que, cuando el juez constitucional conoce una demanda impetrada en ejercicio de la acción de tutela y en la que se alega la vulneración de derechos fundamentales con ocasión de la expedición de una providencia judicial: en primer lugar, debe verificar la presencia de los requisitos generales y, en segundo término, le corresponde examinar si en el caso objeto de análisis se configura uno de los defectos especiales, permitiéndole de esta manera “dejar sin efecto o modular la decisión”[10] que encaje en dichos parámetros. 33.
Se trata, entonces, de una rigurosa y cuidadosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, por cuanto resulta a todas luces necesario evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios y valores constitucionales tales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial que gobiernan todo proceso jurisdiccional. 34.
El criterio expuesto fue reiterado en pronunciamiento de la Sala Plena de la Corporación, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014[11]. Análisis del cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela en el caso concreto 35. La Sala estudiará la procedencia de la acción de tutela bajo la premisa del cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, dispuestos por la sentencia C-590 de 2005, proferida por la Corte Constitucional, en especial, el cumplimiento del requisito de la relevancia constitucional.
Acerca del requisito de la relevancia constitucional 36. Sobre este asunto en particular, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en la citada Sentencia de Unificación de 5 de agosto de 2014[12], al referirse al requisito de relevancia constitucional, sostuvo lo siguiente: “[…] 3.3.5. Relevancia constitucional.
La “relevancia constitucional” es un asunto que puede ser desarrollado desde dos puntos de vista: i) para efectos de la revisión eventual realizada por la Corte Constitucional y, ii) como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales para evitar que se convierta en una tercera instancia. El segundo aspecto, esto es, la relevancia constitucional como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, es el que interesa para efectos de esta sentencia. La relevancia constitucional como requisito de procedibilidad tiene dos cometidos fundamentales.
Por un lado, protege “el principio constitucional de la autonomía funcional de los jueces (artículos 228 y 230 de la Carta)” [[13]]; por otro, evita que la acción de tutela se torne en un instrumento para “involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones”[[14]]. Que el asunto “tenga relevancia constitucional”, que afecte “derechos fundamentales de las partes”, es un requisito de la acción de tutela que supone la conjunción de dos elementos necesarios [[15]].
El primer elemento dice relación con la carga argumentativa del actor para demostrar en sede de tutela que el asunto es de relevancia constitucional por la afección de sus derechos fundamentales. No basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales.
A juicio de la Sala, si bien es cierto que el Juez de Tutela debe motivar su decisión, explicando por qué ella es de “relevancia constitucional”, no es menos cierto que el actor tiene la carga de argumentar el por qué su pretensión tiene tal atributo, para que el Juez pueda determinar si se cumple tal requisito, so pena del rechazar o declarar improcedente el amparo constitucional[[16]].
El segundo elemento supone que el procedimiento de tutela no puede erigirse en una instancia procesal adicional. En consecuencia, en caso que de la acción de tutela se derive que esa es la pretensión del actor, la decisión será rechazarla o declararla improcedente. La tutela contra providencias judiciales supone siempre una discusión en torno a derechos fundamentales.
No está concebida para cuestiones de mera legalidad o de apreciación judicial que no involucre aquellos. Dichas cuestiones carecerían de relevancia constitucional. En este sentido, la Corte Constitucional, en la sentencia T-061 de 2007, Magistrado Ponente: Humberto Sierra Porto, señaló lo siguiente: “En primer lugar la jurisprudencia ha señalado que la cuestión que se pretende discutir por medio de la acción de tutela debe ser una cuestión de evidente relevancia constitucional.
Teniendo en cuenta que la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, es necesario que la causa que origina la presentación de la acción suponga el desconocimiento de un derecho fundamental. En otras palabras, la tutela contra decisiones judiciales debe fundarse en un asunto de evidente relevancia constitucional y no puede ser utilizada para discutir asuntos de mera legalidad [[17]].
Si bien no siempre es fácil delimitar los asuntos de relevancia constitucional de aquellos que no lo son, también lo es que esta Corporación ha sido particularmente cuidadosa al intentar establecer criterios de diferenciación razonables. Así por ejemplo, basada en los antecedentes originados en la Asamblea Nacional Constituyente de 1991, ha reconocido la existencia de dos ámbitos del derecho al debido proceso.
El primero que emerge de la propia Constitución y que es el denominado debido proceso constitucional, y otro que es fruto de la labor legislativa, al que se denomina simplemente debido proceso [[18]]. En palabras de la Corte, el debido proceso constitucional - art. 29 CN-, aboga por la protección de las garantías esenciales o básicas de cualquier proceso.
En criterio de la Corte, tales garantías esenciales son el derecho al juez natural [[19]]; el derecho a presentar y controvertir las pruebas; el derecho de defensa –que incluye el derecho a la defensa técnica-; el derecho a la segunda instancia en el proceso penal; el principio de predeterminación de las reglas procesales o principio de legalidad; el derecho a la publicidad de los procesos y decisiones judiciales y la prohibición de juicios secretos. […] Atendiendo el precedente constitucional, sería válido predicar la relevancia constitucional de un caso, por violación al debido proceso, por ejemplo, cuando el asunto que se estudia hace parte de su núcleo esencial o cuando se presentan desvíos caprichosos y arbitrarios del Juez que conduzcan a la inexistencia de defensa y contradicción dentro del proceso, anulándose o restringiéndose de manera grave el equilibrio procesal entre las partes. 3.4.- No sobra reiterar que la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales impone un estudio riguroso de los requisitos de procedibilidad y de prosperidad de la acción, más cuando se trata de atacar las providencias de las altas Cortes, tal como lo ha manifestado la Corte Constitucional en la sentencia SU-917 de 2013: […]” (Resaltado fuera del texto). 37.
De la misma manera frente al tema la Corte Constitucional ha señalado[20]: “[…] La Corte Constitucional ha venido exigiendo como requisito general de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales ‘que el asunto objeto de debate sea de evidente relevancia constitucional’ es decir, que el asunto puesto a consideración de esta Corporación, revista una gran trascendencia para la interpretación del estatuto superior, para su aplicación o en procura de su desarrollo eficaz, así como para la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales.”[21] Este tribunal, en un caso similar al ahora dilucidado, decidió declarar la improcedencia de la acción al no revestir el estudio del reconocimiento de los intereses moratorios, un asunto de relevancia constitucional.
En aquella ocasión la Corte advirtió: “En el presente caso, se cuestiona una sentencia de la Corte Suprema de Justicia –Sala Laboral-, por cuanto se negó el reconocimiento y pago de los intereses moratorios de que trata el artículo 141 de la Ley 100 de 1993. La Corte Suprema de Justicia –Sala Laboral-, en reiterada jurisprudencia, ha venido sosteniendo que los mencionados intereses no proceden cuando se trata de reajustes pensionales, sino que los mismos sólo se causan cuando la entidad obligada al pago de la pensión entra en mora de reconocer la prestación o una vez reconocida la misma, retrasa el pago de las mesadas correspondientes.
Más allá de las condiciones personales del actor, quien no demuestra la calidad de sujeto de especial protección, la primera apreciación que puede hacerse, es que el asunto que nos ocupa tiene, en principio, una relevancia de tipo legal, y que aún haciendo una interpretación armónica del artículo 141 de la Ley 100 de 1993 junto con las disposiciones constitucionales contenidas en los artículos 13 (derecho a la igualdad), artículo 25 (derecho al trabajo), artículo 48 (derecho a la seguridad social) y el artículo 53 (derecho a la situación más favorable al trabajador y al pago oportuno y reajuste de las pensiones) del Estatuto Superior, se llegaría a la conclusión de que el contenido de dicho artículo, por el sólo hecho de derivarse de postulados constitucionales no tiene ‘per se’ vocación de derecho fundamental.”[22] En esta ocasión, la Corte acoge y reitera el citado pronunciamiento máxime teniendo en cuenta que el sujeto que aduce la vulneración no demuestra, ni siquiera sumariamente, un perjuicio irremediable que haga de este caso, un asunto de relevancia constitucional que permita el estudio de fondo, menos aún si se tiene en cuenta que los jueces ordinarios laborales reconocieron la indexación de la mesada pensional y negaron, bajo argumentos sólidos y no caprichosos, los intereses moratorios sobre la indexación […]”. 38.
En ese orden de ideas, el requisito de la relevancia constitucional se acredita cuando: i) en el caso bajo estudio por parte del juez constitucional se involucra la amenaza o vulneración de derechos fundamentales y ii) cuando el actor en su escrito de tutela cumple con satisfacer una carga argumentativa mínima de establecer las razones jurídicas por las cuales la autoridad judicial accionada incurrió en algunas de las causales especiales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, y trajo como consecuencia la afectación de los derechos fundamentales. 39.
Para la Sala es imperioso exigirle al actor una carga argumentativa mínima, toda vez que, si bien es cierto la acción de tutela goza de la característica principal de la informalidad que se fundamenta en el mandato constitucional de la prevalencia del derecho sustancial sobre las formas procesales[23], en el escenario del amparo contra providencias judiciales, cuando esta prospera se pueden ver afectados, entre otros derechos y principios, el de la cosa juzgada, por lo que el juez constitucional solo puede estudiar dicha providencia, cuando se evidencia a través de la argumentación jurídica del actor que realmente el operador judicial profirió una providencia arbitraria e irrazonable que implicó la vulneración de derechos fundamentales.
Marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental al debido proceso 40. Visto el artículo 29 de la Constitución Política de Colombia de 1991, que establece que: “[…]
ARTICULO 29. El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas. Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio. En materia penal, la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable. […]”. 41.
Atendiendo a que, la Corte Constitucional[24] ha definido el derecho al debido proceso, como “[…] el conjunto de garantías previstas en el ordenamiento jurídico, a través de las cuales se busca la protección del individuo incurso en una actuación judicial o administrativa, para que durante su trámite se respeten sus derechos y se logre la aplicación correcta de la justicia. […]”, y ha recordado que “[…] En virtud del citado derecho, las autoridades estatales no podrán actuar en forma omnímoda, sino dentro del marco jurídico definido democráticamente, respetando las formas propias de cada juicio y asegurando la efectividad de aquellos mandatos que garantizan a las personas el ejercicio pleno de sus derechos[…]” de manera que ha resaltado que el derecho al debido proceso tiene como propósito “[…] la defensa y preservación del valor material de la justicia, a través del logro de los fines esenciales del Estado, como la preservación de la convivencia social y la protección de todas las personas residentes en Colombia en su vida, honra, bienes y demás derechos y libertades públicas (preámbulo y artículos 1° y 2° de la C.P) […]”.
Marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental a la igualdad 42.Visto el artículo 13 de la Constitución Política de Colombia de 1991, que establece que: “[…]
ARTICULO 13. Todas las personas nacen libres e iguales ante la ley, recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna discriminación por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica. El Estado promoverá las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptará medidas en favor de grupos discriminados o marginados.
El Estado protegerá especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se cometan. […]”. 43.Atendiendo a que la Corte Constitucional[25] ha entendido que el derecho a la igualdad “[…] comporta un conjunto de mandatos independientes y no siempre armónicos, entre los que se destacan (i) la igualdad formal o igualdad ante la ley, relacionada con el carácter general y abstracto de las disposiciones normativas dictadas por el Congreso de la República y su aplicación uniforme a todas las personas;
(ii) la prohibición de discriminación, que excluye la legitimidad constitucional de cualquier acto (no solo las leyes) que involucre una distinción basada en motivos definidos como prohibidos por la Constitución Política, el derecho internacional de los derechos humanos, o bien, la prohibición de distinciones irrazonables; y (iii) el principio de igualdad material, que ordena la adopción de medidas afirmativas para asegurar la vigencia del principio de igualdad ante circunstancias fácticas desiguales. […]”.
Marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental al trabajo 44. Visto el artículo 25 de la Constitución Política de Colombia de 1991, que establece que: “[…] El trabajo es un derecho y una obligación social y goza, en todas sus modalidades, de la especial protección del Estado. Toda persona tiene derecho a un trabajo en condiciones dignas y justas […]”. 45.
Ahora bien, la Corte Constitucional frente al derecho fundamental al trabajo ha dicho lo siguiente[26]: “[…] En repetidas ocasiones la Corte ha sostenido que el derecho al trabajo es un derecho fundamental consagrado como principio rector del Estado social de derecho y como objetivo primordial de la organización política. Al ser fundamental el derecho al trabajo debe ser reconocido como un atributo inalienable de la personalidad jurídica; un derecho inherente al ser humano que lo dignifica en la medida en que a través de él la persona y la sociedad en la que ella se desenvuelve logran su perfeccionamiento.
Sin el ejercicio de ese derecho el individuo no podría existir dignamente, pues es con el trabajo que se proporciona los medios indispensables para su congrua subsistencia y además desarrolla su potencial creativo y de servicio a la comunidad. El derecho al trabajo es la actividad que lo pone en contacto productivo con su entorno. El reconocimiento del carácter de fundamentalidad del derecho al trabajo se refleja en la especial consagración que la Carta Política hace tanto en el sentido de protección subjetiva con la enumeración de principios mínimos que limitan el ejercicio legislativo (artículo 53) y con el reconocimiento expreso de la responsabilidad del Estado en la promoción de políticas de pleno empleo (artículo 334) […]”.
Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho fundamental a la seguridad social 46.Visto el artículo 48 de la Constitución Política de Colombia de 1991, que establece que: “[…] La Seguridad Social es un servicio público de carácter obligatorio que se prestará bajo la dirección, coordinación y control del Estado, en sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en los términos que establezca la ley.
Se garantiza a todos los habitantes el derecho irrenunciable a la Seguridad Social. El Estado, con la participación de los particulares, ampliará progresivamente la cobertura de la Seguridad Social que comprenderá la prestación de los servicios en la forma que determine la ley. La Seguridad Social podrá ser prestada por entidades públicas o privadas, de conformidad con la ley.
No se podrán destinar ni utilizar los recursos de las instituciones de la Seguridad Social para fines diferentes a ella. La ley definirá los medios para que los recursos destinados a pensiones mantengan su poder adquisitivo constante […]”. 47.De igual manera, la Corte Constitucional frente al derecho fundamental a la seguridad social ha dicho lo siguiente:[27] “[…] El artículo 48 de la Constitución Política consagra el derecho a la seguridad social bajo una doble connotación: i) como derecho fundamental; y ii) como un servicio público de carácter obligatorio que se presta bajo la dirección, coordinación y control del Estado[28].
Esta garantía fundamental “surge como un instrumento a través del cual se le garantiza a las personas el ejercicio de sus derechos fundamentales cuando se encuentran ante la materialización de algún evento o contingencia que mengüe su estado de salud, calidad de vida y capacidad económica, o que se constituya en un obstáculo para la normal consecución de sus medios mínimos de subsistencia a través del trabajo”[29].
Su fundamentalidad se sustenta en el principio de dignidad humana en virtud del cual “resulta posible que las personas afronten con decoro las circunstancias difíciles que les obstaculizan o impiden el normal desarrollo de sus actividades laborales y la consecuente recepción de los recursos que les permitan ejercer sus derechos subjetivos”[30] […]”.
Análisis del caso concreto 48. La Sala estudia si en el presente caso se cumple con el requisito de relevancia constitucional. 49. Visto el marco normativo y los desarrollos jurisprudenciales en la parte considerativa de esta sentencia, la Sala procede a realizar el análisis del acervo probatorio, para posteriormente, en aplicación del silogismo jurídico, concluir el caso concreto. 50.
La Sala procederá a apreciar y valorar todas las pruebas decretadas y aportadas, de conformidad con las reglas de la sana crítica y en los términos del artículo 176 del Código General del Proceso, aplicando para ello las reglas de la lógica y la certeza que sobre determinados hechos se requiere para efectos de decidir lo que en derecho corresponda, en relación con los problemas jurídicos planteados por la actora en su escrito de tutela e impugnación. Acervo y análisis 51.
Dentro del expediente que contiene la acción de tutela se encuentra lo siguiente: 51.1. Copia del expediente del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 25000-23-42-000-2016-05320-01. Solución del caso concreto Análisis del cumplimiento del requisito de relevancia constitucional 52.
La actora en su escrito de tutela señaló que la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado incurrió en un defecto fáctico. En ese orden de ideas, expresó que: “[…] Defecto Fáctico, ocurre cuando el juez carece de apoyo probatorio, la valoración es absolutamente equivocada o no tiene en cuenta el material probatorio, obrante en el expediente para proferir la decisión. • En efecto, obran dentro expediente judicial, los elementos probatorios idóneos que acreditan que la accionante, prestó sus servicios al Estado, por un período superior a 34 anualidades, como docente al servicio del Estado, Ministerio de Educación Nacional, Magisterio del Departamento de Cundinamarca, como consta en sendas constancias que reposan en el expediente.
Consta dentro del expediente, además, que la entidad demandada a través de la Resolución RDP-039031 del 16 de febrero de 2011 le reconoció la pesión (sic) de sobrevivientes a la señora MARIA CRISTINA GRANADA DE CORDOBA, teniendo en cuenta, únicamente los aportes realizados como docente de la Universidad Pedagógica Nacional, pero no se tuvo en cuenta el tiempo de servicios como docente de tiempo parcial prestado en la Universidad Distrital Francisco José de Caldas, ni tampoco las semanas cotizadas por ésta última Universidad al Instituto de los Seguros Sociales a partir del 1º de julio de 1995 al 31 de diciembre de 2001, fecha en la cual se produjo su retiro definitivo como docente de la Universidad Distrital Francisco José de Caldas. • Consta igualmente que, por lo anterior, la señora MARIA CRISTINA GRANADA DE CORDOBA, en fecha 3 de marzo de 2016 presentó ante la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social “UGPP”, solicitud de reliquidación de la pensión de sobrevivientes a fin de que se incluyera el valor cotizado por el causante FULVIO CORDOBA AGUILAR, como docente de tiempo parcial en la Universidad Distrital Francisco José de Caldas, pero le fue negada dicha reliquidación. • Tambien (sic) consta dentro del expediente que la accionante MARIA CRISTINA GRANADA DE CORDOBA, promovió Acción de nulidad y restablecimiento del derecho, ante la jurisdicción contencicoso (sic) administrativa, Tribunal Administrativo de Cundinamarca, contra los actos denegatorios, que en sentencia de fecha 29 de septiembre de 2017, ordenó la reliquidación, reconociendo su derecho a una reliquidación, tal como se observa en la parte resolutiva artículo 2º y ss […]”. 53.
Para la Sala la actora no cumplió con la carga argumentativa mínima para estructurar el defecto fáctico[31], toda vez que no indicó específicamente cuales medios de prueba obrantes en el expediente, fueron valorados erróneamente por parte del juez colegiado; ii) que además dichos medios probatorios eran relevantes para cambiar el sentido de la decisión; y iii) demostrar que la valoración errónea de las pruebas fue una actuación grosera, arbitraria e irrazonable que trajo como consecuencia la afectación de derechos fundamentales, lo cual no aconteció en el caso sub examine. 54.
Esta Sección frente a la carga argumentativa mínima para estructurar el defecto fáctico en reciente pronunciamiento dijo lo siguiente[32]: “[…] Al efecto, es preciso destacar que, en materia de acción de tutela contra providencias judiciales, no basta con citar la falta de valoración de medios de prueba de manera genérica, sino que es necesario que se expresen con claridad los motivos por los que se considera que su falta de valoración, por las autoridades accionadas, generó la afectación de derechos de contenido iusfundamental y, como su falta de estudio o apreciación, incidió en la decisión que es objeto de reproche y afectó las garantías constitucionales[33].
Esta carencia argumentativa, sin lugar a dudas, no puede ser suplida por el juez de tutela, en tanto que si bien la acción de amparo se caracteriza por la flexibilización de formalidades que impidan la garantía de los derechos fundamentales, tratándose del reproche contra providencias judiciales, es exigible un mínimo de argumentación que habilite un examen de fondo sobre actuaciones que han hecho tránsito a cosa juzgada, al ser proferidas por autoridades investidas de competencia en procesos que ofrecen los medios para proteger las garantías constitucionales […]”.
(Resaltado por la Sala). 55. De igual manera, la actora indicó en su escrito de tutela que la autoridad judicial accionada al resolver el caso concreto, incurrió en un defecto sustantivo por falta de aplicación de las leyes 33 de 29 de enero de 1989[34] y 62 de 16 de septiembre de 1985[35]. En ese orden de ideas, señaló que: “[…] La sentencia, cuya revocatoria se pretende por vía de tutela, está incursa en la causal denominada Defecto Material o Sustantivo, por las razones que a continuación relaciono: • La sentencia desconoció el fundamento normativo de las Leyes 33 y 62 de 1985, aplicables al docente FULVIO CORDOBA AGUILAR, como beneficiario del régimen de transición, previsto en el aratículo 36 de la Ley 100 de 1993, art. 36 que preceptúa: • ARTICULO
36. REGIMEN DE TRANSICION. “La edad para acceder a la pensión de vejez, continuará en cincuenta y cinco (55) años para las mujeres y sesenta (60) para los hombres, hasta el año 2014, fecha en la cual la edad se incrementará en dos años, es decir, será de 57 años para las mujeres y 62 para los hombres […]”. (Resaltado por la Sala). 56. Para la Sala, la actora no cumplió con la carga argumentativa mínima para estructurar el defecto sustantivo, toda vez que no indicó específicamente i) cuales fueron los artículos de las leyes 33 y 62 de 1985 que la autoridad judicial accionada dejó de aplicar al caso sub examine, y en ese orden de ideas, ii) argumentar que dichas normas eran jurídicamente relevantes para resolver el caso concreto, lo cual no aconteció en el presente caso. 57.
Frente al cumplimiento del requisito de la relevancia constitucional, es decir, la carga argumentativa mínima que debe cumplir el actor dentro del marco de la acción de tutela contra providencias judiciales y no solamente identificar que en el caso concreto se vulneran derechos fundamentales, esta Sección ha dicho[36]: “[…] De esta manera, aun cuando la Sala como Juez Constitucional interpretara la inconformidad de la accionante, no existe objeto de examen, comoquiera que no se argumentó la acción u omisión de la Sección Quinta del Consejo de Estado, la vulneración de los derechos fundamentales, ni la descripción de manera clara y contundente de las circunstancias relevantes por las cuales el actor consideró que se vulneraron sus derechos […]”. 58.
Esta Sección debe reiterar que el principio de informalidad que gobierna a la acción de tutela no puede considerarse absoluto[37], pues es necesario satisfacer ciertos presupuestos básicos que le permitan al Juez conocer con claridad aspectos como la acción o la omisión que la motiva, el derecho que se considera violado o amenazado y, de ser posible, el nombre de la autoridad pública o del órgano autor de la amenaza o del agravio[38], el señalamiento de las causales especiales de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales lo que implica cumplir con la carga argumentativa para demostrar su configuración en el caso concreto, entre otros aspectos.
Conclusiones de la Sala 59. En suma, para la Sala no se cumple con el requisito de relevancia constitucional dentro del marco de la acción de tutela contra providencias judiciales, en la medida que la actora no presentó una carga argumentativa mínima y, en consecuencia, no argumentó el defecto fáctico y sustantivo en el que presuntamente habría incurrido la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado al proferir la providencia accionada. 60.
En ese orden de ideas, la Sala revocará la sentencia proferida en primera instancia por la Sección Quinta del Consejo de Estado, el 29 de octubre de 2020, y en su lugar, declarará improcedente el amparo, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III.
RESUELVE
PRIMERO: REVOCAR la sentencia de tutela proferida el 29 de octubre de 2020 por la Sección Quinta del Consejo de Estado, por medio del cual negó las pretensiones del amparo, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: DECLARAR improcedente la acción de tutela presentada por la señora María Cristina Granada de Córdoba, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: De conformidad con lo dispuesto en el artículo 32 del Decreto Ley núm. 2591 de 1991, dentro de los diez (10) siguientes a la ejecutoria de esta providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Presidenta Consejera de Estado OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado ----------------------- [1] Por ser servidor público de orden Nacional. [2] “por el cual se aprueba el Acuerdo número 049 de febrero 1° de 1990 emanado del Consejo Nacional de Seguros Sociales Obligatorios”. [3] “Por la cual se dictan algunas medidas en relación con las Cajas de Previsión y con las prestaciones sociales para el Sector Público.” [4] "Por la cual se modifica el artículo 3º de la Ley 33 del 29 de enero de 1985". [5] “ARTÍCULO 1º.- El empleado oficial que sirva o haya servido veinte (20) años continuos o discontinuos y llegue a la edad de cincuenta y cinco (55) tendrá derecho a que por la respectiva Caja de Previsión se le pague una pensión mensual vitalicia de jubilación equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio ”. [6] “Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones”. [7] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 31 de julio de 2012, C.P. Dra. María Elizabeth García González, Expediente identificado con número de radicación: 2009-01328. [8] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 31 de julio de 2012, C, P. María Elizabeth García González, número único de radicación 2009-01328 [9] Corte Constitucional, Sentencia de 8 de junio de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño. [10] Corte Constitucional.
Sentencia T- 225 del 23 de marzo de 2010, M.P.Mauricio González Cuervo. [11] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 4 de agosto de 2014, C.P Jorge Octavio Ramírez Ramírez, número único de radicación: 11001031500020120220101. [12] Ut supra página 6. [[13]] “Sentencia T-173 de 1993. M.P. José Gregorio Hernández Galindo.” [[14]] “Literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005.” [[15]] “Esta exigencia se deriva del requisito general de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, contemplado en el literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005.” [[16]] “En España por ejemplo, de tiempo atrás, esta es una carga del demandante, avalada por el Tribunal Constitucional, contenida en el último requisito establecido en numeral 1 del artículo 49 (“la demanda justificará la especial trascendencia constitucional del recurso”) y en el literal a) del numeral 1 del artículo 50 (“el contenido del recurso justifique una decisión sobre el fondo por parte del Tribunal Constitucional en razón de su especial trascendencia constitucional, que se apreciará atendiendo a su importancia para la interpretación de la Constitución, para su aplicación o para su general eficacia, y para la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales”) de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), respecto de la procedencia de la acción de amparo en general y, en particular, contra providencias judiciales.” [[17]] “Corte Constitucional.
Sentencia T-173/93.” [[18]] “Ver sentencias: SU-159 de 2002, SU-1159 de 2003, T-685 de 2003.” [[19]] “Sobre este derecho y su configuración constitucional, ver sentencia SU-1184 de 2001.” [20] Corte Constitucional, Sentencia T-586 de 2012. Magistrado ponente: Dr. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. [21]Corte Constitucional, sentencia T-635 de 2010, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. [22] Ibidem. [23] “Artículo 228.
La Administración de Justicia es función pública. Sus decisiones son independientes. Las actuaciones serán públicas y permanentes con las excepciones que establezca la ley y en ellas prevalecerá el derecho sustancial. Los términos procesales se observarán con diligencia y su incumplimiento será sancionado. Su funcionamiento será desconcentrado y autónomo.” [24] Corte Constitucional, Sentencia C 980 de 1º. de diciembre de 2010, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. [25] Corte Constitucional, Sentencia C178 de 26 de marzo de 2014, M.P. María Victoria Calle Correa. [26] Corte Constitucional, sentencia T-611 de 8 de junio de 2001, M.P. Jaime Córdoba Triviño. [27] Corte Constitucional, sentencia T-281 de 23 de julio de 2018, M.P. José Fernando Reyes Cuartas. [28] Artículo 48.
“La Seguridad Social es un servicio público de carácter obligatorio que se prestará bajo la dirección, coordinación y control del Estado, en sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en los términos que establezca la Ley. Se garantiza a todos los habitantes el derecho irrenunciable a la Seguridad Social. El Estado, con la participación de los particulares, ampliará progresivamente la cobertura de la Seguridad Social que comprenderá la prestación de los servicios en la forma que determine la Ley”. [29] Sentencia T-173 de 2016. [30] Ibídem. [31] Frente a la carga argumentativa mínima para efectos de estructurar el cargo por defecto fáctico, ver entre otras: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 28 de febrero de 2020, C.P Roberto Augusto Serrato Valdés, radicación número: 11001-03-15- 000-2020-00342-00. [32] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 12 de marzo de 2020, C.P Roberto Augusto Serrato Valdés, radicación número: 11001-03-15-000-2020-00365-00. [33] Respecto de la carga argumentativa mínima que se le exige al actor para que se configure el defecto fáctico, ver entre otras, sentencias T-214 de 2012, T-121 de 2016 y T-074 de 2018, proferidas por la Corte Constitucional. [34] “Por la cual se dictan algunas medidas en relación con las Cajas de Previsión y con las prestaciones sociales para el Sector Público.” [35] "Por la cual se modifica el artículo 3º de la Ley 33 del 29 de enero de 1985". [36] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 13 de julio de 2017, C.P Hernando Sánchez Sánchez, número único de radicación: 11001-03-15-000-2017-00725-00. [37] Sobre el principio de informalidad, ver Corte Constitucional, Auto A165 de 21 de julio 2011, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio [38] Decreto 2591 de 1991, artículo 14.