15001-23-31-000-2005-01977-01 — Consejo de Estado

REAJUSTE DE SALARIOS Y PRESTACIONES SOCIALES DE EMPLEADO PÚBLICO DE EMPRESA SOCIAL DEL ESTADO – Improcedencia / RÉGIMEN SALARIAL Y PRESTACIONAL DE LOS EMPLEADOS PÚBLICOS – Reserva legal / SANCIÓN MORATORIA POR EL NO PAGO DE CESANTÍAS – Improcedencia / FALTA DE AGOTAMIENTO DE LA VÍA GUBERNATIVA / PRINCIPIO DE LEGALIDAD Se advierte que el director del Hospital San Salvador de Chiquinquirá expidió la Resolución No. 915 de 1993, la cual estableció prestaciones para los empleados públicos de dicha entidad con fundamento en el Decreto 1006 de 1993 el cual fue declarado nulo por esta Corporación, ya que el gobernador del Departamento de Boyacá al autorizar a los directores de algunos hospitales del departamento a mantener o crear reconocimientos laborales, usurpó las atribuciones propias del Legislador, ya que desconoció la reserva dispuesta en la Constitución Política al residir esa facultad, de manera exclusiva en el poder legislativo.

Del mismo modo, contrario a lo dispuesto por el a quo no es procedente que le sean reliquidadas a la demandante las prestaciones sociales concedidas a través de la Resolución 283 del 29 de diciembre de 2004 con fundamento en el Decreto 1474 de 2004, por haber sido expedido por el gobernador del departamento, mediante el cual dispuso el reajuste salarial y de prestaciones sociales correspondientes al período comprendido entre el 1.º de enero y el 21 de noviembre de 2004, por las razones antes indicadas.

(…). No es procedente el pago de la sanción moratoria dispuesta en la Ley 244 de 1995, ya que en primer lugar la demandante no agotó vía gubernativa frente a dicha pretensión, ni invocó el reconocimiento de la sanción moratoria dispuesta en la mencionada norma en el recurso que presentó ante la administración; y en segundo lugar, tampoco es viable el reconocimiento de la sanción moratoria por el no pago oportuno de las cesantías conforme lo dispuesto en el Decreto 1006 de 1993 y la Resolución No. 915 de 1993, como fue solicitado en su momento, ya que no era posible que el gobernador del Departamento de Boyacá, autorizara a los directores de los Hospitales para que reconocieran derechos económicos a los empleados públicos que laboraban en dichas instituciones, en contravía de la reserva legal que expresamente contempla la Constitución Política frente al régimen salarial y prestacional de los empleados públicos.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 150 / LEY 4 DE 1992 – ARTÍCULO 1 / LEY 4 DE 1992 – ARTÍCULO 2 / LEY 4 DE 1992 – ARTÍCULO 10 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Bogotá, D.C., quince (15) de octubre de dos mil veinte (2020).

Radicación número: 15001-23-31-000-2005-01977-01(1397-16) Actor: MARIA LEONOR PEÑA DE PINILLA Demandado: DEPARTAMENTO DE BOYACÁ Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Temas: Pago de prestaciones sociales. DECRETO 01 DE 1984 ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO I. ASUNTO La Sala de Subsección A decide el recurso de apelación interpuesto por las partes contra la sentencia de 05 de junio de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá[1], que accedió parcialmente a las súplicas de la demanda instaurada por la señora María Leonor Peña de Pinilla en contra del Departamento de Boyacá. II.

ANTECEDENTES 2.1. La demanda[2]. 2.1.1. Pretensiones. La señora María Leonor Peña de Pinilla, por intermedio de apoderado y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo[3], solicitó declarar (i) la nulidad de la Resolución No. 283 del 29 de diciembre de 2004 proferida por la Secretaría General del Departamento de Boyacá conforme al Decreto Departamental 1370 del 19 de noviembre de 2004, por medio del cual se reconoció y ordenó el pago de unos salarios y prestaciones sociales adeudadas a la demandante;

(ii) la nulidad de la Resolución No. 0101 del 5 de marzo de 2005 emanada de la Secretaría General del Departamento de Boyacá, mediante la cual se resuelve un recurso de reposición en contra de la Resolución No. 283 de 2004; y (iii) la nulidad de la Resolución No. 0118 del 16 de mayo de 2005 emanada de la Gobernación de Boyacá, mediante la cual se resolvió el recurso de apelación interpuesto en contra de la Resolución No. 283 de 2004.

Hechos. La demandante, a través de apoderado, señaló como fundamentos fácticos relevantes los siguientes: 1. El 1 de abril de 1979, la demandante fue vinculada al Hospital San Salvador de Chiquinquirá como vacunadora, como consta en la Resolución No. 168 del 16 de abril de 1979. 2. Mediante Resolución No. 420 del 23 de junio de 1992, fue trasladada al cargo de ayudante de laboratorio clínico. 3.

Posteriormente, fue ubicada en la planta de personal del Hospital San Salvador de Chiquinquirá como auxiliar de laboratorio clínico. 4. Mediante Concepto con número 1.585 del 23 de julio de 2004 ésta Corporación judicial en primer lugar determinó que la institución Hospital San Salvador de Chiquinquirá es de naturaleza pública, la cual en virtud de la organización del Sistema Nacional de Salud recibió aportes del Estado para su sostenimiento, incluyéndose el pago de salarios y prestaciones sociales de sus servidores; y en segundo lugar, que la mayoría de sus empleados son empleados públicos, entre ellos la demandante, teniendo estos todos los derechos que la legislación reconoce en tal virtud. 5.

El gobernador del Departamento de Cundinamarca acogió el concepto referido, y expidió el Decreto 1370 del 19 noviembre de 2004, por medio del cual desvincula del Departamento de Boyacá unos empleados públicos y trabajadores oficiales que venían laborando en el Hospital San Salvador de Chiquinquirá, entre los cuales se encontraba la demandante. 6.

Por medio de la Resolución No. 283 de 2004 el secretario general del Departamento de Boyacá efectuó la liquidación de salarios, prestaciones sociales y demás haberes laborales que se le adeudan hasta el 21 de noviembre de 2004, con una deuda en favor de la demandante en la suma de $33.889.841.oo, con unos descuentos de $8.840.512.oo, lo cual da un valor neto a pagar de $25.049.329.oo. 7.

Sostuvo que los argumentos dados por la administración en la Resolución No. 283 de 2004 para el desconocimiento de las acreencias adeudadas no podían ser de recibo por cuanto: i) a través del Decreto No. 1006 de 1° de julio de 1993 el gobernador facultó a los directores de los Hospitales del Departamento para que reconocieran los derechos económicos adquiridos por los funcionarios que de acuerdo con la Ley 10 de 1990 y el artículo 3° del “Decreto 1243”[4], tuvieran la naturaleza de empleados públicos.

Fue con base en esta competencia que el director del Hospital de San Salvador de Chiquinquirá expidió la Resolución No. 915 de 12 de noviembre de 1993, en la que reconoció algunos derechos económicos devengados por aquellos servidores que estuvieran posesionados con anterioridad al 29 de septiembre de 1992, sin que mediara ningún tipo de acuerdo entre las partes, sino de forma unilateral. 8.

Indicó que no se liquidaron algunos haberes laborales a que tiene derecho por el tiempo de servicio comprendido entre el 1 de abril de 1979 hasta el 21 de noviembre de 2004. 9. La liquidación de los emolumentos laborales que se liquidaron a 21 de noviembre de 2004 se efectuó sin realizarse el ajuste salarial ordenado por el Gobierno Departamental mediante Decreto No. 1474 del 20 de diciembre de 2004. 10.

La liquidación efectuada mediante Resolución No. 283 del 29 de diciembre de 2004 proferida por el secretario general de la Gobernación de Boyacá, ha desconocido los reajustes salariales legales y prestaciones sociales que le asisten a la demandante como derechos adquiridos. 11. La demandante interpuso recurso de reposición y en subsidio de apelación, el día 5 de enero de 2005. 12.

El secretario general de la Gobernación de Boyacá emitió la Resolución No. 0101 del 5 de marzo de 2005, a través de la cual se confirmó en todas sus partes la resolución recurrida. 13. El gobernador del Departamento de Boyacá mediante Resolución No. 0118 del 16 de mayo de 2005 rechazó de plano el recurso de apelación, y determinó que se agotó la vía gubernativa. 2.1.3.

Normas violadas y concepto de la violación. Como normas vulneradas citó los artículos 1, 2, 6, 13, 25, 29, 42, 53, 58, 123, 124, 125 y 209 de la Constitución Política; el Decreto 1006 del 01 de julio de 1993; y la Ley 244 de 1995. En el concepto de violación explicó que los derechos de carácter económico a los que se hace alusión en la demanda han venido siendo cancelados en forma continua desde el año 1993, y sólo cuando se reconoce una deuda laboral de los años 2001 a 2004, son objeto de desconocimiento por el ente demandado, por tal razón los mismos deben ser considerados derechos laborales adquiridos, que en momento alguno pueden ser objeto de negación. A su vez, expuso los siguientes cargos de violación: Violación de la ley.

Consideró que con la expedición de los actos acusados se quebrantaron ostensiblemente no solo preceptos de carácter constitucional sino legal, produciéndose sobre dichos actos una nulidad evidente. Desviación de poder. Indicó que el secretario general de la Gobernación de Boyacá con la expedición de los actos acusados desconoció los derechos adquiridos de contenido económico que le asisten a la demandante contenidos en el Decreto Departamental 1006 de 1993, como la Resolución 915 de 1993 emanada del Hospital San Salvador de Chiquinquirá. Sostuvo que el desconocimiento de los derechos adquiridos económicos se hizo de manera injusta e ilegal por parte de la entidad demandada, pues no se han declarado nulos los actos administrativos que los consagran, como son el Decreto Departamental 1006 de 1993 y la Resolución 915 de 1993.

Falsa Motivación Señaló que para el caso de la demandante son plenamente aplicables por gozar de presunción de legalidad el Decreto Departamental 1006 de 1993 y la Resolución 915 de 1993, por lo tanto, como parte motiva de los actos administrativos demandados debió hacerse alusión a dichas normas. 2.2. Contestación de la demanda[5]. El Departamento de Boyacá, por intermedio de apoderado judicial, hizo un recuento de cómo se creó la entidad para indicar que una vez fue emitido el concepto del Consejo de Estado referido a que los trabajadores del hospital eran servidores públicos y que por ende se les debía reconocer y cancelar sus acreencias laborales, el Departamento de Boyacá y el Ministerio de la Protección Social suscribieron el Convenio de Desempeño No. 00179 29 de octubre de 2004, con el objeto de “fijar los términos y condiciones bajo los cuales EL DEPARTAMENTO se compromete a implementar las acciones requeridas para el desarrollo de EL PROGRAMA (Reorganización Institucional- Modernización de la Red Pública de Prestación de Servicios de Salud) en la zona de influencia del Municipio de Chiquinquirá, para efectuar el plan de indemnizaciones, obligaciones y liquidaciones del personal que prestó sus servicios en el Hospital San Salvador de Chiquinquirá, en los términos de la consulta resuelta sobre el particular por el Consejo de Estado, y garantizar la destinación del crédito de presupuesto otorgado por la Nación y los demás recursos que concurren en el financiamiento de EL PROGRAMA”, cuya fuente de financiación era la Nación y el Departamento.

Así mismo, presentó las siguientes excepciones: i) Caducidad y prescripción de la acción: Señaló que las fechas de expedición de los distintos actos administrativos, así como las fechas en las que se dieron a conocer sus contenidos mediante las publicaciones, notificaciones y ejecuciones respectivas, se observa que la acción de nulidad y restablecimiento del derecho caducó, por cuanto transcurrieron más de cuatro meses desde que se publicaron, notificaron y ejecutaron, sin que se hubiera presentado la demanda. ii) Falta de integración del litis consorcio necesario.

Aseveró que en la situación laboral de los trabajadores habían intervenido los Ministerios de la Protección Social y Hacienda y Crédito Público, la Superintendencia Nacional de Salud, el Departamento de Boyacá y el Hospital San Salvador de Chiquinquirá y/o Sociedad de Caridad de Chiquinquirá[6], y que frente a los trabajadores, la responsabilidad era común en la medida en que existieron leyes, actos administrativos y convenios que generaron relaciones sustanciales entre todos ellos, por lo que pidió integrar la litis y de manera oficiosa determinar la solidaridad o concurrencia para el reconocimiento y pago de las pretensiones concedidas.

Afirmó que los trabajadores del Hospital son servidores públicos, que se deben reconocer y cancelar sus acreencias laborales y, que tanto la Nación como el Departamento deben concurrir para su pago, además que el Hospital y/o sociedad de caridad se suscribió el 29 de octubre de 2004 el Convenio de Desempeño No. 000179, el cual se ha venido ejecutando y están incluidos los recursos de la Nación y el Departamento. iii) Indebida precisión del objeto de la demanda – acto complejo.

Sostuvo que el acto administrativo que desvinculó a la actora, esto es, el Decreto No. 1370 de 2004 junto con la resolución que reconoció y pagó las acreencias laborales, es lo que la jurisprudencia ha denominado acto complejo, ya que sin el primero no se hubiera producido el segundo; por lo tanto, la actora debió demandar las dos decisiones, pues de declararse la nulidad del que reconoció y pagó las acreencias sin tener en cuenta que éste no puede existir en forma aislada al de desvinculación, hace que el acto de retiro quede en una situación indefinida, es decir, vigente sin aplicación alguna. iii) Falta de legitimación en la causa por pasiva.

Los documentos obrantes dentro del proceso demuestran que quien ostentaba la calidad de empleador era el Hospital San Salvador de Chiquinquirá y/o la Sociedad de Caridad de Chiquinquirá y no el Departamento de Boyacá, y ello por cuanto la entidad territorial si bien ha concurrido para el reconocimiento y pago de las acreencias laborales adeudadas a favor de los funcionarios del Hospital, tal circunstancia no obedece a que haya adquirido la calidad de empleador, sino a que debía concurrir frente al pago del pasivo laboral. iv) Extinción de la obligación por pago.

La entidad demandada hizo una relación de las acreencias relacionadas por la demandante para indicar que los conceptos y valores reconocidos en los actos administrativos fueron debidamente cancelados en la cuenta personal de cada empelado, por parte de los Ministerios de Protección Social y Hacienda y Crédito Público y por parte del Departamento, fueron con arreglo y en cumplimiento al Convenio de Desempeño y el Contrato de Empréstito, cancelación que no incluye el valor de las cesantías por cuanto su pago está sujeto al trámite paulatino y periódico de verificación de requisitos, que incluye una minuciosa evaluación, ya que la finalidad ha sido desde siempre saldar el pasivo laboral. v) Decaimiento del acto administrativo o pérdida de fuerza ejecutoria.

Manifestó que el decreto 1006 del 01 de julio de 1993 y la resolución No. 915 del 12 de noviembre de 1993 fueron proferidos con fundamento en el Decreto Ordenanzal No. 1243 de 29 de septiembre de 1992 que creó el Hospital San Salvador como un establecimiento público del orden departamental; sin embargo, fue declarado nulo por el Consejo de Estado el 15 de julio de 1994, por lo que los actos proferidos con base en él perdieron la capacidad de producir efectos jurídicos.

Por otra parte, sostuvo que al proferirse el Decreto 1919 de 27 de agosto de 2002 que fijó el “régimen de prestaciones sociales para los empleados públicos y se regula el régimen mínimo prestacional de los trabajadores oficiales del nivel territorial”, quedaron automáticamente derogadas las normas especiales que establecieron el régimen prestacional de los funcionarios del hospital, ya que en su artículo 5º dispuso que todo régimen que contraviniera el decreto carecería de efecto y no crearía derechos adquiridos; y en el artículo 6º consagro la derogatoria de las disposiciones que le sean contrarias.

De igual manera afirmó que, tampoco se podían conceder las pretensiones alegadas por cuanto la resolución 915 citada, estableció una condición resolutoria consistente en que no se reconocerían las prestaciones reconocidas en ella, si se presentaban controversias judiciales, los cuales se han suscitado con ocasión de la declaratoria de nulidad del Decreto Ordenanzal 1243 de 1994, y con motivo de la expedición del Decreto 1919 de 2002. vi) Inconstitucionalidad e ilegalidad de los actos administrativos cuya aplicación se pretende.

Afirmó que ni antes de la Constitución de 1991 ni a partir de su vigencia, la competencia para señalar el régimen prestacional de los servidores públicos estaba en autoridad distinta al Gobierno Nacional; no obstante, el gobierno departamental arrogándose competencias que no le correspondían, profirió el Decreto No. 1006 y la Resolución 915 de 1993, por lo que la administración no tuvo otra opción que seguir reconociendo las prestaciones allí pactadas pero solo hasta cuando se anuló el Decreto 1243 de 1994 por el Consejo de Estado y se expidió por el Gobierno, el Decreto 1919 de 2002. vii) Ausencia de mala fe por parte de la entidad para el pago de las indemnizaciones solicitadas.

Argumentó que a la luz de los principios de justicia y proporcionalidad se deben negar las pretensiones de la demanda, ya que resultaría altamente gravoso y lesivo para el patrimonio público una condena por las indemnizaciones solicitadas, en la medida en que la responsabilidad por indefiniciones jurídicas o crisis administrativas, técnicas o financieras, es ajeno al gobierno Departamental, que como se ha demostrado ha procurado resolver las dificultades nacidas respecto de la protección de las garantías y derechos de los trabajadores del Hospital San Salvador. viii) Genérica. 2.3.

Alegatos de conclusión en primera instancia. La parte demandante[7], quien, por intermedio de apoderado, se reafirmó en los hechos de la demanda y se pronunció frente a cada una de las excepciones propuestas por la entidad demandada en el escrito de contestación, y resaltó que si bien el Departamento de Boyacá no era el empleador de la demandante, sí se arrogó tal potestad en los actos administrativos demandados, como en el Decreto Departamental 1370 del 19 de noviembre de 2004, y en ese sentido reconoció y ordenó al pago de algunos salarios y prestaciones sociales que se le adeudaban, pero los cuales debieron ser canceladas conforme a la Resolución No. 915 de 1993 emanada del director del Hospital San Salvador de Chiquinquirá, ya que como entidad de derecho privado había consentido el pago extralegal de algunas prestaciones y el aumento en los porcentajes y días a reconocer en otras, razón por la cual la entidad demandada no podía desconocer los mismos, ya que eran derechos adquiridos de la demandante.

En cuanto al pago de la sanción moratoria por el no pago de las cesantías, el apoderado de la parte actora indicó que indistintamente de que una autoridad judicial encuentre que no es posible el reconocimiento de unos haberes laborales conforme a cierta norma, no significa ello, que los reconocidos en el acto administrativo no deben pagarse en la forma establecida y dentro de los términos legales de que trata la Ley 244 de 1995.

La parte demandada[8] mediante apoderada sostuvo que las pretensiones de la demanda están llamadas a declararse imprósperas, por cuanto éstas deben invocarse frente a la entidad empleadora y no frente al Departamento de Boyacá, dado que la intervención por parte del Departamento en la situación de los trabajadores del Hospital ha sido con el único propósito de concurrir para el pago de su pasivo laboral.

Refirió que los salarios, prestaciones e indemnizaciones posteriores al 21 de noviembre de 2004 no están a cargo del Departamento, por cuanto la entidad concurrió al pago del pasivo laboral hasta el momento en que se prestaron los servicios al Hospital, esto es hasta el 21 de noviembre de 2004, luego no es lógico que esté pretendiendo el pago de salarios, prestaciones e indemnizaciones cuando estas fueron ya canceladas, y menos aún el pago de extralegales, cuando es bien sabida la ilegalidad de su reconocimiento y pago. 2.4.

Concepto del Ministerio Público guardó silencio. 2.5. La sentencia apelada. El Tribunal Administrativo de Boyacá, mediante sentencia de 05 de junio de 2015[9], accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, y en primer lugar frente a la reliquidación de las prestaciones sociales con fundamento en el Resolución No. 915 de 1993, emitida por el director del Hospital San Salvador de Chiquinquirá precisó que las labores desempeñadas por la accionante como auxiliar de laboratorio clínico no son propias o relacionadas con el mantenimiento de la planta física hospitalaria o de servicios generales, por tanto, la demandante tiene la connotación de empleada pública.

Así las cosas, señaló que la única fuente de reconocimiento de prestaciones sociales de empleados públicos es la Ley, de modo que los beneficios otorgados de manera discrecional por las autoridades departamentales no pueden considerarse como derechos adquiridos susceptibles de protección legal, así se hubieran cancelado por costumbre o pactos convencionales, no resulta factible avalar la continuidad de los reconocimientos laborales de tipo económico.

Frente al reconocimiento de la sanción moratoria en la Ley 244 de 1995, el a quo determinó que la Administración no puede ser llamada a juicio a través de este medio procesal, sin que previamente se le haya solicitado por parte del interesado una decisión frente a las pretensiones que desea ventilar ante el juez de lo contencioso administrativo, comprenden la órbita de juzgamiento dentro de un posterior proceso contencioso en donde se discuta la legalidad de un acto administrativo y el consecuente restablecimiento del derecho.

Por lo tanto, el Tribunal se declaró inhibido para pronunciarse de fondo frente a la mencionada pretensión. Finalmente, frente a la reliquidación de los emolumentos salariales reconocidos a la demandante en el acto acusado con base en el aumento salarial establecido en el Decreto No. 1474 de 2004, señaló que, al momento de realizarse la liquidación de la deuda laboral de la demandante con ocasión de su retiro del servicio, no se incluyó el aumento salarial de la vigencia fiscal de 2004, que fue dispuesto por el Decreto en mención. En consecuencia, ordenó reliquidar y pagar a la demandante los emolumentos salariales reconocidos a la demandante en la Resolución No. 283 del 29 de diciembre de 2004, atendiendo a lo dispuesto en el Decreto No. 1474 del 20 de diciembre de 2004, siempre y cuando la entidad demandada no hubiera efectuado tales pagos. 2.5.

Recurso de apelación. 2.5.1. La parte demandante[10], por conducto de apoderado judicial, interpuso recurso de apelación en contra de la sentencia de primera instancia, en el sentido de discutir que el reconocimiento y pago de la sanción moratoria que contempla la Ley 244 de 1995, sólo basta acreditar la no cancelación de las cesantías dentro del término previsto en el parágrafo del artículo 2º, situación que no genera duda alguna, pues sí se demuestra de manera efectiva que su reconocimiento se hizo a través de la Resolución 283 de diciembre 29 de 2004, no le quedaba más a la administración departamental de Boyacá que proceder a su cancelación en los plazos legales, sin ningún otro tipo de exigencia a cargo del administrado, pues la ley no lo contempla.

Agregó que, la finalidad de la Ley 244 de 1995 al contemplar la sanción cuando no se cancelan las cesantías de manera oportuna al trabajador, es proteger al mismo que se ve cesante en su vida laboral y que tenga oportunamente unos dineros para sobrellevar su nueva situación, por lo que adujo que es inadecuada la aplicación de la sentencia de unificación proferida por esta Corporación de fecha 27 de marzo de 2007, por error grave de interpretación. 2.5.2.

La parte demandada[11], Señaló que los actos administrativos demandados no desconocieron los derechos de la demandante, pues el Departamento de Boyacá claramente expresó que el régimen aplicable para el reconocimiento y pago de la deuda laboral para los empleados públicos del Hospital, sería el estatuido para los empleados de la rama ejecutiva del orden nacional por expreso mandato del artículo 30 de la Ley 10 de 1990, de tal suerte que los reconocimientos y pagos para los trabajadores del Hospital son los que a los empleados públicos del orden nacional se les reconocen y pagan.

En este orden de ideas, contrario a lo afirmado por el actor, la entidad territorial respeto los derechos adquiridos del empleado, pues el interés del departamento es cancelar la deuda laboral. Por otro lado, trajo a colación sentencias del Consejo de Estado y resaltó que “(…) en lo que hace referencia específica con las pretensiones, se tiene que si a los empleados públicos se les reconocían y pagaban acreencias que derivaban de la convención colectiva, esos beneficios extralegales no podrían tener aplicación hoy por hoy, ya que no se tiene un derecho adquirido consistente en la aplicación de un régimen no solo distinto al de los empleados públicos del orden nacional, sino además contrario a la ley, por cuanto a los empleados públicos no se les puede reconocer beneficios originados en convenciones colectivas (…)” Así mismo, refirió que “el Consejo de Estado el día 18 de julio de 2002, en el trámite radicado bajo el No. 1393, con ponencia del magistrado Dr. Flavio Augusto Rodríguez Arce, cuando determinó que ni siquiera existiendo convención colectiva o actos administrativos o actas de compromiso que convaliden, otorguen, concedan o mantengan beneficios extralegales, pueden reconocerse a los empelados públicos distintos al del régimen del empleado público, es decir, que dichas convenciones, actos o acuerdos no sólo son ilegales, sino que deben inaplicarse (…).

A su vez, concluyó que el régimen de prestaciones sociales aplicable para la Rama Ejecutiva del Orden Nacional continuó siendo aplicado para las entidades prestadoras de servicios de salud, de acuerdo con lo consagrado por el artículo 26 de la Ley 10 de 1990, el artículo 195 de la Ley 100 de 1993 y los artículos 1 y 2 del Decreto 1919 de 2002.

Agregó que, teniendo en cuenta que las Asambleas Departamentales y los Concejos Municipales no han estado facultados para la creación de las prestaciones sociales y no pueden arrogarse esta facultad, serían inaplicables a los empleados públicos las prestaciones sociales y los factores que hayan sido establecidos para su liquidación, por parte de estas Corporaciones.

De la misma forma serían inaplicables si han sido creadas por las Juntas o Consejos Directivos de las Entidades. Así mismo, indicó que frente a las pretensiones en que solicita se condene al Departamento al pago de indemnizaciones por cuanto no se le ha cancelado la totalidad de las acreencias laborales, se debe tener en cuenta lo reiterado por la Corte Suprema de Justicia respecto a que se debe observar los elementos subjetivos relativos a la buena o mala fe que guiaron la conducta del patrono, antes de aplicar la sanción dispuesta en la Ley 50 de 1990.

Por otra parte, respecto a los emolumentos salariales reconocidos a la accionante mediante Resolución No. 0283 de 2004, con base en el aumento salarial establecido en el Decreto 1474 de 2004, advirtió que revisado el expediente administrativo de la demandante se encontró que la Resolución No. 00683 del 16 de noviembre de 2007, por medio de la cual se reconoce y ordena el pago el reajuste de los salarios y prestaciones sociales correspondiente al año 2004 a que tienen derecho los empleados públicos que venían laborando en el Hospital San Salvador de Chiquinquirá, se encuentra que fueron reconocidos y pagados a la demandante los salarios y prestaciones sociales correspondientes al año 2004, con el respectivo reajuste. 2.6.

Alegatos de segunda instancia. La parte demandante[12], a través de su apoderado judicial, indicó que está plenamente demostrado en el expediente el cobro oportuno ante el Departamento de Boyacá de las cesantías y que el mismo no está condicionado a la aplicación de la Resolución No. 915 de 1993, ya que desde que se interpusiera el recurso de reposición y en subsidio apelación contra la Resolución No. 283 del 29 de diciembre de 2004 emanada del despacho del secretario general de la Gobernación de Boyacá, esto es el día 5 de enero de 2005, se venía exigiendo el pago inmediato y sin condicionamiento alguno de las cesantías reconocidas dándose aplicación a la referida Resolución 915, y con ello, ante su pago tardío, el pago de la sanción que impone la ley ante dicha tardanza.

Sostuvo que indistintamente de que un juez o tribunal encuentre que no es posible el reconocimiento de unos haberes laborales conforme una disposición tildada de inconstitucional no significa ello, que los reconocidos en el acto administrativo no deben pagarse en la forma legalmente establecida y dentro de los términos legales dentro de los términos de que trata la Ley 244 de 1995.

La parte demandada guardó silencio. 2.7. Concepto del Ministerio Público El agente del Ministerio Público guardó silencio. III. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia Esta Subsección es competente para conocer del asunto de la referencia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 129[13] del Código Contencioso Administrativo. 3.2. Problema Jurídico.

Corresponde a la Sala de Subsección establecer si María Leonor Peña de Pinilla tiene derecho a: (i) la reliquidación y pago de las prestaciones y beneficios extralegales contenidos en el Decreto No. 1006 de 1° de julio de 1993, proferido por el Gobernador de Boyacá y la Resolución No. 915 de 1993, expedida por el Director del Hospital San Salvador de Chiquinquirá;

(ii) a la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías; y (iii) al incremento salarial dispuesto en el Decreto 1474 de 20 de diciembre de 2004, expedido por el Gobernador de Boyacá. 3.3. De la Naturaleza Jurídica del Hospital San Salvador de Chiquinquirá La Sala de Consulta y Servicio Civil de esta Corporación mediante Concepto No. 1585 de 23 de julio de 2004[14],, de acuerdo con la consulta del gobierno, abordó el estudio de la naturaleza jurídica del Hospital San Salvador y la calidad legal de sus trabajadores, entre otros aspectos, concluyó lo siguiente: “1.

El Hospital San Salvador de Chiquinquirá es una institución de naturaleza privada que en virtud de la organización del Sistema Nacional de Salud recibió aportes del Estado para su sostenimiento los que se utilizaron en el pago de los salarios de sus servidores (recurso humano) y en la construcción y/o adecuación de su infraestructura, dotación de recursos técnicos y financieros. 2.Las personas que han venido laborando en el Hospital San Salvador de Chiquinquirá son, en su gran mayoría, empleados públicos y, por ende, tienen todos los derechos que la ley les reconoce por su calidad de tales, sin perjuicio naturalmente de que al estudiar las situaciones individuales se encuentren servidores vinculados por contrato de trabajo bajo las disposiciones de la Ley 10ª de 1990.

(…) En conclusión, respecto de la naturaleza jurídica del Hospital San Salvador se dijo que, a pesar de su origen privado, se acogió al régimen de adscripción del Sistema Nacional de Salud ordenado en el artículo 8 del Decreto 356 de 1975. Así mismo, de acuerdo con el análisis de la Sala de Consulta y Servicio Civil de esta Corporación, los servidores del Hospital San Salvador de Chiquinquirá tenían el carácter de empleados públicos, incluida la demandante, lo cual no fue discutido en sede administrativa. 3.4.

Análisis de la Sala. En el expediente consta que mediante Resolución No. 283 del 29 de diciembre de 2004[15], se reconoció y ordenó el pago de los salarios y prestaciones sociales adeudadas a María Leonor Peña de Pinilla por valor de $16.181.985,oo con ocasión de su desvinculación del Hospital San Salvador de Chiquinquirá, se liquidó su deuda laboral desde el año 2000 hasta el mes de noviembre de 2004, fecha en que fue retirada del servicio, de conformidad con el Decreto No. 1370 del 19 de noviembre de 2004 Así mismo, obra el Decreto 1474 del 20 de diciembre de 2004[16], “Por la cual se fija el incremento salarial y la escala salarial de los empleados públicos de la administración central y descentralizada del Departamento de Boyacá para la vigencia fiscal de 2004”, expedido por la Gobernación del Departamento de Boyacá. Por otro lado, obra el Decreto No. 001006 del 01 de julio de 1993[17], “Por medio del cual se faculta a los directores de algunos Hospitales del Departamento para mantener reconocimientos laborales de contenido económico a sus servidores y se dictan, otras disposiciones”, expedido por la Gobernación del Departamento de Boyacá. Además, obra la Resolución No. 915 del 12 de noviembre de 1993[18] “Por medio de la cual se reconocen derechos económicos adquiridos por algunos funcionarios”, expedida por el director del Hospital Regional “San Salvador” de Chiquinquirá con fundamento en lo ordenado en el Decreto 001006 del 01 de julio de 1993, entre los cuales se encuentran: prima de antigüedad, prima de alimentación, bonificación anual por servicios prestados, prima de navidad, prima de vacaciones, recargo nocturno, auxilio funerario, auxilio de transporte, vacaciones, prima de servicios, bonificación por retiro voluntario, intereses de cesantías y cesantías.

Ahora bien, es preciso tener en cuenta que la jurisprudencia de esta Corporación ha reiterado que la creación de prestaciones sociales para los empleados públicos desde la Constitución Nacional de 1886 es facultad exclusiva del Gobierno de la República o del presidente en uso de facultades extraordinarias. A partir de la Constitución Política de 1991, la competencia para fijar el régimen salarial de los empleados públicos se mantuvo en cabeza del Congreso de la República de conformidad con lo establecido en el literal e), numeral 19 del artículo 150 de la Carta Política al señalar: “Corresponde al Congreso hacer las leyes.

Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: ( ) 19.Dictar las normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para los siguientes efectos: ( ) e) Fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso nacional y de la fuerza pública.

(…)” A su vez, el artículo 189 de la Constitución Política, atribuyó al presidente de la República la competencia para fijar los emolumentos de los cargos de la Administración Central, atendiendo los parámetros establecidos por la Ley. En aplicación de tal competencia, el Congreso de la República expidió la Ley 4 de 1992, estableciendo las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública y para la fijación de las prestaciones sociales de los Trabajadores Oficiales de conformidad con lo establecido en el artículo 150, numeral 19, literales e) y f) de la Constitución Política.

En tal virtud, el Congreso de la República mediante la Ley 4 de 1992, en su artículo 1º facultó al Gobierno Nacional para fijar el régimen salarial y prestacional, entre otros de los empleados públicos del orden Nacional cualquiera que sea su sector, denominación o régimen. A su vez, el artículo 2º ibídem dispuso en el literal a) “El respeto a los derechos adquiridos de los servidores del Estado tanto del régimen general, como de los regímenes especiales.

En ningún caso se podrán desmejorar sus salarios y prestaciones sociales”. Así mismo, el artículo 10 ibídem determinó que todo régimen salarial o prestacional que se establezca contraviniendo las disposiciones contenidas en la presente Ley o en los Decretos que dicte el Gobierno Nacional en desarrollo de esta, carecerá de todo efecto y no creará derechos adquiridos.

Ahora bien, esta Corporación[19] respecto a la competencia para determinar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos y sobre la legalidad del Decreto 00106 del 1 de junio de 1993, ha sostenido que: “Por lo tanto, se observa que el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos es legal y reglamentario razón por la cual debe ser fijado por las autoridades competentes como quedó establecido y no a través del Decreto 1474 de 2004 expedido por el Gobernador de Boyacá. En ese sentido, esta Corporación[20], declaró la nulidad del Decreto Departamental 001006 de 1 de julio de 1993, por considerar que según lo establecido en la Carta Política, la Ley y la Jurisprudencia tanto del Consejo de Estado, como de la Corte Constitucional, no era posible que el Gobernador del Departamento de Boyacá, cuando autorizó a los Directores de los Hospitales para que reconocieran derechos económicos a los empleados públicos que laboraban en dichas instituciones, los cuales derivaban en su mayoría de una Convención Colectiva, desconoció competencias conferidas por la ley y la Constitución Política a otros órganos del Estado, aunado a que transformó infundadamente la facultad que le concedió la Asamblea Departamental en virtud de la Ordenanza 001 de 1993, que no era otra que la de ejercer funciones relacionadas con el proceso de descentralización del Sector Salud Departamental, la cual es totalmente diferente a la de regular temas prestacionales y salariales de los servidores públicos departamentales.

Por lo tanto, no es posible acceder a lo pretendido por cuanto como quedó visto, la Resolución 915 de 1993 estableció prestaciones para los empleados públicos del Hospital de San Salvador de Chiquinquirá usurpando las atribuciones propias del Legislador, situación que no fue desvirtuada por la demandante, sin que existan emolumentos que puedan ser reajustados en virtud de la inflación anual.

En consecuencia, al quedar establecido que el Hospital San Salvador de Chiquinquirá no es una Entidad de derecho privado que pueda ser beneficiaria de lo previsto en el Decreto 1006 de 1 de julio de 1993, proferido por el Gobernador de Boyacá y la Resolución 915 de 1993, expedida por el Director del Hospital, ni que exista la posibilidad del reajuste salarial con base en el Decreto 1474 de 2004, se confirmará la sentencia de 23 de febrero de 2011 proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá”.

Conforme a lo anterior, se advierte que el director del Hospital San Salvador de Chiquinquirá expidió la Resolución No. 915 de 1993, la cual estableció prestaciones para los empleados públicos de dicha entidad con fundamento en el Decreto 1006 de 1993 el cual fue declarado nulo por esta Corporación[21], ya que el gobernador del Departamento de Boyacá al autorizar a los directores de algunos hospitales del departamento a mantener o crear reconocimientos laborales, usurpó las atribuciones propias del Legislador, ya que desconoció la reserva dispuesta en la Constitución Política al residir esa facultad, de manera exclusiva en el poder legislativo.

Respecto a la sanción moratoria, en un caso de similares características al que hoy ocupa la atención de esta Sala de Subsección, la Sección Segunda de esta Corporación[22] indicó lo siguiente: “Por otra parte, en lo que tiene que ver con la sanción moratoria por el no pago oportuno de las cesantías e intereses, se encuentra, en disidencia con el impugnador, y en coincidencia con la primera instancia, que no resulta procedente hacer reconocimiento alguno por dicho concepto, pues «téngase en cuenta que está demostrado que el cálculo de dicha prestación se hizo teniendo en cuenta disposiciones legales del orden local que contraponen la Constitución y la ley, y en consecuencia las mismas no pueden ser fuente, como se dijo, de derechos adquiridos […]».

Esta tesis tiene pleno respaldo en el criterio expresado por esta instancia de cierre, reproducido en el fallo objetado[23], en el contexto planteado líneas atrás, al mencionar la infraestructura jurídica del caso, cuya base es el aludido Decreto 1006 de 1993 y la Resolución 915 del mismo año, aplicables al asunto en cuestión, del Hospital San Salvador de Chiquinquirá: En ese sentido, esta Corporación declaró la nulidad del Decreto Departamental 001006 de 1 de julio de 1993, por considerar que según lo establecido en la Carta Política, la Ley y la Jurisprudencia tanto del Consejo de Estado, como de la Corte Constitucional, no era posible que el Gobernador del Departamento de Boyacá, cuando autorizó a los Directores de los Hospitales para que reconocieran derechos económicos a los empleados públicos que laboraban en dichas instituciones, los cuales derivaban en su mayoría de una Convención Colectiva, desconoció competencias conferidas por la ley y la Constitución Política a otros órganos del Estado, aunado a que transformó infundadamente la facultad que le concedió la Asamblea Departamental en virtud de la Ordenanza 001 de 1993, que no era otra que la de ejercer funciones relacionadas con el proceso de descentralización del Sector Salud Departamental, la cual es totalmente diferente a la de regular temas prestacionales y salariales de los servidores públicos departamentales.

Por lo tanto, no es posible acceder a lo pretendido por cuanto como quedó visto, a pesar que la recurrente no solicitó el pago de la sanción moratoria por el no pago oportuno de las cesantías de conformidad con la Ley 244 de 1995, su reconocimiento se realiza con base en la Resolución 915 de 1993 norma que estableció prestaciones para los empleados públicos del Hospital de San Salvador de Chiquinquirá usurpando las atribuciones propias del Legislador, situación que no fue desvirtuada por la demandante, sin que existan emolumentos que puedan ser reajustados en virtud de la inflación anual.

(Cursivas fuera del texto)”. Conforme a lo anterior, no es procedente el pago de la sanción moratoria dispuesta en la Ley 244 de 1995, ya que en primer lugar la demandante no agotó vía gubernativa frente a dicha pretensión, ni invocó el reconocimiento de la sanción moratoria dispuesta en la mencionada norma en el recurso que presentó ante la administración; y en segundo lugar, tampoco es viable el reconocimiento de la sanción moratoria por el no pago oportuno de las cesantías conforme lo dispuesto en el Decreto 1006 de 1993 y la Resolución No. 915 de 1993, como fue solicitado en su momento[24], ya que no era posible que el gobernador del Departamento de Boyacá, autorizara a los directores de los Hospitales para que reconocieran derechos económicos a los empleados públicos que laboraban en dichas instituciones, en contravía de la reserva legal que expresamente contempla la Constitución Política frente al régimen salarial y prestacional de los empleados públicos.

Por los anteriores motivos, se revocará la decisión del Tribunal Administrativo de Boyacá, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda instaurada por la señora María Leonor Peña de Pinilla en contra del Departamento de Boyacá. 3.5. De la condena en costas en segunda instancia. No hay lugar a condenar en costas dado que no se demostró temeridad o mala fe de las partes, tal y como lo regulaba el artículo 171 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998, que consagraba un criterio subjetivo para efectos de la imposición de costas.

En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: REVOCAR la sentencia de 05 de junio de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, que accedió parcialmente a las pretensiones dentro del proceso promovido por la señora María Leonor Peña de Pinilla en contra del Departamento de Boyacá, por las razones expuestas en esta providencia. En su lugar:

SEGUNDO: NEGAR las pretensiones de la demanda.

TERCERO: Sin condena en costas de segunda instancia, de acuerdo con las consideraciones expresadas en este fallo.

CUARTO: Ejecutoriada esta decisión, devolver el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones pertinentes en el programa «SAMAI».

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión del quince (15) de octubre de dos mil veinte (2020). GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente Constancia: La anterior providencia fue firmada electrónicamente por la Sala a través de la plataforma SAMAI del Consejo de Estado, con lo cual se garantiza su autenticidad, integridad, conservación, y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y demás normas concordantes del Código General del Proceso. ----------------------- [1] Sala de Descongestión- con ponencia del Magistrado Víctor Manual Buitrago González. [2] Folios 58-79 Cuaderno 1. [3] Decreto 01 de 1984, estatuto aplicable para la fecha de presentación de la demanda, esto es, el 24 de febrero de 2010 (f. 1 del expediente). [4] No especificó el año [5] Folios 266 a 301 Cuaderno 2. [6] La Sociedad de Caridad de Chiquinquirá fundada el 11 de enero de 1865, tenía como finalidad la fundación de un hospital de caridad.

Mediante la Resolución de 9 de agosto de 1889 publicada en el Diario Oficial No. 7854 de 14 de agosto del mismo año, el Presidente de la República reconoció personería jurídica a la Sociedad como una entidad sin ánimo de lucro quien, con la expedición del Acuerdo No. 02 de 16 de abril de 1943, adoptó los Estatutos del Hospital San Salvador de Chiquinquirá. [7] Folios 543-564 Cuaderno 2. [8] Fls. 572-598 Cuaderno 2 [9] Folios 640-654 Cuaderno 2. [10] Folios 676-689 [11] Folios 676-689 [12] Folios 767-780 [13] «El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se conceda el extraordinario de revisión. […]». [14] M.P. Dra. Susana Montes de Echeverri [15] Fls. 2-5 Cuaderno 1. [16] Fls. 26-29 Cuaderno 1. [17] Fls. 52 55 Cuaderno 1. [18] Fls. 34-38 Cuaderno 1. [19] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda,Sentencia de 2 de mayo de 2013, sección segunda, subsección A, M.P. Alfonso Vargas Rincón, rad. 15001-23-31-000-2005-02623-01(1202-11). [20] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sentencia del 9 de febrero de 2012, Consejero Ponente: doctor Luis Rafael Vergara Quintero, Número Interno 2111-2007. [21] Ibidem. [22] CONSEJO DE ESTADO- SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO- SECCIÓN SEGUNDA- SUBSECCIÓN B- Consejero ponente: CARMELO PERDOMO CUÉTER- sentencia del cinco (5) de octubre de dos mil diecisiete (2017)- Rad num: 15001-23-31- 000-2005-02621-01(3283-14) [23] Sentencia de 9 de febrero de 2012, sección segunda, M.P. Luis Rafael Vergara Quintero, rad. 150012331000200503152 01 (2117-2007). [24] Fls. 39-46 Cuaderno 1- recurso de reposición y en subsidio apelación presentado por la demandante contra la Resolución No. 283 del 29 de diciembre de 2004.