RECURSO DE APELACIÓN – Contra auto que declaró no probadas las excepciones previas / INEPTITUD DE LA DEMANDA – Eventos en que se presenta De acuerdo con el artículo 100 del CGP, esta excepción [inepta demanda] tiene dos manifestaciones principales: (i) la indebida acumulación de pretensiones y (ii) la presentación de la demanda sin el cumplimiento de los requisitos legales.

El primer evento se materializa por el incumplimiento de las exigencias previstas en el artículo 165 del CPACA, relacionadas con la conexidad de las pretensiones, la competencia común del juez, que estas no se excluyan entre sí, que no haya operado la caducidad y que puedan tramitarse por el mismo proceso. En materia electoral para las elecciones por voto popular, según el artículo 281 ibídem para los elegidos popularmente se requiere que no se presente la solicitud de anulación invocando causales de naturaleza objetivas y subjetivas.

El segundo presupuesto, en los casos de la nulidad electoral, corresponde al cumplimiento de los requisitos del proceso contencioso administrativo y que son aplicables en virtud del principio de integración normativa, los cuales se encuentran consagrados en el artículo 162 de la Ley 1437 de 2011. (…). En este punto es claro que, el demandante debe invocar la norma que considera quebrantada y cuando se pretenda desvirtuar la presunción de legalidad del acto administrativo o del acto electoral, se requiere de la debida sustentación, con el objeto de otorgarle al juzgador los elementos que le permitan abordar el análisis del asunto y adoptar una decisión que se enmarque en los supuestos advertidos por el actor en su solicitud.

Adicionalmente, téngase en cuenta que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es de estirpe rogada, sobre todo cuanto se trata de atacar la legalidad del acto, motivo por el cual los cargos deben estar plenamente establecidos y formulados en la demanda. Lo anterior, sin dejar de lado que el medio de control consagrado en el artículo 139 del CPACA es una acción pública, que puede ser ejercida por cualquier persona, en defensa del interés general y con el fin de hacer prevalecer la legalidad en abstracto respecto de los actos de elección, nombramiento o llamamiento.

(…). [L]a prosperidad del medio exceptivo se circunscribe a la carencia absoluta de invocación normativa o a la existencia de argumentaciones ininteligibles al punto que, no sea viable determinar el objeto del litigio y, a su turno, garantizar el derecho a la defensa del demandado, sin perjuicio de que, el juez como conductor del proceso permita su subsanación o su reforma.

Ahora bien, conviene precisar que esta interpretación no se traduce en la lesión de los derechos de la contraparte, porque no puede entenderse como una flexibilización de los requisitos previstos por el legislador, sino que su objetivo es incluir un razonamiento que viabilice el ejercicio de este medio de control teniendo en cuenta que no se requiere acreditar la calidad de abogado para su ejercicio y, por lo tanto, cualquier persona puede acudir a él. De ahí que, cuando el juez identifique con certeza el acto sometido a examen y los cuestionamientos que se le endilgan, se entenderá que se cumple con la carga de abordar el concepto de violación. En contraste con lo anterior, puede ocurrir que, a pesar de los esfuerzos intelectivos del juez, no sean palmarios los linderos de la demanda, circunstancia en la que no sería factible para el operador judicial abordar su estudio, ni el ejercicio apropiado del derecho a la defensa del extremo demandado.

INTEGRACIÓN DE LITISCONSORCIO – Clases de litisconsorcio / EXCEPCIÓN DE INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA – No probada. Deber del juez de interpretar la demanda / FALTA DE CONFORMACIÓN DEl LITISCONSORCIO NECESARIO – Excepción no probada / RECURSO DE APELACIÓN – Se confirma decisión en tanto no se configuran las excepciones alegadas en el recurso La excepción previa propuesta que encuadra en el numeral 9º del artículo 100 del C.G.P., denominada “falta de conformación de litisconsorcio”, consiste en que, en el evento en que las partes que participan en un litigio, como demandante y demandado, estén integradas por una pluralidad de sujetos, se deberá conformar el litisconsorcio.

Esta figura se divide en: i) litisconsorcio necesario, que es aquel en el que lo sujetos que integran una misma parte se encuentran vinculados por una relación jurídico sustancia, y ii) litisconsorcio facultativo, que ocurre cuando concurren libremente al litigio varias personas, en calidad de demandantes o demandados, pero no en virtud de una única relación jurídica, por lo que las actuaciones del uno o del otro no repercuten en beneficio o perjuicio de los otros.

En este último caso, el proceso puede adelantarse con o sin la presencia del litisconsorte facultativo porque el contenido de la sentencia en últimas no lo perjudica ni lo beneficia. (…). En lo que corresponde a la inepta demanda, el apelante sostiene que el medio exceptivo se fundamentó en que las causales de anulación de los actos electorales se limitan a las establecidas en los artículos 137 y 275 del CPACA y que, analizada la demanda bajo estudio, ninguno de los cargos se encuentra enlistados en dichas disposiciones, razón por la cual, aquella adolece de este requisito para su conocimiento.

(…). [L]a Sala coincide con el a quo en tanto que de la sustentación del concepto de la violación en la demanda junto con la lectura armónica de los hechos expuestos, puede apreciarse el reparo que encuentra la demandante frente al acto de elección acusado y las razones por las cuales se desconocen las normas que fueron invocadas como trasgredidas.

Aun cuando la parte actora no invocó o individualizó puntualmente uno de los cargos previstos en los artículos 137 y 275 del CPACA, lo cierto es que del concepto de la violación expuesto es posible advertir que el reparo obedece a la expedición irregular de los actos de contenido electoral, tal y como lo sostuvo el a quo, debido a las etapas que presuntamente fueron pretermitidas por la duma municipal y las irregularidades en el procedimiento que impactan finalmente la decisión que contiene la elección del demandado.

(…). [T]al y como en reiteradas oportunidades lo ha previsto esta Corporación, sin que se desconozca el carácter rogado de esta jurisdicción ni la sustitución o relevo de las cargas impuestas por la ley a las partes, el juez administrativo está en la obligación de interpretar las demandas que no ofrezcan la claridad suficiente para poner en marcha el proceso lo cual es consecuente con el deber de administrar justicia consagrado en la Constitución (artículos 113, 116 y 228) y con el principio de prevalencia del derecho sustancial sobre lo meramente formal (artículo 228 de la C.P.), como también es correlativo al derecho de los particulares de acceder a la administración de justicia (artículo 229 de la C.P.).

Ahora bien, en lo que respecta a la falta de integración del litisconsorcio necesario, encuentra la Sala que le asiste razón al Tribunal de primera instancia al señalar que los efectos del fallo en este asunto solo involucran al Concejo Municipal de Cartago, que expidió el acto de elección demandado, y al señor Andrés Felipe Serrano Sepúlveda quien resultó electo como personero municipal del referido municipio.

(…). Finalmente, de acuerdo con el artículo 277 de la Ley 1437 de 2011, que establece el contenido del auto admisorio de la demanda y las formas de practicar su notificación, establece que se debe notificar personalmente a la autoridad que expidió el acto y a la que intervino en su adopción, según el caso, mediante mensaje dirigido al buzón electrónico para notificaciones judiciales.

(…). [E]s claro que la autoridad que profirió el acto fue el Concejo Municipal de Cartago, Valle del Cauca, corporación pública que fue debidamente vinculada al proceso. Sin embargo, no puede predicarse de dicha norma, que la Corporación Regional de Educación Superior CRES haya intervenido en la expedición del acto, en tanto que esa institución simplemente sirvió de facilitadora de las pruebas y el trámite del concurso, para que finalmente la duma municipal adoptara la decisión que correspondía. Visto así el asunto, la providencia objeto de apelación será confirmada en su integridad.

NOTA DE RELATORÍA: De la distinción entre la excepción previa de inepta demanda y los asuntos propios del fondo del litigio, consultar: Consejo de Estado, Sección Quinta, providencia del 7 de marzo de 2019, C.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, Radicación 11001-03-28-000-2018-00091-00 (acumulado 11001-03-28-000-2018-00601-00). Del cumplimiento de los requisitos formales de la demanda, como garantía del derecho de acceso a la administración de justicia, consultar: Consejo de Estado, Seccion Quinta, auto de sala del 21 de julio de 2016, M.P. Rocío Araujo Oñate, Rad. 11001- 03-28-000-2015-00019-00.

En cuanto a la prevalencia de lo sustancial sobre lo formal en el examen del cumplimiento de los requisitos formales de la demanda, consultar: Consejo de Estado, Sección Quinta, auto del 12 de marzo de 2020, M.P. Rocío Araújo Oñate, Rad. 76001-23-33-000-2020-00003-01. En relación con el mismo tema, consultar: Corte Constitucional, sentencia C- 197 de 1999, M.P. Antonio Barrera Carbonell.

Respecto a la prosperidad del medio exceptivo de ineptitud de la demanda por carencia absoluta de invocación normativa, consultar: Consejo de Estado, Sección Quinta, auto de 18 de diciembre de 2019, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, Rad. 11001- 03-28-000-2019-00024-00 (2019-00034-00); Consejo de Estado, Sección Quinta, auto de 7 de marzo de 2019, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, Rad. 11001-03-28-000-2018-00091-00 (acumulado 11001-03-28-000-2018-00601-00).

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 113 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 116 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 228 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 137 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 162 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 165 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 275 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 277 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 281 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO 100 NUMERAL 9 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Consejero ponente: CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Bogotá, D. C., dieciséis (16) de diciembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 76001-23-33-000-2020-00144-01 Actor: MARÍA ELENA CEBALLOS AVIVI Demandado: ANDRÉS FELIPE MENESES - PERSONERO DEL MUNICIPIO DE CARTAGO, PERÍODO 2020-2023 Referencia: NULIDAD ELECTORAL - Excepciones previas de inepta demanda, indebida escogencia de la acción e integración del litisconsorcio necesario AUTO – RESUELVE RECURSO DE APELACIÓN Corresponde a la Sala pronunciarse sobre el recurso de apelación interpuesto por el apoderado del demandado contra la decisión proferida el 27 de noviembre de 2020, a través de la cual el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca declaró no probadas las excepciones previas formuladas por la parte pasiva.

ANTECEDENTES 1. La demanda La señora María Elena Ceballos Avivi, por intermedio de apoderado, y en ejercicio del medio de control de nulidad electoral previsto en el artículo 139 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, presentó demanda ante el Tribunal Administrativo de Caldas con el fin de que se hicieran las siguientes declaraciones[1]: “PRIMERO: Declarar la nulidad del aparte del acta número 003 de fecha diez (10) de enero de dos mil veinte (2020), en la cual se consignó la elección que del (sic) Dr. ANDRÉS FELIPEMENESES SEPULVEDA, como Personero Municipal (sic) -para el periodo constitucional marzo – 2020 a marzo -2024, la hizo el Concejo Municipal de Cartago – Valle del Cauca”. 2.

Hechos Sostuvo que el Concejo Municipal de Cartago, Valle del Cauca mediante Acuerdo 013 del 12 de junio de 2019 autorizó a la Mesa Directiva para convocar al concurso para la elección de personero municipal, para el periodo 2020-2023. Precisó que la Mesa Directiva del referido concejo expidió la Resolución 062 de noviembre 6 de 2019 mediante la cual convocó a concurso a quienes quisieran aspirar al cargo de personero de Cartago, Valle del Cauca.

Destacó que para efectos de adelantar el concurso el referido concejo suscribió un contrato de prestación de servicios profesionales y de apoyo con la Corporación Regional de Educación Superior -CRES, con el fin de que realizara el debido acompañamiento, elaborara, aplicara y desarrollara las pruebas objetivas del concurso público de méritos para a la elección del cargo en mención. Señaló que la Mesa Directiva del Concejo de Cartago, expidió la Resolución 071 del 2 de diciembre de 2019, mediante la cual se publicó el listado definitivo de admitidos al concurso público de méritos para proveer el cargo de personero municipal.

Resaltó que el 3 de diciembre de 2020 el operador del concurso, esto es, la institución CRES, llevó a cabo las pruebas de conocimientos y de competencias laborales. Indicó que mediante Resolución 084 del 17 de diciembre de 2019 se publicaron los resultados de las pruebas de conocimientos y de competencias laborales así como la valoración de los antecedentes, en el marco del concurso público de méritos en comento.

Mencionó que la demandante, una vez fueron publicados dichos resultados, presentó recurso de reposición dentro del término legal correspondiente, el cual fue resuelto por la Mesa Directiva del Concejo Municipal de Cartago, Valle del Cauca, mediante Resolución 088 del 19 de diciembre de 2019. Manifestó que inconforme con la decisión, la actora impetró una acción de tutela, de la cual conoció el Juzgado Primero Penal Municipal de Cartago, Valle del Cauca, que mediante sentencia del 8 de enero de 2020 (sic) tuteló sus derechos fundamentales, dejó sin efectos la resolución que resolvió su recurso de reposición y ordenó a la duma municipal exhibir los cuadernillos de pregunta y de respuesta de la accionante con el fin de que pueda tomar la información necesaria para sustentar su recurso.

Comentó que, en cumplimiento de dicha orden, la presidente de la Mesa Directiva del Concejo Municipal de Cartago, mediante Resolución 007 del 9 de enero de 2020 estableció el procedimiento para la exhibición del cuadernillo de preguntas y respuestas. Afirmó que el 10 de enero de 2020, el Concejo Municipal de Cartago procedió a la elección del personero, como consta en el acta objeto de este medio de control.

Resaltó que el 16 de enero de 2020 la Mesa Directiva de la duma municipal, profirió la Resolución 011 mediante la cual se resuelve el recurso de reposición formulado por la accionante. 3. Normas violadas y concepto de la violación En criterio de la demandante, con el acto acusado se desconocieron: el artículo 29 de la Constitución Política y los artículos 2, 34, 74 y 87 de la Ley 1437 de 2011 y 2.2.27.1 y siguientes del Decreto 1083 de 2015 que establece el concurso público de méritos para la elección del personero.

Sustentó que se desconoció el derecho al debido proceso de la demandante, toda vez que el Concejo Municipal procedió a declarar la elección del personero municipal de Cartago, Valle del Cauca, sin que se hubiera resuelto el recurso de reposición formulado por la actora que, además constituía una orden del juez de tutela que protegió sus derechos fundamentales.

Aseguró que, igualmente, se incumplieron las reglas de la convocatoria del Concurso Púbico para proveer el cargo de Personero Municipal de Cartago, contenidas en la Resolución 062 del 6 de noviembre de 2019 proferida por la Mesa Directiva del Concejo, en cuanto a la improcedencia de su modificación, con fundamento en lo previsto en el artículo 11 de dicha convocatoria, en consideración a que, a partir del 18 de noviembre de 2019, fecha en que iniciaron las inscripciones al concurso, no podía modificarse la convocatoria salvo en lo relativo al sitio, la hora y la fecha de recepción de inscripciones.

Alegó que, no obstante, el 29 de noviembre de 2020 se cambió totalmente el temario de la prueba de competencias laborales, lo cual atenta contra los principios de transparencia, mérito, libre concurrencia, publicidad y garantía de imparcialidad. Estableció que igualmente se desconoció la convocatoria respecto a lo dispuesto para la prueba de conocimientos en tanto que ésta consistió en 50 preguntas pese a que la convocatoria señalaba que eran 80 preguntas de carácter eliminatorio que corresponderían al 60% del puntaje, precisándose que debían contestarse 48 preguntas buenas para pasar a la siguiente etapa.

Afirmó que el operador del concurso desconoció los ejes temáticos previstos en la convocatoria para la aplicación de la prueba de conocimientos académicos. Lo propio sucedió con la prueba de competencias laborales. Aclaró que el procedimiento establecido para la exhibición de los cuadernillos se estableció únicamente por la Mesa Directiva del Concejo Municipal, sin que el operador del concurso participara en la determinación de dicho procedimiento.

Sostuvo que el procedimiento establecido para la exhibición de dichos documentos se previó con fechas posteriores al acto de elección desconociéndose así la orden de tutela 4. Trámite en primera instancia 4.1 La oposición y la contestación a la demanda Durante el término de traslado, tanto el demandado como el Concejo Municipal de Cartago, Valle del Cauca contestaron la demanda, quienes formularon las excepciones de inepta demanda, indebida escogencia de la acción y “no comprender la demanda todos los litisconsortes necesarios”.

Respecto a la excepción de inepta demanda, tanto la duma municipal como el demandado consideran que ninguno de los cargos formulados por la accionante, están enlistados en los artículos 137 y 275 del CPACA, razón por la cual la demanda adolece de dicho requisito. Por su parte, el señor Andrés Felipe Meneses presentó como excepción previa “indebida escogencia de la acción”, pues a su juicio el acto que declara una elección por un concurso de méritos no puede catalogarse como un acto electoral, sino como un acto administrativo de carácter laboral ya que refleja el derecho del mejor participante que ha cumplido con todos los requisitos para ocupar el cargo.

Finalmente, tanto el concejo municipal como el demandado, formularon una excepción denominada “no comprender la demanda todos los litisconsortes necesarios” por cuanto la duma municipal de Cartago Valle -del Cauca, realizó un contrato de prestación de servicios con la Corporación Regional de Educación Superior CRES, a efectos de que esta se encargara de la realización de las etapas objetivas del concurso público de méritos y de resolver los recursos que se interpusieran dentro del trámite concursal para elegir el personero municipal en el período 2020 -2024; razón por la cual consideran que debe ser vinculada al presente asunto por haber participado en la consolidación del acto administrativo atacado. 5.

La decisión recurrida El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante providencia dictada el 27 de octubre de 2020, resolvió las excepciones propuestas por el apoderado del demandado y el Concejo Municipal de Cartago, con fundamento en el artículo 12 del Decreto 806 de 2020 dictado en el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, decretado por el gobierno nacional.

Frente a las excepciones, el a quo consideró lo siguiente: 5.1. Inepta demanda Sostuvo que de acuerdo con los requisitos formales de la demanda previstos en el artículo 162 del CPACA, ésta debe contener la asignación de las partes, lo que se pretenda, los hechos y omisiones que sirvan de fundamento a las pretensiones, los fundamentos de derecho de las mismas, con indicación de las normas violadas y el concepto de su violación, la petición de pruebas y la dirección de notificaciones.

Anotó que la demanda objeto de análisis contiene todos los aspectos anteriores y, de los fundamentos fácticos y jurídicos expuestos se puede advertir la posible causal de nulidad electoral, correspondiendo al análisis propio de la sentencia determinar su configuración. En ese orden, indicó que, no puede entenderse que al no invocarse de manera correcta en la demanda los cargos formulados, se viole el derecho de la contraparte a la defensa y contradicción, pues se repite, no constituye un requisito formal del contenido de la demanda, y además, de los fundamentos de la misma y concepto de violación puede advertirse, ya que el demandante fundamenta su solicitud en la expedición irregular de los actos de contenido electoral y electoral, en razón al nombramiento del personero de Cartago y los presuntos vicios que rodearon el procedimiento de selección y nombramiento, sin haberse observado el debido proceso.

Argumentó que acceder a la prosperidad de la excepción que se invoca, configuraría una violación al derecho al acceso a la administración de justicia y al principio de la primacía de lo sustancial sobre lo formal y conllevaría al desconocimiento del rol del juez en el marco de un Estado Social y Democrático de Derecho, en el que la mayor eficacia en cuanto a la justa composición de un litigio se obtiene a partir de un equilibrio entre la iniciativa de las partes –principio dispositivo- y el poder oficioso del juez –principio inquisitivo-.

Sustentó así que dichas facultades de naturaleza distinta, operadas de forma coordinada, deben concurrir en un mismo y único propósito: la solución justa y eficiente del proceso, y más aun teniendo en cuenta la naturaleza especial del medio de control de nulidad electoral el cual es de trascendencia pública y social. 5.2. Indebida escogencia de la acción En relación con la indebida escogencia de la acción, alega el demandado que el acto que declara una elección por un concurso de méritos, no puede catalogarse como un acto electoral, sino como un acto administrativo de carácter laboral ya que esta refleja el derecho del mejor participante que ha cumplido con todos los requisitos para ocupar el cargo; para el a quo, tales argumentos no son de recibo, ya que teniendo en cuenta la naturaleza del acto acusado y que el mismo reviste de un acto de elección del Concejo Municipal de Cartago, el medio de control de nulidad electoral es el procedente para resolver esta controversia, conforme con los precedentes del Consejo de Estado. 5.3.

Falta de conformación del litisconsorcio El Tribunal precisó que dicha excepción no debía prosperar ya que la competencia exclusiva para nombrar al personero municipal radica en la corporación pública, esto es, el Concejo Municipal, de conformidad con el artículo 170 de la Ley 136 de 1994, con sus respectivas modificaciones. Si bien para dicha elección se adelantó un concurso público y se contrató a la Corporación Regional de Educación Superior CRES para el desarrollo de aquel, las pretensiones de la parte demandante se centran en la elección surtida a través de la Resolución 06 de 10 de enero de 2020 y el acta 003 del 10 de enero de 2020, expedidas por el Concejo Municipal de Cartago, sin que por virtud de una relación contractual se traslade la facultad de emitir actos de contenido electoral al ente universitario y mucho menos considerarse parte en el proceso.

Resaltó que es la corporación municipal la única que cuenta con facultades legales para elegir al personero, de modo que los efectos del fallo sólo involucrarían al organismo que lo profirió, sin que se advierta que al no vincular al ente educativo exista una imposibilidad de proferir un pronunciamiento de fondo. Concluyó que resulta inoficioso la solicitud de los demandados y en esa medida es improcedente vincular a la Corporación Regional de Educación Superior CRES para que integre la parte demandada, pues si la competencia para la provisión del acto acusado es del Concejo Municipal de Cartago, es evidente que la relación jurídica material se concentra exclusivamente con la corporación pública electoral, ya que, en el evento que la sentencia acogiera las pretensiones propuestas, sólo obligaría a dicha corporación. 6.

La impugnación Inconforme con la decisión de negar las excepciones el apoderado del señor Andrés Felipe Meneses Sepúlveda, personero elegido para el municipio de Cartago, Valle del Cauca, interpuso recurso de apelación. Como fundamento del recurso expresó lo siguiente: Sostuvo que de acuerdo con la posición adoptada por la Sala Plena del Consejo de Estado en auto de unificación del 25 de junio de 2014 en el radicado 25000-23-36-000-2012- 00395-01(49299), la providencia que decida sobre las excepciones previas propuestas sí es pasible del recurso de apelación o de súplica, según el caso; y de acuerdo con la postura de la Sección Quinta aquel debe ser concedido por el juez en el efecto suspensivo.

Precisó que, respecto a la inepta demanda, el medio exceptivo se fundamentó en que las causales de anulación de los actos electorales se limitan a las establecidas en los artículos 137 y 275 del CPACA. Afirmó que, analizada la demanda, ninguno de los cargos se encuentra enlistados en dichas disposiciones, razón por la cual, aquella adolece de este requisito para su conocimiento.

Destacó que no comparte la conclusión a la que llegó el a quo frente a la excepción antes mencionada, pues en virtud del principio de legalidad se establecieron las causales por las cuales procede la nulidad de un acto administrativo. Si bien en el caso concreto no son taxativamente las establecidas en el artículo 275 de la Ley 1437 de 2011, no es menos cierto que tampoco son abiertas, pues se remite a las causales generales establecidas en el artículo 137 Ibidem, que como mínimo debe cumplirse para iniciar el trámite de análisis de legalidad del acto.

Sostuvo que en este asunto la demanda presenta ataques en contra del proceso de elección del Personero Municipal de Cartago – Valle del Cauca, pero ninguno enerva una de las causales que ha establecido el legislador, sin entenderse que tal yerro sacrifique el derecho sustancial, pues precisamente al ser requisitos establecidos por la ley, no logran vulnerar tal principio, pues su cumplimiento va ligado a la legalidad del procedimiento.

Comentó que, en lo que respecta a la falta de integración del litisconsorcio necesario era preciso destacar que el Concejo Municipal contrató a la CRES para adelantar el concurso público de méritos, que si bien, por obvias razones no concretó el acto administrativo de elección, si participó en su conformación pues realizó las etapas indispensables para que este naciera a la vida jurídica.

Sustentó que, adicionalmente, los reparos contra el acto administrativo demandado se concretan en el actuar de la entidad en la realización de las pruebas y en el acceso a los documentos para interponerse un recurso al interior del proceso. Concluyó que, en consecuencia, es necesaria la comparecencia de la CRES para que ilustre al juez sobre la validez del acto atacado, adicionalmente a que, en el caso que se accedieran a las pretensiones de la demanda, se estaría causando una carga en la entidad, pues en caso tal, desde el momento en que se encuentre en que se hubiera incurrido en una causal de nulidad, desde allí se debería reiniciar el proceso, con la intervención inminente de esa entidad máxime cuando el objeto de discusión, se repite, es una presunta omisión en resolver un recurso.

En ese orden de ideas, en caso de que se acceda a ello, la CRES deberá seguir prestando el servicio por el que se le contrató, de modo que su intervención es necesaria, pues en caso de decisión favorable la misma sería vinculante para esa entidad. 7. Concesión del recurso Mediante correo electrónico del 28 de octubre de 2020 se notificó la decisión que resolvió sobre las excepciones formuladas y mediante memorial del 30 de octubre siguiente se presentó el recurso de apelación, razón por la que, el magistrado ponente del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca concedió el medio impugnativo formulado por el apoderado del señor Andrés Felipe Meneses Sepúlveda.

Del referido recurso la Secretaría del Tribunal en comento corrió traslado a las partes por tres días desde el 6 de noviembre de 2020. Sin embargo, nadie se pronunció sobre el particular. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Sección Quinta es competente para conocer del recurso de apelación interpuesto contra el auto del 27 de octubre de 2020, por medio del cual el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca declaró no probadas las excepciones de inepta demanda, indebida escogencia de la acción y falta de integración del litisconsorcio necesario, el cual es procedente en virtud de la norma especial contenida en el inciso último del artículo 12 del Decreto 806 de 2020[2].

Asimismo, se trata de una decisión adoptada por uno de los Tribunales Administrativos, dentro de un asunto de primera instancia, el cual se tramita de acuerdo con el procedimiento del medio de control de nulidad electoral; conforme con el numeral 8º del artículo 152 de la Ley 1437 de 2011, los Tribunales conocen, en primera instancia, de la nulidad del acto de elección de los personeros en municipios con más de setenta mil (70.000) habitantes[3], por lo que al Consejo de Estado le corresponde competencia en segunda instancia en virtud del artículo 150 ejusdem.

Cabe precisar que el estudio que se realiza en segunda instancia se limita a los argumentos de apelación, es decir, la Sala únicamente se pronunciará sobre las excepciones de inepta demanda y falta de integración del litisconsorcio necesario, que constituyen el sustento del recurso en mención. 2. Oportunidad El artículo 244 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, aplicable por remisión del artículo 296[4] de la misma codificación, regula para el caso en concreto el trámite del recurso de apelación contra autos en los siguientes términos: “ARTÍCULO 244.

TRÁMITE DEL RECURSO DE APELACIÓN CONTRA AUTOS. La interposición y decisión del recurso de apelación contra autos se sujetará a las siguientes reglas: (…) Si el auto se notifica por estado, el recurso deberá interponerse y sustentarse por escrito dentro de los tres (3) días siguientes ante el juez que lo profirió. De la sustentación se dará traslado por Secretaría a los demás sujetos procesales por igual término, sin necesidad de auto que así lo ordene.

Si ambas partes apelaron los términos serán comunes. El juez concederá el recurso en caso de que sea procedente y haya sido sustentado (…)”. En el caso concreto, la decisión recurrida se dictó el 27 de octubre de 2020, fue notificada el 28 de octubre siguiente y el recurso fue presentado el 30 de octubre de 2020, es decir pasados dos días desde su notificación, por lo que es claro que fue presentado en forma oportuna; por ende, hay lugar a pronunciarse sobre el mismo. 3.

Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar, con base en los argumentos esgrimidos en el recurso de apelación, si en este caso hay lugar a confirmar, revocar o modificar la decisión de negar las excepciones previas formuladas por la parte demandada, específicamente las concernientes a: i) la inepta demanda y ii) falta de integración del litisconsorcio necesario. 4.

De las excepciones previas Esta Sala de decisión ha precisado que la inepta demanda tiene dos acepciones: i) la atinente a la indebida acumulación de pretensiones, que se ha visto cada vez menos utilizada, en tanto la tendencia del operador jurídico es la de conocer y asumir el estudio de lo que pueda dentro de esa indebida acumulación y, ii) (la que interesa en este caso) cuando la demanda no reúne los requisitos legales / formales y todo lo que directa o indirectamente los afecte.

En efecto, esta Sección ha precisado: “En más de las veces, erradamente, los sujetos procesales e incluso los operadores jurídicos, etiquetan toda irregularidad dentro del gran contenido de la inepta demanda, lo cual desborda el entendimiento de la figura del libelo inadecuado, por cuanto el planteamiento por vía de la excepción previa no puede llevar a asumir los aspectos propios del fondo del litigio”[5]. 4.1.

Inepta demanda De acuerdo con el artículo 100 del CGP[6], esta excepción tiene dos manifestaciones principales: (i) la indebida acumulación de pretensiones y (ii) la presentación de la demanda sin el cumplimiento de los requisitos legales. El primer evento se materializa por el incumplimiento de las exigencias previstas en el artículo 165 del CPACA, relacionadas con la conexidad de las pretensiones, la competencia común del juez, que estas no se excluyan entre sí, que no haya operado la caducidad y que puedan tramitarse por el mismo proceso.

En materia electoral para las elecciones por voto popular, según el artículo 281 ibídem para los elegidos popularmente se requiere que no se presente la solicitud de anulación invocando causales de naturaleza objetivas y subjetivas. El segundo presupuesto, en los casos de la nulidad electoral, corresponde al cumplimiento de los requisitos del proceso contencioso administrativo y que son aplicables en virtud del principio de integración normativa[7], los cuales se encuentran consagrados en el artículo 162 de la Ley 1437 de 2011, estos son: - La designación de las partes y de sus representantes. - Las pretensiones expresadas con precisión y claridad. - Los hechos debidamente determinados, clasificados y numerados. - Los fundamentos de derecho de las pretensiones. - Si la demanda es contra acto administrativo, las normas violadas y el concepto de violación. - Las pruebas y la petición de aquellas que pretenda hacer valer. - El lugar y dirección donde las partes y el apoderado de quien demanda recibirán notificaciones personales.

En este punto es claro que, el demandante debe invocar la norma que considera quebrantada y cuando se pretenda desvirtuar la presunción de legalidad del acto administrativo o del acto electoral, se requiere de la debida sustentación, con el objeto de otorgarle al juzgador los elementos que le permitan abordar el análisis del asunto y adoptar una decisión que se enmarque en los supuestos advertidos por el actor en su solicitud.

Adicionalmente, téngase en cuenta que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es de estirpe rogada, sobre todo cuanto se trata de atacar la legalidad del acto, motivo por el cual los cargos deben estar plenamente establecidos y formulados en la demanda. Lo anterior, sin dejar de lado que el medio de control consagrado en el artículo 139 del CPACA[8] es una acción pública, que puede ser ejercida por cualquier persona, en defensa del interés general y con el fin de hacer prevalecer la legalidad[9] en abstracto respecto de los actos de elección, nombramiento o llamamiento.

Bajo tales consideraciones, en el examen del cumplimiento de los requisitos formales de la demanda, entre ellos, la indicación de los hechos, las normas vulneradas y su concepto de violación, se debe garantizar el derecho de acceso a la administración de justicia[10], dando primacía a lo sustancial sobre lo formal[11], de modo que la exigencia de rigorismos excesivos frente a la solicitud no derive en un obstáculo para el ejercicio de prerrogativas constitucionalmente amparadas.

Este argumento tiene como soporte la sentencia C-197 de 1999 en la que se estudió una demanda de constitucionalidad contra el numeral 4º del artículo 137 del derogado CCA, que exigía determinar la norma lesionada y el concepto de violación, al respecto el máximo tribunal constitucional señaló que: “[E]n virtud del principio de la prevalencia del derecho sustancial, no se debe extremar la aplicación de la norma acusada, al punto tal que se aplique un rigorismo procesal que atente contra dicho principio.

En tal virtud, defectos tales como la cita errónea de una disposición legal que por su contenido es fácilmente identificable por el juez, o el concepto de la violación insuficiente pero comprensible, no pueden conducir a desestimar un cargo de nulidad”[12].(Se resalta). En virtud de lo expuesto, resulta diáfano que la prosperidad del medio exceptivo se circunscribe a la carencia absoluta de invocación normativa[13] o a la existencia de argumentaciones ininteligibles al punto que, no sea viable determinar el objeto del litigio y, a su turno, garantizar el derecho a la defensa del demandado, sin perjuicio de que, el juez como conductor del proceso permita su subsanación o su reforma.

Ahora bien, conviene precisar que esta interpretación no se traduce en la lesión de los derechos de la contraparte, porque no puede entenderse como una flexibilización de los requisitos previstos por el legislador, sino que su objetivo es incluir un razonamiento que viabilice el ejercicio de este medio de control teniendo en cuenta que no se requiere acreditar la calidad de abogado para su ejercicio y, por lo tanto, cualquier persona puede acudir a él. De ahí que, cuando el juez identifique con certeza el acto sometido a examen y los cuestionamientos que se le endilgan, se entenderá que se cumple con la carga de abordar el concepto de violación. En contraste con lo anterior, puede ocurrir que, a pesar de los esfuerzos intelectivos del juez, no sean palmarios los linderos de la demanda, circunstancia en la que no sería factible para el operador judicial abordar su estudio, ni el ejercicio apropiado del derecho a la defensa del extremo demandado. 4.2.

Integración del litisconsorcio necesario La excepción previa propuesta que encuadra en el numeral 9º del artículo 100 del C.G.P., denominada “falta de conformación de litisconsorcio”, consiste en que, en el evento en que las partes que participan en un litigio, como demandante y demandado, estén integradas por una pluralidad de sujetos, se deberá conformar el litisconsorcio.

Esta figura se divide en: i) litisconsorcio necesario, que es aquel en el que lo sujetos que integran una misma parte se encuentran vinculados por una relación jurídico sustancia, y ii) litisconsorcio facultativo, que ocurre cuando concurren libremente al litigio varias personas, en calidad de demandantes o demandados, pero no en virtud de una única relación jurídica, por lo que las actuaciones del uno o del otro no repercuten en beneficio o perjuicio de los otros.

En este último caso, el proceso puede adelantarse con o sin la presencia del litisconsorte facultativo porque el contenido de la sentencia en últimas no lo perjudica ni lo beneficia. 5. Caso concreto Según se tiene, el Tribunal Administrativo de Valle del Cauca negó las excepciones previas propuestas por el demandado. En lo que atañe al objeto del recurso de apelación, la parte recurrente alega su inconformidad únicamente respecto de la inepta demanda y la falta de integración del litisconsorcio necesario.

En lo que corresponde a la inepta demanda, el apelante sostiene que el medio exceptivo se fundamentó en que las causales de anulación de los actos electorales se limitan a las establecidas en los artículos 137 y 275 del CPACA y que, analizada la demanda bajo estudio, ninguno de los cargos se encuentra enlistados en dichas disposiciones, razón por la cual, aquella adolece de este requisito para su conocimiento.

El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca consideró que dicha excepción no estaba llamada a prosperar, comoquiera que de una lectura sistemática de la demanda, es posible advertir de los fundamentos de la misma y concepto de violación que el demandante sustenta su solicitud en la expedición irregular de los actos de contenido electoral acusados, en razón al nombramiento del personero de Cartago y a los presuntos vicios que rodearon el procedimiento de selección y nombramiento, sin observarse el debido proceso.

Al respecto, la Sala coincide con el a quo en tanto que de la sustentación del concepto de la violación en la demanda junto con la lectura armónica de los hechos expuestos, puede apreciarse el reparo que encuentra la demandante frente al acto de elección acusado y las razones por las cuales se desconocen las normas que fueron invocadas como trasgredidas.

Aun cuando la parte actora no invocó o individualizó puntualmente uno de los cargos previstos en los artículos 137 y 275 del CPACA, lo cierto es que del concepto de la violación expuesto es posible advertir que el reparo obedece a la expedición irregular de los actos de contenido electoral, tal y como lo sostuvo el a quo, debido a las etapas que presuntamente fueron pretermitidas por la duma municipal y las irregularidades en el procedimiento que impactan finalmente la decisión que contiene la elección del demandado.

Adicionalmente, la parte actora alega que se desconoció su derecho al debido proceso, toda vez que el concejo municipal procedió a declarar la elección del personero municipal de Cartago, Valle del Cauca, sin que se hubiera resuelto el recurso de reposición formulado por la actora que, además, constituía una orden del juez de tutela que protegió sus derechos fundamentales en ese sentido.

Adicionalmente, la actora indicó que se incumplieron las reglas de la Convocatoria del Concurso Púbico para proveer el cargo de Personero Municipal de Cartago, contenidas en la Resolución 062 del 6 de noviembre de 2019 proferida por la Mesa Directiva del Concejo, en cuanto a la improcedencia de su modificación, con fundamento en lo previsto en el artículo 11 de dicha convocatoria, en consideración a que, a partir del 18 de noviembre de 2019, fecha en que iniciaron las inscripciones al concurso, no podía modificarse la convocatoria salvo en lo relativo al sitio, la hora y la fecha de recepción de inscripciones.

De manera que, la accionante sustenta una serie de reparos que fácilmente pueden encuadrarse en la causal genérica de nulidad prevista en el artículo 137 del CPACA, relativa a la expedición irregular del acto demandado, al dejar de observar la normativa que le era aplicable y desconocer el derecho al debido proceso de la demandante. En tales condiciones, tal y como en reiteradas oportunidades lo ha previsto esta Corporación, sin que se desconozca el carácter rogado de esta jurisdicción ni la sustitución o relevo de las cargas impuestas por la ley a las partes, el juez administrativo está en la obligación de interpretar las demandas que no ofrezcan la claridad suficiente para poner en marcha el proceso lo cual es consecuente con el deber de administrar justicia consagrado en la Constitución (artículos 113, 116 y 228) y con el principio de prevalencia del derecho sustancial sobre lo meramente formal (artículo 228 de la C.P.), como también es correlativo al derecho de los particulares de acceder a la administración de justicia (artículo 229 de la C.P.).

Ahora bien, en lo que respecta a la falta de integración del litisconsorcio necesario, encuentra la Sala que le asiste razón al Tribunal de primera instancia al señalar que los efectos del fallo en este asunto solo involucran al Concejo Municipal de Cartago, que expidió el acto de elección demandado, y al señor Andrés Felipe Serrano Sepúlveda quien resultó electo como personero municipal del referido municipio.

El contrato de prestación de servicios suscrito por la duma municipal con la Corporación Regional de Educación Superior CRES para adelantar el concurso público de méritos no deriva en un vínculo jurídico sustancial que imponga a la autoridad judicial decidir el asunto solo si dicha institución se hace parte. Además, los reparos de la parte actora en este caso se concentran en la actuación del Concejo Municipal en tanto que: i) declaró la elección del personero demandado sin que se haya resuelto el recurso de reposición elevado por la actora y ii) desconoció la convocatoria del referido concurso con la expedición de una serie de actos administrativos que desconocieron las reglas inicialmente previstas.

Finalmente, de acuerdo con el artículo 277 de la Ley 1437 de 2011, que establece el contenido del auto admisorio de la demanda y las formas de practicar su notificación, establece que se debe notificar personalmente a la autoridad que expidió el acto y a la que intervino en su adopción, según el caso, mediante mensaje dirigido al buzón electrónico para notificaciones judiciales.

En este evento, es claro que la autoridad que profirió el acto fue el Concejo Municipal de Cartago, Valle del Cauca, corporación pública que fue debidamente vinculada al proceso. Sin embargo, no puede predicarse de dicha norma, que la Corporación Regional de Educación Superior CRES haya intervenido en la expedición del acto, en tanto que esa institución simplemente sirvió de facilitadora de las pruebas y el trámite del concurso, para que finalmente la duma municipal adoptara la decisión que correspondía. Visto así el asunto, la providencia objeto de apelación será confirmada en su integridad.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta,

RESUELVE

PRIMERO: Confírmase la decisión proferida por el Tribunal Administrativo de Valle del Cauca el 27 de octubre de 2020, mediante el cual denegó las excepciones previas formuladas por la parte demandada, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: En firme esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Presidente ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Magistrada CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado “Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081” ----------------------- [1] Folio 1 del cuaderno principal del expediente. [2] “La providencia que resuelva las excepciones mencionadas deberá ser adoptada en primera instancia por el juez, subsección, sección o sala de conocimiento.

Contra esta decisión procederá el recurso apelación, el cual será resuelto por la subsección, sección o sala del tribunal o Consejo de Estado. Cuando esta decisión se profiera en única instancia por los tribunales y Consejo de Estado se decidirá por el magistrado ponente y será suplicable”. (Subraya fuera de texto). [3] Cartago, Valle del Cauca cuenta con 135.754 habitantes aproximadamente, de acuerdo con las proyecciones del censo 2005 del Departamento Nacional de Estadística. [4] Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

Artículo 296. Aspectos no regulados. En lo no regulado en este título se aplicarán las disposiciones del proceso ordinario en tanto sean compatibles con la naturaleza del proceso electoral. [5] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, providencia del 7 de marzo de 2019. Radicación 11001-03-28-000-2018- 00091-00 (acumulado 11001-03- 28-000-2018-00601-00, Magistrada ponente: Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez [6] “Artículo 100.

Excepciones previas. Salvo disposición en contrario, el demandado podrá proponer las siguientes excepciones previas dentro del término de traslado de la demanda: 1. Falta de jurisdicción o de competencia. 2. Compromiso o cláusula compromisoria. 3. Inexistencia del demandante o del demandado. 4. Incapacidad o indebida representación del demandante o del demandado. 5.

Ineptitud de la demanda por falta de los requisitos formales o por indebida acumulación de pretensiones. 6. No haberse presentado prueba de la calidad de heredero, cónyuge o compañero permanente, curador de bienes, administrador de comunidad, albacea y en general de la calidad en que actúe el demandante o se cite al demandado, cuando a ello hubiere lugar. 7.

Habérsele dado a la demanda el trámite de un proceso diferente al que corresponde. 8. Pleito pendiente entre las mismas partes y sobre el mismo asunto. 9. No comprender la demanda a todos los litisconsortes necesarios. 10. No haberse ordenado la citación de otras personas que la ley dispone citar. 11. Haberse notificado el auto admisorio de la demanda a persona distinta de la que fue demandada” (Negrillas propias). [7] “Art. 296.

Aspectos no regulados. En lo no regulado en este título se aplicarán las disposiciones del proceso ordinario en tanto sean compatibles con la naturaleza del proceso electoral”. [8] “Cualquier persona podrá pedir la nulidad de los actos de elección por voto popular o por cuerpos electorales, así como de los actos de nombramiento que expidan las entidades y autoridades públicas de todo orden.

Igualmente podrá pedir la nulidad de los actos de llamamiento para proveer vacantes en las corporaciones públicas”. [9] Entendida en sentido amplio como la avenencia con el ordenamiento jurídico en general. [10] Artículo 229 de la Constitución Política. Al respecto consultar: Consejo de Estado, Seccion Quinta. Auto de sala del 21 de julio de 2016, exp, 11001-03-28-000-2015-0001900, M.P. Rocío Araujo Oñate. [11] Consejo de Estado, Sección Quinta.

Auto del 12 de marzo de 2020, exp. 2020-00003-01, M.P. Rocío Araújo Oñate [12] Corte Constitucional sentencia C-197 de 1999, M.P. Antonio Barrera Carbonell. [13] Consejo de Estado, Sección Quinta. Auto de 18 de diciembre de 2019, exp. 11001-03-28-000-2019-00024-00 (2019-00034-00), M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. Consejo de Estado, Sección Quinta.

Auto de 7 de marzo de 2019, exp. 11001-03-28-000-2018-00091-00 (ACUMULADO 11001-03-28-000-2018- 00601-00), M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez.