INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA - Inhibitorio SÍNTESIS DEL CASO: El municipio de Rondón tenía cuentas de ahorro en la Caja Popular Cooperativa y el Departamento Administrativo Nacional de la Economía Solidaria-DANSOCIAL intervino esa entidad y nombró un agente especial que restringió temporalmente los retiros de los depósitos de ahorro.

Alega falla del servicio por la retención de los dineros. COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN SEGUNDA INSTANCIA / PROCESO DE DOBLE INSTANCIA / FACTOR OBJETIVO / COMPETENCIA FUNCIONAL La jurisdicción administrativa, como guardián del orden jurídico, conoce de las controversias cuando se demande la ocurrencia de un daño cuya causa sea la actividad de las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñan funciones administrativas según el artículo 82 del CCA, modificado por el artículo 1º de la Ley 1107 de 2006.

El Consejo de Estado es competente en segunda instancia para estudiar este asunto de conformidad con los artículos 129 y 132 del CCA. FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 82 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 129 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 132 / LEY 1107 DE 2006 - ARTÍCULO 1 PROBLEMA JURÍDICO: Corresponde a la Sala determinar si la acción de reparación directa es la idónea para reclamar los perjuicios ocasionados por una circular de intervención que retuvo un dinero y si operó la caducidad.

FACULTAD OFICIOSA DEL JUEZ / DECLARACIÓN OFICIOSA DE LAS EXCEPCIONES PROCESALES / PODER OFICIOSO DEL JUEZ / DECLARACIÓN OFICIOSA DE LA CADUCIDAD DE LA ACCIÓN El artículo 164 del CCA autoriza al fallador a declarar cualquier hecho exceptivo, como es justamente la configuración del hecho jurídico de la caducidad del término para intentar la acción. FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 164 PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / JUICIO DE LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / PRETENSIÓN INDEMNIZATORIA / ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / FUENTE DEL DAÑO / DIFERENCIA ENTRE ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA Y ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO La acción de nulidad y restablecimiento del derecho es la idónea para impugnar la legalidad de un acto administrativo cuando se estime que este ha lesionado un derecho contenido en una norma jurídica, su consecuente restablecimiento del derecho y también para solicitar que se reparen los perjuicios causados con el acto (art. 85 CCA).

La acción de reparación directa y la de nulidad y restablecimiento del derecho comparten una naturaleza indemnizatoria, pero difieren en cuanto a la fuente que genera el daño, que supone una distinta formulación de las pretensiones y un término diverso de caducidad. Si el daño tiene origen en un acto administrativo, por regla general, la acción procedente es la de nulidad y restablecimiento del derecho, mientras que, si la fuente del daño es un hecho, omisión u operación administrativa, la responsabilidad de la administración se debe perseguir a través de la acción de reparación directa.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 85 CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / NORMA DE ORDEN PÚBLICO / APLICACIÓN DE LA NORMA DE ORDEN PÚBLICO / APLICACIÓN INMEDIATA DE LA NORMA DE ORDEN PÚBLICO El fenómeno de caducidad se configura cuando vence el término previsto en la ley para acudir ante los jueces para demandar.

Límite que está concebido para definir un plazo objetivo e invariable para que quien pretenda ser titular de un derecho, opte por accionar. La caducidad tiene lugar justamente cuando expira ese término perentorio fijado por la ley. El término para formular la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, de conformidad con el numeral 2 del artículo 136 del CCA, es de 4 meses contados a partir del día siguiente al de la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto, según el caso.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 136 NUMERAL 2 PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / JUICIO DE LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / DECLARACIÓN OFICIOSA DE LA CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / PRESENTACIÓN EXTEMPORÁNEA DE LA DEMANDA Como el demandante afirmó que tuvo conocimiento de la intervención administrativa y financiera de la Caja Popular Cooperativa y de la restricción temporal del retiro de los depósitos de ahorro “a finales de noviembre de 1997” -hechos 6 y 7 de la demanda, el término de caducidad debe contarse a partir del primer día del mes siguiente.

De manera que, el término de 4 meses empezó a correr el 1 de diciembre de 1997 y vencía el 1 de abril de 1998. Como la demanda se presentó el 19 de noviembre de 1999, operó el fenómeno preclusivo de la caducidad y, por ello, se modificará la sentencia apelada. CONDENA EN COSTAS - No hay lugar a su imposición [D]e conformidad con el artículo 171 del CCA, modificado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998, no habrá lugar a condenar en costas, porque no se evidencia que las partes hayan actuado con temeridad o mala fe.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 171 / LEY 446 DE 1998 - ARTÍCULO 55 NOTA DE RELATORÍA: El presente fallo cuenta con salvamento de voto del Consejero Jaime Enrique Rodríguez Navas. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero ponente: GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Bogotá, D.C., veintinueve (29) de abril de dos mil veinte (2020) Radicación número: 15001-23-31-000-1999-02413-01(31502) Actor: MUNICIPIO DE RONDÓN Demandado: DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO NACIONAL DE LA ECONOMÍA SOLIDARIA - DANSOCIAL Referencia: APELACIÓN SENTENCIA - ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA APELANTE ÚNICO-Límites de la apelación. EXCEPCIONES DE FONDO-El superior puede estudiar todas las excepciones de fondo y declarar las que encuentre probadas, así no hubieran sido alegadas.

INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA-La nulidad y restablecimiento del derecho procede para reparar daños provenientes de actos administrativos. CADUCIDAD EN NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO-El término en vigencia del CCA se contabiliza a partir del día siguiente al de la notificación del acto administrativo. La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 25 de noviembre de 2004 proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, que negó las pretensiones.

SÍNTESIS DEL CASO El municipio de Rondón tenía cuentas de ahorro en la Caja Popular Cooperativa y el Departamento Administrativo Nacional de la Economía Solidaria-DANSOCIAL intervino esa entidad y nombró un agente especial que restringió temporalmente los retiros de los depósitos de ahorro. Alega falla del servicio por la retención de los dineros.

ANTECEDENTES El 19 de noviembre de 1999, el municipio de Rondón, a través de apoderado judicial, formuló demanda de reparación directa contra la Nación- Departamento Administrativo Nacional de la Economía Solidaria-DANSOCIAL, para que se le declarara patrimonialmente responsable de los perjuicios sufridos por la retención temporal del dinero que tenía depositado en cuentas de ahorro de la Caja Popular Cooperativa.

Solicitó 1.000 gramos de oro por perjuicios morales, $104.638.103,47 por daño emergente y la pérdida del poder adquisitivo de esa suma, por lucro cesante. En apoyo de las pretensiones, la parte demandante afirmó que tenía cuentas de ahorro en la Caja Popular Cooperativa cuando el Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas-DANCOOP, luego DANSOCIAL, intervino esa entidad y designó un agente especial.

Sostuvo que ese agente profirió la circular de intervención n°. 002 del 19 de noviembre de 1997, que restringió temporalmente los retiros de los depósitos de ahorros. Adujo que la demandada omitió ejercer su función de vigilancia y control sobre la Caja Popular Cooperativa y que sufrió un daño por no poder retirar los dineros que tenía consignados.

El 9 de febrero de 2000 se admitió la demanda y se ordenó su notificación. El escrito de contestación de la demanda fue extemporáneo. El 23 de julio de 2003 se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para alegar de conclusión y presentar concepto, respectivamente. Esgrimió que la demandada fue negligente y debió intervenir la Caja Popular Cooperativa antes de noviembre de 1997 y reiteró que sufrió un daño por la retención temporal de los dineros depositados en sus cuentas de ahorro.

La parte demandada y el Ministerio Público guardaron silencio. El 25 de noviembre de 2004, el Tribunal Administrativo de Boyacá en la sentencia negó las pretensiones, porque la parte demandante no probó que DANSOCIAL incumplió sus funciones de vigilancia y control. Consideró que la retención de los dineros no fue arbitraria y que el Decreto 2206 de 1998 creó el Fondo de Garantías de Entidades Cooperativas y previó los mecanismos para acceder a los dineros depositados.

El demandante interpuso recurso de apelación, que fue concedido el 22 de junio de 2005 y admitido el 18 de noviembre siguiente. El demandante esgrimió que la entidad demandada incumplió sus funciones de vigilancia y control preventivo y señaló que tuvo que soportar la pérdida del valor adquisitivo del dinero retenido desde la fecha en que DANSOCIAL intervino la cooperativa.

El 7 de febrero de 2006 se corrió traslado para alegar de conclusión en segunda instancia. Las partes y el Ministerio Público guardaron silencio. CONSIDERACIONES I. Presupuestos procesales Jurisdicción y competencia 1. La jurisdicción administrativa, como guardián del orden jurídico, conoce de las controversias cuando se demande la ocurrencia de un daño cuya causa sea la actividad de las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñan funciones administrativas según el artículo 82 del CCA, modificado por el artículo 1º de la Ley 1107 de 2006.

El Consejo de Estado es competente en segunda instancia para estudiar este asunto de conformidad con los artículos 129 y 132 del CCA. Acción procedente La Sala se ve obligada a plantear el problema jurídico en el estudio de este presupuesto procesal por las razones que se pasarán a explicar. II. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si la acción de reparación directa es la idónea para reclamar los perjuicios ocasionados por una circular de intervención que retuvo un dinero y si operó la caducidad.

III. Análisis de la Sala 2. El artículo 164 del CCA autoriza al fallador a declarar cualquier hecho exceptivo, como es justamente la configuración del hecho jurídico de la caducidad del término para intentar la acción[1]. 3. La acción de nulidad y restablecimiento del derecho es la idónea para impugnar la legalidad de un acto administrativo cuando se estime que este ha lesionado un derecho contenido en una norma jurídica, su consecuente restablecimiento del derecho y también para solicitar que se reparen los perjuicios causados con el acto (art. 85 CCA).

La acción de reparación directa y la de nulidad y restablecimiento del derecho comparten una naturaleza indemnizatoria, pero difieren en cuanto a la fuente que genera el daño, que supone una distinta formulación de las pretensiones y un término diverso de caducidad. Si el daño tiene origen en un acto administrativo, por regla general[2], la acción procedente es la de nulidad y restablecimiento del derecho, mientras que, si la fuente del daño es un hecho, omisión u operación administrativa, la responsabilidad de la administración se debe perseguir a través de la acción de reparación directa[3].

El parte demandante afirmó que DANCOOP, luego DANSOCIAL y hoy Unidad Administrativa Especial de Organizaciones Solidarias, le causó un daño porque en el proceso de intervención de una cooperativa nombró un agente especial que ordenó retener el dinero que tenía depositado en la Caja Popular Cooperativa como consecuencia de la intervención (f. 11-13 c. 1).

Como el demandante considera que la presunta ilegalidad de la decisión que ordenó retener el dinero que tenía depositado en cuentas de ahorro en la Caja Popular Cooperativa es la fuente del daño reclamado, la acción idónea para obtener los perjuicios es la de nulidad y restablecimiento del derecho y no la de reparación directa. 4. El fenómeno de caducidad se configura cuando vence el término previsto en la ley para acudir ante los jueces para demandar.

Límite que está concebido para definir un plazo objetivo e invariable para que quien pretenda ser titular de un derecho, opte por accionar. La caducidad tiene lugar justamente cuando expira ese término perentorio fijado por la ley. El término para formular la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, de conformidad con el numeral 2 del artículo 136 del CCA, es de 4 meses contados a partir del día siguiente al de la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto, según el caso.

Como el demandante afirmó que tuvo conocimiento de la intervención administrativa y financiera de la Caja Popular Cooperativa y de la restricción temporal del retiro de los depósitos de ahorro “a finales de noviembre de 1997” -hechos 6 y 7 de la demanda (f. 10-11 c. 1), el término de caducidad debe contarse a partir del primer día del mes siguiente.

De manera que, el término de 4 meses empezó a correr el 1 de diciembre de 1997 y vencía el 1 de abril de 1998. Como la demanda se presentó el 19 de noviembre de 1999, operó el fenómeno preclusivo de la caducidad y, por ello, se modificará la sentencia apelada. 5. Finalmente, de conformidad con el artículo 171 del CCA, modificado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998, no habrá lugar a condenar en costas, porque no se evidencia que las partes hayan actuado con temeridad o mala fe.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: MODIFÍCASE la sentencia del 25 de noviembre de 2004 proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá y, en su lugar, se dispone:

PRIMERO. DECLÁRASE la caducidad del término para formular la demanda.

SEGUNDO. Sin condena en costas.

TERCERO. En firme esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Presidente de la Sala JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Salvo voto NICOLÁS YEPES CORRALES CAM/OAO SALVAMENTO DE VOTO / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Considero que la acción de reparación directa sería la idónea para desatar la controversia y no la de nulidad de restablecimiento del derecho, como se plantea en el fallo de 29 de abril de 2020, de manera tal que no habría operado el fenómeno de la caducidad y, por ende, se podría fallar de fondo el asunto.

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C SALVAMENTO DE VOTO Consejero: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Bogotá, D.C., veintinueve (29) de abril de dos mil veinte (2020) Radicación número: 15001-23-31-000-1999-02413-01(31502) Actor: MUNICIPIO DE RONDÓN Demandado: DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO NACIONAL DE LA ECONOMÍA SOLIDARIA- DANSOCIAL Referencia: APELACIÓN SENTENCIA - ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA Tema: Indebida escogencia de la acción. Procedencia de la acción de reparación directa.

SALVAMENTO DE VOTO Con mi acostumbrado respeto por las decisiones de la Sala de Subsección C, he salvado el voto frente a la sentencia de 29 de abril de 2020 que modificó la sentencia de 25 de noviembre de 2004 proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, a partir de los siguientes argumentos: Una interpretación integral de las pretensiones de la demanda conforme al derecho de acceso a la administración de justicia, contemplado en el artículo 229 de la Constitución Política y según los lineamientos que ha trazado esta Corporación en su Jurisprudencia[4], permitiría entender que el municipio de Rondón vino a esta jurisdicción en procura de una decisión judicial en la que se ordenada la reparación del daño[5] ocasionado por el incumplimiento de las funciones preventivas de vigilancia y control a cargo del Departamento Administrativo Nacional de la Economía Solidaria- DANSOCIAL frente a la Caja Popular Cooperativa, y no, por lo menos únicamente la presunta ilegalidad de la decisión que ordenó retener el dinero que tenía depositado en cuentas de ahorro en la Caja Popular Cooperativa.

En razón a lo anterior, considero que la acción de reparación directa sería la idónea para desatar la controversia y no la de nulidad de restablecimiento del derecho, como se plantea en el fallo de 29 de abril de 2020, de manera tal que no habría operado el fenómeno de la caducidad y, por ende, se podría fallar de fondo el asunto. Fecha ut supra, JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Magistrado ----------------------- [1] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 17 de junio de 2004, Rad. 14.988 [fundamento jurídico III], en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, p. 282. [2] Excepcionalmente la jurisprudencia ha aceptado la procedencia de dicha acción por daños causados por actos administrativos.

Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 17 de junio de 1993, Rad. 7.303 y sentencia del 8 de marzo de 2007, Rad. 16.421 [fundamento jurídico 3], en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, pp. 744, 746 y 747. [3] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, auto del 2 de junio de 1994, Rad. 9.589 [fundamento jurídico b] y sentencia del 27 de abril de 2011, Rad. 19.846 [fundamento jurídico 1.2.1]. [4] “Debe, entonces, esta Sala, consciente del rol que le compete al jno uez en un Estado Social de Derecho, emprender un análisis integral de la demanda en orden a establecer el contenido del daño objeto de la pretensión de reparación, pues este se erige en el objeto de prueba, como fundamento que es, de la responsabilidad patrimonial”.

Subsección C, Sentencia de 29 de noviembre de 2019, Radicación número: 66001-23-31-000-2009-00112- 01(43500). En el mismo sentido, en cuanto a la interpretación de la demanda según el principio pro actione y conforme al derecho fundamental del acceso a la administración de justicia. Subsección C, Sentencia de 20 de noviembre de 2017, Radicación número: 25000-23-26-000-2003-02283-01(36613) [5] La fuente del daño en el proceso contencioso administrativo es la que establece la acción procedente para analizar los supuestos que conforman el litigio, y a su vez, se indica la técnica pertinente para la formulación de las súplicas del libelo inicial y el término para acudir ante la jurisdicción con el fin de hacerlas valer.

Al respecto, Subsección C, Sentencia de 20 de noviembre de 2017, Radicación número: 25000-23-26-000- 2003-02283-01(36613); Subsección A, Sentencia de 12 de mayo de 2011, Radicación número: 47001-23-31-000-2001-00399-01 (26758); entre otras.