MEDIO DE CONTROL DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES – Niega MEDIO DE CONTROL DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / NULIDAD ABSOLUTA DEL CONTRATO - Contrato de donación / CÓMPUTO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES – Tránsito legislativo / TRÁNSITO LEGISLATIVO – Efectos en el cómputo de caducidad de la acción / TRÁNSITO LEGISLATIVO – No se rige por la ley vigente a la fecha de presentación de la demanda, sino por aquella que se encontraba rigiendo en el momento en que sucedieron los motivos de hecho o de derecho / REITERACIÓN JURISPRUDENCIAL / CADUCIDAD - En materia de bienes imprescriptibles e inenajenables / BIENES DE USO PÚBLICO – Inoperancia de la caducidad / BIENES FISCALES – Operancia de la caducidad del medio de control de controversias contractuales / CADUCIDAD – Ni las propuestas de negociación, ni las certificaciones o los requerimientos sobre obligaciones o condiciones inexistentes reabren o desplazan el término de caducidad SÍNTESIS DEL CASO: El 30 de diciembre de 1988, entre la Beneficencia del Atlántico (hoy Lotanco en liquidación obligatoria) y la Corporación Universidad Libre se suscribió una escritura pública mediante la cual la primera entidad donó a la segunda un lote de terreno ubicado en la ciudad de Barranquilla.

La Agente Especial de la liquidación inició las actuaciones tendientes a la recuperación de activos, considerando que existió una condición de la donación, consistente en la construcción y funcionamiento de la facultad de odontología de la Universidad en el citado lote. La Universidad Libre destacó que habían trascurrido más de 24 años sin que Lotanco - departamento del Atlántico exigiera el cumplimiento de la supuesta condición u obligación, conducta que dio lugar a la caducidad de la acción. PROBLEMA JURÍDICO: El problema jurídico en la presente apelación consiste en definir si la demanda se presentó en forma oportuna o no, para lo cual se requiere analizar si existió una donación condicionada a la destinación del inmueble, en orden a establecer, a su vez, si procede ubicar el acto o los hechos mencionados en el artículo 136 del CCA, en la fecha de la escritura pública No. No. 3768 del 30 de diciembre de 1988 o en la del supuesto incumplimiento o del hecho ofensivo.

COMPETENCIA PARA LA RESOLUCIÓN DEL RECURSO DE APELACIÓN / COMPETENCIA – Por razón de la cuantía / FACTOR OBJETIVO El Consejo de Estado es competente para conocer del litigio, por tratarse de un proceso de doble instancia en virtud de la cuantía de la pretensión mayor, de acuerdo con el artículo 157 del CPACA, estimada en la suma de $1.000’000.000, que excede los 500 salarios mínimos legales mensuales vigentes a la fecha de la presentación de la demanda.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 157 CÓMPUTO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES – Tránsito legislativo / CÓMPUTO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES – Se aplica norma vigente al momento de la celebración del contrato o escritura pública donde se hace la donación / CÓMPUTO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES – Contrato de donación El artículo 136 del Decreto 01 de 1984, Codigo Contencioso Administrativo -CCA-, vigente para la fecha en que se celebró el contrato contenido en la escritura pública No. 3768 del 30 de diciembre de 1988 y en la que había empezado a correr el término de caducidad […] Se debe observar que la demandante invocó la aplicación del numeral 1, literal b) del artículo 164 del CPACA e indicó que la demanda se podía presentar en cualquier tiempo por virtud de la condición imprescriptible del bien. […] De acuerdo con lo expuesto en esta providencia, si la demandante alega un vicio en la formación del contrato para ameritar su rescisión -como por ejemplo que sus representantes no siguieron el concepto que indicaba establecer la condición en la escritura pública o que la donataria no asumió el compromiso de destinación del inmueble-, la entidad estatal ha debido presentar la demanda en el lapso de dos años siguientes al registro de la escritura pública No. 3768 de 30 de diciembre de 1988, que se perfeccionó el 13 de febrero de 1989.

De conformidad con el artículo 136 del CCA, vigente para esa fecha, la caducidad operó al trascurrir el lapso de 2 años contados a partir del acto de registro que formalizó la donación, el 13 de febrero de 1989, y, por ello, la demanda en este caso se presentó en forma extemporánea, puesto que Lotanco en liquidación sólo la instauró el 12 de febrero de 2014. […] De conformidad con lo expuesto en esta providencia, debe advertirse que la pretensión de incumplimiento y resolución del contrato planteada por la parte demandante se funda en el requerimiento en mora que se realizó por Lotanco sobre una obligación no contenida en la escritura pública.

En este análisis, se reitera que la correspondencia cruzada entre las partes, así como el requerimiento a la Universidad Libre y sus explicaciones, no podían modificar o extender el término de caducidad del medio de control de controversias contractuales, dada la naturaleza procesal y de orden público de esta figura. […] Se reitera que, si la entidad donante hubiera revisado la escritura pública y su registro y advertido que no se incluyó manifestación de voluntad o aceptación a la destinación condicionada, debía impugnar la escritura pública y presentar la demanda en los dos años siguientes al perfeccionamiento del contrato.

Se advierte que, aún en el caso de entender que la condición se hubiere pactado, la entidad donante debió reclamar el cumplimiento y presentar la demanda en el término de dos años siguientes al registro de la escritura pública, de acuerdo con el artículo 136 del CCA. FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 136 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 164 TRÁNSITO LEGISLATIVO – Efectos en el cómputo de caducidad de la acción / TRÁNSITO LEGISLATIVO – No se rige por la ley vigente a la fecha de presentación de la demanda, sino por aquella que se encontraba rigiendo en el momento en que sucedieron los motivos de hecho o de derecho / REITERACIÓN JURISPRUDENCIAL / CADUCIDAD - En materia de bienes imprescriptibles e inenajenables / BIENES DE USO PÚBLICO – Inoperancia de la caducidad / DECLARACIÓN DE PERTENENCIA - No procede respecto de bienes imprescriptibles o de propiedad de las entidades de derecho público [E]n los eventos de tránsito de legislación, la caducidad de la acción o del medio de control no se rige por la ley vigente a la fecha de presentación de la demanda, sino por aquella que se encontraba rigiendo en el momento en que sucedieron los motivos de hecho o de derecho y en el que el término empezó a correr, según se ha reiterado en la jurisprudencia de esta Subsección, […] Conviene resaltar que el artículo 164 del CPACA introdujo una regla especial sobre la oportunidad de presentar la demanda en cualquier tiempo, en materia de bienes imprescriptibles e inenajenables, además de regular la caducidad del medio de control contractual, […] Se resalta que la regla de inoperancia de la caducidad en litigios que versan sobre bienes imprescriptibles e inenajenables, consagrada en el numeral 1, literal b) del artículo 164 del CPACA, no era la norma vigente para el cómputo de la caducidad de la acción a la fecha en que se celebró el contrato de donación, puesto que el CPACA entró a regir el 2 de julio de 2012 y el contrato de donación se había celebrado el 31 de diciembre de 1988.

Se precisa que la jurisprudencia del Consejo de Estado aplicó la inoperancia de la caducidad, en vigencia del CCA, tratándose de bienes de uso público, por cuanto el Código Civil consagra la imprescriptibilidad de los “bienes de uso público”. Por otra parte, se observa que en el Código de Procedimiento Civil se estableció que la declaración de pertenencia no procede “respecto de bienes imprescriptibles o de propiedad de las entidades de derecho público”, considerando en la disposición procesal tanto los bienes de uso público, como los fiscales, en el escenario del proceso de declaración de pertenencia. NOTA DE RELATORÍA: Sobre el tema, cita Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 10 de febrero de 2016, exp. 44196.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 164 CADUCIDAD – Diferencia con la prescripción / CADUCIDAD – Determinación de la norma aplicable [L]a caducidad es una institución diferente de la prescripción, que puede ser regulada en forma diversa por el legislador, como lo ha sostenido la Corte Constitucional. Se precisa que en este acápite el análisis no se refiere a la excepción de prescripción ni a la posibilidad de adquirir el bien por prescripción, sino a la oportunidad para presentar las pretensiones que contenía la demanda.

Como la norma vigente para la época en que empezó a correr el término de caducidad era el artículo 136 del CCA, en su versión original, antes de las modificaciones del Decreto 2304 de 7 de octubre de 1989, el análisis de fondo en el presente caso está ligado a la fecha en que habrían ocurrido los hechos o actos en que se soportan las pretensiones que se analizan en esta oportunidad.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 136 / DECRETO 2304 DE 1989 BIEN FISCAL DE USO NO ABIERTO AL PÚBLICO – Bien enajenable / CADUCIDAD – Procedencia [C]omo el inmueble objeto de la controversia es un bien fiscal, de uso no abierto al público o a la comunidad en general y, por ende, enajenable, fuerza concluir, contrario a lo señalado por la parte recurrente, que en el presente caso no era posible demandar en cualquier tiempo, en tanto no resulta aplicable la regla que de antaño se adoptó vía jurisprudencial y que luego se recogió en textos legales -consistente en que las acciones que recaigan sobre bienes estatales imprescriptibles e inenajenables no caducan-, lo que conduce a señalar que el sub examine sí estaba supeditado al término de caducidad, en este caso, el de dos años a partir del perfeccionamiento del contrato, porque se pidió la nulidad absoluta del mismo, tal y como se señaló atrás. CADUCIDAD – De orden público / CADUCIDAD – Ni las propuestas de negociación, ni las certificaciones o los requerimientos sobre obligaciones o condiciones inexistentes reabren o desplazan el término de caducidad [L]a caducidad es una institución de orden público, inmodificable por las partes y, por ello, la demandante no puede reabrir el término de la caducidad después de que ha operado, ni establecer un nuevo término con base en requerimientos o comunicaciones sin fundamento de hecho o de derecho.

En términos generales, puede precisarse que ni las propuestas de negociación, ni las certificaciones o los requerimientos sobre obligaciones o condiciones inexistentes tenían la virtualidad de reabrir o desplazar los términos de la caducidad aplicables a la acción contractual. CONTRATO DE DONACIÓN – Formalidades / DONACIÓN MODAL O CONDICIONAL – Inexistencia / ASIGNACIÓN TESTAMENTARIA / ASIGNACIÓN CONDICIONA O MODAL – Aplicación [L]a Sala reafirma la apreciación del Tribunal a quo, en cuanto el acta protocolizada contenía una constancia de la aprobación para suscribir la escritura pública de donación y que para esa autorización por parte de la junta directiva de la Beneficencia del Atlántico se informó el concepto del departamento legal de la gobernación acerca de que la destinación del inmueble debía constar en la misma escritura pública, actuación a la cual no se procedió, puesto que dentro del cuerpo de la escritura no existió una cláusula en tal sentido, ni sobre ello versó la declaración de aceptación del contrato que realizó el representante de la Universidad Libre en la misma escritura.

Dada la formalidad del contrato, impuesta por el Decreto ley 222 de 1983, la referencia al concepto del jefe del departamento legal de la gobernación del Atlántico, incluida en el extracto del acta protocolizada, no se convirtió en un pacto del contrato de donación que se perfeccionó con la escritura pública y su registro. Desde esa perspectiva se afirma que el contrato no contenía una donación modal o condicional o que, la condición no existió. No se desconoce que el artículo 1550 del Código Civil establece que las disposiciones del título 4º del libro 3º sobre las asignaciones testamentarias condicionales o modales, se aplican a las convenciones en lo que no pugne con lo dispuesto en los artículos precedentes -referentes a las obligaciones condicionales y modales-.

Pero se advierte que. en este caso, no existió una convención o acuerdo convencional o modal, por cuanto, tratándose de la contratación estatal regida en su momento por el Decreto ley 222 de 1983, esa convención debía ser formalizada como un acuerdo entre las partes dentro de la escritura pública y registrada en la oficina de registros públicos.

FUENTE FORMAL: DECRETO LEY 222 DE 1983 / CÓDIGO CIVIL – ARTÍCULO 1550 CONTRATO DE DONACIÓN – Perfeccionamiento mediante escritura pública Se reitera que el perfeccionamiento del contrato de donación se realizaba por medio de la escritura pública y su registro, de acuerdo con las reglas imperativas del Decreto-ley 222 de 1983 y que la supuesta condición tampoco cumplió con la formalidad del registro público.

CONTRATO DE DONACIÓN – Carácter bilateral / CONTRATO DE DONACIÓN – Requiere pacto de compromiso expreso del donatario en las cargas u obligaciones de la donación / REITERACIÓN JURISPRUDENCIAL [S]e infiere que la existencia de cargas o compromisos a cargo de la entidad donataria debía ser expresa y provenir de su representante, si se aplica al donatario la misma regla del artículo 173 del Decreto-ley 222 de 1983.

Sobre las donaciones con cargas o gravámenes, se reitera la jurisprudencia de esta Subsección, -invocada por la parte demandada en sus alegatos de la segunda instancia […]. NOTA DE RELATORÍA: Sobre el tema, cita Consejo de Estado, Sección Tercera, Hernán Andrade Rincón, sentencia de 10 de febrero de 2016, radicación número: 15001-23-31-000-2003-00628- 01(39538), C.P. Hernán Andrade Rincón. FUENTE FORMAL: DECRETO LEY 222 DE 1983 – ARTÍCULO 173 DONACIÓN - Con gravamen oneroso o remuneratorio La Sala no desconoce que, de acuerdo con el Código Civil, pueden existir diversas clases o modalidades en el contrato de donación, entre ellas la donación modal o condicional, aunque no se tipificó en el caso concreto, por ausencia de la formalidad de la escritura pública y del registro, respecto de un pacto entre las partes, que hubiera creado la donación modal o condicional.

Sin embargo, resulta útil traer a colación otro aparte de la jurisprudencia citada, en el cual esta Subsección realizó un estudio sobre dicha clase de donación: “En punto de la última de las clases referidas –donaciones con gravamen, onerosas o remuneratorias–, la Sala considera necesario advertir, por su pertinencia con el contrato objeto de la presente litis, que ella encuentra regulación específica en el estatuto civil colombiano (artículos 1461, 1462, 1463, 1490) y, en general, se refiere a la posibilidad de imponer al donatario una carga específica a su favor, del donante o de un tercero, sin que por ello pueda afirmarse la inexistencia real de la donación. Como se dejó dicho, surge como elemento esencial de la donación el empobrecimiento y el enriquecimiento correlativo, por manera que si la carga o el gravamen impuesto no contraría tal postulado, permanecería inalterada la causa de la gratuidad en la base de la relación, pues, en último término, la utilidad del negocio se refiere solo a una de sus partes; eso sí, en los eventos en que deba agotarse el requisito de la insinuación notarial (artículo 1458, ibídem), este tipo de donación no estaría sujeta a tal requisito sino con descuento del gravamen (artículo 1462 ejusdem).

Tal como se dejó dicho en precedencia, además, la imposición de la carga haría devenir en bilateral la relación en tanto se presentan obligaciones en cabeza de cada una de las partes (Código Civil, artículo 1496), sin que por el negocio devenga en conmutativo, por manera que puedan verse las prestacines como equivalentes (artículo 1498, ejusdem).

NOTA DE RELATORÍA: Sobre el tema, cita Sobre el tema, cita Consejo de Estado, Sección Tercera, Hernán Andrade Rincón, sentencia de 10 de febrero de 2016, radicación número: 15001-23-31-000-2003-00628- 01(39538), C.P. Hernán Andrade Rincón. FUENTE FORMAL: CÓDIGO CIVIL – ARTÍCULO 1461 / CÓDIGO CIVIL – ARTÍCULO 1462 / CÓDIGO CIVIL – ARTÍCULO 1463 / CÓDIGO CIVIL – ARTÍCULO 1490 ENRIQUECIMIENTO SIN CAUSA – Por no cumplir con la carga de destinación específica pactada en escritura pública / ENRIQUECIMIENTO SIN CAUSA – / CADUCIDAD – Configurada La pretensión de enriquecimiento sin causa se funda en que la Universidad Libre habría adquirió un inmueble sin cumplir con la carga de destinación específica supuestamente pactada en la escritura pública.

Salta a la vista que, si el motivo que habría generado el enriquecimiento sin causa alegado ocurrió con el otorgamiento de la escritura pública, la entidad donante dejó operar la caducidad de la acción. Es bueno agregar que la pretensión planteada como “enriquecimiento sin causa” era improcedente, toda vez que, cuando existe un contrato entre las partes no puede tratarse la reclamación de perjuicios como carente de causa, puesto que la causa es el contrato que se debate.

Además -de acuerdo con la jurisprudencia que ha sido expuesta en esta providencia-, el contrato de donación no es conmutativo y precisamente supone el empobrecimiento de la entidad donante frente al enriquecimiento o incremento patrimonial de la donataria. Para reafirmar la procedencia de declarar la caducidad en este caso, la Sala acude a reiterar la jurisprudencia de esta Subsección frente a los principios de acceso a la administración de justicia y el debido proceso: “La declaratoria de caducidad configura un desarrollo del principio del Debido Proceso, puesto que ambas partes de la controversia tienen derecho a que se cumplan las reglas de procedibilidad de la demanda en el respectivo juicio.

Si se observa con cuidado, la declaratoria de caducidad es un deber del Juez frente a la conducta del demandante y constituye la forma acertada de impartir justicia. “Ello es así en atención a la regla legal que consiste en no acceder a lo que se demanda por fuera del plazo, y por tanto, en no admitir el debate procesal frente a una situación jurídica que no ha sido objeto de demanda oportuna.

“(…). “La jurisprudencia del Consejo de Estado ha precisado que la verificación de la ocurrencia de la caducidad conlleva la falta de competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para entrar a conocer el contenido material de las pretensiones de la demanda y, por tanto, ante la ocurrencia de ese supuesto, procede la terminación del proceso y resulta improcedente pronunciarse sobre las pretensiones que –por razón de la caducidad- dejan de estar expuestas al conocimiento del juzgador.

“Se afirma lo anterior, teniendo en cuenta que la competencia constituye un principio del derecho fundamental al debido proceso en los términos del artículo 29 de la Constitución Política, razón por la cual frente al fenómeno de la caducidad no hay lugar al saneamiento ni a la extensión de la Jurisdicción, en la medida en que los jueces sólo pueden asumir el estudio de la causa petendi en aquellos asuntos que la Ley les asigne resolver ” NOTA DE RELATORÍA: Sobre el tema, cita Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 23 de marzo de 2017, exp. 85001-23-31- 001-2011-00135-00(49442).

CONDENA EN COSTAS – Procedencia La Sala considera que, de conformidad con el artículo 188 del CPACA, no hay lugar a imponer condena en costas en el presente asunto, puesto que en este proceso la entidad estatal demandante ventiló un interés público. Se aprecia lo anterior, toda vez que la demandante acudió a la jurisdicción con la pretensión principal de que se declarara la nulidad absoluta del contrato, con base en las falencias de sus propios actos, en una especie de acción de lesividad, originada en la ausencia de la insinuación judicial que debió solicitar y, aunque no hubiera salido avante, la entidad estatal pretendió la restitución de un bien fiscal, para soportar la asunción del pago de las pensiones públicas.

Como consecuencia, no se impondrá condena en costas a la parte vencida. FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 188 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Bogotá D.C., veintisiete (27) de agosto de dos mil veinte (2020) Radicación número: 08001-23-33-000-2014-01083-02(65420) Actor: EMPRESA DE LOTERÍAS Y APUESTAS PERMANENTES DEL ATLÁNTICO LOTANCO EN LIQUIDACIÓN - DEPARTAMENTO DEL ATLÁNTICO Demandado: CORPORACIÓN UNIVERSIDAD LIBRE Referencia: MEDIO DE CONTROL DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES Temas: CADUCIDAD DE LA ACCIÓN – TRÁNSITO DE LEGISLACIÓN - Como la norma vigente para la época en que empezó a correr el término de caducidad era el artículo 136 del CCA, en su versión original, antes de las modificaciones del Decreto 2304 de 1989, el análisis de fondo en el presente caso está ligado a la fecha en que habrían ocurrido los hechos o actos en que se soportan las pretensiones que se analizan en esta oportunidad.

CADUCIDAD Y PRESCRIPCIÓN – DIFERENCIAS - la caducidad es una institución diferente de la prescripción, que puede ser regulada en forma diversa por el legislador –CONTRATO DE DONACIÓN -La Sala advierte que la condición sobre la que se debate en este proceso no era un requisito de la esencia del contrato de donación y (…) no se pactó entre las partes del contrato una restricción, carga u obligación a cargo de la Universidad Libre, en su calidad de entidad donataria – reiteración de jurisprudencia. BIENES FISCALES – son imprescriptibles.

Debe advertirse que, en el estado actual de la legislación, los bienes fiscales están protegidos con la imprescriptibilidad (…); sin embargo, no todos los bienes fiscales son inenajenables Procede la Sala a resolver el recurso de apelación presentado por la parte demandante contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico – Sección A, el 4 de Julio de 2019, mediante la cual se dispuso (se trascribe de forma literal, incluso con posibles errores, la negrilla y las mayúsculas sostenidas son del texto original): “PRIMERO: DECLARSE [sic] probada la excepción de caducidad del medio de control propuesta por la Universidad Libre, respecto de las pretensiones de recisión del contrato de donación con sus respectivas subsidiarias y las subsidiarias de la pretensión de nulidad absoluta del contrato.

“SEGUNDO: Como consecuencia de lo anterior, NIÉGANSE las pretensiones de la demanda. “TERCERO: Sin costas en esta instancia. “CUARTO: Notifíquese de conformidad con lo establecido en el artículo 203 de la Ley 1437 de 2011. “QUINTO: Si no fuere impugnada esta decisión una vez ejecutoriada, archívese el expediente previo las anotaciones de rigor”[1].

I. A N T E C E D E N T E S 1. Síntesis del caso El 30 de diciembre de 1988, entre la Beneficencia del Atlántico (hoy Lotanco en liquidación obligatoria) y la Corporación Universidad Libre se suscribió una escritura pública mediante la cual la primera entidad donó a la segunda un lote de terreno ubicado en la ciudad de Barranquilla. La Agente Especial de la liquidación inició las actuaciones tendientes a la recuperación de activos, considerando que existió una condición de la donación, consistente en la construcción y funcionamiento de la facultad de odontología de la Universidad en el citado lote.

La Universidad Libre destacó que habían trascurrido más de 24 años sin que Lotanco - departamento del Atlántico exigiera el cumplimiento de la supuesta condición u obligación, conducta que dio lugar a la caducidad de la acción. 2. La demanda Mediante demanda presentada el 12 de septiembre de 2014[2], en ejercicio del medio de control de controversias contractuales consagrado en el artículo 141 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –CPACA-[3], la Empresa de Loterías y Apuestas del Atlántico en liquidación- Lotanco en liquidación[4] solicitó que se realizaran las siguientes declaraciones y condenas en contra de la Corporación Universidad Libre[5] (se trascribe de forma literal, incluso con posibles errores, la mayúscula sostenida y la negrilla son del texto original): “3.1.

PRETENSIONES PRINCIPALES “3.1.1. PRETENSIONES DECLARATIVAS “PRIMERA.- Que se declare la nulidad absoluta del contrato de donación suscrito entre la Beneficencia del Atlántico (hoy Lotanco en Liquidación) y la Corporación Universidad Libre, contenido en la Escritura Pública No. 3.768 de diciembre 30 de 1968 de la Notaría 1º Primera del Círculo de Barranquilla, atendiendo que no se realizó la insinuación ante el juez competente, tal como lo exigía el artículo 1458 del Código Civil el cual para la fecha de la firma de la escritura señalaba: ‘La donación entre vivos que no se insinuare, sólo tendrá efecto hasta el valor de dos mil pesos, y será nula en exceso’ (…)”[6].

“SEGUNDA.- Que como consecuencia de la declaración anterior, se ordene rescindir el contrato de donación contenido en la Escritura Pública No. 3.768 de diciembre 30 de 1968 de la Notaría 1º del Círculo de Barranquilla, suscrito entre la Beneficencia del Atlántico (hoy Lotanco en Liquidación) [y la Corporación Universidad Libre], mediante la cual la primera donó a la segunda, el inmueble identificado con el número de matrícula inmobiliaria No. 040 – 203683, ubicado en la calle 57 No. 21B – 50 de la ciudad de Barranquilla (Atlántico).

“3.1.2. PRETENSIONES DE CONDENA “PRIMERA.- Que como consecuencia de las declaraciones anterior, se ordene a la CORPORACIÓN UNIVERSIDAD LIBRE, restituir a favor de la EMPRESA DE LOTERÍAS Y APUESTAS PERMANENTES DEL ATLÁNTICO (HOY LOTANCO EN LIQUIDACIÓN), o de quien lo sustituya sustancial y procesalmente, el bien inmueble identificado con el número de matrícula inmobiliaria No. 040 – 203683, ubicado en la calle 57 No. 21B – 50 de la ciudad de Barranquilla (Atlántico), el cual fue objeto de donación en la Escritura Pública No. 3.768 de diciembre 30 de 1968 de la Notaría 1º del Círculo de Barranquilla.

“Aclarándose que en el evento de que a la fecha de la ejecutoria de la sentencia en este proceso, la Donataria Accionada hubiese enajenado en un tercero el bien inmueble antes citado, en virtud de lo establecido en el artículo 1489 del Código Civil, se ordene judicialmente a la CORPORACIÓN UNIVERSIDAD LIBRE pague a favor de la EMPRESA DE LOTERÍAS Y APUESTAS PERMANENTES DEL ATLÁNTICO (HOY LOTANCO EN LIQUIDACIÓN) o de quien lo sustituya sustancial y procesalmente, el precio que se hubiese recibido por concepto del bien inmueble enajenado.

“SEGUNDA.- Que se ordene la cancelación de la inscripción de dicha donación en el folio de matrícula inmobiliaria correspondiente. “TERCERA.- Que se condene en costas y agencias en derecho a la CORPORACIÓN UNIVERSIDAD LIBRE. “CUARTA.- Que se disponga que en la sentencia que le ponga fin al proceso, se le dé cumplimiento en los términos de los artículos 189, 191 y 192 del CPACA (Ley 1437 de 2011).

“QUINTA.- Que en todo caso se reparen integralmente los perjuicios materiales causados conforme lo indica el artículo 16 de la ley 446 de 1998, así como bajo los cánones adoptados por la reciente jurisprudencia Contencioso Administrativa. “3.2. PRETENSIONES SUBSIDIARIAS “3.2.1. PRETENSIONES DECLARATIVAS SUBSIDIARIAS “3.2.1.1. (Primera Subsidiaria a la 1ª Pretensión Declarativa).- Que se declare que la CORPORACIÓN UNIVERSIDAD LIBRE incurrió en mora en el cumplimiento de sus obligaciones como donatario, tal y como lo contempla el artículo 1483 del Código Civil y el objeto del contrato de donación contenido en la Escritura Pública No. 3.768 de diciembre 30 de 1988 de la Notaria 1º del Círculo de Barranquilla, toda vez que el bien inmueble donado (Lote de Terreno con un área superficiaria de CINCO MIL MTS 2 (5.000) a la fecha de haberse constituido en mora: i.-) No se le ha destinado para la construcción de la Facultad de Odontología de la Universidad Libre – Seccional Barranquilla, condición establecida mediante ACTA No. 006 del 24 de Junio de 1988, la cual hace parte integral de la escritura de Donación; y ii) Se le pretende enajenar a un tercero con un propósito distinto bajo el cual se ha donado, develando así la intención cierta de que no sucederá la condición contemplada.

“3.2.1.2. (Segunda Subsidiaria a la 2ª Pretensión Declarativa) Que como consecuencia de la declaración anterior, se ordene la resolución judicial del contrato de donación, contenido en la Escritura Pública No. 3.768 de diciembre 30 de 1988 de la Notaría 1º del Círculo de Barranquilla, suscrito entre la Beneficencia del Atlántico (hoy Lotanco en Liquidación ) mediante el cual, la primera donó a la segunda, el inmueble identificado con el número de matrícula inmobiliaria No. 040 – 203683, ubicado en la calle 57 No. 21B – 50 de la ciudad de Barranquilla (Atlántico), declarándose judicialmente que en virtud de lo señalado en el artículo 1486 del Código Civil, la CORPORACIÓN UNIVERSIDAD LIBRE se constituye en poseedor de mala fe.

“3.2.1.3. (Segunda Subsidiaria a la 1ª Pretensión Declarativa).- Que se declare que la CORPORACIÓN UNIVERSIDAD LIBRE, ha incurrió (sic) en un acto ofensivo que lo erige en indigno o ingrato de la donación realizada en la Escritura Pública No. 3.768 de diciembre 30 de 1988 de la Notaría 1º del Círculo de Barranquilla, toda vez que a la fecha de la presentación de esta demanda,: i.-) No se le ha destinado el bien inmueble donado (Lote de Terreno con un área superficiaria de CINCO MIL MTS 2 (5.000), para la construcción de la Facultad de Odontología del Claustro Académico, condición establecida mediante ACTA No. 006 del 24 de Junio de 1988, la cual hace parte integral de la escritura de Donación, y ii.-) A pesar de conocer la grave situación económica de la entidad accionante (Donante) pretende enajenar el bien inmueble donado a un tercero con un propósito distinto para el cual fue donado.

“3.2.1.4. (Segunda Subsidiaria a la 2ª Pretensión Declarativa).- Que como consecuencia de la declaración anterior, se ordenen la revocatoria judicial del contrato de donación contenido en la Escritura Pública No. 3.768 de diciembre 30 de 1988 de la Notaría 1º del Círculo de Barranquilla, suscrito entre la Beneficencia del Atlántico (hoy Lotanco en Liquidación ) mediante la cual, la primera donó a la segunda, el inmueble identificado con el número de matrícula inmobiliaria No. 040 – 203683, ubicado en la calle 57 No. 21B – 50 de la ciudad de Barranquilla (Atlántico), declarándose judicialmente que en virtud de lo señalado en el artículo 1486 del Código Civil, la CORPORACIÓN UNIVERSIDAD LIBRE se constituye en poseedor de mala fe.

“3.2.1.5. (Tercera Subsidiaria a la Primera Pretensión Declarativa).- Que se declare que hubo por parte de la CORPORACIÓN UNIVERSIDAD LIBRE, un enriquecimiento sin causa por no restituir el inmueble a la EMPRESA DE LOTERÍAS Y APUESTAS PERMANENTES DEL ATLÁNTICO (HOY LOTANCO EN LIQUIDACIÓN) debido al incumplimiento del objeto para el cual fue donado el bien inmueble.

“3.2.2. PRETENSIONES DE CONDENA SUBSIDIARIAS. “3.2.2.1. A las Pretensiones declarativas Subsidiarias Planteadas en los Nos. 3.2.1.1.; 3.2.1.2.; 3.2.1.3.; y 3.2.1.4.; Que como consecuencia de las pretensiones declarativas subsidiarias, se ordene a la CORPORACIÓN UNIVERSIDAD LIBRE, restituir en favor de la EMPRESA DE LOTERÍAS Y APUESTAS PERMANENTES DEL ATLÁNTICO (HOY LOTANCO EN LIQUIDACIÓN) o de quien lo sustituya sustancial y procesalmente, el bien inmueble identificado con el número de matrícula inmobiliaria No. 040 – 203683, ubicado en la calle 57 No. 21B – 50 de la ciudad de Barranquilla (Atlántico), el cual fue objeto de donación en la Escritura Pública No. 3.768 de diciembre 30 de 1988 de la Notaría 1º del Círculo de Barranquilla.

Aclarándose que en el evento de que a la fecha de la ejecutoria de la sentencia en este proceso, la Donataria Accionada hubiese enajenado en un tercero el bien inmueble antes citado, en virtud de lo establecido en el artículo 1489 del Código Civil, se ordene judicialmente a la CORPORACIÓN UNIVERSIDAD LIBRE pague a favor de la EMPRESA DE LOTERÍAS Y APUESTAS PERMANENTES DEL ATLÁNTICO (HOY LOTANCO EN LIQUIDACIÓN) o de quien lo sustituya sustancial y procesalmente, el precio que se hubiese recibido por concepto del bien inmueble enajenado.

“3.2.2.2. A la Pretensión Declarativas Subsidiarias contenida en el No. 3.2.15.- Que como consecuencia de la declaración anterior, la CORPORACIÓN UNIVERSIDAD LIBRE reconozca y pague a favor de la EMPRESA DE LOTERÍAS Y APUESTAS PERMANENTES DEL ATLÁNTICO (HOY LOTANCO EN LIQUIDACIÓN) o de quien lo sustituya sustancial y procesalmente, la indemnización por concepto de perjuicios que a título de daño emergente se logren probar en el proceso, así como los frutos civiles causados por la ocupación del inmueble desde la fecha de la donación hasta la efectiva restitución del inmueble”[7]. 3.

Los hechos En el escrito de demanda, la parte actora narró los siguientes hechos: 3.1. El 30 de diciembre de 1988, entre la Beneficencia del Atlántico (hoy Lotanco en liquidación) y la Corporación Universidad Libre se suscribió la escritura pública 3768 de la Notaría Primera de Barranquilla, mediante la cual la primera entidad donó a la segunda el lote de terreno ubicado en la Calle 57 No. 21B – 50 de Barranquilla, distinguido con la matrícula inmobiliaria 040-203683. 3.2.

Según narró la demandante, en el acta No. 006 de 1988, la junta directiva de la Beneficencia autorizó la donación bajo la condición de que el inmueble se destinara únicamente a la construcción y funcionamiento de la Facultad de Odontología de la Universidad Libre – Seccional Atlántico. 3.3. En criterio de la parte demandante, la donación estuvo viciada de nulidad absoluta, por cuanto se realizó sin cumplir con la exigencia legal de la insinuación judicial. 3.4.

Mediante Resolución No. 291 de 2009, la Superintendencia de Salud dispuso la toma de posesión y liquidación forzosa de Lotanco. 3.5. La Agente Especial de la liquidación inició las actuaciones tendientes a la recuperación de activos, considerando el incumplimiento de la condición de la donación. Para el efecto, mediante oficio de septiembre 25 de 2012, constituyó en mora a la Universidad Libre.

Dicha corporación contestó que tal condición no se plasmó en la escritura pública y que, de haber existido, se dejó operar la prescripción. 3.6. La demandante indicó que en el acta No. 006 de 1988 no se incluyó un término para la ejecución de la construcción, la cual no fue adelantada por la donataria y, en 2014, Lotanco tuvo noticia de que la Universidad Libre había autorizado la venta del inmueble y publicado en la página web la intención de proceder a ella, lo cual equivalía a una oferta pública para realizar una contratación directa de venta. 4.

Fundamentos jurídicos La parte actora observó que el contrato se rigió por los artículos 172 a 178 del Decreto ley 222 de 1983, vigente para la época en que se celebró. Reseñó el vicio de nulidad absoluta por haber omitido el requisito de la insinuación judicial. Afirmó que el contrato constituyó una donación a plazo o bajo condición de aquellas previstas en el artículo 1460 del Código Civil[8] y que la donataria incurrió en mora y actuó con indignidad respecto de la condición impuesta por la entidad donante, lo cual le daba derecho a demandar la revocatoria de la donación, con fundamento en los artículos 1485 y 1489 de la misma codificación. Igualmente, indicó que el inmueble tenía condición de bien fiscal imprescriptible, ante lo cual, frente al incumplimiento de la Universidad Libre, podía solicitar la restitución del bien en cualquier tiempo.

Agregó que, por la misma razón, no operaba la caducidad de la acción. 5. Actuación procesal 5.1. El Tribunal Administrativo del Atlántico admitió la demanda a través del auto de 17 de marzo de 2015[9]. 5.2. Contestación de la demanda En la contestación de la demanda, la Universidad Libre, obrando como parte demandada, negó algunos de los hechos, por constituir simples afirmaciones de la parte demandante y se opuso a las pretensiones de la demanda[10].

La Universidad Libre presentó las excepciones de ausencia de causa petendi, cobro de lo no debido, prescripción, inepta demanda y caducidad. 5.3. Medida cautelar denegada La parte demandante solicitó la medida cautelar de inscripción de la demanda y suspensión de trámites y licencias de construcción sobre el inmueble ubicado en la calle 57 No. 21B -50 de la ciudad de Barranquilla.

La petición de medida cautelar fue denegada en el auto de 17 de marzo de 2015, confirmado mediante auto de 22 de junio de 2015[11]. 5.4. Audiencia inicial - Excepción de caducidad – fijación del asunto litigioso La audiencia inicial se adelantó el 26 de julio de 2016; en el estudio de la excepción de caducidad propuesta por la Universidad Libre, por considerar que la decisión podría dar lugar a la terminación del proceso, el magistrado a cargo de la audiencia dispuso que los argumentos expuestos por las partes debían ser considerados por la Sala y se resolverían a través de auto proferido por esta.

Mediante auto del 28 de julio de 2016[12], el Tribunal Administrativo del Atlántico declaró probada la excepción de caducidad; la decisión fue apelada y al desatar el recurso de apelación, el Consejo de Estado, en auto de 20 de septiembre de 2017, dispuso lo siguiente (se trascribe de forma literal): “PRIMERO: MODIFICAR el auto del 28 de julio de 2016 proferido por el Tribunal Administrativo del Atlántico, que declaró probada la excepción de caducidad y, como consecuencia dio por terminado el proceso.

En su lugar y por las razones expuestas en procedencia, se dispone: ‘DECLARAR probada la excepción de caducidad respecto de la pretensión principal de nulidad absoluta del contrato de donación, y, por consiguiente, EXCLUIR dicha pretensión de la presente controversia’. “SEGUNDO: CONFIRMAR el auto del 26 de julio de 2016, dictado en audiencia inicial por el Tribunal Administrativo del Atlántico, por cuanto a la demandante no le era exigible agotar el requisito previo de la conciliación extrajudicial[13].

“TERCERO. Por Secretaría, una vez ejecutoriado este proveído, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen, para que se reanude la audiencia inicial y continúe con el trámite correspondiente[14]”. El auto citado se fundó en que el plazo para impugnar la nulidad absoluta venció el 30 de diciembre de 1990[15] y que el inmueble objeto del contrato no era un bien de uso público, sino un bien fiscal, el cual sí era susceptible de ser apropiado por sujetos de derecho público o particulares, de manera que el litigio no versó sobre un bien inenajenable.

Sin embargo, el Consejo de Estado no confirmó la decisión de terminación del proceso, por cuanto existían otras pretensiones frente al contrato de donación -distintas a la de la nulidad absoluta-. Precisó que el estudio de la caducidad, en relación con la pretensión de rescisión del contrato y las otras pretensiones subsidiarias de aquella debía realizarse en la oportunidad para resolver de fondo los temas concernientes al litigio.

El Tribunal a quo, en cumplimiento de lo dispuesto por el Consejo de Estado, reinició la audiencia inicial el 31 de julio de 2018 y acotó el asunto litigioso, en la siguiente forma: Estableció que debía definirse la caducidad de las pretensiones relacionadas con la supuesta mora de la donataria en el cumplimiento de sus obligaciones y, en el evento de que no hubiera operado la caducidad, indicó que se entraría a considerar la pretensión de rescisión del contrato de donación y, en su caso, la obligación de restitución y la cancelación de la inscripción en el registro público de la escritura pública No. 3768 del 30 de diciembre de 1988[16].

Las partes estuvieron de acuerdo con la anterior enunciación del asunto litigioso. 5.5. Audiencia de pruebas La audiencia de pruebas se llevó a cabo en sesiones del 11 de septiembre y 11 de octubre de 2018; en esa oportunidad se recibieron los testimonios de Ramón Pacheco Sánchez, Carlos Quintero Vidal[17]; Mauricio Javier Molinares Cañavera, Natalia Lorena Castellanos Medina y Salvador Antonio Rada Jiménez[18].

El 14 de septiembre de 2018 se realizó una diligencia de inspección judicial sobre el predio ubicado en la Calle 57 Número 21B- 50, de Barranquilla[19]. 6. La sentencia impugnada En la sentencia proferida el 4 de julio de 2019, el Tribunal a quo declaró probada la excepción de caducidad del medio de control contractual respecto de la pretensión de rescisión de la donación y de las pretensiones subsidiarias.

El Tribunal a quo se fundó en que la donación no estaba sujeta a condición, dado que esta no se pactó en la escritura pública No. 3768 de 1988. Observó que el acta No. 006 de la reunión de junta directiva de la Beneficencia del Atlántico, si bien hizo parte integral de la escritura pública, solo constituyó una autorización al Gobernador para realizar la donación, en la cual se le indicó la condición de destinar el inmueble a la construcción y funcionamiento de la Facultad de Odontología de la Universidad Libre, pero, según se advirtió en la sentencia de primera instancia, tal condición no se mencionó ni elevó a la formalidad de la escritura pública.

Por otra parte, el Tribunal a quo consideró que la caducidad debía contarse desde el 30 de diciembre de 1988, fecha de la escritura pública, por tratarse de un contrato de ejecución instantánea, caso en el cual aplicaba el término de dos años para la ocurrencia de la caducidad que operó el 30 de diciembre de 1990. Como consecuencia, concluyó que se configuró la caducidad del medio de control contractual, puesto que la demanda solo se presentó el 12 de septiembre de 2014. 7.

El recurso de apelación La parte demandante presentó y sustentó el recurso de apelación el 2 de agosto de 2019, el cual le fue concedido por el Tribunal a quo a través del auto de 22 de octubre de 2019, admitido en el Consejo de Estado mediante auto del 15 de enero de 2020, notificado al Procurador Judicial el 24 de enero de 2020[20]. En providencia de 19 de febrero de 2020 se ordenó correr traslado a las partes para alegar de conclusión[21].

Los argumentos de la apelante son los siguientes: 7.1. Insistió en que se presentó el incumplimiento de la donataria respecto de la obligación condicionada que, en su criterio, estaba prevista en el contrato, el cual fue otorgado de conformidad con el artículo 1460 del Código Civil. Indicó que por su requerimiento se configuró la mora de la Universidad Libre, en calidad de donataria, lo cual le daba derecho a Lotanco – departamento del Atlántico, como entidad donante, para exigir la rescisión del contrato, de conformidad con lo previsto en los artículos 1483 y 1546 del Código Civil.

Reseñó las pruebas que demuestran que la Universidad Libre incumplió la condición de la donación, en tanto no implementó el programa académico de odontología y que, por el contrario, informó a través de la página web de la seccional, la intención de venta del inmueble. Concluyó que el Tribunal a quo se equivocó al declarar la caducidad del medio de control, toda vez que no valoró la “vigencia actual del contrato por el no cumplimiento de la condición”[22].

Afirmó que el apoderado de la Universidad Libre confesó, al contestar la demanda y aceptar que la escritura pública se encuentra conformada por varios documentos, entre otros el acta No. 006 de 1988, que hizo parte integral de la escritura pública. También consideró como confesión la respuesta de la Universidad a la constitución en mora que le hiciera la agente liquidadora de Lotanco, mediante la cual reconoció la existencia de dicha condición, puesto que la Universidad afirmó que había desplegado un “sinnúmero de actividades tendientes a la construcción y funcionamiento de la Facultad de Odontología”[23].

Igualmente, la apelante cuestionó la postura de la Universidad Libre al sostener en este proceso que la condición no existió, cuando esa Institución la ha reconocido y ha realizado gestiones tendientes a cumplirla. Finalmente, reiteró la existencia de la condición, dado que el Acta No. 006 del 24 de junio de 1988 es un documento integral del contrato de donación, el cual puede constar en varios documentos que se integran o complementan. 7.2.

Lotanco- departamento del Atlántico agregó, en su escrito de apelación, que la sentencia de primera instancia no tuvo en cuenta el actuar “indigno y ofensivo” de la Universidad Libre, el cual daba derecho a la revocatoria de la donación por ingratitud y a la restitución de la cosa donada, de conformidad con las disposiciones de los artículos 1485[24] y siguientes del Código Civil.

Reseñó que no aplicaba la prescripción de la acción en cuatro años, fijada por el artículo 1487 del Código Civil para la revocación de la donación, puesto que así se deduce de la misma disposición, la cual establece que el derecho a la revocatoria no se extingue por la muerte del donante cuando el hecho ofensivo se produce después de ella.

En este orden, afirmó que el cómputo de la caducidad se contaba a partir del “hecho ofensivo” de la condición impuesta en la donación y que, de acuerdo con el artículo 1485 citado, por virtud de ese hecho podía solicitarse la revocatoria de la donación. Detalló de manera concreta las pruebas de la causa de ingratitud en que habría incurrido la Universidad Libre al comunicar, a través de su página web, la intención de venta.

En el mismo sentido, destacó que el Tribunal a quo no tuvo en cuenta el hecho ofensivo que se acreditó con el oficio SG- 0495 del 19 de mayo de 2014, mediante el cual el secretario general de la Universidad informó a la Seccional Barranquilla que la Consiliatura de la Universidad, en sesión del 12 de mayo de 2014, decidió autorizar la venta del lote ubicado en la calle 57 No. 21B- 50, que se encontraba avaluado en la suma de $2.204’802.345[25]. 8.

Alegatos en segunda instancia 8.1. En sus alegatos, la parte demandante, a través de su apoderada judicial[26] insistió en los argumentos de la apelación relacionados con la existencia de la condición, dada la posibilidad legal de otorgar documentos separados que hacen parte de la escritura pública de donación, como fue el caso del acta No. 006 protocolizada en dicha escritura y reseñó, igualmente, que se debe tener en cuenta el actuar indigno y ofensivo de la donataria.

Reiteró que la caducidad del medio de control debe contarse desde que se conoció el hecho ofensivo, consistente en la publicación de la oferta de venta. 8.2. La Universidad Libre, obrando como parte demandada, través de su apoderado[27], destacó que el artículo 1460 del Código Civil establece que la donación bajo condición no producirá efecto alguno, si no “constare por escritura pública en que se exprese la condición o plazo”.

Argumentó que la circunstancia referida en el acta de la junta de la Beneficencia, acerca de la destinación del inmueble a la Facultad de Odontología, no constituyó una condición, ni fuente de una obligación que se hubiera incumplido y que permitiera a la entidad pública pretender la resolución del contrato. Explicó que la donación condicionada requería para su perfeccionamiento de la aceptación expresa del beneficiario y que en ese sentido constituía un verdadero contrato, por la exigencia de su carácter bilateral, como lo ha reconocido la jurisprudencia del Consejo de Estado[28].

Solicitó observar que el inmueble no se recibió de manos del departamento, puesto que la posesión del predio la tenían unos terceros que iniciaron proceso de pertenencia ante el Juzgado Octavo Civil del Circuito de Barranquilla, con quienes la Universidad Libre realizó una transacción acreditada en el expediente. En consonancia con lo anterior, la Universidad Libre alegó que el departamento no puede exigir la restitución de un derecho que no transfirió directamente a la Universidad.

Finalmente, destacó que el término para exigir la construcción referida en el acta No. 006 de 1988 estaba sometido a la caducidad de la acción y a la prescripción del derecho y, en ambos casos, debía contarse desde la fecha en que se suscribió el correspondiente contrato. Como consecuencia, la Universidad Libre destacó que habían trascurrido más de 24 años sin que Lotanco - departamento del Atlántico exigiera el cumplimiento de la supuesta condición u obligación, conducta que dio lugar a la caducidad de la acción y a la ocurrencia de la prescripción extintiva.

Por lo expuesto, la Universidad Libre solicitó que se confirme la sentencia de primera instancia. 9. El Ministerio Público, en concepto No. 068 del 6 de julio de 2020, sugirió confirmar la sentencia de primera instancia, pero no porque haya operado el fenómeno de la caducidad respecto de la petición para declarar la recisión, “sino por cuanto no existió la condición de la que se solicita la rescisión”[29].

II. C O N S I D E R A C I O N E S Para resolver la segunda instancia de la presente litis, se abordarán los siguientes temas: 1) jurisdicción y competencia del Consejo de Estado; 2) legitimación en la causa; 3) oportunidad en la presentación de la demanda; 4) de las pruebas allegadas al proceso; 4) el caso concreto y 5) costas. 1. Jurisdicción y competencia del Consejo de Estado 1.1.

Jurisdicción Competente De conformidad con el artículo 141 del CPACA, aplicable para el presente caso[30], siendo una de las partes del contrato en litigio una entidad de naturaleza pública, se confirma la competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para conocer del presente asunto[31]. 1.2. Competencia por el factor de la cuantía El Consejo de Estado es competente para conocer del litigio, por tratarse de un proceso de doble instancia en virtud de la cuantía de la pretensión mayor, de acuerdo con el artículo 157 del CPACA[32], estimada en la suma de $1.000’000.000[33], que excede los 500 salarios mínimos legales mensuales vigentes[34] a la fecha de la presentación de la demanda[35]. 2.

Legitimación en la causa En este proceso las partes demandante y demandada tienen vocación para reclamar o responder, respectivamente, por su participación en la relación sustancial que es materia del litigio; en este caso, su legitimación se desprende del hecho de que fueron parte del contrato de donación objeto de la controversia. 3. Oportunidad en la presentación de la demanda 3.1.

Disposición aplicable – diferencia entre caducidad y prescripción El artículo 136 del Decreto 01 de 1984, Codigo Contencioso Administrativo -CCA-, vigente para la fecha en que se celebró el contrato contenido en la escritura pública No. 3768 del 30 de diciembre de 1988 y en la que había empezado a correr el término de caducidad, dispuso: “Articulo 136.

Caducidad de las acciones. (…) Las relativas a contratos caducarán a los dos (2) años de expedidos los actos u ocurridos los hechos que den lugar a ella. // Los actos separables distintos del de adjudicación de una licitación sólo serán impugnables jurisdiccionalmente una vez terminado o liquidado el contrato. (…)” (la negrilla no es del texto)[36].

Se debe observar que la demandante invocó la aplicación del numeral 1, literal b) del artículo 164 del CPACA e indicó que la demanda se podía presentar en cualquier tiempo por virtud de la condición imprescriptible del bien. En la apelación, frente a la decisión de primera instancia, la demandante agregó que el término de caducidad se contaba desde la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho, dado que se mantuvo la vigencia de la condición, en forma tal que, en su criterio, la caducidad debía contarse desde la constitución en mora o desde el hecho ofensivo de la donataria.

Para resolver lo anterior, en forma previa, debe precisarse que, en los eventos de tránsito de legislación, la caducidad de la acción o del medio de control no se rige por la ley vigente a la fecha de presentación de la demanda, sino por aquella que se encontraba rigiendo en el momento en que sucedieron los motivos de hecho o de derecho y en el que el término empezó a correr, según se ha reiterado en la jurisprudencia de esta Subsección, así: “Ahora bien, teniendo en cuenta que existen diversos fundamentos de hecho y de derecho objeto de controversia, debe precisarse que la caducidad de la acción en relación con las pretensiones se establece, en cada caso, bajo la norma que se encontraba vigente en el momento en que sucedieron los hechos que dan lugar a que empiece a correr el término legal para la configuración de la caducidad de la acción. “Con apoyo en la interpretación sistemática de los artículos 38[37] y 40[38] de la Ley 153 de 1887, la Sala reitera el pronunciamiento de la Subsección A en orden a distinguir la naturaleza procesal de las normas relativas a la caducidad de la acción contractual y el imperativo de aplicar, para efectos de establecer la oportunidad en el ejercicio de la acción, la normatividad vigente al momento que ocurre el supuesto que permite acudir a la jurisdicción, tal como se concluyó en la siguiente providencia: ‘Las normas relativas a la caducidad de la acción son de naturaleza procesal, pese a que tienen un trasfondo sustancial, porque limitan en el tiempo el ejercicio del derecho público de acción, por consiguiente, los límites objetivo - temporales que extinguen con el paso del tiempo la posibilidad de poner en funcionamiento el aparato jurisdiccional se encuentran supeditados a la normatividad imperante al momento en que acontece el supuesto que permite acudir a la jurisdicción, en procura de la protección o de la satisfacción del derecho subjetivo conculcado, de manera que la inactividad del administrado, por el período determinado en la ley, genera inexorablemente la caducidad de la acción. Tal planteamiento se acompasa con lo previsto por los artículos 38 y 40 de la Ley 153 de 1887’[39].

“De acuerdo con lo anterior, (…) se estudia la caducidad de la acción en relación con las distintas pretensiones y supuestos de la controversia”[40]. Conviene resaltar que el artículo 164 del CPACA introdujo una regla especial sobre la oportunidad de presentar la demanda en cualquier tiempo, en materia de bienes imprescriptibles e inenajenables, además de regular la caducidad del medio de control contractual, en la siguiente forma: “Artículo 164. oportunidad para presentar la demanda. la demanda deberá ser presentada: “1.

En cualquier tiempo, cuando: “(…). “b) el objeto del litigio lo constituyan bienes estatales imprescriptibles e inenajenables; “(…), “2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad: “(…). “j) En las relativas a contratos el término para demandar será de dos (2) años que se contarán a partir del día siguiente a la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que les sirvan de fundamento.

Se resalta que la regla de inoperancia de la caducidad en litigios que versan sobre bienes imprescriptibles e inenajenables, consagrada en el numeral 1, literal b) del artículo 164 del CPACA, no era la norma vigente para el cómputo de la caducidad de la acción a la fecha en que se celebró el contrato de donación, puesto que el CPACA entró a regir el 2 de julio de 2012 y el contrato de donación se había celebrado el 31 de diciembre de 1988.

Se precisa que la jurisprudencia del Consejo de Estado aplicó la inoperancia de la caducidad, en vigencia del CCA, tratándose de bienes de uso público, por cuanto el Código Civil consagra la imprescriptibilidad de los “bienes de uso público”[41]. Por otra parte, se observa que en el Código de Procedimiento Civil[42] se estableció que la declaración de pertenencia no procede “respecto de bienes imprescriptibles o de propiedad de las entidades de derecho público”[43], considerando en la disposición procesal tanto los bienes de uso público, como los fiscales, en el escenario del proceso de declaración de pertenencia[44].

Sin embargo, la caducidad es una institución diferente de la prescripción, que puede ser regulada en forma diversa por el legislador, como lo ha sostenido la Corte Constitucional[45]. Se precisa que en este acápite el análisis no se refiere a la excepción de prescripción ni a la posibilidad de adquirir el bien por prescripción, sino a la oportunidad para presentar las pretensiones que contenía la demanda.

Como la norma vigente para la época en que empezó a correr el término de caducidad era el artículo 136 del CCA, en su versión original, antes de las modificaciones del Decreto 2304 de 7 de octubre de 1989, el análisis de fondo en el presente caso está ligado a la fecha en que habrían ocurrido los hechos o actos en que se soportan las pretensiones que se analizan en esta oportunidad.

A continuación, resulta útil trascribir la parte pertinente de la providencia de 20 de septiembre de 2017 proferida en este proceso, mediante la cual se desataron las excepciones previas, dado que en ella se decidió la excepción de caducidad en relación con la pretensión principal, se realizó un análisis la posibilidad de la condición en el contrato de donación y sobre la naturaleza del bien objeto de la donación en este caso concreto, así: “En primer lugar, se estudiará la excepción de caducidad y se anticipa que ese fenómeno procesal operó respecto de la pretensión principal de nulidad absoluta del contrato de donación, sin que su consecuencia sea la terminación del proceso, por las precisiones que se harán más adelante.

“(…). “Ahora bien, no se comparte el argumento de la parte actora -fundado en el artículo 164, numeral 2, literal j), inciso 2, del CPACA-, consistente en que la nulidad absoluta aún podía demandarse, en tanto el contrato de donación se encuentra vigente. En efecto, en lo que concierne al conteo de la caducidad, esas disposiciones del CPACA no resultan aplicables a este caso, porque dicho término inició a correr en vigor del CCA -artículo 136 original sin modificaciones-, estatuto que no contenía una regla siquiera parecida.

“En cuanto al otro argumento de la demandante, según el cual todavía era posible pedir la nulidad absoluta del contrato de donación, porque la condición pactada en el mismo no ha sido cumplida, el Despacho advierte que el perfeccionamiento del contrato -el cual surge a partir de la confluencia de la voluntad de donante y donatario- no depende del cumplimiento de la condición que se haya acordado, de ahí que el “no cumplimiento” de la misma no tiene la virtualidad de viciar de validez el contrato[46], situación que, por obvias razones, tampoco tiene incidencia en el conteo de la caducidad en cuanto a la pretensión de nulidad absoluta del contrato, con la cual, valga señalar, se cuestiona la validez del acuerdo de voluntades, en este caso, por no cumplirse con el requisito previo de la insinuación, asunto totalmente ajeno al cumplimiento o no de la condición pactada en el contrato en cuestión, consistente en la construcción y funcionamiento de la Facultad de Odontología de la Universidad Libre - Seccional Atlántico.

“Igualmente, se descarta lo alegado por la demandante en cuanto a que, en el caso sub examine, era posible demandar en cualquier tiempo, dado que la presente controversia recae sobre un “bien estatal”; argumento que fincó en una norma del CPACA, concretamente, en el artículo 164, numeral 1, literal b), que dispone: “Artículo 164. Oportunidad para presentar la demanda.

La demanda deberá ser presentada: 1. En cualquier tiempo, cuando (…) b) El objeto del litigio lo constituyan bienes estatales imprescriptibles e inenajenables”. “Al respecto, si bien el CPACA no resulta aplicable al sub lite para efectos del conteo de la caducidad, lo cierto es que esa regla existía desde la Ley 446 de 1998 -artículo 44-[47] (norma que modificó el artículo 136 del CCA); incluso, desde mucho antes, pues, en casos en los que aún no resultaba aplicable la Ley 446, vía jurisprudencial se había fijado lo atinente a que no caducaban las acciones que recaían sobre bienes de uso público, por ser imprescriptibles e inenajenables[48].

“Pues bien, en el caso sub examine, cabe señalar que el inmueble objeto del contrato de donación[49] no es un bien de uso público, pues, atendiendo a la definición del artículo 674 del Código Civil, no es uno de aquellos cuyo uso pertenece generalmente a todos los habitantes -como las calles, plazas, puentes y caminos-, por manera que, teniendo en cuenta el criterio residual[50], dicho inmueble es de naturaleza fiscal.

Los bienes fiscales, a diferencia de los de uso público, son comerciables, de ahí que sean susceptibles de ser apropiados por sujetos de derecho público o por particulares, con empleo de los modos de adquisición autorizados en la ley, situación que permite entender que este tipo bienes son enajenables[51].[52] Bajo el análisis que se ha expuesto, como el inmueble objeto de la controversia es un bien fiscal, de uso no abierto al público o a la comunidad en general y, por ende, enajenable, fuerza concluir, contrario a lo señalado por la parte recurrente, que en el presente caso no era posible demandar en cualquier tiempo, en tanto no resulta aplicable la regla que de antaño se adoptó vía jurisprudencial y que luego se recogió en textos legales -consistente en que las acciones que recaigan sobre bienes estatales imprescriptibles e inenajenables no caducan-, lo que conduce a señalar que el sub examine sí estaba supeditado al término de caducidad, en este caso, el de dos años a partir del perfeccionamiento del contrato, porque se pidió la nulidad absoluta del mismo, tal y como se señaló atrás. 3.2.

Identificación de las pretensiones sobre las que se debe resolver la ocurrencia o no de la caducidad – planteamiento del problema jurídico De acuerdo con lo expuesto en la demanda, las pretensiones materia de litigio -excluida la de nulidad absoluta del contrato respecto de la cual se declaró la caducidad- se pueden agrupar así: i) la pretensión principal de rescisión del contrato de donación y, las subsidiarias de: ii) declaración de incumplimiento de la condición a la que estaría sometida la donación y la consecuente resolución del contrato (pretensiones 3.2.1.1 y 3.2.1.2.); iii) declaración del acto ofensivo y la consecuente pretensión de revocatoria judicial del contrato de donación (pretensiones 3.2.1.3. y 3.2.1.4); iv) declaración del enriquecimiento sin causa y la consecuente obligación de restitución del inmueble (pretensión 3.2.1.5.)[53].

Así las cosas, el problema jurídico en la presente apelación consiste en definir si la demanda se presentó en forma oportuna o no, para lo cual se requiere analizar si existió una donación condicionada a la destinación del inmueble, en orden a establecer, a su vez, si procede ubicar el acto o los hechos mencionados en el artículo 136 del CCA, en la fecha de la escritura pública No. No. 3768 del 30 de diciembre de 1988 o en la del supuesto incumplimiento o del hecho ofensivo.

Se seguirá el anterior planteamiento, dado que la caducidad es una institución de orden público, inmodificable por las partes y, por ello, la demandante no puede reabrir el término de la caducidad después de que ha operado, ni establecer un nuevo término con base en requerimientos o comunicaciones sin fundamento de hecho o de derecho. En términos generales, puede precisarse que ni las propuestas de negociación[54], ni las certificaciones o los requerimientos[55] sobre obligaciones o condiciones inexistentes tenían la virtualidad de reabrir o desplazar los términos de la caducidad aplicables a la acción contractual.

Adicionalmente, se reafirma lo considerado en el auto que resolvió las excepciones previas, en cuanto a la caducidad operante bajo las reglas del CCA, así: “(…) fuerza concluir, contrario a lo señalado por la parte recurrente, que en el presente caso no era posible demandar en cualquier tiempo, en tanto no resulta aplicable la regla que de antaño se adoptó vía jurisprudencial y que luego se recogió en textos legales -consistente en que las acciones que recaigan sobre bienes estatales imprescriptibles e inenajenables no caducan-, lo que conduce a señalar que el sub examine sí estaba supeditado al término de caducidad, en este caso, el de dos años a partir del perfeccionamiento del contrato, porque se pidió la nulidad absoluta del mismo, tal y como se señaló atrás”[56].

Por último, sólo en caso de que se decida revocar la decisión de ocurrencia de la caducidad del medio de control, se entrará al estudio de fondo de las pretensiones. 4. Lo que se probó en el proceso 4.1. La escritura pública de donación Comparecieron a otorgar la escritura pública No. 3768 de 30 de diciembre de 1988, en la Notaría 1ª de Barranquilla, el gobernador del departamento del Atlántico y el gerente de la Beneficencia del Atlántico, quienes manifestaron que: “debidamente autorizados por la Junta Directiva de la Beneficencia del Atlántico, según consta en el Acta Número 006 de fecha veinticuatro (24) de junio de mil novecientos ochenta y ocho (1.988), que es entregada para que se agregue al protocolo, transfieren a título de donación a la CORPORACION UNVERSIDAD LIBRE, entidad educativa sin ánimo de lucro, con domicilio Principal en la ciudad de Bogotá, con Seccional autorizada en esta ciudad el siguiente bien inmueble (…)”[57].

Se lee en la escritura pública No. 3768 que el lote materia de la donación hizo parte de otro de mayor extensión (matrícula inmobiliaria 040-0015688), según plano que se agregó al protocolo, y que ese inmueble fue adquirido por la Beneficencia del Atlántico, por compra efectuada a la Corporación Nacional de Servicios Públicos, mediante escritura pública No. 7 del 4 de enero de 1957, otorgada en la Notaría Segunda de Barranquilla.

De acuerdo con la cláusula cuarta, la entidad donante se reservó el dominio y la posesión de una parte del lote de mayor extensión que allí se alinderó, es decir que, en la escritura pública citada, la entidad donante formalizó una segregación del inmueble de mayor extensión. En la hoja final de la escritura pública No. 3.768 consta que compareció el representante de la Corporación Universidad Libre, con la certificación expedida por el Ministerio de Educación, cuya copia entregó para que se agregara al protocolo y manifestó (se trascribe de forma literal): “Que en su condición antes dicha acepta la donación que por medio del presente instrumento se hace a la CORPORACIÓN UNIVERSIDAD LIBRE”[58].

Es importante resaltar que en las cláusulas de la escritura pública no aparece condición ni acuerdo de una donación modal o condicional. 4.2. El contenido del Acta No. 006 de 1988 La proposición contenida en el acta No. 006 de junio 24 de 1988 de la junta directiva de la Beneficencia del Atlántico, protocolizada en la Escritura Pública No. 3768 de 30 de diciembre de1988, estableció (se trascribe de forma literal): “LO QUE PROPONGAN LOS SEÑORES MIEMBROS “Con la venia de Presidencia pidió la palabra el Miembro Dr. José Fernando Restrepo, para presentar la siguiente “PROPOSICIÓN “Apruébase el concepto favorable No. 01/506 del Departamento Legal de la Gobernación del Atlántico, sobre la destinación de un lote de terreno que hizo la Beneficencia del Atlántico, para la construcción de la Facultad de Odontología de la Universidad Libre, Seccional Atlántico.

Asimismo, autorízase la firma de la Escritura Pública respectiva, por parte del señor Presidente de esta Junta Directiva y del señor Gerente de la Beneficencia del Atlántico. Presentada a consideración de la Honorable Junta en sesión de la fecha. “Junio 24 de 1.988 (fdo) JOSÉ FERNANDO RESTREPO.- LUIS ABUCHAIBE ABUCAHIBE.- MATILDE COLINA DE FORTICH.- GUMERCINDO SERJE AHUMADA.-.

“Terminada la lectura el proponente dijo que quería manifestar que esta era una inquietud del señor Gobernador del Departamento, cuando estaba el Presidente anterior. Fué sometida a la Junta en esa ocasión y ésta decidió enviar la solicitud al Departamento Legal de la Gobernación, para que éste conceptuara si era legal o viable la cesión de este Terreno. El Departamento Legal conceptuó favorablemente sobre ello y por eso quiero someterlo a la Junta para que ésta resuelva.

El miembro de la Cruz solicita que dicho concepto sea leído por la Secretaria, lo cual se hizo, y en su parte final de conclusiones dice: ‘En consecuencia el Departamento Legal emite concepto favorable para que el señor Gobernador firme la Escritura correspondiente conjuntamente con el señor Gerente de la Beneficencia del Atlántico, estableciéndose en esa Escritura que el lote de terreno debe ser destinado únicamente para la construcción y funcionamiento de la Facultad de Odontología de la Universidad Libre, Seccional del Atlántico.

Igualmente se establecerá en la Escritura, las medidas y linderos del lote en mención de acuerdo con las especificaciones ya expresadas. Del Señor Gobernador, muy atentamente (fd) HUMBERTO ROSALES LLANOS, Director Departamento Legal de la Gobernación del Atlántico’. [En esta parte del acta se relata que interviene uno de los miembros para referirse a la aprobación en junta anterior de esta proposición y de otra correspondiente a la Fundación Las Mercedes] “(…).

“La Junta ratificó su aprobación en este caso, ya que la proposición leída fue unánimemente aprobada y se ordenó que el concepto emitido por el Departamento Legal de la Gobernación del Departamento se incorpore a la presente acta y la autorización al Presidente y al Gerente de la Beneficencia se hace extensiva a la solicitud de la Fundación las Mercedes para que también, firmen la escritura correspondiente.

(…). [En esta parte se realizan otras aprobaciones] “Agotado el Orden del Día y no habiendo más que tratar, el señor Presidente levantó la sesión (…)”[59]. Se observa que el acta No. 006 se protocolizó en forma parcial dentro de la escritura pública No. 3768 (páginas del acta No. 1, 7, 8 y 9), sin el anexo contentivo del concepto completo del departamento legal de la gobernación del Atlántico. 4.3.

El registro de la donación Igualmente, obra en el expediente el certificado de la matrícula inmobiliaria No. 040-203683, expedido por la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Barranquilla[60], abierto para el lote objeto de la donación, en el cual aparece inscrita la escritura pública No. 3768, mediante la anotación No. 001 realizada el 13 de febrero de 1989.

Se hace notar que en dicho certificado no figura el registro de la condición o gravamen que la demandante alega como constituida sobre el inmueble materia de la donación. 4.4. Conclusiones sobre las pruebas Para la Sala, es evidente que en el acta No. 006 no se mencionó en parte alguna la “condición” o la “donación condicionada” y en las cláusulas del contrato contenido en la escritura pública No. 3768 tampoco existió un pacto o acuerdo entre las partes sobre tal condición u obligación de destinación del inmueble.

Se precisa que el contrato se rigió por el estatuto de contratación contenido en el Decreto-ley 222 de 1983, “por el cual se expiden normas sobre contratos de la Nación y sus entidades descentralizadas y se dictan otras disposiciones”, en cuyo artículo 175 se dispuso la formalidad de la escritura pública y su registro para el contrato de donación sobre inmuebles, así: “Artículo 175.

De la donación de bienes inmuebles. La donación de inmuebles exige, como requisitos únicos para su perfeccionamiento, la escritura pública y el registro correspondiente. En dicha escritura no será forzosa la inclusión de las cláusulas obligatorias ordenadas en este Estatuto” (la negrilla no es del texto). Vale la pena resaltar que la protocolización parcial del acta No. 006 de 1988 no dio mayor fuerza a ese documento, de conformidad con el estatuto notarial contenido en el Decreto 960 de 1970, en el cual se estableció: “Artículo 56.

La protocolización consiste en incorporar en el protocolo por medio de escritura pública las actuaciones, expedientes o documentos que la Ley o el Juez ordenen insertar en él para su guarda y conservación, o que cualquiera persona le presente al Notario con los mismos fines. “Artículo 57. Por la protocolización no adquiere el documento protocolizado mayor fuerza o firmeza de la que originalmente tenga”.

Como consecuencia, la Sala reafirma la apreciación del Tribunal a quo, en cuanto el acta protocolizada contenía una constancia de la aprobación para suscribir la escritura pública de donación y que para esa autorización por parte de la junta directiva de la Beneficencia del Atlántico se informó el concepto del departamento legal de la gobernación acerca de que la destinación del inmueble debía constar en la misma escritura pública, actuación a la cual no se procedió, puesto que dentro del cuerpo de la escritura no existió una cláusula en tal sentido, ni sobre ello versó la declaración de aceptación del contrato que realizó el representante de la Universidad Libre en la misma escritura.

Dada la formalidad del contrato, impuesta por el Decreto ley 222 de 1983, la referencia al concepto del jefe del departamento legal de la gobernación del Atlántico, incluida en el extracto del acta protocolizada, no se convirtió en un pacto del contrato de donación que se perfeccionó con la escritura pública y su registro. Desde esa perspectiva se afirma que el contrato no contenía una donación modal o condicional o que, la condición no existió. No se desconoce que el artículo 1550 del Código Civil establece que las disposiciones del título 4º del libro 3º sobre las asignaciones testamentarias condicionales o modales, se aplican a las convenciones en lo que no pugne con lo dispuesto en los artículos precedentes -referentes a las obligaciones condicionales y modales-.

Pero se advierte que. en este caso, no existió una convención o acuerdo convencional o modal, por cuanto, tratándose de la contratación estatal regida en su momento por el Decreto ley 222 de 1983, esa convención debía ser formalizada como un acuerdo entre las partes dentro de la escritura pública y registrada en la oficina de registros públicos.

Se reitera que el perfeccionamiento del contrato de donación se realizaba por medio de la escritura pública y su registro, de acuerdo con las reglas imperativas del Decreto-ley 222 de 1983 y que la supuesta condición tampoco cumplió con la formalidad del registro público. Al margen, se anota que, en materia de restricciones o gravámenes, solo consta en el certificado de matrícula inmobiliaria una medida cautelar posterior a la escritura de donación, consistente en la inscripción de una demanda registrada el 28 de abril de 1994 por orden del Juzgado Octavo del Circuito de Barranquilla, en proceso de pertenencia instaurado por José Yepes Cervantes contra la Universidad Libre y personas indeterminadas, inscripción cancelada el 19 de febrero de 1998 por oficio del mismo juzgado.

Sobre este último punto, puede agregarse que el testigo Ramón Pacheco Sánchez narró la existencia del proceso de pertenencia y allegó la copia de la transacción que se realizó por la suma de $25’000.000, que le pagó la Universidad Libre al demandante y la entrega del inmueble que el señor Yepes realizó a la Universidad, mediante acta de 6 de febrero de 1997[61].

En concordancia con lo anterior, se concluye que la Beneficencia del Atlántico formalizó una donación que entró a surtir efectos jurídicos sin condición, en forma pura y simple y que, por otra parte, en la escritura de donación no se hizo constar la entrega material del inmueble por parte de los terceros que ocupaban el bien, el cual solo se recibió posteriormente.

Finalmente, acerca del requisito de registro en la oficina de registro de instrumentos públicos, se advierte que en momento alguno se registró una condición o gravamen incluido en el contrato de donación. 4.5. Reiteración de jurisprudencia sobre el carácter bilateral de contrato de donación y la exigibilidad del pacto o compromiso expreso del donatario en las cargas u obligaciones de la donación La Sala advierte que la condición sobre la que se debate en este proceso no era un requisito de la esencia del contrato de donación[62] y que, por ello, su existencia no se vio afectada por el hecho de que los representantes de la parte donante se apartaron parcialmente de las indicaciones del departamento legal de la gobernación del Atlántico, al punto de que no se pactó entre las partes del contrato una restricción, carga u obligación de la Universidad Libre, en su calidad de entidad donataria.

Por otra parte, se infiere que la existencia de cargas o compromisos a cargo de la entidad donataria debía ser expresa y provenir de su representante, si se aplica al donatario la misma regla del artículo 173 del Decreto-ley 222 de 1983[63]. Sobre las donaciones con cargas o gravámenes, se reitera la jurisprudencia de esta Subsección, -invocada por la parte demandada en sus alegatos de la segunda instancia[64]- en la cual se razonó de la siguiente manera (se trascribe de forma literal): “En cuanto a las clases de donación, baste decir que, con sus particulares específicas, podrán ser a título universal o singular y, estas últimas, de bienes muebles, inmuebles, sujetas a plazo o condición, con gravamen, onerosas o remuneratorias[65].

“En punto de la última de las clases referidas –donaciones con gravamen, onerosas o remuneratorias–[66], la Sala considera necesario advertir, por su pertinencia con el contrato objeto de la presente litis, que ella encuentra regulación específica en el estatuto civil colombiano (artículos 1461, 1462, 1463, 1490)[67] y, en general, se refiere a la posibilidad de imponer al donatario una carga específica a su favor, del donante o de un tercero, sin que por ello pueda afirmarse la inexistencia real de la donación. (…).

“Tal como se dejó dicho en precedencia, además, la imposición de la carga haría devenir en bilateral la relación en tanto se presentan obligaciones en cabeza de cada una de las partes (Código Civil, artículo 1496), sin que por [ello] el negocio devenga en conmutativo, por manera que puedan verse las prestaciones como equivalentes (artículo 1498, ejusdem).

“(…). “Por una parte, observados en detalle los instrumentos en los que se materializó la donación a Productividad, se encuentra que la referida condición no existe y, consecuentemente, la donación no goza de una naturaleza condicional, pues lo que se encuentra en los textos referidos (cfr. numeral II.3.2.) es una manifestación unilateral de Productividad, en la que señala que procederá a enajenar las acciones donadas y que con su producto realizaría actividades de fomento educativo, pero ello en ningún lugar se erige como una condición para la permanencia de la donación, so pena de aplicar la cláusula resolutoria.

Se indica, en efecto, lo siguiente: (…). “Con lo referido en precedencia, deviene de manera diáfana que los incumplimientos normativos alegados por la actora y acogidos por el Tribunal no encuentran sustento en aquellos contratos de donación, por lo que las conclusiones a las que arribó en tal caso resultan incorrectas fáctica y jurídicamente.

“Sin embargo, al margen de lo indicado, en el evento en que tal condición existiera y que con la donación efectuada a Infiboy tal condición se hubiera incumplido, ello no habría dado lugar, como equivocadamente lo concluyó el a quo, a la configuración de una causal de nulidad. En efecto, la desatención de la hipotética condición habría comportado un desapego de Productividad a los designios contractuales que vincularían su responsabilidad ante un tal incumplimiento y supondría la posibilidad de exigir, por parte del “Grupo Antioqueño”, la efectividad de la condición resolutoria del negocio.

“Desde otro punto de vista, el incumplimiento de una condición en un negocio jurídico de donación no podría acarrear –pues así no está previsto en el ordenamiento jurídico– la nulidad de otro negocio independiente; no es esa la sanción prevista en el ordenamiento jurídico. Lo procedente en tal caso sería adelantar las acciones por quien se encuentre legitimado en la causa para hacer honrar el compromiso adquirido y no es ese el caso que se somete a estudio de esta Sala” [68]. 4.6.

Referencia a la donación modal o condicional La Sala no desconoce que, de acuerdo con el Código Civil, pueden existir diversas clases o modalidades en el contrato de donación, entre ellas la donación modal o condicional, aunque no se tipificó en el caso concreto, por ausencia de la formalidad de la escritura pública y del registro, respecto de un pacto entre las partes, que hubiera creado la donación modal o condicional.

Sin embargo, resulta útil traer a colación otro aparte de la jurisprudencia citada, en el cual esta Subsección realizó un estudio sobre dicha clase de donación: “En punto de la última de las clases referidas –donaciones con gravamen, onerosas o remuneratorias–, la Sala considera necesario advertir, por su pertinencia con el contrato objeto de la presente litis, que ella encuentra regulación específica en el estatuto civil colombiano (artículos 1461, 1462, 1463, 1490) y, en general, se refiere a la posibilidad de imponer al donatario una carga específica a su favor, del donante o de un tercero, sin que por ello pueda afirmarse la inexistencia real de la donación. Como se dejó dicho, surge como elemento esencial de la donación el empobrecimiento y el enriquecimiento correlativo, por manera que si la carga o el gravamen impuesto no contraría tal postulado, permanecería inalterada la causa de la gratuidad en la base de la relación, pues, en último término, la utilidad del negocio se refiere solo a una de sus partes; eso sí, en los eventos en que deba agotarse el requisito de la insinuación notarial (artículo 1458, ibídem), este tipo de donación no estaría sujeta a tal requisito sino con descuento del gravamen (artículo 1462 ejusdem).

Tal como se dejó dicho en precedencia, además, la imposición de la carga haría devenir en bilateral la relación en tanto se presentan obligaciones en cabeza de cada una de las partes (Código Civil, artículo 1496), sin que por el negocio devenga en conmutativo, por manera que puedan verse las prestacines como equivalentes (artículo 1498, ejusdem)[69]. 5.

El caso concreto En primer lugar, resulta pertinente precisar que el inmueble referido en este litigio no solo no era inenajeable, sino que tampoco era reconocido como imprescriptible para la época de los hechos dado que, si bien se trataba de un bien fiscal, para la fecha en que se perfeccionó el contrato y, por tanto salió del patrimonio público (13 de febrero de 1989), ese tipo de bienes no gozaba de tal condición, la cual se les otorgó a los bienes fiscales a partir del 7 de octubre de 1989, cuando se expidió el Decreto 2282 de 1989[70] Vale la pena citar la sentencia C-530 de 1996[71], mediante la Corte Constitucional reseñó la modificación legal así: “Los bienes fiscales comunes o bienes estrictamente fiscales dejaron de ser prescriptibles, se convirtieron en bienes imprescriptibles.

Si no procede la declaración de pertenencia en relación con los bienes de propiedad de las entidades de derecho público, tampoco procede oponer la excepción de prescripción ante la demanda reinvindicatoria de uno de tales bienes. Hoy día los bienes fiscales comunes o bienes estrictamente fiscales son imprescriptibles. Lo relativo a los bienes públicos o de uso público: siguen siendo imprescriptibles, al igual que los fiscales adjudicables que tampoco pueden adquirirse por prescripción. No se quebranta la igualdad, porque quien posee un bien fiscal, sin ser su dueño, no está en la misma situación en que estaría si el bien fuera de propiedad de un particular.

En la medida en que se impide que los particulares se apropien de los bienes fiscales, se asegura o garantiza la capacidad fiscal para atender las necesidades de la comunidad. No hay acción para que se declare que se ha ganado por prescripción el dominio de un bien que la ley declara imprescriptible, porque no hay derecho” (la negrilla no es del texto).

En segundo lugar, se reitera lo observado en el auto que resolvió las excepciones, en cuanto a la naturaleza del bien objeto de la donación, dado que, según las pruebas obrantes en este proceso, no se acreditó uso público o afectación del bien, ni que estuviera afecto a la actividad de la Beneficencia del Atlántico, entidad que operaba en el sector de la Salud[72] y, como consecuencia, de conformidad con la clasificación del artículo 674 del Código Civil, aplicable para la época de los hechos, el lote donado era un bien fiscal[73].

Según el avalúo que obra en el proceso, realizado en diciembre de 2009[74], desde el punto de vista fáctico el lote no tenía ninguna utilización o destinación y, de acuerdo con el plan de ordenamiento territorial[75], se encontraba en zona urbana, en la cual, de conformidad con las disposiciones de las autoridades municipales competentes para definir dicho plan de ordenamiento territorial[76], se permitían diversos usos.

Debe advertirse que, en el estado actual de la legislación, los bienes fiscales están protegidos con la imprescriptibilidad[77], esto significa que contra los bienes de propiedad del Estado no puede solicitarse declaración de pertenencia[78], ni oponerse la prescripción adquisitiva de dominio. Sin embargo, no todos los bienes fiscales son inenajenables.

Hasta donde se puede observar en este proceso, el lote materia del litigio se habría adquirido por la Beneficencia del Atlántico mediante compra y no tenía gravámenes que impidieran su enajenación, ni afectaciones de uso, de acuerdo con las disposiciones de las entidades competentes para fijar ese tipo de restricciones. No se conoció si la Beneficencia del Atlántico tenía restricciones para donar a entidades privadas o particulares o si estaba restringida para donar únicamente en favor de entidades sin ánimo de lucro y para actividades de interés general.

Sin embargo, de haber existido tal restricción, ello no significaba la potestad – ni mucho menos la función pública de la Beneficencia del Atlántico - de definir los usos del bien en forma indeterminada. Bajo ese análisis, contrario a lo que argumentó la demandante en su apelación, no existe asidero para concluir la existencia ni la pervivencia indefinida de la condición supuestamente prevista en el contrato de donación. A continuación, la Sala se ocupa del asunto concreto y define la oportunidad de la demanda para las distintas pretensiones en ella contenidas. 5.1.

Caducidad la pretensión principal de la demanda referida a la rescisión del contrato de donación De acuerdo con lo expuesto en esta providencia, si la demandante alega un vicio en la formación del contrato para ameritar su rescisión -como por ejemplo que sus representantes no siguieron el concepto que indicaba establecer la condición en la escritura pública o que la donataria no asumió el compromiso de destinación del inmueble-, la entidad estatal ha debido presentar la demanda en el lapso de dos años siguientes al registro de la escritura pública No. 3768 de 30 de diciembre de 1988, que se perfeccionó el 13 de febrero de 1989[79].

De conformidad con el artículo 136 del CCA, vigente para esa fecha, la caducidad operó al trascurrir el lapso de 2 años contados a partir del acto de registro que formalizó la donación, el 13 de febrero de 1989, y, por ello, la demanda en este caso se presentó en forma extemporánea, puesto que Lotanco en liquidación sólo la instauró el 12 de febrero de 2014. 5.2.

Caducidad de la pretensión de incumplimiento de la condición a la que estaría sometida la donación y la consecuente resolución del contrato (pretensiones 3.2.1.1 y 3.2.1.2). De conformidad con lo expuesto en esta providencia, debe advertirse que la pretensión de incumplimiento y resolución del contrato planteada por la parte demandante se funda en el requerimiento en mora que se realizó por Lotanco sobre una obligación no contenida en la escritura pública.

En este análisis, se reitera que la correspondencia cruzada entre las partes, así como el requerimiento a la Universidad Libre y sus explicaciones, no podían modificar o extender el término de caducidad del medio de control de controversias contractuales, dada la naturaleza procesal y de orden público de esta figura. Se agrega, además, que la Universidad Libre, en la oportunidad en que fue requerida, advirtió que tal condición no existía. Considera la Sala, que en este caso no se produjo una confesión sobre la existencia de la condición, y que a partir de allí se podría contar la caducidad de la pretensión, pues el hecho de reconocer que el acta hacía parte de la escritura pública no constituía prueba de la condición ni de obligación o compromiso supuestamente adquiridos por la Universidad, dada la formalidad a la cual se encuentra sometido el contrato de donación sub judice.

Con el mismo fundamento, se advierte que tampoco las explicaciones o las razones por las que no se había puesto en funcionamiento la facultad de odontología pueden ser interpretadas como confesión de un pacto contractual. 5.3. Caducidad respecto de la pretensión de declaración del acto ofensivo y la consecuente pretensión de revocatoria judicial del contrato de donación (pretensiones 3.2.1.3. y 3.2.1.4) Se reitera que, si la entidad donante hubiera revisado la escritura pública y su registro y advertido que no se incluyó manifestación de voluntad o aceptación a la destinación condicionada, debía impugnar la escritura pública y presentar la demanda en los dos años siguientes al perfeccionamiento del contrato.

Se advierte que, aún en el caso de entender que la condición se hubiere pactado, la entidad donante debió reclamar el cumplimiento y presentar la demanda en el término de dos años siguientes al registro de la escritura pública, de acuerdo con el artículo 136 del CCA. Como lo resaltó la Universidad Libre en este proceso, la demanda se presentó 24 años después, cuando había operado la caducidad de la acción. Tal como se ha observado en esta providencia, en este caso no se puede configurar el acto ofensivo como hito para abrir el cómputo de la caducidad de la acción, puesto que no existió la condición cuyo desconocimiento se consideró por la demandante como una ofensa o hecho ofensivo. 5.4.

Caducidad de la declaración de enriquecimiento sin causa y la consecuente obligación de restitución del inmueble (pretensión 3.2.1.5.) La pretensión de enriquecimiento sin causa se funda en que la Universidad Libre habría adquirió un inmueble sin cumplir con la carga de destinación específica supuestamente pactada en la escritura pública.

Salta a la vista que, si el motivo que habría generado el enriquecimiento sin causa alegado ocurrió con el otorgamiento de la escritura pública, la entidad donante dejó operar la caducidad de la acción. Es bueno agregar que la pretensión planteada como “enriquecimiento sin causa” era improcedente, toda vez que, cuando existe un contrato entre las partes no puede tratarse la reclamación de perjuicios como carente de causa, puesto que la causa es el contrato que se debate.

Además -de acuerdo con la jurisprudencia que ha sido expuesta en esta providencia-, el contrato de donación no es conmutativo y precisamente supone el empobrecimiento de la entidad donante frente al enriquecimiento o incremento patrimonial de la donataria[80]. 5.5. Para reafirmar la procedencia de declarar la caducidad en este caso, la Sala acude a reiterar la jurisprudencia de esta Subsección[81] frente a los principios de acceso a la administración de justicia y el debido proceso: “La declaratoria de caducidad configura un desarrollo del principio del Debido Proceso, puesto que ambas partes de la controversia tienen derecho a que se cumplan las reglas de procedibilidad de la demanda en el respectivo juicio.

Si se observa con cuidado, la declaratoria de caducidad es un deber del Juez frente a la conducta del demandante y constituye la forma acertada de impartir justicia. “Ello es así en atención a la regla legal que consiste en no acceder a lo que se demanda por fuera del plazo, y por tanto, en no admitir el debate procesal frente a una situación jurídica que no ha sido objeto de demanda oportuna.

“(…). “La jurisprudencia del Consejo de Estado ha precisado que la verificación de la ocurrencia de la caducidad conlleva la falta de competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para entrar a conocer el contenido material de las pretensiones de la demanda y, por tanto, ante la ocurrencia de ese supuesto, procede la terminación del proceso y resulta improcedente pronunciarse sobre las pretensiones que –por razón de la caducidad- dejan de estar expuestas al conocimiento del juzgador.

“Se afirma lo anterior, teniendo en cuenta que la competencia constituye un principio del derecho fundamental al debido proceso en los términos del artículo 29 de la Constitución Política[82], razón por la cual frente al fenómeno de la caducidad no hay lugar al saneamiento ni a la extensión de la Jurisdicción, en la medida en que los jueces sólo pueden asumir el estudio de la causa petendi en aquellos asuntos que la Ley les asigne resolver[83]” [84] [85]. 5.6.

Consideraciones finales 5.6.1. La demandante, en su apelación, se apoyó en las normas del Código Civil para solicitar la rescisión del contrato, de acuerdo con lo previsto en los artículos 1483 y 1546 del Código Civil; sin embargo, el incumplimiento no se probó, puesto que la Universidad Libre no asumió la condición u obligación de destinación del inmueble.

Toda vez que el contrato de donación fue de ejecución instantánea y no existió ni pervivió un pacto contractual o compromiso formalizado acerca de la construcción de un inmueble destinado a la Facultad de Odontología, la valoración del Tribunal a quo fue acertada al establecer que operó la caducidad de la acción y que no procedía revivir el término, 24 años después, por un supuesto incumplimiento.

Las afirmaciones del apoderado de la Universidad Libre al aceptar que el acta estaba protocolizada no pueden ser tomadas como confesión sobre acuerdos contractuales que tenían una solemnidad fijada por la ley. En el mismo sentido, el hecho de que la Universidad Libre conociera el contenido del Acta No. 006 del 24 de junio de 1988, protocolizada en la escritura, no puede ser equiparada a la existencia de un compromiso o condición de uso del inmueble. 5.6.2.

La apelante invoca como aplicable al presente caso el artículo 1485[86] del Código Civil, que regula la donación entre vivos y los derechos de los herederos a pedir la revocatoria frente al actuar “indigno y ofensivo” de la donataria, en este caso la Universidad Libre. En criterio de la Sala, esa disposición no se predica en el contrato de donación entre personas jurídicas, menos aún en los contratos de entidades públicas, pese a la aplicación supletiva invocada por el Decreto-ley 222 de 1983[87] -que se entiende en lo pertinente-, toda vez que el artículo 1485 del Código Civil se soporta en las reglas de la herencia y los derechos y acciones de los herederos sobre los bienes del causante, después de su muerte, asunto que tiene un supuesto legal ajeno al contrato que ahora se examina.

En todo caso, en el presente litigio la caducidad del medio de control no puede contar a partir del “hecho ofensivo” de la condición impuesta en la donación, puesto que tal condición no se formalizó en debida forma, ni se asumió obligación o compromiso expreso por parte de la Universidad Libre. 6. Costas La Sala considera que, de conformidad con el artículo 188 del CPACA[88], no hay lugar a imponer condena en costas en el presente asunto, puesto que en este proceso la entidad estatal demandante ventiló un interés público.

Se aprecia lo anterior, toda vez que la demandante acudió a la jurisdicción con la pretensión principal de que se declarara la nulidad absoluta del contrato, con base en las falencias de sus propios actos, en una especie de acción de lesividad, originada en la ausencia de la insinuación judicial que debió solicitar y, aunque no hubiera salido avante, la entidad estatal pretendió la restitución de un bien fiscal, para soportar la asunción del pago de las pensiones públicas[89].

Como consecuencia, no se impondrá condena en costas a la parte vencida. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico – Sección A, el 4 de Julio de 2019, mediante la cual se declaró probada la excepción de caducidad del medio de control.

SEGUNDO: SIN condena en costas TERCERO: Por Secretaría de la Sección Tercera del Consejo de Estado se notificará esta providencia a las partes, a través de los medios electrónicos, en los términos del Decreto Legislativo 806 de 4 de junio de 2020. En la misma forma, se podrán expedir copias auténticas para las partes sin necesidad de auto que las ordene.

CUARTO: En firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidad or. ----------------------- [1] Folio 549 del cuaderno de segunda instancia. [2] Folio 143 del cuaderno 1. [3] En adelante CPACA. [4] En adelante se denominará: Lotanco.

La empresa demandante se encontraba sometida a intervención forzosa administrativa para liquidar, de acuerdo con la Resolución 910 de 2011 expedida por el Superintendente Nacional de Salud, folios 39 a 42 del cuaderno 1. [5] En adelante se podrá denominar la Universidad Libre. [6] La pretensión primera fue excluida del proceso, por caducidad del medio de control, de conformidad con lo dispuesto en auto del 20 de septiembre de 2017. [7] Folios 12 a 14 del cuaderno 1. [8] CC Artículo 1460.

La donación a plazo o bajo condición no producirá efecto alguno, si no constare por escritura privada o pública en que se exprese la condición o plazo; y serán necesarias en ella la escritura pública y la insinuación e inscripción en los mismos términos que para las donaciones de presente.  [9] Folio 154 y 155 del cuaderno1. [10] Folios 171 a 202 del cuaderno 1. [11] Folios 20 a 25 y 33 a 37 del cuaderno 4. [12] Folio 280 a 285 del cuaderno 1. [13] Nota fuera de texto: la providencia citó el artículo 613 del CGP, por cuanto la demandante es una entidad pública. [14] Folio 333 a 341 del cuaderno 2. [15] Aplico el artículo 136 del CCA contenido en el Decreto 01 de 1984, -antes de las modificaciones del Decreto 2304 de 7 de octubre de 1989- disposición original que estaba vigente para fecha en que se otorgó la escritura pública 3768 del 30 de diciembre de 1988, en el cual el término de caducidad para la pretensión contractual de nulidad era de dos años. [16] Folios 382 a 387 del cuaderno 2. [17] Folio 399 a 421 del cuaderno 3. [18] Folios 449 a 457 del cuaderno 3 [19] Folios 429 a 431 del cuaderno 3. [20] Folio 588 del cuaderno de segunda instancia. [21] Folio 591 del cuaderno de segunda instancia [22] Folio 564 del cuaderno de segunda instancia. [23] Oficio PRE-342-12 del 20 de diciembre de 2012. [24] CC.

“Artículo 1485. La donación entre vivos puede revocarse por ingratitud. // Se entiende por acto de ingratitud cualquier hecho ofensivo del donatario que le hiciere indigno de heredar al donante”. [25] Folios 578 y 479 del cuaderno de segunda instancia. [26] En la segunda instancia asumió el poder de la parte demandante, la abogada Ketty Beatriz Espinosa Espinosa, CC.

No. 22-548.763 de Barranquilla y T.P.185.753 del CSJ, folio 623 del cuaderno de segunda instancia. [27] En la segunda instancia se allegó el poder otorgado el 6 de febrero de 2019 al doctor Germán Rodríguez Villamizar, CC. No 5.475.250 y TP, 1.241 del CSJ, quien sustentó el alegato de conclusión en nombre de la Universidad Libre. Folio 599 del cuaderno de segunda instancia. [28] Citó la siguiente providencia: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, Consejero ponente Hernán Andrade Rincón, sentencia del 10 de febrero de 2016, expediente 39338. [29] Folios 625 a 637 del cuaderno de segunda instancia. [30] “Artículo 141 CPACA.

Controversias contractuales. Cualquiera de las partes de un contrato del Estado podrá pedir que se declare su existencia o su nulidad, que se ordene su revisión, que se declare su incumplimiento, que se declare la nulidad de los actos administrativos contractuales, que se condene al responsable a indemnizar los perjuicios, y que se hagan otras declaraciones y condenas.

(…)”. [31] Lotanco era una empresa industrial y comercial del estado y el departamento del Atlántico es una entidad territorial de naturaleza pública. [32] “Artículo 157 CPACA. Competencia por razón de la cuantía. (…) La cuantía se determinará por el valor de las pretensiones al tiempo de la demanda, sin tomar en cuenta los frutos, intereses, multas o perjuicios reclamados como accesorios, que se causen con posterioridad a la presentación de aquella”. [33] Folio 31 del cuaderno 1. [34] A la fecha de presentación de la demanda (año 2014), 500 SMMLV equivalían a $616.000 x 500 = $308’000.000. [35] De conformidad con lo previsto en el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, modificado por el artículo 624 del Código General del Proceso, la competencia se determina según la norma vigente al momento de la presentación de la demanda. [36] Aunque se trata de normas posteriores al otorgamiento de la escritura pública No. 3768 del 30 de diciembre de 1988, para mayor claridad, es bueno identificar las modificaciones a las disposiciones del CCA, así: 1.

El Decreto 2304 de 7 de octubre de 1989 modificó la redacción de la norma aplicable a la caducidad de la acción contractual, para referirse a los “motivos de hecho o de derecho” en la siguiente forma: “Articulo 136. Caducidad de las Acciones. (…). Las relativas a contratos caducarán en dos (2) años de ocurridos los motivos de hecho o de derecho que le sirvan de fundamento” (la negrilla no es del texto). 2.

El artículo 44 de la Ley 446 de 1998, introdujo una modificación al artículo 136 del CCA en la caducidad de la acción contractual, distinguiendo varios supuestos, así: “10. En las relativas a contratos, el término de caducidad será de dos (2) años que se contará a partir del día siguiente a la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que les sirvan de fundamento.// En los siguientes contratos, el término de caducidad se contará así: “a) En los de ejecución instantánea, a más tardar dentro de los dos (2) años siguientes a cuando se cumplió o debió cumplirse el objeto del contrato b) En los que no requieran de liquidación, a más tardar dentro de los dos (2) años siguientes, contados desde la terminación del contrato por cualquier causa; c) En los que requieran de liquidación y ésta sea efectuada de común acuerdo por las partes, a más tardar dentro de los dos (2) años, contados desde la firma del acta; d) En los que requieran de liquidación y ésta sea efectuada unilateralmente por la administración, a más tardar dentro de los dos (2) años, contados desde la ejecutoria del acto que la apruebe.

Si la administración no lo liquidare durante los dos (2) meses siguientes al vencimiento del plazo convenido por las partes o, en su defecto del establecido por la ley, el interesado podrá acudir a la jurisdicción para obtener la liquidación en sede judicial a más tardar dentro de los dos (2) años siguientes al incumplimiento de la obligación de liquidar; e) La nulidad absoluta del contrato podrá ser alegada por las partes contratantes, por el Ministerio Público o cualquier persona interesada, dentro de los dos (2) años siguientes a su perfeccionamiento.

Si el término de vigencia del contrato fuere superior a dos (2) años, el término de caducidad será igual al de su vigencia, sin que en ningún caso exceda de cinco (5) años, contados a partir de su perfeccionamiento. (…)." (la negrilla no es del texto). [37] Cita original de la sentencia: “Ley 153 de 1887. “Artículo 38. En todo contrato se entenderán incorporadas las leyes vigentes al tiempo de su celebración. Exceptúanse de esta disposición: 1.

Las leyes concernientes al modo de reclamar en juicio los derechos que resultaren del contrato, y, 2. Las que señalan penas para el caso de infracción de lo estipulado; la cual infracción será castigada con arreglo a la ley bajo la cual se hubiere cometido”. [38] Cita original de la sentencia:” Ley 153 de 1887. ‘Artículo 40 (modificado por el artículo 624 del Código General del Proceso).

“Las leyes concernientes a la sustanciación y ritualidad de los juicios prevalecen sobre las anteriores desde el momento en que deben empezar a regir. // Sin embargo, los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, las audiencias convocadas, las diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo, se regirán por las leyes vigentes cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a correr los términos, se promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las notificaciones. // La competencia para tramitar el proceso se regirá por la legislación vigente en el momento de formulación de la demanda con que se promueva, salvo que la ley elimine dicha autoridad’.

(La negrilla no es del texto)”. [39] Cita original de la sentencia: “Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, Consejero Ponente: Carlos Alberto Zambrano Barrera, sentencia de 9 de octubre de 2013, radicación número: 85001-23-31-000-2002-00289-01(25440), actor: Cooperativa de Desarrollo Territorial – Codeter, demandado: Corporación Autónoma Regional de la Orinoquia.- Corporinoquía; reiterada en la siguiente providencia: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, Consejero Ponente: Hernán Andrade Rincón (e), sentencia de 16 de julio de 2015, radicación 25000232600020050017601 (40325), demandante: Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, demandado: Agropecuaria El Palmarito Limitada y Seguros del Estado S.A.” [40] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera – Subsección A, sentencia de 10 de febrero de 2016, radicación: 190012331000200700483 01(44196), demandante: Centrales Eléctricas del Cauca S.A. Empresa de Servicios Públicos –Cedelca S.A. E.S.P., demandado: municipio de Miranda, referencia: contractual. [41] CC.

Artículo 2519. <imprescriptibilidad de los bienes de uso público>. “Los bienes de uso público no se prescriben en ningún caso”. [42] Decreto 410 de 1970, artículo 407 CPC. [43] En forma similar se establece en el numeral 4 del artículo 375 del CGP, referido al proceso de declaración de pertenencia. [44] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, Consejero ponente: Hernán Andrade Rincón (E), sentencia de 28 de enero de 2015, radicación número: 47001-23-31-000-2002- 00443-01(31612), actor: Wilberth Gustavo Pareja López y otros, demandado: Distrito Turístico, Cultural e Histórico de Santa Marta.

Referencia: apelación sentencia - acción de reparación directa. Sus diferencias son, también, evidentes: i) los bienes de uso público se caracterizan jurídicamente porque el ordenamiento jurídico los ha puesto a disposición de los particulares para su uso directo, mientras que los bienes fiscales se encuentran, general pero no exclusivamente, destinados para el uso por parte de las entidades públicas, así se encuentren algunas porciones de ellos “abiertos al público”; ii) el régimen jurídico de los bienes de uso público es de naturaleza constitucional (art. 63 C.P.), mientras que el de la mayoría de los bienes que componen la categoría de fiscales es de carácter legal [45] Corte Constitucional Sentencia C-091/18 “A pesar de las dificultades teóricas para diferenciar la caducidad de la prescripción extintiva, ya que ambas figuras conducen a resultados prácticos equivalentes, por la imposibilidad de hacer efectiva la obligación o el derecho, esta Corte ha establecido que la prescripción extintiva se diferencia de la caducidad por su naturaleza y por sus efectos.

La caducidad es un fenómeno de orden público que extingue la acción correspondiente, cierra la posibilidad de acceder a la justicia y genera, por consiguiente, el rechazo de la demanda, en razón de su no presentación oportuna o, si no fue preliminarmente advertida, la adopción de una sentencia inhibitoria, por tratarse de un defecto insaneable del proceso.

Por su parte, la prescripción extintiva suprime los derechos o las obligaciones y, por lo tanto, no cierra el acceso al juez, no impide que el mismo profiera una sentencia de fondo, respecto de las pretensiones formuladas ya que, al lado del pago, son asuntos relativos al objeto mismo de la litis”. (…). Concluyó la Corte que al prohibir al juez el reconocimiento oficioso de la prescripción, a diferencia de lo previsto en el artículo 180 de la Ley 1437 de 2011, Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, los artículos 282 de la Ley 1564 de 2012, Código General del Proceso y 2513 del Código Civil no desconocieron el principio constitucional de igualdad, ya que a pesar de existir un trato diferente respecto de los justiciables, encontró la Corte que dicha diferencia es razonable, teniendo en cuenta que las normas demandadas persiguen la finalidad constitucionalmente legítima de amparar la autonomía de la voluntad privada, al permitir la renuncia a la prescripción y el medio utilizado es idóneo para alcanzar dicho fin, mientras que la norma del CPACA persigue el fin, también legítimo, de proteger el patrimonio público, en los procesos que se adelanten ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo”. [46] Cita original del auto de 20 de septiembre de 2017: “Sobre este punto, la doctrina autorizada ha señalado: “(…) toda condición tiene carácter adventicio y accidental, en el sentido de que no es nunca necesaria para la validez de un contrato, del que no representa en modo alguno uno de sus elementos constitutivos y del que podría separarse sin daño jurídico (…) parece que, precisamente, por razón de su carácter accesorio y adventicio, la condición, a diferencia de la causa, nunca es susceptible de viciar el contrato en que se inserta, y al que se adjunta (…)” (Josserand, Louis.

Derecho Civil. Obligaciones y Contratos. Tomo I. Ediciones Jurídicas Europea - América. Buenos Aires. 1984. Pág. 502). [47] Cita original del auto de 20 de septiembre de 2017: “10. En las relativas a contratos, el término de caducidad será de dos (2) años que se contará a partir del día siguiente a la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que les sirvan de fundamento (…) Parágrafo 1°.

Cuando el objeto del litigio lo constituyan bienes estatales imprescriptibles e inenajenables la acción no caducará” (se destaca). [48] Cita original del auto de 20 de septiembre de 2017: “(…) en el presente asunto no opera ningún término de caducidad en razón de la materia litigiosa, toda vez que el actor funda su demanda en el hecho de que el bien, objeto de un contrato de arrendamiento, es de uso público, y por ende amparado por la característica constitucional de la imprescriptibilidad, según lo dispone el art. 63 Superior” (Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 16 de febrero de 2001, C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez, expediente: 16.596). [49] Cita original del auto de 20 de septiembre de 2017: En la cláusula primera del contrato de donación, contenido en la escritura pública No. 3.768 en la Notaría 1ª del Circuito de Barranquilla, se consignó: “PRIMERO: Que debidamente autorizados por la Junta Directiva de la Beneficencia del Atlántico [entidad de naturaleza pública] (…) que es entregada para que se agregue al protocolo, transfieren a título de donación a la CORPORACIÓN UNIVERSIDAD LIBRE, entidad educativa sin ánimo de lucro, con domicilio principal en la ciudad de Bogotá, con seccional autorizada en esta ciudad el siguiente bien inmueble: ‘un lote de terreno situado en esta ciudad (…) lote que tiene una cabida superficiaria de cinco mil metros cuadrados (…)”. [50] Cita original del auto de 20 de septiembre de 2017 “En el derecho nacional, el sistema de los bienes públicos se encuentra marcado por la distinción que al respecto realizó el codificador civil en el artículo 674, por cuya virtud los patrimonios públicos se dividen en bienes de uso público –aquellos de propiedad pública cuyo ‘uso pertenece generalmente a todos los habitantes”- y bienes fiscales –categoría de naturaleza residual, pues si el bien no cumple las características para ser clasificado como de uso público será, necesariamente, fiscal’” (Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 28 de enero de 2015, exp: 31.612, C.P. Hernán Andrade Rincón (E)). [51] Cita original del auto de 20 de septiembre de 2017: “Ver sentencia del 12 de diciembre de 2014, exp: 36.251, con ponencia del Consejero Danilo Rojas Betancourth, Subsección B, Sección Tercera, Sala de lo Contencioso Administrativo, Consejo de Estado”. [52] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, auto de 20 de septiembre de 2017 – proferido en este proceso-radicación: 08001-23-33-000-2014-01083-01(58570), actor: Lotanco En Liquidación, demandado: Universidad Libre, referencia: medio de control de controversias contractuales - Ley 1437 de 2011 [53] Véase la transcripción de las pretensiones de la demanda, al inicio de esta providencia. [54] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, Consejero ponente: Martín Bermúdez Muñoz, auto de 2 de octubre de 2019, referencia: reparación directa, radicación: 7300-23-33- 004-2014-00631-01(59818), demandante: Víctor Javier Nieves, demandados: Ministerio de Transporte, Agencia Nacional de Infraestructura -ANI y Concesión Autopista Bogotá Girardot S.A. - auto mediante el cual se confirmó la decisión de declarar probada la excepción de caducidad de la acción. En esa providencia se consideró lo siguiente: “18.

La Sala resalta que no puede pretenderse, como argumenta el demandante en su recurso, que el término de caducidad sea contabilizado desde la fecha de la audiencia de conciliación, por ser este el momento en el cual las entidades demandantes manifestaron que no iban a atender la reclamación presentada por el demandante. Lo anterior llevaría al absurdo de considerar que, en las acciones de reparación directa, el daño se consolidaría con la manifestación de la entidad de no tener ánimo conciliatorio y no con la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, que es el criterio de contabilización establecido por la ley”. [55]Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, Consejero ponente: Mauricio Fajardo Gómez, sentencia de 13 de febrero de 2013, radicación No. 44 001 23 31 001 2000 0662 01 (25746), actor: Julio Rafael Moscote Moscote, demandado: municipio de Dibulla, acción: contractual.

En esa sentencia se indicó: “(…) la certificación no revive los plazos para demandar ni suspende la ocurrencia de la caducidad de la acción”. [56] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, auto de 20 de septiembre de 2017, radicación: 08001- 23-33-000-2014-01083-01(58570), actor: Lotanco En Liquidación, demandado: Universidad Libre, referencia: medio de control de controversias contractuales - Ley 1437 de 2011. [57] Folio 43 vuelto del cuaderno 1. [58] Folio 59 del cuaderno 1. [59] Folios 53 a 55 del cuaderno 1. [60] Folio 120 del cuaderno 1. [61] Folios 402, 403, 419 y 420 del cuaderno 3. [62] En el Decreto ley 222 de 1983 se incorporó la siguiente definición que se refiere a los elementos de gratuidad e irrevocabilidad de la donación: Artículo 172.De la definición de la donación. Mediante la donación una persona capaz transfiere, gratuita e irrevocablemente, una parte de sus bienes a cualquiera de las entidades a que se refiere este estatuto.

En sentido similar dispone el Código Civil en su artículo 1443. ”La donación entre vivos es un acto por el cual una persona transfiere, gratuita e irrevocablemente, una parte de sus bienes a otra persona que la acepta”. [63]Decreto ley 222 de 1983. “Artículo 173. De los casos en que se puede aceptar la donación. Las donaciones sólo podrán ser aceptadas por los representantes legales de las entidades donatarias cuando éstas no adquieren por tal razón gravámenes pecuarios o contraprestación económica alguna.

Sin embargo, podrán comprometerse a construir una obra para el cumplimiento de las funciones a su cargo o a destinar el bien o bienes donados a los fines propios del servicio que les corresponde prestar”.  [64] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, Consejero ponente: Hernán Andrade Rincón, sentencias de 10 de febrero de 2016, radicación número: 15001-23-31-000-2003-00628- 01(39538), actor: Promotora de Microempresas de Boyacá – Productividad, demandado: Instituto Financiero de Boyacá – Infiboy, referencia: acción de controversias contractuales (consulta de sentencia). [65] Cita original de la sentencia: “Ob. cit., Pp. 166 a 171”. [66] Cita original de la sentencia: “Vid.

Anderson, Miriam, “Las donaciones onerosas”. Colegio de Registradores de la Propiedad y Mercantiles de España. Fundación beneficentia et peritia iuris. Madrid. 2005”. [67] Cita original de la sentencia: “Así como en otros de la región como los códigos civiles mexicano, argentino, uruguayo y chileno, así como en el Código Civil español, entre otros”. [68] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, Consejero ponente: Hernán Andrade Rincón, sentencias de 10 de febrero de 2016, radicación número: 15001-23-31-000-2003-00628- 01(39538), actor: Promotora de Microempresas de Boyacá – Productividad, demandado: Instituto Financiero de Boyacá – Infiboy, referencia: acción de controversias contractuales (consulta de sentencia). [69] Ibídem.. [70] “Por el cual se introducen algunas modificaciones al Código de Procedimiento Civil” [71] Demanda de inconstitucionalidad del numeral 4 del artículo 407, del Código de Procedimiento Civil, modificado por el Decreto 2282 de 1989, artículo 1o., numeral 210.

“El artículo 407, quedará así; Declaración de Pertenencia. En las demandas sobre declaración de pertenencia se aplicarán las siguientes reglas: (…)’4. La declaración de pertenencia no procede respecto de bienes imprescriptibles o de propiedad de las entidades de derecho público’. (…) II.-  DECISIÓN. Por todo lo expuesto, la Corte Constitucional declarará la exequibilidad de la norma acusada, que tampoco viola ningún otro precepto de la Constitución” (subraya y negrilla son del texto). [72] “Decreto Ordenanzal 000498 de 1991”, folio 73 del cuaderno 1. [73] CC.

“Artículo 674.Se llaman bienes de la Unión aquéllos cuyo dominio pertenece a la República. // Si además su uso pertenece a todos los habitantes de un territorio, como el de calles, plazas, puentes y caminos, se llaman bienes de la Unión de uso público o bienes públicos del territorio. // Los bienes de la Unión cuyo uso no pertenece generalmente a los habitantes, se llaman bienes de la Unión o bienes fiscales”. [74] Folio 125 a 137 del cuaderno 1. [75] Decreto 154 de 2000 – “Pieza Centro Carrera 38 – Centralidad de la Salud”, folio 230 del cuaderno 1. [76] Para la época del avalúo, por ejemplo, se citaron, el Acuerdo No. 003 de 2007 y el Decreto 404 de 2008.

Folio 126 del cuaderno 1. [77] Universidad Externado de Colombia, Las Transformaciones de la Administración Pública y del derecho Administración – Tomo II, Editor: Santaella Quintero Héctor; Capítulo I, Los Bienes Públicos – Instrumentos al Servicio del Interés General, autor: Pimiento Echeverri Julián. “(…) todos los bienes fiscales son imprescriptibles, casi todos son inembargables (los destinados a la prestación de un servicio público y todos los que formen parte del Presupuesto General de la Nación) y muchos son inalienables o requieren algún tipo de desafectación para poder ser enajenados.

(…) no debe sorprender, que hay bienes fiscales inalienables, imprescriptibles e inembargables, como ocurre con el subsuelo (art. 332 CP) o el espectro electromagnético (art. 75 CP)”. primera edición, agosto de 2019, página 342 -Bogotá - Colombia. [78] CGP “Artículo 375. Declaración de pertenencia. En las demandas sobre declaración de pertenencia de bienes privados, salvo norma especial, se aplicarán las siguientes reglas: (…) 4.

La declaración de pertenencia no procede respecto de bienes imprescriptibles o de propiedad de las entidades de derecho público. (la negrilla no es del texto). [79] Folio 217 del cuaderno 2. [80] CC. “Articulo 1455. <inexistencia de donación por ausencia de incremento patrimonial>. No hay donación si habiendo por una parte disminución de patrimonio, no hay por otra aumento; como cuando se da para un objeto que consume el importe de la cosa donada, y de que el donatario no reporta ninguna ventaja apreciable en dinero”. [81] Debe recordarse que el análisis expuesto en esta providencia no incorpora la disposición del numeral 1, literal b, del artículo 64 del CPACA, por no ser aplicable al presente caso. [82] Cita original de la sentencia: “Artículo 29.C.P. El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas. // Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio. / En materia penal, la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable”.

(La negrilla no es del texto). [83] Cita original de la sentencia: “Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, Consejero ponente: Mauricio Fajardo Gómez; sentencia de 12 de febrero de 2014; radicación 250002326000200137701 (32721), demandantes: Integrantes Unión Temporal Bogotá Móvil J.V. Grúas S en C.S., Jaime Hernando Lafourie Vega, Rudecindo Pachón Prieto y Autogrúas Libres Ltda., Fondo de Educación y Seguridad Vial -FONDATT-, acción contractual”. [84] Cita original de la sentencia: “Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera – Subsección A, sentencia de 8 de febrero de 2017, radicación: 25000233600020120054901 (49098), actor: Liberty Seguros S.A., demandado: Fondo de Vigilancia y Seguridad de Bogotá, naturaleza: medio de control contractual, Ley 1437 de 2011”. [85] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera – Subsección A, sentencia de 23 de marzo de 2017, radicación: 85001233100120110013500 (49442), actor: departamento de Casanare, demandado: municipio de Támara, acción: contractual. [86] CC.

“Artículo 1485. La donación entre vivos puede revocarse por ingratitud. // Se entiende por acto de ingratitud cualquier hecho ofensivo del donatario que le hiciere indigno de heredar al donante”. [87] Decreto ley 222 de 1983, “Artículo 179. De la aplicación del código civil. En lo no previsto en los artículos anteriores, la donación se regirá por las disposiciones pertinentes del Código Civil”.  [88] CPACA “Artículo 188.

Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil”. [89] Se advierte que el departamento del Atlántico, presentó poder el 18 de diciembre de 2015, en el que invocó y allegó la Resolución No. 001655 del 28 de agosto de 2014, expedida por el Superintendente Nacional de Salud, por la cual se autorizó la normalización del pasivo pensional de Lotanco- en liquidación, mediante la asunción por “un tercero a cargo de la Gobernación del Atlántico”, con fundamento, entre otros, en el Decreto 342 de 2009, mediante el cual la citada gobernación asumió la responsabilidad del pasivo pensional de Lotanco[90] (folio 138 y 139 del cuaderno 1).