11001-03-15-000-2020-04841-00 — Consejo de Estado

11001-03-15-000-2020-04841-00Consejo de Estado · SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN ASentencia2020-12-16

Ponente: María Adriana Marín

Actor: Iván Omar Téllez Ramírez·Demandado: Tribunal Administrativo De Norte De Santander

De qué trata

Síntesis: [E]l Tribunal demandado confirmó la decisión de primera instancia luego de constatar que, de acuerdo con el literal b del numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, la pensión de invalidez del señor Téllez Ramírez estaba cobijada por el régimen previsto en la Ley 33 de 1985, por lo que, para su liquidación, no era procedente incluir factores salariales respecto de los cuales no se hubieran efectuado los correspondientes aportes, menos aún si, en aplicación del criterio establecido por la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sentencia de unificación del 25 de abril de 2019, expediente radicado No. 68001-23-33-000-2015-00569-01, en el ingreso base de liquidación (IBL) de la pensión de los docentes no se pueden incluir factores distintos a aquellos enlistados en el artículo 1º de la Ley 62 de 1985, dentro de los cuales no se encuentra el reclamado por el aquí actor. (…) A juicio de la Sala, la interpretación efectuada por la autoridad judicial demandada es razonable, se aviene a la línea jurisprudencial decantada por esta Corporación en materia de reliquidación de las pensiones de los empleados públicos y, por ende, no merece reproche desde el punto de vista constitucional. Cosa es distinta es que el actor no comparta dicha interpretación, lo cual no es suficiente para la prosperidad de la acción de tutela, la que, valga anotar, no puede convertirse en el único y el preferido medio de la parte que pierde el pleito u obtiene una decisión contraria a sus intereses. (…) Bajo ese contexto, la Sala concluye que no se acreditó que la autoridad judicial accionada hubiera incurrido en el defecto sustantivo alegado por el accionante, ni que se hubieran vulnerado los derechos fundamentales invocados por el señor Iván Omar Téllez Ramírez, toda vez que no se acreditó que el Tribunal Administrativo de Norte de Santander hubiera incurrido en defecto sustantivo. Por tal motivo, se negará el amparo solicitado.CONSEJO DE ESTADOSALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVOSECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN AConsejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍNBogotá D.C., dieciséis (16) de diciembre de dos mil veinte (2020)Radicación número: 11001-03-15-000-2020-04841-00(AC)Actor: IVÁN OMAR TÉLLEZ RAMÍREZDemandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NORTE DE SANTANDERDecide la Sala la acción de tutela instaurada por el señor Iván Omar Téllez Ramírez contra el Tribunal Administrativo de Norte de Santander.I. A N T E C E D E N T E SDemanda1.1. PretensionesEl 18 de noviembre de la presente anualidad, el señor Iván Omar Téllez Ramírez, por conducto de apoderado judicial (fl. 12, expediente digital -2.), interpuso acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, por cuanto estimó vulnerados los derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. Formuló las siguientes pretensiones (fls. 10 y 11, expediente digital -2.):Primero: Declarar que el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, transgredió los derechos constitucionales al debido proceso, igualdad y acceso a la administración de justicia, con la decisión contenida en la sentencia proferida el día 11 de mayo de 2020 notificada el día 19 de mayo de la misma anualidad, dentro del proceso con radicado 54001333300420180013101, incoado por el señor Iván Omar Téllez Ramírez.Segunda: Como consecuencia de la anterior declaración, se ordene al Tribunal Administrativo de Norte de Santander, dejar sin efecto la providencia referida en el numeral anterior, y se profiera una nueva decisión atendiendo los derechos constitucionales al debido proceso, igualdad y acceso a la administración de justicia.1.2. HechosEn ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, el señor Iván Omar Téllez Ramírez demandó a la Nación - Ministerio de Educación, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio-, con el fin de que se declarara la nulidad parcial de la Resolución 0390 del 12 de mayo de 2017, por medio de la cual se reconoció la pensión de invalidez; y de la Resolución 613 del 24 de julio de 2017, que reajustó la mesada pensional sin incluir todos los factores salariales percibidos durante el último año de servicios.El Juzgado Cuarto Administrativo Oral de Cúcuta, mediante sentencia del 19 de septiembre de 2019, negó las pretensiones de la demanda, decisión que fue confirmada por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander en sentencia del 11 de mayo de 2020.Argumentos de la tutelaA juicio de la parte actora, en las providencias de primera y segunda instancia, se incurrió en defecto sustantivo al haberse realizado erróneamente un estudio sobre la pensión de jubilación de docentes, cuando en realidad, en el caso concreto, se debían aplicar las normas y la jurisprudencia que regulan la pensión de invalidez, lo que implicó la omisión de reconocimiento de la prima de servicios para el señor Téllez Ramírez, de conformidad con el Decreto 1545 de 2013, por tratarse de un docente vinculado con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003.3. Trámite procesalMediante auto del 25 de noviembre de 2020 (fls. 1 y 2, expediente digital -6.), el despacho sustanciador del proceso admitió la demanda de tutela y ordenó que aquel se notificara a los magistrados del Tribunal Administrativo de Norte de Santander y, en calidad de terceros con interés, a la ministra de Educación Nacional y a la directora del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio -FOMAG-. Asimismo, se ordenó notificar a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado.3.1. El Tribunal Administrativo de Norte de Santander (fls. 1 a 7, expediente digital -9.), a través de la magistrada ponente de la sentencia atacada, solicitó que se negaran las pretensiones de la demanda, para lo cual indicó que, contrario a lo que considera la parte actora, en la providencia en cuestión se determinó claramente que el régimen jurídico aplicable es el establecido en el artículo 23 del Decreto 3135 de 1968, por tratarse de una pensión de invalidez; sin embargo, independientemente de las características de la misma, le resulta aplicable la sentencia de unificación del 25 de abril de 2019, en la cual la Sección Segunda del Consejo de Estado advirtió que los factores que deben tenerse en cuenta en la base de liquidación pensional, son solo aquellos sobre los cuales se efectuaron los respectivos aportes y, como se demostró que el hoy accionante no había realizado aportes al sistema sobre la prima de servicios, se concluyó que los actos administrativos demandados gozaban de plena validez y legalidad, razón por la cual resulta evidente que no se configuró el defecto sustantivo alegado por la parte actora.3.2. Los terceros con interés vinculados a la acción de la referencia y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado guardaron silencio, a pesar de haber sido notificados del auto admisorio de la tutela.4. Otras intervenciones4.1. El Juzgado Cuarto Administrativo Oral de Cúcuta (fls. 1 a 3, expediente digital -11.), por medio de su titular, precisó que aunque no fue vinculado a la acción de la referencia, toda vez que la misma se dirigía exclusivamente en contra del Tribunal Administrativo de Norte de Santander, procedía a contestar la tutela, en virtud de la notificación que le realizó la Secretaría General del Consejo de Estado y, bajo ese entendido, solicitó que se negaran las pretensiones de la demanda, por no haberse configurado defecto alguno en las providencias proferidas en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho instaurado por el señor Téllez Ramírez.Como fundamento de la contestación, adujo que la negativa de las pretensiones «se debió a que lo perseguido por la parte actora carecía de fundamento, al encontrarse probado que la totalidad de factores salariales percibidos por el señor Iván Omar Téllez Ramírez en el año anterior al retiro del servicio -como se reclamaba en la demanda-, habían sido incluidos en la base de liquidación del reconocimiento, no demostrándose la procedencia de inclusión de ningún otro factor salarial».II. C O N S I D E R A C I O N E SLa acción de tutela contra providencias judicialesLa acción de tutela es un mecanismo judicial cuyo objeto es la protección de los derechos fundamentales amenazados o vulnerados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o por un particular, en el último caso, cuando así lo permita expresamente la ley.La tutela procede cuando el interesado no dispone de otro medio de defensa, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En todo caso, el otro mecanismo de defensa debe ser idóneo para proteger el derecho fundamental vulnerado o amenazado, pues, de lo contrario, el juez de tutela deberá examinar si existe perjuicio irremediable y, de existir, concederá el amparo impetrado, siempre que esté acreditada la razón para conferir la tutela.En principio, la Sala Plena de esta Corporación consideraba que la acción de tutela era improcedente contra las providencias judiciales; sin embargo, a partir del año 2012, aceptó su procedencia, conforme con las reglas que ha fijado la Corte Constitucional, esto es, cuando la misma viole flagrantemente algún derecho fundamental.Con todo, la tutela no puede convertirse en la instancia adicional de los procesos judiciales, pues los principios de seguridad jurídica y de coherencia del ordenamiento jurídico no permiten la revisión permanente y a perpetuidad de las decisiones que allí se adoptan y, por tanto, no puede admitirse la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, sin mayores excepciones.Para aceptar la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, entonces, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales y específicos que fijó la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005.Según la Corte, los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: (i) que el actor indique los hechos y las razones en que se fundamenta la acción; (ii) que el accionante hubiera utilizado todos los mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales (subsidiariedad); (iii) que la acción se hubiera interpuesto en un término prudencial (inmediatez); (iv) que el asunto sea de evidente relevancia constitucional y (v) que no se trate de una decisión proferida en sede de tutela.En relación con este último requisito general, cabe anotar que la Corte Constitucional, en sentencia SU-627 de 2015, estableció que la acción de tutela contra decisiones proferidas en sede de tutela procede en dos eventos excepcionales.El primero de ellos se presenta cuando la solicitud de amparo está dirigida contra actuaciones del proceso ocurridas antes de la sentencia, consistentes, por ejemplo, en la omisión del deber del juez de informar, notificar o vincular a terceros que podrían verse afectados con la decisión. El segundo, por su parte, acaece cuando con la acción de tutela se busca proteger un derecho fundamental que habría sido vulnerado en el trámite del incidente de desacato.Una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales anteriores, llamadas genéricas, el juez puede conceder la protección siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo: (i) defecto sustantivo, (ii) defecto fáctico, (iii) defecto procedimental absoluto, (iv) defecto orgánico, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente y (viii) violación directa de la Constitución. La Corte Constitucional describió tales causales, así:a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello.b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido.c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión.d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión.e. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales.f. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional.g. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado.h. Violación directa de la Constitución.Conviene decir, además, que al demandante le corresponde identificar y sustentar la causal específica de procedibilidad y exponer las razones que sustentan la violación de los derechos fundamentales. Para el efecto, no basta con manifestar inconformidad o desacuerdo con las decisiones tomadas por los jueces de instancia, sino que es necesario que el interesado demuestre que la providencia cuestionada ha incurrido en alguna de las causales específicas para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. De lo contrario, la tutela carecería de relevancia constitucional.Justamente, las causales específicas que ha decantado la Corte Constitucional (y que han venido aplicando la mayoría de las autoridades judiciales) buscan que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran discusiones que son propias de los procesos judiciales ordinarios o expongan los argumentos que dejaron de proponer oportunamente.Por último, cabe anotar que, en recientes pronunciamientos, la Corte Constitucional ha restringido aún más la posibilidad de cuestionar, por vía de tutela, las providencias dictadas por la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado, además del cumplimiento de los requisitos generales y la configuración de una de las causales específicas antes mencionados, la acción de tutela contra providencias proferidas por los denominados órganos de cierre, «sólo tiene cabida cuando una decisión riñe de manera abierta con la Constitución y es definitivamente incompatible con la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional al definir el alcance y límites de los derechos fundamentales o cuando ejerce el control abstracto de constitucionalidad, esto es, cuando se configura una anomalía de tal entidad que exige la imperiosa intervención del juez constitucional».2. Problema JurídicoEn primer lugar, corresponde a la Sala determinar si la solicitud de amparo cumple los requisitos generales de la tutela contra providencia judicial y, si se cumplen, deberá abordarse el estudio de fondo del asunto, con el propósito de establecer si el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, al dictar la sentencia del 11 de mayo de 2020, vulneró los derechos fundamentales del señor Iván Omar Téllez Ramírez e incurrió en el defecto invocado.3. Análisis de la Sala3.1. Requisitos generales de procedibilidad3.1.1. De la relevancia constitucional: la cuestión que aquí se discute sí tiene relevancia constitucional, toda vez que el señor Iván Omar Téllez Ramírez alegó que la providencia del 11 de mayo del presente año, proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, vulneró sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, derechos tradicionalmente relevantes en la institución de la acción de tutela, sin que se evidencie que la parte demandante esté utilizando este mecanismo de protección constitucional como una instancia adicional al proceso ordinario, toda vez que los argumentos expuestos en la acción de la referencia no son reiteración de las afirmaciones realizadas dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.El criterio mayoritario de esta Subsección, al igual que otras Secciones del Consejo de Estado, consiste en que, en casos como el presente, procede el análisis de fondo de los cargos propuestos —que generalmente se refieren al defecto sustantivo y al desconocimiento del precedente—, justamente porque se están controvirtiendo decisiones relativas a reajustes pensionales, con el efecto que en ellos tuvieron tanto la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, dictada por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, como la sentencia de unificación del 25 de abril de 2019, proferida por la Sección Segunda de esta Corporación, asuntos que, valga decir, cuentan con una línea de decisión decantada.En ese sentido, para efectos de guardar consistencia con la línea de pensamiento expuesta en anteriores oportunidades, en las que, se insiste, se ha efectuado análisis de fondo por considerar que esos asuntos sí cuentan y han contado con relevancia constitucional, para esta Sala el asunto de la referencia sí tiene relevancia constitucional y, por ende, en ese particular aspecto, emitirá pronunciamiento respecto de los defectos endilgados.3.1.2. De la inmediatez: la tutela cumple con el requisito de inmediatez, por cuanto la última providencia atacada fue proferida el 11 de mayo de 2020, notificada por correo electrónico el 19 de mayo siguiente (fl. 35, expediente digital -2.), mientras que la demanda de tutela fue presentada el 18 de noviembre de la misma anualidad, esto es, antes de seis meses, término que resulta razonable.Del agotamiento de los mecanismos de defensa judicial: la Sala estima que este requisito también está acreditado, pues se agotaron los recursos disponibles en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.Finalmente, la providencia cuestionada no fue proferida en un proceso de tutela.3.2. Requisitos específicos de procedibilidad alegados por la parte actora3.2.1. Del defecto sustantivoLo primero que conviene decir es que, en general, el defecto sustantivo es una forma auténtica de violación directa de la ley (norma), que, a su vez, ocurre por falta de aplicación, por indebida aplicación o por interpretación errónea.Por lo general, la falta de aplicación de una norma ocurre cuando el juzgador ignora su existencia o porque, a pesar de que la conoce, no la aplica a la solución del caso. También sucede esa forma de violación cuando el juez acepta la existencia ineficaz de la norma en el mundo jurídico, pues no tiene validez en el tiempo o en el espacio. En los dos últimos supuestos, el juzgador examina la norma, pero cree, equivocadamente, que no es la aplicable al asunto que resuelve. Ese es un evento típico de violación por falta de aplicación, no de interpretación errónea, en razón de que la norma por no haber sido aplicada no trascendió al caso y no se hizo valer en la parte resolutiva de la sentencia.La aplicación indebida, por su parte, ocurre cuando el precepto jurídico, que se hace valer, se aplica, a pesar de no ser pertinente para resolver el asunto que es objeto de decisión. Por ejemplo, porque la norma empleada no se ajusta al caso, no se encuentra vigente por haber sido derogada, o ha sido declarada inconstitucional.Y, finalmente, la interpretación errónea sucede cuando la norma que se aplica es la que regula el asunto por resolver, pero el juzgador le da un alcance errado y así, la aplica. Es decir, ocurre cuando el juzgador le asigna a la norma un sentido que no le corresponde.En el mismo sentido, la Corte Constitucional considera que el defecto sustantivo se presenta cuando: (i) la decisión judicial se sustenta en una norma inaplicable al caso concreto; (ii) a pesar del amplio margen interpretativo que la Constitución y la ley le reconoce a las autoridades judiciales, la interpretación o aplicación que se hace de la norma en el caso concreto desconoce sentencias con efectos erga omnes que han definido el alcance de la norma; (iii) la interpretación de la norma se hace sin tener en cuenta otras disposiciones aplicables al caso y que son necesarias para efectuar una interpretación sistemática; (iv) la norma aplicable al caso concreto es desatendida y, por ende, inaplicada, o (v) a pesar de que la norma en cuestión está vigente y es constitucional, no se adecúa a la situación fáctica a la que se aplicó.3.3. Caso concreto y solución del problema jurídicoEn el caso particular, se observa que, mediante Resolución 0390 del 12 de mayo de 2017, le fue reconocida la pensión de invalidez al señor Iván Omar Téllez Ramírez, quien solicitó el reajuste de la misma, lo cual se le negó en Resolución 613 del 24 de julio de 2017.Inconforme con lo anterior, el señor Téllez Ramírez, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, demandó a la Nación - Ministerio de Educación, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio-con el fin de que se declarara la nulidad de dichos actos administrativos, controversia que culminó con la sentencia del 11 de mayo de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, la cual es objeto de la presente tutela.Concretamente, el reproche formulado por el señor Téllez Ramírez radica en que, a su juicio, el Tribunal accionado confirmó la sentencia de primera instancia, sin tener en cuenta que lo que se estaba estudiando era la reliquidación de una pensión de invalidez, por lo que se debían aplicar diferentes normas y jurisprudencia. De modo que sí era procedente el reconocimiento de la prima de servicios, de conformidad con el Decreto 1545 de 2013, por tratarse de un docente vinculado con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003.Pues bien, en la sentencia cuestionada, esta es, la proferida el 11 de mayo de 2020, contrario a lo expuesto por el accionante, el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, realizó un juicioso estudio sobre el régimen aplicable al caso concreto y concluyó lo siguiente (fls. ,17 a 34, expediente digital -2.):Sea lo primero indicar que como la vinculación se produjo antes de la vigencia de la Ley 812 de 2003, el régimen aplicable al demandante es el previsto en la Ley 91 de 1989 de la siguiente manera:De conformidad con el artículo 2° de la citada Ley, las prestaciones sociales de los docentes nacionales y nacionalizados vinculados antes de la promulgación de la Ley 91 de 1989 serán atendidos por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio; y, serán automáticamente afiliados al Fondo, los docentes nacionales y nacionalizados que se encuentren vinculados a la fecha de promulgación de la ley. Lo que quiere decir que el demandante estaba vinculado al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.El demandante en condición de docente vinculado al FOMAG, tiene derecho a una pensión de invalidez bajo el régimen previsto en Ley 33 de 1985, de acuerdo con el literal B del numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989.Lo que quiere decir, que para el ingreso base de liquidación de la pensión de invalidez de conformidad con la sentencia de unificación del Consejo de Estado fecha 29 de abril de 2019, los factores que debían tenerse en cuenta en la base de la liquidación pensional, de acuerdo con el artículo 1° de la Ley 62 de 1985, solo son aquellos sobre los que se hubieran efectuado los aportes, esto es:asignación básica mensualgastos de representaciónprima técnica, cuando sea factor de salarioprimas de antigüedad, ascensional de capacitación cuando sean factor de salario.Remuneración por trabajo dominical o festivoBonificación por servicios prestadosRemuneración por trabajo suplementario o de horas extras, o realizado en jornada nocturnaLa pensión de invalidez a la que tiene derecho el demandante, en su condición de docente nacional, es la prevista en el régimen general para los servidores públicos de la Ley 33 de 1985.Por lo tanto, en la base de liquidación de su pensión no se podían tomar en cuenta los factores devengados en el último año de servicios, como la prima de navidad y prima de vacaciones, pues estos factores no constituyen base de liquidación de los aportes, y por tanto, no se pueden incluir en la base de liquidación de la pensión, de acuerdo con el artículo 1° de la Ley 62 de 1985 […].[E]n el caso particular el demandante, solo podía incluirse en la base de la liquidación de la pensión de invalidez, la asignación básica y la Bonificación mensual del Decreto 1566 que conforme se desprende de la integralidad de esta última norma es una bonificación por servicios prestados, que sí está incluida dentro de los factores a tener en cuenta por la citada ley 62 de 1985 y como se observa también en su texto, además de disponer que tenía carácter salarial para todos los efectos, sobre la citada bonificación se estableció que los aportes eran obligatorios.De acuerdo con la regla fijada en la sentencia de Unificación el problema jurídico planteado en esta instancia se resuelve de la siguiente manera:El demandante no tiene derecho a la reliquidación de su pensión de invalidez tomando como ingreso base de liquidación la totalidad de los factores devengados en el último año de servicios, incluyendo aquellos sobre los que no se efectuaron los aportes al sistema y no están previstos en la Ley 62 de 1985, como se solicitó en la demanda.Por lo tanto, la Sala acogiéndose a la interpretación realizada en la SUJ-014- CE S2 2019, observa que en el acto de reconocimiento pensional la entidad incluyó como factores salariales en la base de liquidación la prima de navidad y la prima de vacaciones, factores que no están incluidos en la Ley 62 de 1985 dentro de los que sirven de base para calcular los aportes y por tanto conforma la base de liquidación, Sin embargo, el acto administrativo conserva su validez en la medida que no se puede afectar el derecho reconocido a la (sic) demandante cuya pretensión iba dirigida a que se incluyeran factores adicionales a los reconocidos por la entidad. El acto acusado no puede ser modificado en aquello que no fue objeto de demanda a través de este medio de control.Como se ve, el Tribunal demandado confirmó la decisión de primera instancia luego de constatar que, de acuerdo con el literal b del numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, la pensión de invalidez del señor Téllez Ramírez estaba cobijada por el régimen previsto en la Ley 33 de 1985, por lo que, para su liquidación, no era procedente incluir factores salariales respecto de los cuales no se hubieran efectuado los correspondientes aportes, menos aún si, en aplicación del criterio establecido por la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sentencia de unificación del 25 de abril de 2019, expediente radicado No. 68001-23-33-000-2015-00569-01, en el ingreso base de liquidación (IBL) de la pensión de los docentes no se pueden incluir factores distintos a aquellos enlistados en el artículo 1º de la Ley 62 de 1985, dentro de los cuales no se encuentra el reclamado por el aquí actor.A juicio de la Sala, la interpretación efectuada por la autoridad judicial demandada es razonable, se aviene a la línea jurisprudencial decantada por esta Corporación en materia de reliquidación de las pensiones de los empleados públicos y, por ende, no merece reproche desde el punto de vista constitucional. Cosa es distinta es que el actor no comparta dicha interpretación, lo cual no es suficiente para la prosperidad de la acción de tutela, la que, valga anotar, no puede convertirse en el único y el preferido medio de la parte que pierde el pleito u obtiene una decisión contraria a sus intereses.Bajo ese contexto, la Sala concluye que no se acreditó que la autoridad judicial accionada hubiera incurrido en el defecto sustantivo alegado por el accionante, ni que se hubieran vulnerado los derechos fundamentales invocados por el señor Iván Omar Téllez Ramírez, toda vez que no se acreditó que el Tribunal Administrativo de Norte de Santander hubiera incurrido en defecto sustantivo. Por tal motivo, se negará el amparo solicitado.En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,F A L L A:PRIMERO. Negar el amparo solicitado por la parte actora, por lo razonado en la parte motiva de esta providencia.SEGUNDO. Notifíquese la presente decisión a las partes y a los interesados por el medio más expedito y eficaz.TERCERO. De no ser impugnada esta sentencia, envíese el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión.CUARTO. Se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el siguiente enlace: HYPERLINK "http: / / relatoria.consejodeestado.gov.co:8081 / Vistas / documentos / evalidador" \h http: / / relatoria.consejodeestado.gov.co:8081 / Vistas / documentos / evalidador.CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASEFirmado electrónicamente Firmado electrónicamenteMARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICOFirmado electrónicamenteJOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZCon aclaración de votoACLARACIÓN DE VOTO / ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / ESTUDIO DEL REQUISITO DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL - Amenaza de violación del núcleo esencial del derecho[L]a relevancia constitucional implica verificar por qué y en qué medida el caso se relaciona con la violación del núcleo esencial del derecho fundamental, porque si el caso no trasciende esta barrera que determina la competencia del juez de tutela, no se requiere de la intervención del juez constitucional. En ese sentido, dicho requisito supone la presentación de un conflicto que trascienda las discusiones legales ante el juez constitucional, pues solo así el juicio de amparo constitucional trasciende el ámbito de un proceso de instancia, para proyectarse verdaderamente sobre la relación que interesa al juez de tutela, cual es la de verificar la total y definitiva desprotección del derecho por quien se dice ser el operador jurídico encargado de declarar el derecho en un caso concreto. De esta forma, la relevancia constitucional no se reduce, entonces, a la mención de la dimensión constitucional de los derechos involucrados en un juicio, pues de ser así, toda decisión que niegue una pretensión podría ser acusada de violentar derechos y, en tal virtud, sería objeto de revisión por el juez de tutela, lo que en definitiva resultaría como un despropósito, pues además de desinstitucionalizar la labor de jueces y magistrados, equivaldría a imponer un sello de duda, relatividad y provisionalidad de las decisiones judiciales, asunto que atentaría contra toda seguridad jurídica e incluso, contra las bases fundantes del Estado Social de Derecho. (…) Dicho de otra manera, los derechos fundamentales irradian el ordenamiento jurídico, de manera que prácticamente no existen temas jurídicos que no puedan relacionarse con un derecho constitucional. En ese sentido, no basta con que el actor afirme que la providencia cuestionada vulnera derechos fundamentales para dar por cumplido dicho requisito, sino que este debe edificar una fundamentación clara y suficiente sobre la necesidad de la intervención del juez de amparo para hacer cesar la presunta vulneración a los derechos fundamentales invocados.

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / AUSENCIA DE DEFECTO MATERIAL O SUSTANTIVO – Se aplicaron en debida forma las normas pertinentes / RELIQUIDACIÓN DE LA PENSIÓN DE INVALIDEZ – Con inclusión de la prima de servicios / RÉGIMEN PENSIONAL DE LOS DOCENTES - No se pueden incluir factores distintos a aquellos enlistados en el artículo 1º de la Ley 62 de 1985 [E]l Tribunal demandado confirmó la decisión de primera instancia luego de constatar que, de acuerdo con el literal b del numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, la pensión de invalidez del señor Téllez Ramírez estaba cobijada por el régimen previsto en la Ley 33 de 1985, por lo que, para su liquidación, no era procedente incluir factores salariales respecto de los cuales no se hubieran efectuado los correspondientes aportes, menos aún si, en aplicación del criterio establecido por la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sentencia de unificación del 25 de abril de 2019, expediente radicado No. 68001-23-33-000-2015-00569-01, en el ingreso base de liquidación (IBL) de la pensión de los docentes no se pueden incluir factores distintos a aquellos enlistados en el artículo 1º de la Ley 62 de 1985, dentro de los cuales no se encuentra el reclamado por el aquí actor.

(…) A juicio de la Sala, la interpretación efectuada por la autoridad judicial demandada es razonable, se aviene a la línea jurisprudencial decantada por esta Corporación en materia de reliquidación de las pensiones de los empleados públicos y, por ende, no merece reproche desde el punto de vista constitucional. Cosa es distinta es que el actor no comparta dicha interpretación, lo cual no es suficiente para la prosperidad de la acción de tutela, la que, valga anotar, no puede convertirse en el único y el preferido medio de la parte que pierde el pleito u obtiene una decisión contraria a sus intereses.

(…) Bajo ese contexto, la Sala concluye que no se acreditó que la autoridad judicial accionada hubiera incurrido en el defecto sustantivo alegado por el accionante, ni que se hubieran vulnerado los derechos fundamentales invocados por el señor Iván Omar Téllez Ramírez, toda vez que no se acreditó que el Tribunal Administrativo de Norte de Santander hubiera incurrido en defecto sustantivo.

Por tal motivo, se negará el amparo solicitado. FUENTE FORMAL: LEY 33 DE 1985 / LEY 91 DE 1989 / LEY 62 DE 1985 – ARTÍCULO 1º. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá D.C., dieciséis (16) de diciembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-04841-00(AC) Actor: IVÁN OMAR TÉLLEZ RAMÍREZ Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NORTE DE SANTANDER Decide la Sala la acción de tutela instaurada por el señor Iván Omar Téllez Ramírez contra el Tribunal Administrativo de Norte de Santander.

I. A N T E C E D E N T E S 1. Demanda 1.1. Pretensiones El 18 de noviembre de la presente anualidad, el señor Iván Omar Téllez Ramírez, por conducto de apoderado judicial (fl. 12, expediente digital -2.), interpuso acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, por cuanto estimó vulnerados los derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. Formuló las siguientes pretensiones (fls. 10 y 11, expediente digital -2.): Primero: Declarar que el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, transgredió los derechos constitucionales al debido proceso, igualdad y acceso a la administración de justicia, con la decisión contenida en la sentencia proferida el día 11 de mayo de 2020 notificada el día 19 de mayo de la misma anualidad, dentro del proceso con radicado 54001333300420180013101, incoado por el señor Iván Omar Téllez Ramírez.

Segunda: Como consecuencia de la anterior declaración, se ordene al Tribunal Administrativo de Norte de Santander, dejar sin efecto la providencia referida en el numeral anterior, y se profiera una nueva decisión atendiendo los derechos constitucionales al debido proceso, igualdad y acceso a la administración de justicia. 1.2. Hechos En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, el señor Iván Omar Téllez Ramírez demandó a la Nación – Ministerio de Educación, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio-, con el fin de que se declarara la nulidad parcial de la Resolución 0390 del 12 de mayo de 2017, por medio de la cual se reconoció la pensión de invalidez; y de la Resolución 613 del 24 de julio de 2017, que reajustó la mesada pensional sin incluir todos los factores salariales percibidos durante el último año de servicios.

El Juzgado Cuarto Administrativo Oral de Cúcuta, mediante sentencia del 19 de septiembre de 2019, negó las pretensiones de la demanda, decisión que fue confirmada por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander en sentencia del 11 de mayo de 2020. 2. Argumentos de la tutela A juicio de la parte actora, en las providencias de primera y segunda instancia, se incurrió en defecto sustantivo al haberse realizado erróneamente un estudio sobre la pensión de jubilación de docentes, cuando en realidad, en el caso concreto, se debían aplicar las normas y la jurisprudencia que regulan la pensión de invalidez, lo que implicó la omisión de reconocimiento de la prima de servicios para el señor Téllez Ramírez, de conformidad con el Decreto 1545 de 2013, por tratarse de un docente vinculado con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003. 3.

Trámite procesal Mediante auto del 25 de noviembre de 2020 (fls. 1 y 2, expediente digital -6.), el despacho sustanciador del proceso admitió la demanda de tutela y ordenó que aquel se notificara a los magistrados del Tribunal Administrativo de Norte de Santander y, en calidad de terceros con interés, a la ministra de Educación Nacional y a la directora del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio –FOMAG-.

Asimismo, se ordenó notificar a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 3.1. El Tribunal Administrativo de Norte de Santander (fls. 1 a 7, expediente digital -9.), a través de la magistrada ponente de la sentencia atacada, solicitó que se negaran las pretensiones de la demanda, para lo cual indicó que, contrario a lo que considera la parte actora, en la providencia en cuestión se determinó claramente que el régimen jurídico aplicable es el establecido en el artículo 23 del Decreto 3135 de 1968, por tratarse de una pensión de invalidez; sin embargo, independientemente de las características de la misma, le resulta aplicable la sentencia de unificación del 25 de abril de 2019, en la cual la Sección Segunda del Consejo de Estado advirtió que los factores que deben tenerse en cuenta en la base de liquidación pensional, son solo aquellos sobre los cuales se efectuaron los respectivos aportes y, como se demostró que el hoy accionante no había realizado aportes al sistema sobre la prima de servicios, se concluyó que los actos administrativos demandados gozaban de plena validez y legalidad, razón por la cual resulta evidente que no se configuró el defecto sustantivo alegado por la parte actora. 3.2.

Los terceros con interés vinculados a la acción de la referencia y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado guardaron silencio, a pesar de haber sido notificados del auto admisorio de la tutela. 4. Otras intervenciones 4.1. El Juzgado Cuarto Administrativo Oral de Cúcuta (fls. 1 a 3, expediente digital -11.), por medio de su titular, precisó que aunque no fue vinculado a la acción de la referencia, toda vez que la misma se dirigía exclusivamente en contra del Tribunal Administrativo de Norte de Santander, procedía a contestar la tutela, en virtud de la notificación que le realizó la Secretaría General del Consejo de Estado y, bajo ese entendido, solicitó que se negaran las pretensiones de la demanda, por no haberse configurado defecto alguno en las providencias proferidas en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho instaurado por el señor Téllez Ramírez.

Como fundamento de la contestación, adujo que la negativa de las pretensiones «se debió a que lo perseguido por la parte actora carecía de fundamento, al encontrarse probado que la totalidad de factores salariales percibidos por el señor Iván Omar Téllez Ramírez en el año anterior al retiro del servicio –como se reclamaba en la demanda-, habían sido incluidos en la base de liquidación del reconocimiento, no demostrándose la procedencia de inclusión de ningún otro factor salarial».

II. C O N S I D E R A C I O N E S 1. La acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela es un mecanismo judicial cuyo objeto es la protección de los derechos fundamentales amenazados o vulnerados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o por un particular, en el último caso, cuando así lo permita expresamente la ley.

La tutela procede cuando el interesado no dispone de otro medio de defensa, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En todo caso, el otro mecanismo de defensa debe ser idóneo para proteger el derecho fundamental vulnerado o amenazado, pues, de lo contrario, el juez de tutela deberá examinar si existe perjuicio irremediable y, de existir, concederá el amparo impetrado, siempre que esté acreditada la razón para conferir la tutela.

En principio, la Sala Plena de esta Corporación consideraba que la acción de tutela era improcedente contra las providencias judiciales; sin embargo, a partir del año 2012[1], aceptó su procedencia, conforme con las reglas que ha fijado la Corte Constitucional, esto es, cuando la misma viole flagrantemente algún derecho fundamental. Con todo, la tutela no puede convertirse en la instancia adicional de los procesos judiciales, pues los principios de seguridad jurídica y de coherencia del ordenamiento jurídico no permiten la revisión permanente y a perpetuidad de las decisiones que allí se adoptan y, por tanto, no puede admitirse la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, sin mayores excepciones.

Para aceptar la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, entonces, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales y específicos que fijó la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005. Según la Corte, los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: (i) que el actor indique los hechos y las razones en que se fundamenta la acción;

(ii) que el accionante hubiera utilizado todos los mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales (subsidiariedad); (iii) que la acción se hubiera interpuesto en un término prudencial (inmediatez); (iv) que el asunto sea de evidente relevancia constitucional y (v) que no se trate de una decisión proferida en sede de tutela.

En relación con este último requisito general, cabe anotar que la Corte Constitucional, en sentencia SU-627 de 2015, estableció que la acción de tutela contra decisiones proferidas en sede de tutela procede en dos eventos excepcionales. El primero de ellos se presenta cuando la solicitud de amparo está dirigida contra actuaciones del proceso ocurridas antes de la sentencia, consistentes, por ejemplo, en la omisión del deber del juez de informar, notificar o vincular a terceros que podrían verse afectados con la decisión. El segundo, por su parte, acaece cuando con la acción de tutela se busca proteger un derecho fundamental que habría sido vulnerado en el trámite del incidente de desacato.

Una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales anteriores, llamadas genéricas, el juez puede conceder la protección siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo: (i) defecto sustantivo, (ii) defecto fáctico, (iii) defecto procedimental absoluto, (iv) defecto orgánico, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente y (viii) violación directa de la Constitución. La Corte Constitucional describió tales causales, así: a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. e. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. f. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. g. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.

En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. h. Violación directa de la Constitución. Conviene decir, además, que al demandante le corresponde identificar y sustentar la causal específica de procedibilidad y exponer las razones que sustentan la violación de los derechos fundamentales.

Para el efecto, no basta con manifestar inconformidad o desacuerdo con las decisiones tomadas por los jueces de instancia, sino que es necesario que el interesado demuestre que la providencia cuestionada ha incurrido en alguna de las causales específicas para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. De lo contrario, la tutela carecería de relevancia constitucional.

Justamente, las causales específicas que ha decantado la Corte Constitucional (y que han venido aplicando la mayoría de las autoridades judiciales) buscan que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran discusiones que son propias de los procesos judiciales ordinarios o expongan los argumentos que dejaron de proponer oportunamente.

Por último, cabe anotar que, en recientes pronunciamientos[2], la Corte Constitucional ha restringido aún más la posibilidad de cuestionar, por vía de tutela, las providencias dictadas por la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado, además del cumplimiento de los requisitos generales y la configuración de una de las causales específicas antes mencionados, la acción de tutela contra providencias proferidas por los denominados órganos de cierre, «sólo tiene cabida cuando una decisión riñe de manera abierta con la Constitución y es definitivamente incompatible con la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional al definir el alcance y límites de los derechos fundamentales o cuando ejerce el control abstracto de constitucionalidad, esto es, cuando se configura una anomalía de tal entidad que exige la imperiosa intervención del juez constitucional». 2.

Problema Jurídico En primer lugar, corresponde a la Sala determinar si la solicitud de amparo cumple los requisitos generales de la tutela contra providencia judicial y, si se cumplen, deberá abordarse el estudio de fondo del asunto, con el propósito de establecer si el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, al dictar la sentencia del 11 de mayo de 2020, vulneró los derechos fundamentales del señor Iván Omar Téllez Ramírez e incurrió en el defecto invocado. 3.

Análisis de la Sala 3.1. Requisitos generales de procedibilidad 3.1.1. De la relevancia constitucional: la cuestión que aquí se discute sí tiene relevancia constitucional, toda vez que el señor Iván Omar Téllez Ramírez alegó que la providencia del 11 de mayo del presente año, proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, vulneró sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, derechos tradicionalmente relevantes en la institución de la acción de tutela, sin que se evidencie que la parte demandante esté utilizando este mecanismo de protección constitucional como una instancia adicional al proceso ordinario, toda vez que los argumentos expuestos en la acción de la referencia no son reiteración de las afirmaciones realizadas dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.

El criterio mayoritario de esta Subsección, al igual que otras Secciones del Consejo de Estado, consiste en que, en casos como el presente, procede el análisis de fondo de los cargos propuestos —que generalmente se refieren al defecto sustantivo y al desconocimiento del precedente—, justamente porque se están controvirtiendo decisiones relativas a reajustes pensionales, con el efecto que en ellos tuvieron tanto la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, dictada por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, como la sentencia de unificación del 25 de abril de 2019, proferida por la Sección Segunda de esta Corporación, asuntos que, valga decir, cuentan con una línea de decisión decantada[3].

En ese sentido, para efectos de guardar consistencia con la línea de pensamiento expuesta en anteriores oportunidades[4], en las que, se insiste, se ha efectuado análisis de fondo por considerar que esos asuntos sí cuentan y han contado con relevancia constitucional, para esta Sala el asunto de la referencia sí tiene relevancia constitucional y, por ende, en ese particular aspecto, emitirá pronunciamiento respecto de los defectos endilgados. 3.1.2.

De la inmediatez: la tutela cumple con el requisito de inmediatez, por cuanto la última providencia atacada fue proferida el 11 de mayo de 2020, notificada por correo electrónico el 19 de mayo siguiente (fl. 35, expediente digital -2.), mientras que la demanda de tutela fue presentada el 18 de noviembre de la misma anualidad, esto es, antes de seis meses, término que resulta razonable. 3.

Del agotamiento de los mecanismos de defensa judicial: la Sala estima que este requisito también está acreditado, pues se agotaron los recursos disponibles en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. 4. Finalmente, la providencia cuestionada no fue proferida en un proceso de tutela. 3.2. Requisitos específicos de procedibilidad alegados por la parte actora 3.2.1.

Del defecto sustantivo Lo primero que conviene decir es que, en general, el defecto sustantivo es una forma auténtica de violación directa de la ley (norma), que, a su vez, ocurre por falta de aplicación, por indebida aplicación o por interpretación errónea. Por lo general, la falta de aplicación de una norma ocurre cuando el juzgador ignora su existencia o porque, a pesar de que la conoce, no la aplica a la solución del caso.

También sucede esa forma de violación cuando el juez acepta la existencia ineficaz de la norma en el mundo jurídico, pues no tiene validez en el tiempo o en el espacio. En los dos últimos supuestos, el juzgador examina la norma, pero cree, equivocadamente, que no es la aplicable al asunto que resuelve. Ese es un evento típico de violación por falta de aplicación, no de interpretación errónea, en razón de que la norma por no haber sido aplicada no trascendió al caso y no se hizo valer en la parte resolutiva de la sentencia. La aplicación indebida, por su parte, ocurre cuando el precepto jurídico, que se hace valer, se aplica, a pesar de no ser pertinente para resolver el asunto que es objeto de decisión. Por ejemplo, porque la norma empleada no se ajusta al caso, no se encuentra vigente por haber sido derogada, o ha sido declarada inconstitucional.

Y, finalmente, la interpretación errónea sucede cuando la norma que se aplica es la que regula el asunto por resolver, pero el juzgador le da un alcance errado y así, la aplica. Es decir, ocurre cuando el juzgador le asigna a la norma un sentido que no le corresponde. En el mismo sentido, la Corte Constitucional considera que el defecto sustantivo se presenta cuando[5]: (i) la decisión judicial se sustenta en una norma inaplicable al caso concreto;

(ii) a pesar del amplio margen interpretativo que la Constitución y la ley le reconoce a las autoridades judiciales, la interpretación o aplicación que se hace de la norma en el caso concreto desconoce sentencias con efectos erga omnes que han definido el alcance de la norma; (iii) la interpretación de la norma se hace sin tener en cuenta otras disposiciones aplicables al caso y que son necesarias para efectuar una interpretación sistemática;

(iv) la norma aplicable al caso concreto es desatendida y, por ende, inaplicada, o (v) a pesar de que la norma en cuestión está vigente y es constitucional, no se adecúa a la situación fáctica a la que se aplicó. 3.3. Caso concreto y solución del problema jurídico En el caso particular, se observa que, mediante Resolución 0390 del 12 de mayo de 2017, le fue reconocida la pensión de invalidez al señor Iván Omar Téllez Ramírez, quien solicitó el reajuste de la misma, lo cual se le negó en Resolución 613 del 24 de julio de 2017.

Inconforme con lo anterior, el señor Téllez Ramírez, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, demandó a la Nación – Ministerio de Educación, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio-con el fin de que se declarara la nulidad de dichos actos administrativos, controversia que culminó con la sentencia del 11 de mayo de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, la cual es objeto de la presente tutela.

Concretamente, el reproche formulado por el señor Téllez Ramírez radica en que, a su juicio, el Tribunal accionado confirmó la sentencia de primera instancia, sin tener en cuenta que lo que se estaba estudiando era la reliquidación de una pensión de invalidez, por lo que se debían aplicar diferentes normas y jurisprudencia. De modo que sí era procedente el reconocimiento de la prima de servicios, de conformidad con el Decreto 1545 de 2013, por tratarse de un docente vinculado con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003.

Pues bien, en la sentencia cuestionada, esta es, la proferida el 11 de mayo de 2020, contrario a lo expuesto por el accionante, el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, realizó un juicioso estudio sobre el régimen aplicable al caso concreto y concluyó lo siguiente (fls.,17 a 34, expediente digital -2.): Sea lo primero indicar que como la vinculación se produjo antes de la vigencia de la Ley 812 de 2003, el régimen aplicable al demandante es el previsto en la Ley 91 de 1989 de la siguiente manera: De conformidad con el artículo 2° de la citada Ley, las prestaciones sociales de los docentes nacionales y nacionalizados vinculados antes de la promulgación de la Ley 91 de 1989 serán atendidos por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio; y, serán automáticamente afiliados al Fondo, los docentes nacionales y nacionalizados que se encuentren vinculados a la fecha de promulgación de la ley.

Lo que quiere decir que el demandante estaba vinculado al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. El demandante en condición de docente vinculado al FOMAG, tiene derecho a una pensión de invalidez bajo el régimen previsto en Ley 33 de 1985, de acuerdo con el literal B del numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989.

Lo que quiere decir, que para el ingreso base de liquidación de la pensión de invalidez de conformidad con la sentencia de unificación del Consejo de Estado fecha 29 de abril de 2019, los factores que debían tenerse en cuenta en la base de la liquidación pensional, de acuerdo con el artículo 1° de la Ley 62 de 1985, solo son aquellos sobre los que se hubieran efectuado los aportes, esto es: • asignación básica mensual • gastos de representación • prima técnica, cuando sea factor de salario • primas de antigüedad, ascensional de capacitación cuando sean factor de salario. • Remuneración por trabajo dominical o festivo • Bonificación por servicios prestados • Remuneración por trabajo suplementario o de horas extras, o realizado en jornada nocturna La pensión de invalidez a la que tiene derecho el demandante, en su condición de docente nacional, es la prevista en el régimen general para los servidores públicos de la Ley 33 de 1985.

Por lo tanto, en la base de liquidación de su pensión no se podían tomar en cuenta los factores devengados en el último año de servicios, como la prima de navidad y prima de vacaciones, pues estos factores no constituyen base de liquidación de los aportes, y por tanto, no se pueden incluir en la base de liquidación de la pensión, de acuerdo con el artículo 1° de la Ley 62 de 1985 […]. [E]n el caso particular el demandante, solo podía incluirse en la base de la liquidación de la pensión de invalidez, la asignación básica y la Bonificación mensual del Decreto 1566 que conforme se desprende de la integralidad de esta última norma es una bonificación por servicios prestados, que sí está incluida dentro de los factores a tener en cuenta por la citada ley 62 de 1985 y como se observa también en su texto, además de disponer que tenía carácter salarial para todos los efectos, sobre la citada bonificación se estableció que los aportes eran obligatorios.

De acuerdo con la regla fijada en la sentencia de Unificación el problema jurídico planteado en esta instancia se resuelve de la siguiente manera: El demandante no tiene derecho a la reliquidación de su pensión de invalidez tomando como ingreso base de liquidación la totalidad de los factores devengados en el último año de servicios, incluyendo aquellos sobre los que no se efectuaron los aportes al sistema y no están previstos en la Ley 62 de 1985, como se solicitó en la demanda.

Por lo tanto, la Sala acogiéndose a la interpretación realizada en la SUJ-014- CE S2 2019, observa que en el acto de reconocimiento pensional la entidad incluyó como factores salariales en la base de liquidación la prima de navidad y la prima de vacaciones, factores que no están incluidos en la Ley 62 de 1985 dentro de los que sirven de base para calcular los aportes y por tanto conforma la base de liquidación, Sin embargo, el acto administrativo conserva su validez en la medida que no se puede afectar el derecho reconocido a la (sic) demandante cuya pretensión iba dirigida a que se incluyeran factores adicionales a los reconocidos por la entidad.

El acto acusado no puede ser modificado en aquello que no fue objeto de demanda a través de este medio de control. Como se ve, el Tribunal demandado confirmó la decisión de primera instancia luego de constatar que, de acuerdo con el literal b del numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, la pensión de invalidez del señor Téllez Ramírez estaba cobijada por el régimen previsto en la Ley 33 de 1985, por lo que, para su liquidación, no era procedente incluir factores salariales respecto de los cuales no se hubieran efectuado los correspondientes aportes, menos aún si, en aplicación del criterio establecido por la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sentencia de unificación del 25 de abril de 2019, expediente radicado No. 68001-23-33- 000-2015-00569-01, en el ingreso base de liquidación (IBL) de la pensión de los docentes no se pueden incluir factores distintos a aquellos enlistados en el artículo 1º de la Ley 62 de 1985, dentro de los cuales no se encuentra el reclamado por el aquí actor.

A juicio de la Sala, la interpretación efectuada por la autoridad judicial demandada es razonable, se aviene a la línea jurisprudencial decantada por esta Corporación en materia de reliquidación de las pensiones de los empleados públicos y, por ende, no merece reproche desde el punto de vista constitucional. Cosa es distinta es que el actor no comparta dicha interpretación, lo cual no es suficiente para la prosperidad de la acción de tutela, la que, valga anotar, no puede convertirse en el único y el preferido medio de la parte que pierde el pleito u obtiene una decisión contraria a sus intereses.

Bajo ese contexto, la Sala concluye que no se acreditó que la autoridad judicial accionada hubiera incurrido en el defecto sustantivo alegado por el accionante, ni que se hubieran vulnerado los derechos fundamentales invocados por el señor Iván Omar Téllez Ramírez, toda vez que no se acreditó que el Tribunal Administrativo de Norte de Santander hubiera incurrido en defecto sustantivo.

Por tal motivo, se negará el amparo solicitado. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A:

PRIMERO. Negar el amparo solicitado por la parte actora, por lo razonado en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO. Notifíquese la presente decisión a las partes y a los interesados por el medio más expedito y eficaz.

TERCERO. De no ser impugnada esta sentencia, envíese el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

CUARTO. Se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el siguiente enlace: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.

CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Firmado electrónicamente JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Con aclaración de voto ACLARACIÓN DE VOTO / ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / ESTUDIO DEL REQUISITO DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL – Amenaza de violación del núcleo esencial del derecho [L]a relevancia constitucional implica verificar por qué y en qué medida el caso se relaciona con la violación del núcleo esencial del derecho fundamental, porque si el caso no trasciende esta barrera que determina la competencia del juez de tutela, no se requiere de la intervención del juez constitucional.

En ese sentido, dicho requisito supone la presentación de un conflicto que trascienda las discusiones legales ante el juez constitucional, pues solo así el juicio de amparo constitucional trasciende el ámbito de un proceso de instancia, para proyectarse verdaderamente sobre la relación que interesa al juez de tutela, cual es la de verificar la total y definitiva desprotección del derecho por quien se dice ser el operador jurídico encargado de declarar el derecho en un caso concreto.

De esta forma, la relevancia constitucional no se reduce, entonces, a la mención de la dimensión constitucional de los derechos involucrados en un juicio, pues de ser así, toda decisión que niegue una pretensión podría ser acusada de violentar derechos y, en tal virtud, sería objeto de revisión por el juez de tutela, lo que en definitiva resultaría como un despropósito, pues además de desinstitucionalizar la labor de jueces y magistrados, equivaldría a imponer un sello de duda, relatividad y provisionalidad de las decisiones judiciales, asunto que atentaría contra toda seguridad jurídica e incluso, contra las bases fundantes del Estado Social de Derecho.

(…) Dicho de otra manera, los derechos fundamentales irradian el ordenamiento jurídico, de manera que prácticamente no existen temas jurídicos que no puedan relacionarse con un derecho constitucional. En ese sentido, no basta con que el actor afirme que la providencia cuestionada vulnera derechos fundamentales para dar por cumplido dicho requisito, sino que este debe edificar una fundamentación clara y suficiente sobre la necesidad de la intervención del juez de amparo para hacer cesar la presunta vulneración a los derechos fundamentales invocados.

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN A ACLARACIÓN DE VOTO Consejero: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Radicación número: 11001-03-15-000-2020-04841-00(AC) Actor: IVÁN OMAR TÉLLEZ RAMÍREZ Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NORTE DE SANTANDER Con el acostumbrado respeto por las decisiones de esta Sub-Sección, me permito exponer las razones por las cuales suscribo la providencia de la referencia con aclaración de voto.

En el asunto objeto de estudio, la Sala consideró que se satisfacía el requisito de la relevancia constitucional por cuanto “el señor Iván Omar Téllez Ramírez alegó que la providencia del 11 de mayo del presente año, proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, vulneró sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, derechos tradicionalmente relevantes en la institución de la acción de tutela, sin que se evidencie que la parte demandante esté utilizando este mecanismo de protección constitucional como una instancia adicional al proceso ordinario, toda vez que los argumentos expuestos en la acción de la referencia no son reiteración de las afirmaciones realizadas dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho”[6].

Aunado a lo anterior, se afirmó que “el criterio mayoritario de esta Subsección, al igual que otras Secciones del Consejo de Estado, consiste en que, en casos como el presente, procede el análisis de fondo de los cargos propuestos —que generalmente se refieren al defecto sustantivo y al desconocimiento del precedente—, justamente porque se están controvirtiendo decisiones relativas a reajustes pensionales, con el efecto que en ellos tuvieron tanto la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, dictada por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, como la sentencia de unificación del 25 de abril de 2019, proferida por la Sección Segunda de esta Corporación, asuntos que, valga decir, cuentan con una línea de decisión decantada[7].

En ese sentido, para efectos de guardar consistencia con la línea de pensamiento expuesta en anteriores oportunidades[8], en las que, se insiste, se ha efectuado análisis de fondo por considerar que esos asuntos sí cuentan y han contado con relevancia constitucional, para esta Sala el asunto de la referencia sí tiene relevancia constitucional y, por ende, en ese particular aspecto, emitirá pronunciamiento respecto de los defectos endilgados[9]” En relación con este aspecto formulo mi aclaración de voto, pues, a mi juicio, al analizar el requisito de la relevancia constitucional, la Sala debía profundizar en las particularidades del caso concreto.

Lo anterior, por cuanto para determinar si en un asunto se encuentra acreditado el requisito de relevancia constitucional, el juez debe efectuar el test de procedibilidad en relación con las pretensiones de la demanda y la carga argumentativa y probatoria que justifica la protección de los derechos fundamentales invocados por la parte actora, desde la perspectiva del núcleo esencial de las garantías fundamentales invocadas.

Esto quiere decir que le corresponde al juez verificar que en el caso bajo estudio se encuentre de por medio la afectación de derechos fundamentales y no se trate de discusiones propias del proceso ordinario ni tampoco de una instancia adicional que busque reabrir el debate procesal”[10], o menos aún que implique sustituir la labor del juez a cuyo cargo está el conocimiento del asunto.

(Negrillas fuera de texto). Dicho en otras palabras, la relevancia constitucional implica verificar por qué y en qué medida el caso se relaciona con la violación del núcleo esencial del derecho fundamental, porque si el caso no trasciende esta barrera que determina la competencia del juez de tutela, no se requiere de la intervención del juez constitucional[11].

Dicho de otra manera, los derechos fundamentales irradian el ordenamiento jurídico, de manera que prácticamente no existen temas jurídicos que no puedan relacionarse con un derecho constitucional[12]. En ese sentido, no basta con que el actor afirme que la providencia cuestionada vulnera derechos fundamentales para dar por cumplido dicho requisito, sino que este debe edificar una fundamentación clara y suficiente sobre la necesidad de la intervención del juez de amparo para hacer cesar la presunta vulneración a los derechos fundamentales invocados.

En virtud de lo anterior, considero que la Sala debía profundizar en el análisis del caso concreto, pues, la sola referencia de que en el asunto es relevante por tratarse de una decisión relativa a un reajuste pensional, no suple el deber de determinar por qué, en este caso. la acción de tutela no constituía una instancia adicional al proceso ordinario.

En los términos expuestos, queda presentada mi aclaración de voto. Fecha ut supra, FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE[13] JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Proyectó: XO ----------------------- [1] Sentencia del 31 de julio de 2012, expediente No. 2009-01328-01(IJ), M.P. María Elizabeth García González. [2] Ver, entre otras, las sentencias SU-917 de 2010 y SU-573 de 2017. [3] Ver, entre muchas otras, la sentencia del 3 de abril de 2020, M.P. Marta Nubia Velásquez Rico, expediente número: 11001-03-15-000-2020-00605- 00, demandante: Xiomara Trespalacios Almanza. [4] Pueden consultarse, entre muchas otras, las sentencias de 31 de julio de 2020, expedientes 11001-03-15-000-2020-01636-01 y 110010315000202002765 00. [5] Ver sentencias T-804 de 1999, T-522 de 2001, T- 189 de 2005, T-244 de 2007 y T-972 de 2007. [6] Página 7 de la providencia. [7] Ver, entre muchas otras, la sentencia del 3 de abril de 2020, M.P. Marta Nubia Velásquez Rico, expediente número: 11001-03-15-000-2020-00605- 00, demandante: Xiomara Trespalacios Almanza. [8] Pueden consultarse, entre muchas otras, las sentencias de 31 de julio de 2020, expedientes 11001-03-15-000-2020-01636-01 y 110010315000202002765 00. [9] Página 8 de la providencia. [10] Corte Constitucional, Sentencia SU-035 del 3 de mayo de 2018 con ponencia del Magistrado José Fernando Reyes Cuartas [11] La Corte Constitucional en sentencia T-107 de 2019 en relación con este asunto señaló el deber de determinar objetivamente qué asuntos competen al juez constitucional, y cuáles son del conocimiento de los jueces ordinarios, ya que el primero solamente conocerá asuntos de dimensión constitucional; de lo contrario podría estar arrebatando competencias que no le corresponden. [12] Corte Constitucional, Sentencia T-079 de 2010. [13] Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.