LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA / COMISIÓN DE REGULACIÓN DE AGUA Y SANEAMIENTO BÁSICO – CRA / UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL ADSCRITA AL MINISTERIO DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO [L]a Comisión de Regulación de Agua y Saneamiento Básico – CRA, es una Unidad Administrativa Especial adscrita al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, que aun cuando cuenta con independencia administrativa, técnica y patrimonial, no tiene personería jurídica.

A ello se agrega que no hay norma que le otorgue capacidad para comparecer al proceso, lo cual impide que actúe de manera independiente y autónoma […] Como es sabido, se denomina capacidad jurídica, la aptitud para ser titular de derechos subjetivos y de obligaciones y para ser parte en las relaciones jurídicas; así mismo, la legitimación en la causa es entendida como la calidad que tiene una persona para formular o contradecir las pretensiones de la demanda, al ser el sujeto de la relación jurídica sustancial.

Entonces, la legitimación en la causa tiene que ver con la relación sustancial del litigo y que va a ser objeto de la decisión que profiera el juez, en relación con lo que se reclama en la demanda. Esta legitimación en la causa, por pasiva, está en cabeza del demandado y todos los que intervienen en el proceso con la finalidad de controvertir o de oponerse a las reclamaciones del accionante, lo cual significa que el accionado debe ser la persona que de acuerdo con la ley tiene el deber de oponerse y contradecir las pretensiones que se le formulen por el demandante o frente a quien la ley permite que exista la relación jurídica sustancial que es objeto de demanda. […] [L]a Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico – CRA, no goza de personería, por tanto, no tiene la capacidad para comparecer como sujeto procesal; por consiguiente, al estar adscrita al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, la demanda contra el acto mediante el cual se declaró insubsistente a la actora del cargo que ocupaba en aquélla entidad, se debió interponer contra el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, como en efecto se hizo, por ser la persona jurídica con capacidad para acudir procesalmente en defensa de la legalidad del acto acusado.

En consecuencia, se revocará la decisión de primera instancia que declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, que formuló el Ministerio Vivienda, Ciudad y Territorio, quien, de acuerdo con lo considerado en precedencia debe continuar haciendo parte de este proceso, en calidad de parte demandada. FUENTE FORMAL: CPACA - ARTÍCULO 159 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN "B" Consejera ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Bogotá D.C., diecisiete (17) de julio de dos mil veinte 2020 Radicación número: 25000-23-42-000-2018-00436-01(6160-19) Actor: JULIANA SÁNCHEZ ACUÑA Demandado: MINISTERIO DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO – COMISIÓN DE REGULACIÓN DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO BÁSICO - CRA Referencia: APELACIÓN DEL AUTO QUE DECLARÓ PROBADA LA EXCEPCIÓN DE FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA.

SE REVOCA LA DECISIÓN DE PRIMERA INSTANCIA. La Sala procede a decidir[1] el recurso de apelación que la demandante y la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico – CRA, interpusieron contra la decisión adoptada en la audiencia inicial de 1 de octubre de 2019, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda- Subsección B, declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva y separó del proceso al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio.

A N T E C E D E N T E S 1. Juliana Sánchez Acuña, a través de apoderado y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho presentó demanda contra la Nación – Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio – Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico – CRA -, con la finalidad que se declare la nulidad de la Resolución UAE - CRA Nº 429 de 27 de julio de 2017[2], expedida por el director ejecutivo de la CRA, mediante la cual se le declaró insubsistente en el cargo de Asesor, código 1020, grado 16, de la planta de personal; y como consecuencia, se le condene al pago de la suma de $103.536.109.oo 2.

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, mediante el auto de 25 de mayo de 2018, admitió la demanda y ordenó la notificación personal de esta providencia al señor Ministro de Vivienda, Ciudad y Territorio y al Director de la Unidad Administrativa Especial Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 3.

Al contestar la demanda, el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio formuló excepciones, entre otras, falta de legitimación en la causa por pasiva, para lo cual aduce que la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico CRA tiene legitimación y capacidad procesal propia para acudir al proceso, por ende, el citado ministerio no es el sujeto legitimado o llamado a responder por la eventual declaratoria de nulidad del acto acusado.

Igualmente, la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico – CRA -, acudió al proceso y contestó la demanda. 4. Por auto de 23 de agosto de 2019, se convocó a las partes a la audiencia inicial prevista en el artículo 180 de la Ley 1437 de 2011 y reconoció personería a los apoderados constituidos por el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y de la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico – CRA, y señaló el día 1 de octubre de 2019 para su realización. La decisión objeto de impugnación. 5.

En el desarrollo de la audiencia inicia realizada el 1 de octubre de 2019, el A quo declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, y lo separó del proceso, al considerar que a éste no se le puede endilgar obligación alguna, toda vez que no fue partícipe en la creación o expedición del acto administrativo que retiró del cargo a la demandante, pues, no tiene la calidad de empleador de ésta.

La impugnación 6. Contra la decisión anterior, tanto el apoderado de la parte demandante como el de la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico – CRA -, interpusieron el recurso de apelación. En su corta intervención en la audiencia y refiriéndose a la interposición del recurso de apelación contra la decisión que resolvió la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, la parte demandante adujo que la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico – CRA, no goza de personería jurídica, razón por la que debe mantenerse la vinculación del órgano ministerial.

A su vez, la apoderada de la CRA señaló que existe falta de personería en la entidad que representa, por cuanto se trata de una unidad sin personería y de acuerdo con el Decreto No 3571 de 2011, se encuentra adscrita al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio. C O N S I D E R A C I O N E S El problema jurídico 7. En este caso, la Sala debe establecer si la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico – CRA – tiene personería jurídica para comparecer al proceso como parte pasiva de la relación procesal, o le corresponde hacerlo al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio. 8.

El artículo 180 de la Ley 1437 de 2011, por la cual se expidió el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en el numeral 6º, se refiere a la decisión de excepciones, al disponer: “Artículo 180. Audiencia inicial (…) 6º. Decisión de las excepciones previas. El Juez o Magistrado Ponente, de oficio o a petición de parte, resolverá sobre las excepciones previas y las de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta de legitimación en la causa y prescripción (…)”. 9.

En la mencionada audiencia, se declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, por lo cual fue separado del proceso, al considerar la primera instancia que no participó en la creación y expedición del acto de insubsistencia, por no tener la calidad de empleador de la actora. 10.

Para tomar la decisión de declarar probada la excepción frente al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, el aquo consideró lo siguiente: “… se advierte que la demanda está dirigida contra el MINISTERIO DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO y la COMISIÓN DE REGULACIÓN DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO BÁSICO, esto es, que la parte activa les atribuye la conducta y en ese sentido estas entidades estarían legitimadas de hecho.

Sin embargo, se precisa también que existe una legitimación en la causa material ya que al revisar los actos demandados, para su expedición fue partícipe únicamente la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico, como en efecto se observa en las Resoluciones Nos UAE – CRA 429 de 27 de julio de 2017, por medio de las cuales se declararon insubsistentes los nombramientos de la señora JULIANA SÁNCHEZ ACUÑA, en los cargos de Jefe de la oficina asesora jurídica código 1045 grado 16 y el de asesor código 1020 grado 16 de la planta de personal de la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico y fueron expedidas por el Director Ejecutivo de la Comisión, por lo que es esta entidad la que está legitimada en la causa por pasiva material, ya que fue esta la que modificó la situación jurídica de la demandante.

Luego, no puede endilgarse obligación alguna al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, toda vez que no fue partícipe en la creación o expedición de algún acto administrativo, porque no tiene calidad de empleador. En consecuencia, no tiene legitimación en la causa de hecho ni material, motivo por el cual se desvincula del proceso…” (sic). 11.

Se encuentra en el proceso la Resolución No. UAE – CRA No 429 de 27 de julio de 2017 expedida por el Director Ejecutivo de la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico, por medio de la cual se declaró insubsistente a la señora Juliana Sánchez Acuña, en los cargos de Jefe de Oficina Asesora Jurídica Código 1045, Grado 16 y Asesor Código 1020, Grado 16, de la planta de personal de la entidad, por lo que inició demanda contra el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio – Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico. 12.

En respuesta a la demanda, el citado ministerio formuló la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, la que hace consistir en que la controversia está centrada en la entidad que profirió el acto de retiro del servicio, esto es, la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico y no en el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio. 13.

Pues bien, la Ley 142 de 11 de julio de 1994, "Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones", En el capítulo III, se ocupó de las comisiones de regulación y en el artículo 69, dispone lo siguiente: <<ARTICULO 69. Organización y naturaleza.- Créanse como unidades administrativas especiales, con independencia administrativa, técnica y patrimonial, y adscritas al respectivo ministerio, las siguientes comisiones de regulación: 69.1.- Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico, adscrita al Ministerio de Desarrollo Económico (…)>>. 14.

Luego, el 31 de julio de 2007, se expidió el Decreto 2882, “por el cual se aprueban los estatutos y el Reglamento de la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico, CRA.”: En el artículo 2º, se refirió a la naturaleza jurídica de ésta, así: “Artículo 2º. Naturaleza jurídica. La Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico, CRA, creada por la Ley 142 de 1994 es una Unidad Administrativa Especial, sin personería Jurídica, adscrita al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, con autonomía administrativa, técnica y patrimonial” (Se subrayó).

El artículo 4º ibídem define su integración: <<Artículo 4. Integración. La Comisión de Regulación estará integrada por: 1. El Ministro de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial o su delegado, quien la presidirá. 2. El Ministro de la Protección Social o su delegado. 3. El Director del Departamento Nacional de Planeación o su delegado…>> 15.

De acuerdo con la disposición anterior, se tiene que la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico es una Unidad Administrativa Especial que carece de personería jurídica y que se encuentra adscrita al Ministerio del Medio Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, lo que hoy se conoce con el nombre de Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, según creación efectuada mediante la Ley 1444 de 4 de mayo 2011, “Por medio de la cual se escinden unos Ministerios, se otorgan precisas facultades extraordinarias al Presidente de la República para modificar la estructura de la Administración Pública y la planta de personal de la Fiscalía General de la Nación y se dictan otras disposiciones”, en cuyo artículo 14, se dispuso: <<ARTÍCULO

14. CREACIÓN DEL MINISTERIO DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO. Créase el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, cuyos objetivos y funciones serán los escindidos del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, de acuerdo con el artículo 11 de la presente ley.>> 16. El artículo 11 de la Ley 1444 de 2001, mencionado en la norma anterior, dispuso: <<ARTÍCULO

11. ESCISIÓN DEL MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDA Y DESARROLLO TERRITORIAL. Escíndase del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial los objetivos y funciones asignados por las normas vigentes a los Despachos del Viceministro de Vivienda y Desarrollo Territorial y al Despacho del Viceministro de Agua y Saneamiento Básico”. 17.

De igual forma se observa que mediante el Decreto 3571 de 27 de septiembre de 2011, “Por el cual se establecen los objetivos, estructura, funciones del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y se integra el Sector Administrativo de Vivienda, Ciudad y Territorio”, en el artículo 3º dijo lo siguiente: <<ARTÍCULO 3º. Integración del Sector Administrativo de Vivienda, Ciudad y Territorio.

El Sector Administrativo de Vivienda, Ciudad y Territorio está integrado por el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y las siguientes entidades adscritas y vinculadas: 1. Entidades Adscritas: 1.1 Unidad Administrativa Especial sin Personería Jurídica 1.1.1 Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico (CRA) (…)>>. 18.

Pues bien, de lo expuesto se desprende que la Comisión de Regulación de Agua y Saneamiento Básico – CRA, es una Unidad Administrativa Especial adscrita al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, que aun cuando cuenta con independencia administrativa, técnica y patrimonial, no tiene personería jurídica. A ello se agrega que no hay norma que le otorgue capacidad para comparecer al proceso, lo cual impide que actúe de manera independiente y autónoma, pues no cumple con el presupuesto descrito en el primer inciso del artículo 159 del CPACA., que reza: <<las entidades públicas, los particulares que cumplen funciones públicas y los demás sujetos de derecho que de acuerdo con la ley tengan capacidad para comparecer al proceso, podrán obrar como demandantes, demandados, o intervinientes en los procesos contenciosos administrativos, por medio de sus representantes, debidamente acreditados>> 19.

Como es sabido, se denomina capacidad jurídica, la aptitud para ser titular de derechos subjetivos y de obligaciones y para ser parte en las relaciones jurídicas; así mismo, la legitimación en la causa es entendida como la calidad que tiene una persona para formular o contradecir las pretensiones de la demanda, al ser el sujeto de la relación jurídica sustancial.

Entonces, la legitimación en la causa tiene que ver con la relación sustancial del litigo y que va a ser objeto de la decisión que profiera el juez, en relación con lo que se reclama en la demanda. Esta legitimación en la causa, por pasiva, está en cabeza del demandado y todos los que intervienen en el proceso con la finalidad de controvertir o de oponerse a las reclamaciones del accionante, lo cual significa que el accionado debe ser la persona que de acuerdo con la ley tiene el deber de oponerse y contradecir las pretensiones que se le formulen por el demandante o frente a quien la ley permite que exista la relación jurídica sustancial que es objeto de demanda. 20.

Frente al caso concreto objeto de la presente decisión, se observa que la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico – CRA - quien en el presente caso expidió el acto acusado por medio del cual se declaró insubsistente a la demandante, se creó mediante la Ley 142 de 1994 y sus estatutos fueron aprobados por medio del Decreto 2882 de 31 de julio de 2007; y, en ellos, al señalar la naturaleza jurídica de la citada comisión, se dijo que es una Unidad Administrativa Especial sin personería jurídica adscrita al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, con autonomía administrativa, técnica y patrimonial. 21.

Igualmente, por medio del Decreto No. 3571 de 27 de septiembre de 2011[3], al integrarse el sector administrativo de vivienda, ciudad y territorio, se dijo que éste lo conforma el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y las entidades adscritas, entre las cuales se encuentra la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básica – CRA. 22.

De acuerdo con lo anterior, se llega a la conclusión que la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico – CRA, no goza de personería, por tanto, no tiene la capacidad para comparecer como sujeto procesal; por consiguiente, al estar adscrita al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, la demanda contra el acto mediante el cual se declaró insubsistente a la actora del cargo que ocupaba en aquélla entidad, se debió interponer contra el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, como en efecto se hizo, por ser la persona jurídica con capacidad para acudir procesalmente en defensa de la legalidad del acto acusado.

En consecuencia, se revocará la decisión de primera instancia que declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, que formuló el Ministerio Vivienda, Ciudad y Territorio, quien, de acuerdo con lo considerado en precedencia debe continuar haciendo parte de este proceso, en calidad de parte demandada. 23. Bajo tal perspectiva, es claro que, para entender que existe una debida representación del Estado en procesos en los cuales se controviertan decisiones de la CRA, debe concurrir no sólo esa entidad, sino también el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, pues sólo así es garantizada una verdadera defensa en procesos en los que se ventile la validez de los actos administrativos que fueron expedidos por aquella y de los cuales debe hacerse responsable[4].

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, R E S U E L V E PRIMERO. REVOCAR el auto del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda – Subsección B, proferida el 1 de octubre de 2019 en la audiencia inicial dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho instaurado por la señora Juliana Sánchez Acuña, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO. Por la secretaría de la Sección Segunda devuélvase el proceso al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda – Subsección B, y déjense las constancias de rigor. Notifíquese y cúmplase Firma electrónica SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Firma electrónica Firma electrónica CÉSAR PALOMINO CORTÉS CARMELO PERDOMO CUÉTER ----------------------- [1] El expediente ingresó al despacho el 26 de noviembre de 2019 (folio 170) [2] Folios 3 y 4 [3] “Por el cual se establecen los objetivos, estructura, funciones del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y se integra el Sector Administrativo de Vivienda, Ciudad y Territorial”. [4] Dicho criterio está en consonancia con lo expuesto por la sección primera de esta corporación en auto de fecha 30 de agosto de 2019, proferido dentro del proceso 11001-03-24-000-2016-00526-00; demandante: empresa de acueducto y alcantarillado de Bogotá E.S.P y demandado: La Nación – Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico (CRA), M.P. Oswaldo Giraldo López.