EXCEPCIÓN DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA / EXCEPCIONES PREVIAS / EXCEPCIONES DE FONDO / EXCEPCIONES MIXTAS / LLAMAMIENTO EN GARANTÍA La legitimación en la causa es un presupuesto procesal de la pretensión, que consiste en la facultad que tienen las partes dentro de un proceso para formular o contradecir los pedimentos de la demanda, por ser el sujeto activo o pasivo con interés en la relación jurídica sustancial debatida en el proceso.
Como se observa, las personas con legitimación en la causa se encuentran en relación directa con la pretensión, ya sea desde la parte activa, como demandante, o desde la parte pasiva, como demandado. […] [C]iertos medios exceptivos, pese a tener la naturaleza de las excepciones de mérito o de fondo, en cuanto tienen la potencialidad de atacar la pretensión, pueden proponerse también como previos, dado su carácter mixto, tal es el caso de la excepción de legitimación en la causa por pasiva, la cual podrá decidirse como previa en la audiencia inicial, en la medida que obedece a un presupuesto procesal que debe analizarse en el marco de la primera etapa de la Litis. […] [L]a Contraloría General de la República fue vinculada al proceso como llamada en garantía (…) decisión que no fue apelada (…) y, por estar en firme, la habilitó para contestar la demanda y proponer excepciones, como en efecto lo hizo.
FUENTE FORMAL: CPACA - ARTÍCULO 180 NUMERAL 6 / CPACA - ARTÍCULO 226 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN "B" Consejero ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá D.C., ocho (8) de octubre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 05001-23-33-000-2017-02078-01(1760-18) Actor: IVÁN DARÍO SUESCÚN MONTOYA Demandado: ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES - COLPENSIONES Referencia: APELACIÓN AUTO–FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA- LEY 1437 DE 2011 Se desata el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la Contraloría General de la República contra el auto proferido en audiencia inicial de 14 de febrero de 2018[1], por el Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante el cual se declaró no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva.
I.
ANTECEDENTES Mediante Resolución GNR 235476 de 18 de septiembre de 2013[2], la gerente general de reconocimiento de la Administradora Colombiana de Pensiones negó el reconocimiento y pago de una pensión de vejez solicitada por el señor Iván Darío Suescún Montoya. Inconforme con la decisión, la parte demandante interpuso recurso de reposición y en subsidio el de apelación contra la decisión de 18 de septiembre de 2013[3], el cual fue resuelto por el gerente general de la mencionada entidad, a través de la Resolución GNR 45850 de 19 de febrero de 2014[4], que confirmó en todas sus partes el acto administrativo recurrido.
El señor Iván Darío Suescún Montoya, actuando a través de apoderado judicial, presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones), solicitando la anulación de las Resoluciones GNR 235476 de 18 de septiembre de 2013 y GNR 45850 de 19 de febrero de 2014, proferidas por el gerente de la entidad demandada.
Como restablecimiento del derecho, pidió que se condene a la entidad convocada a reconocer y pagar una pensión de vejez correspondiente al 85% del promedio mensual del salario devengado en los últimos 10 años de servicios. 1.1 La providencia recurrida Mediante providencia de 14 de febrero de 2018, el Tribunal Administrativo de Antioquia declaró no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por el apoderado de la Contraloría General de la República, al considerar que: “(…) en el presente caso la legitimación de hecho en la causa por pasiva de la Nación- Contraloría General de la República, Ministerio de Hacienda y Crédito Público y la UGPP está dada porque dichas entidades fueron debidamente notificadas (…)”.[5] 1.2 Del recurso de apelación El apoderado de la Contraloría General de la República interpuso recurso de apelación contra el auto de 14 de febrero de 2018, al considerar que en el sub judice no es procedente llamar en garantía a la Contraloría General de la República porque no existe una relación sustancial entre el llamante y el llamado para que se genere una obligación a cargo de este último.
A juicio del recurrente, en el sub judice, no reposa prueba alguna de que la administradora de pensiones haya promovido las acciones pertinentes para reclamarle a la Contraloría General de la República inconsistencias presentadas en los aportes parafiscales de la parte actora. II. CONSIDERACIONES 2.1 Competencia Conforme a lo preceptuado en los artículos 125, 150, 180 (numeral 6), 243 (numeral 3) y 244 (numeral 2º) del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -CPACA-, corresponde a la Sala decidir el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la Contraloría General de la República. 2.2 Problema jurídico La Sala se contraerá a determinar si debe revocar la providencia de 14 de febrero de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante la cual se declaró no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva.
Para ello se harán las siguientes precisiones: (i) De la legitimación en la causa; y (ii) Caso concreto. (i) De la legitimación en la causa por pasiva La legitimación en la causa es un presupuesto procesal de la pretensión, que consiste en la facultad que tienen las partes dentro de un proceso para formular o contradecir los pedimentos de la demanda, por ser el sujeto activo o pasivo con interés en la relación jurídica sustancial debatida en el proceso.
Como se observa, las personas con legitimación en la causa se encuentran en relación directa con la pretensión, ya sea desde la parte activa, como demandante, o desde la parte pasiva, como demandado. Sobre el particular, el Consejo de Estado, en sentencia de unificación de 25 septiembre de 2013[6], explicó el alcance de la legitimación procesal así: “( ) La legitimación en la causa hace referencia a la posibilidad de que la persona formule o contradiga las pretensiones de la demanda, por ser el sujeto activo o pasivo con interés en la relación jurídica sustancial debatida en el proceso.
La legitimación en la causa está directamente relacionada con el objeto de la litis, es decir, se trata de un elemento sustancial vinculado con la pretensión, en ese sentido, no constituye un presupuesto procesal, como sí lo es la legitimación para el proceso; por el contrario, la legitimación en la causa ha sido entendida como un presupuesto para la sentencia de fondo.
En ese orden de ideas, la ausencia de legitimación en la causa no genera la nulidad del proceso, lo que enerva es la posibilidad de obtener una decisión sobre el asunto. La legitimación en la causa por pasiva, en el proceso contencioso administrativo, necesariamente debe entenderse a la luz del concepto de capacidad para ser parte. En otros términos, la falta de legitimación por pasiva sólo puede predicarse de las personas que tienen capacidad para ser parte en el proceso, y no de los órganos o de los representantes de éstos que acuden al proceso en nombre de la persona jurídica de derecho público.
Así, es claro que en los casos en los que se demanda a la Nación, pero ésta no estuvo representada por el órgano que profirió el acto o produjo el hecho, sino por otra entidad carente de personería jurídica, no se está en presencia de falta de legitimación en la causa, sino de un problema de representación judicial (…)”. En ese orden, la Sala precisa que ciertos medios exceptivos, pese a tener la naturaleza de las excepciones de mérito o de fondo, en cuanto tienen la potencialidad de atacar la pretensión, pueden proponerse también como previos, dado su carácter mixto, tal es el caso de la excepción de legitimación en la causa por pasiva, la cual podrá decidirse como previa en la audiencia inicial, en la medida que obedece a un presupuesto procesal que debe analizarse en el marco de la primera etapa de la Litis.
Por ello el legislador la equiparó en su trámite a las previas, en virtud de los principios de economía y eficacia, denominándose doctrinariamente como de naturaleza mixta, conforme al numeral 6º del artículo 180 del CPACA. (ii) Caso concreto Sobre el particular, la Sala advierte que, esta Corporación, mediante auto de 7 de abril de 2016[7], indicó: “(…) Encuentra la Subsección que en el presente caso, la falta de legitimación en la causa de hecho por pasiva del ente territorial como llamado en garantía, no está llamada a prosperar, pues a pesar de que en principio el Departamento de Santander no es la entidad competente para reliquidar una pensión de sobreviviente, también lo es que éste debió recurrir el auto que lo vinculó y al estar en firme, debe analizarse la situación jurídica sustancial discutida, pero solo al momento del fallo, en el cual se debe dilucidar si surge una obligación legal que hace necesario que el llamado responda por la cotización sobre los factores que se llegaren a ordenar incluir en la liquidación pensional.
Así las cosas, estima la Subsección que contrario a lo manifestado por el a-quo, el Departamento de Santander sí tiene legitimación en la causa de hecho por pasiva como llamado en garantía, pues habiendo quedado en firme el auto que lo admitió como tal, tiene interés jurídico en la decisión del llamamiento, independientemente si es viable o no ordenarle el reconocimiento y pago de los aportes de la reliquidación pensional, asunto que se decidirá en la sentencia (…)”.
Precisado lo anterior, la Sala procederá a examinar las actuaciones surtidas, a efectos de establecer la situación fáctica del sub examine, así: i) El apoderado Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones) pidió llamar en garantía a la Contraloría General de la República, teniendo en cuenta que fue el último empleador del actor y realizó sus aportes para pensión (folios 1 a 3, c.2). ii) El Juzgado 21 Administrativo Oral del Circuito, a través del proveído de 31 de octubre de 2016, admitió el llamamiento en garantía de la Contraloría General de la República.
Contra dicha decisión no se interpuso el recurso procedente. (Folios 4 y 5, c.2) iii) El apoderado de la Contraloría General de la República, mediante escrito de 1º de diciembre de 2016, contestó la demanda, se opuso al llamamiento en garantía y formuló la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva. (Folios 15 a 32, c.2) Ciertamente, la Sala encuentra que la Contraloría General de la República fue vinculada al proceso como llamada en garantía, a través del proveído de 31 de octubre de 2016, decisión que no fue apelada en los términos del artículo 226 del CPACA[8] y, por estar en firme, la habilitó para contestar la demanda y proponer excepciones, como en efecto lo hizo.
Para abordar el sub examine, es menester señalar que el accionante no dirigió la demanda contra la Contraloría General de la República, sino contra Colpensiones, por cuanto ésta última, además de haber expedido las resoluciones acusadas (GNR 235476 de 18 de septiembre de 2013 y GNR 45850 de 19 de febrero de 2014), es la obligada a responder por el reconocimiento pensional pretendido, esto es, la entidad legitimada en la causa por pasiva.
Empero, la Sala advierte que la Contraloría General de la República fue vinculada al proceso en calidad de tercero, en virtud del llamamiento en garantía que solicitó Colpensiones, figura jurídica que se traba entre estas dos entidades y de la que no surge relación alguna entre el actor y la recurrente, pues ésta última no es parte demandada presentada por aquel.
En efecto, como el auto de 31 de octubre de 2016, mediante el cual se ordenó la vinculación de la Contraloría General de la República en calidad tercero, se encuentra en firme y debidamente ejecutoriado, solo procede el análisis del llamamiento en garantía cuando en una eventual sentencia condenatoria surja la necesidad de analizar la relación existente entre la recurrente y Colpensiones.
Así las cosas, esta Sala confirmará el auto de 14 de febrero de 2018, proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que declaró no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, pero por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B,
RESUELVE
PRIMERO: Confirmar la decisión contenida en el auto de 14 de febrero de 2018, proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Una vez en firme este auto, por Secretaría devuélvase el expediente al Tribunal de origen, para lo pertinente.
TERCERO: Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. (Firmado electrónicamente) CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) CARMELO PERDOMO CUÉTER SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ ----------------------- [1] Folios 323-332 [2] Folios 25-27 [3] Folios 29 y 30 [4] Folios 55 y 56 [5] Minuto 20:46 a 21:10 del CD [6] Consejo de Estado, sala de lo contencioso-administrativo, sección tercera, sentencia de 25 de septiembre de 2013, expediente 2500023260001997503301, M.P. Enrique Gil Botero. [7] Auto de 7 de abril de 2016.
MP. WILLIAM HERNANDEZ GOMEZ. Radicación número: 68001-23-33-000-2013-00435-01(1720-14) [8] «Artículo 226. Impugnación de las decisiones sobre intervención de terceros. El auto que acepta la solicitud de intervención en primera instancia será apelable en el efecto devolutivo y el que la niega en el suspensivo […]».