RECONOCIMIENTO DE LA PENSIÓN GRACIA [P]ara el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; haber cumplido cincuenta años de edad; y haberse desempeñado con honradez, consagración y buena conducta.

FUENTE FORMAL: LEY 91 DE 1989 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN "B" Consejero ponente: CARMELO PERDOMO CUÉTER Bogotá, D. C., diecisiete (17) de julio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 73001-23-33-000-2015-00503-01(2666-17) Actor: LUIS ALFREDO RODRÍGUEZ ARCINIEGAS Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP) Referencia: RECONOCIMIENTO DE PENSIÓN GRACIA Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la entidad accionada contra la sentencia de 7 de abril de 2017 proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, mediante la cual accedió parcialmente a las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe.

I.

ANTECEDENTES 1.1 Medio de control (ff. 28 a 32 y 43[1]). El señor Luis Alfredo Rodríguez Arciniegas, a través de apoderada, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.2 Pretensiones.

Se declare la nulidad de las Resoluciones UGM 58073 de 13 de noviembre de 2012 y RDP 23370 de 28 de julio de 2014 y del auto ADP 2966 de 10 de abril de 2015, por medio de los cuales la demandada negó el reconocimiento de la pensión gracia. Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la UGPP (i) reconocer y pagar la citada prestación, «[…] tomando como salario base de liquidación el promedio de todo lo devengado en el último año de servicios, indexando la primera mesada, […] efectiva a partir del 15 de abril de 2004»;

(ii) sufragar intereses corrientes y moratorios; y (iii) dar cumplimiento al fallo en los términos del artículo 192 del CPACA. Por último, se condene en costas a la accionada. 1.3 Fundamentos fácticos. Relata el accionante que nació el 14 de abril de 1954 y prestó sus servicios para la educación oficial del 3 de septiembre de 1973 al 9 de agosto de 1974 y desde el 21 siguiente hasta el 8 de marzo de 1994, en el entonces Distrito Especial de Bogotá y el departamento del Tolima, en su orden.

Que a través de escritos de 13 de abril de 2007, 15 de abril de 2011 y 30 de agosto de 2012, solicitó de la UGPP el reconocimiento y pago de la pensión gracia, negado con Resolución UGM 58073 de 13 de noviembre de 2012; petición reiterada el 17 de marzo de 2014, despachada de manera desfavorable por medio de Resolución RDP 23370 de 28 de julio del mismo año. Dice que el 16 de diciembre de 2014 reclamó nuevamente el mencionado reconocimiento pensional, pero con auto ADP 2966 de 10 de abril de 2015 la demandada «[…] decide no pronunciarse […], argumentando que la resolución No. RDP 023370 […] se encuentra en firme y […] no se allega[n] nuevos elementos de juicio que permitan desvirtuar los argumentos por los cueles se negó […]» la pensión. 1.4 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto.

Cita como normas violadas por los actos administrativos demandados los artículos 2, 25 y 58 de la Constitución Política; 3, 4 y 13 de la Ley 39 de 1903; 1 a 4 de la Ley 114 de 1913; y 3 de la Ley 37 de 1933. Aduce que la Administración niega su derecho pensional, el estimar que «[…] los certificados de tiempo de servicios al Distrito Especial de Bogotá entre el 3 de septiembre de 1973 y el 9 de agosto de 1974, si bien se certifican como del orden municipal, no se aportan los actos administrativos de nombramiento y posesión, sin que exista una norma expresa que diga que solamente estos actos son los que sirven como prueba para acreditar el tiempo de servicio». 1.5 Contestación de la demanda (ff. 55 a 64).

La demandada, por intermedio de apoderado, se opuso a la prosperidad de las pretensiones y se refirió a cada uno de los hechos, en el sentido de que algunos son ciertos, otros no y los demás no comportan situaciones fácticas. De igual modo, propuso las excepciones denominadas inexistencia del derecho a reclamar y de vulneración de principios constitucionales y legales, cobro de lo no debido, buena fe y prescripción. Asevera que «[…] no es procedente ordenar el derecho que se reclama, porque […] la parte actora no cumple con los requisitos exigidos por la ley […], es decir, 20 años de servicio en la docencia oficial del orden Departamental, Municipal o Distrital […]», pues aunque de los documentos aportados «[…] se puede establecer que se vinculó como Docente de Orden Nacionalizado desde el 21 de Agosto de 1974 hasta 08 de marzo de 1994, con interrupción […] de 15 días, [ese] tiempo de servicio […] no es suficiente para hacerse acreedor de la pensión gracia […]» (sic). 1.6 Providencia apelada (ff. 132 a 138).

El Tribunal Administrativo del Tolima, mediante sentencia de 7 de abril de 2017, accedió parcialmente a las súplicas de la demanda (con condena en costas), al considerar que el accionante laboró «28 años, 09 meses y 04 días» para el sector educativo oficial, lapso que incluye aquel durante el que trabajó como «[…] docente nacionalizado con anterioridad a 1980, a través de Decreto 830 del 27 de julio de 1973 hasta el día 09 de agosto de 1974, en la Concentración Distrital Rockefeller, lo que significa que había prestado sus servicios antes del 31 de diciembre de 1980 […]».

Que «Si bien el demandante se encontraba desvinculado […] entre el 09 de marzo de 1974 y el 20 de agosto del mismo año, no por ello puede afirmarse que el periodo laborado después de su nueva vinculación, esto es, el comprendido a partir del 21 de agosto de 1974, deba excluirse […] para efectos del reconocimiento de la pensión gracia […]».

En lo referente al fenómeno jurídico-procesal de la prescripción, sostiene que «[…] la primera solicitud de reconocimiento de la pensión gracia se elevó el 15 de abril de 2011 […], pero la administración [la] negó […] el 13 de noviembre de 2012, a través de la […] resolución [UGM 58073]; como la demanda fue instaurada el 28 de julio de 2015 […], se concluye que las mesadas causadas con anterioridad [al] 15 de abril de 2008 se encuentran prescritas». 1.8 El recurso de apelación (ff. 144 a 147).

Inconforme con el anterior fallo, la UGPP interpuso recurso de apelación, para lo cual, además de reiterar los argumentos planteados en el escrito de contestación, agrega que el actor (i) no acreditó con documentos idóneos el tipo de nombramiento que tuvo «entre el 3 de [s]eptiembre de 1973 y el 9 de [a]gosto de 1974», y (ii) «[…] se vinculó como Docente Nacional desde el 21 de agosto de 1974 hasta [el] 08 de marzo de 1994 […]», lo cual impide reconocer la prestación reclamada.

II. TRÁMITE PROCESAL El recurso de apelación interpuesto fue concedido con auto de 31 de mayo de 2017 (ff. 159 y 160) y admitido por esta Corporación a través de proveído de 8 de agosto de 2018 (f. 165), en el que se dispuso la notificación personal al agente del Ministerio Público y a las partes por estado, en cumplimiento de los artículos 198 (numeral 3) y 201 del CPACA. 2.1 Alegatos de conclusión. Admitida la alzada, se continuó con el trámite regular del proceso en el sentido de correr traslado a las partes y al Ministerio Público, por medio de auto de 19 de noviembre de 2018 (f. 172), para que aquellas alegaran de conclusión y este conceptuara, oportunidad aprovechada por el accionante. 2.1.1 Demandante (f. 179).

El actor pide confirmar la decisión de primera instancia y, adicionalmente, solicita pronunciarse sobre la indexación de la primera mesada, frente a lo cual el a quo guardó silencio. 2.1.2 Parte accionada (ff. 177 y 178). Aunque con memorial de 4 de marzo de 2019 el «apoderado» de la UGPP presentó alegaciones finales, no se tendrán en cuenta en la medida en que no aportó los documentos que demostraran tal calidad.

III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA esta Corporación es competente para conocer del presente litigio, en segunda instancia. 3.2 Problema jurídico. De acuerdo con el recurso de apelación[2], corresponde en esta oportunidad a la Sala determinar si al accionante le asiste razón jurídica para reclamar de la UGPP el reconocimiento de la pensión gracia en cumplimiento de los requisitos exigidos por las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y demás normas que la regulan, o por el contrario, carece de fundamento, pues no laboró por lo menos 20 años en instituciones educativas departamentales, distritales o municipales. 3.3 Marco jurídico.

En punto a la resolución del problema jurídico planteado en precedencia, procede la Sala a realizar el correspondiente análisis normativo y jurisprudencial a efectos de establecer la solución jurídicamente correcta para el asunto sub examine. En principio, debe señalarse que la pensión gracia se considera una prestación de carácter especial otorgada a los docentes estatales territoriales, como reconocimiento a su esfuerzo, capacidad, dedicación y conocimientos al servicio de la actividad educativa cumplida durante un lapso no inferior a 20 años, entre otras exigencias.

Su regulación normativa se condensa en los siguientes párrafos: El artículo 1.º de la Ley 114 de 1913[3] consagró por primera vez la pensión gracia, así: Los Maestros de Escuelas Primarias Oficiales que hayan servido en el Magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley.

El numeral 3 del artículo 4.º de la aludida Ley determina que para gozar de la gracia de la pensión, es preciso que el interesado compruebe «Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional […]». De acuerdo con los antecedentes normativos, en concepto de la Sala, el propósito de esta pensión fue compensar los bajos niveles salariales que percibían los profesores de primaria en las entidades territoriales respecto de las asignaciones que recibían los docentes vinculados directamente con la Nación; tal diferencia surgía porque, en virtud de la Ley 39 de 1903[4], la educación pública primaria estaba en cabeza de los municipios o departamentos, en tanto que la secundaria lo era a cargo de la Nación. Posteriormente, la Ley 116 de 1928[5] amplió el beneficio de la pensión gracia a los maestros de escuelas normales e inspectores de instrucción, así: Artículo 6º.

Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a la jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a ésta complementan. Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección. Al remitirse la norma transcrita a la Ley 114 de 1913, dejó incólume la exigencia de no recibir otra pensión de carácter nacional para poder acceder a la pensión gracia de jubilación, es decir, mantuvo la prohibición establecida en la Constitución Política de 1886 de recibir doble asignación del erario, limitación que también consagra el artículo 128 de la Carta actual[6].

La Ley 37 de 1933[7] tampoco introdujo modificaciones a las condiciones establecidas en las Leyes 114 de 1913 y 116 de 1928, pero hizo extensiva la pensión de gracia a los educadores que prestaran sus servicios en el nivel secundario. La Corte Constitucional, en sentencia C-479 del 9 de septiembre de 1998, con ocasión de demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1.º (parcial) y 4 (numeral 3) de la Ley 114 de 1913, expresó: En cuanto al aparte acusado del numeral 3 del artículo 4 de la ley 114 de 1913, que consagra como requisito para gozar de la pensión de gracia el no haber recibido ni recibir actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional, no encuentra la Corte que viola la Ley Suprema, concretamente el principio de igualdad, pues el legislador, en virtud de las facultades que la misma Carta le confiere, es competente para regular los aspectos relativos a la pensión, incluyendo, obviamente, las condiciones para acceder a ella.

Por otra parte, es pertinente señalar que los recursos económicos del Estado para satisfacer el pago de prestaciones sociales no son infinitos sino limitados y, por tanto, es perfectamente legítimo que se establezcan ciertos condicionamientos o restricciones para gozar de una pensión de jubilación. En este orden de ideas, la norma parcialmente acusada, tiene una justificación objetiva y razonable, pues lo único que pretende es evitar la doble remuneración de carácter nacional y así garantizar el precepto constitucional vigente desde la Constitución de 1886 (art. 34), reproducido en la Carta de 1991 (art. 128), sobre la prohibición de recibir doble asignación del Tesoro Público, salvo las excepciones que sobre la materia establezca la ley.

Posteriormente, a raíz del proceso de nacionalización de la educación ordenado por la Ley 43 de 1975[8], los profesores de primaria y secundaria quedaron vinculados a la Nación, en virtud de que, como lo dispuso esta normativa, «[l]a educación primaria y secundaria oficial será un servicio público a cargo de la Nación». Como consecuencia de esta transformación, ya no existirían diferencias salariales entre los distintos docentes del sector oficial.

Luego, se expidió la Ley 91 de 1989, en cuyo artículo 15 (ordinal 2.º), respecto de las pensiones estableció: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar esta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1º de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1º de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá solo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional (se destaca).

Las normas transcritas nos permiten concluir que el legislador acabó con el reconocimiento de la pensión gracia; seguramente por la razón que antes enunciamos, esto es, por quedar todos los docentes vinculados con la Nación. Por ello, seguimos el criterio expuesto por la Sala plena de esta Corporación en fallo del 26 de agosto de 1997, en el sentido de que el numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 es de carácter transitorio, para no desconocer los derechos adquiridos en relación con la pensión gracia, en tratándose de los docentes nacionalizados.

En la aludida providencia el Consejo de Estado sostuvo: [ ] La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad “[ ] con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”, hecho que modificó la Ley 114 de 1913 para dichos docentes, en cuanto ésta señalaba que no podía disfrutar de la pensión gracia quien recibiera “[ ] otra pensión o recompensa de carácter nacional”. [ ] 5.

La norma pretranscrita, sin duda, regula una situación transitoria, pues su propósito, como se ve, no es otro que el colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales. 6. De lo anterior se desprende que para los docentes nacionalizados que se hayan vinculado después de la fecha a que se acaba de hacer referencia, no existe la posibilidad del reconocimiento de tal pensión, sino de la establecida en el literal B del mismo precepto, o sea la “[ ] pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año”, que se otorgará por igual a docentes nacionales o nacionalizados (literal B, No.2, artículo 15 Ib.) hecho que indica que el propósito del legislador fue ponerle fin a la pensión gracia. También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia [ ] siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.

Y por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley[9].

En relación con la constitucionalidad del artículo 15, numeral 2, letra b), de la Ley 91 de 1989, la Corte Constitucional, en sentencia C-84 del 17 de febrero de 1999, expuso: Los apartes acusados de la norma demandada son exequibles. 3.2.1. De la propia evolución histórico- legislativa de la vinculación laboral de los “docentes oficiales”, aparece claro que, en razón de la Ley 43 de 1975, tanto la educación primaria como la secundaria oficial constituyen “un servicio a cargo de la Nación”, lo que significa que culminado el tránsito entre el régimen anterior y el establecido por dicha ley, el 31 de diciembre de 1980, no subsistió la antigua distinción entre docentes nacionales y territoriales, pues todos pasaron a ser pagados con dineros de la Nación, por conducto de los Fondos Educativos Regionales (FER), girados por concepto del situado Fiscal.

Por ello, con la expedición por el Congreso de la Ley 91 de 1989, en su artículo 15, numeral 2º, literal A, se dispuso que quienes venían vinculados como docentes oficiales hasta el 31 de diciembre de 1980 y por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y, para entonces “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia”, continuarían con ese derecho, para que la misma le fuere reconocida con el lleno de los requisitos legales correspondientes. […] Así mismo, se observa por la Corte que, antes de la “nacionalización” de la educación primaria y secundaria oficial decretada por la Ley 43 de 1975 para ser cumplida en un período de cinco años, es decir hasta el 31 de diciembre de 1980, existían dos categorías de docentes oficiales, a saber: los nacionales, vinculados laboralmente de manera directa al Ministerio de Educación Nacional; y los territoriales, vinculados laboralmente a los departamentos, en nada se oponía a la Constitución entonces en vigor, que existiera para éstos últimos la denominada “pensión gracia”, de que trata la Ley 114 de 1913, posteriormente extendida a otros docentes por las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, como tampoco se opone la prolongación de sus efectos en el tiempo para quienes actualmente la disfrutan, o reunieron los requisitos sustanciales para tener derecho a ella antes del 31 de diciembre de 1980, pues la diversidad de empleados (nación o departamento), permitía, conforme a la Carta, establecer un trato distinto y una excepción al principio general prohibitivo de devengar dos asignaciones del Tesoro Público, situación ésta que resulta igualmente acompasada con la Constitución Política de 1991, pues la norma acusada (artículo 4º, numeral 3º Ley 114 de 1913), en nada vulnera el principio de la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Carta Magna, el cual prohíbe dispensar trato diferente y discriminado “por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica”, nada de lo cual ocurre en este caso.

La supuesta vulneración al derecho a la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Constitución Política por los apartes de la norma acusada, no existe. En efecto, el legislador, conforme a lo establecido por el artículo 150 de la Constitución Nacional, en ejercicio de la función de “hacer las leyes”, que asignaba también al Congreso Nacional el artículo 76 de la Constitución anterior, puede regular lo atinente al régimen prestacional del Magisterio, como efectivamente lo ha hecho.

La circunstancia de que, en ejercicio de esa función el Congreso Nacional haya preceptuado que la “pensión de gracia” creada por la Ley 114 de 1913 para los maestros oficiales de primaria y extendida luego a otros docentes, sólo se conserve como derecho para quienes estaban vinculados al servicio antes del 1º de enero de 1981 y que no se conceda a los vinculados con posterioridad a esa fecha, no implica desconocimiento de ningún “derecho adquirido”, es decir, no afecta situaciones jurídicas ya consolidadas, sino que se limita, simplemente, a disponer que quienes ingresaron a partir de esa fecha, no tendrán posibilidad de adquirir ese derecho, que constituía una “mera expectativa” la que, precisamente por serlo, podía, legítimamente, ser suprimida por el legislador, pues a nadie se afecta en un derecho ya radicado en cabeza suya de manera particular y concreta, por una parte; y, por otra, si las situaciones fácticas de quienes ingresaron al Magisterio oficial antes y quienes ingresaron después del 1º de enero de 1981 no son las mismas, es claro, entonces, que por ser disímiles no exigen igualdad de trato, y que, las consideraciones sobre la antigüedad de la vinculación laboral que se tuvieron en cuenta por el Congreso Nacional al expedir la normatividad cuya exequibilidad se cuestiona, son razones que legitiman lo dispuesto por los apartes del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, objeto de la acusación[10] (se subraya y resalta).

De manera que para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; haber cumplido cincuenta años de edad; y haberse desempeñado con honradez, consagración y buena conducta. 3.4 Caso concreto.

A continuación, procede la Sala a analizar las peculiaridades del caso objeto de juzgamiento frente al marco normativo que gobierna la materia. En ese sentido, en atención al material probatorio traído al plenario y de conformidad con los hechos constatados por esta Corporación, se destaca: a) Decreto 830 de 27 de julio de 1973, por medio del cual el alcalde de Bogotá nombra al actor, entre otros, como «[…] maestro […] de conformidad con la categoría en el escalafón de la División de Educación Primaria […]», empleo del que tomó posesión el 3 de septiembre siguiente, con «EFECTIVIDAD Abril 1o de 1.973» (ff. 1 a 3 c. de pruebas). b) Decreto 1322 de octubre de 1974 (el día no es legible), mediante el cual la referida autoridad acepta la renuncia del accionante, «A partir del 9 de [a]gosto [del mismo año], del cargo de maestro escalafonado […]» (ff. 129 a 131). c) Certificado emitido por la secretaría de educación de Bogotá el 25 de agosto de 1980, según el cual el demandante prestó sus servicios como profesor entre el 1º de abril de 1973 y el 8 de agosto de 1974, es decir, por 1 año, 4 meses y 8 días (f. 18). d) «FORMATO [Ú]NICO PARA LA EXPEDICI[Ó]N DE CERTIFICADO DE HISTORIA LABORAL» elaborado por la secretaría de educación del Tolima el 28 de enero de 2014, en el que consta que el actor laboró como docente con vinculación nacionalizada del 21 de agosto de 1974 al 7 de marzo de 1994, esto es, por 19 años, 6 meses y 1 día[11] (ff. 8 y 9). e) Certificación de 19 de agosto de 2010, en la que la secretaría de educación del Tolima indica que al accionante «Se le han cancela do [sic] […] sueldos como Docente Nacionalizado, al servicio del Departamento (Tolima)» (f. 10). f) Resolución UGM 58073 de 13 de noviembre de 2012, por cuyo conducto la entidad accionada negó la pensión gracia solicitada por el demandante el 13 de abril de 2007 (reiterada el 15 de abril de 2011 y 30 de agosto de 2012), comoquiera que «[…] los tiempos de servicio comprendidos entre el 03 de septiembre de 1973 y el 09 de agosto de 1974, prestados al distrito de Bogotá, si bien se certifican como del orden municipal, es preciso que el peticionario aporte […] los actos administrativos de nombramiento y posesión».

Asimismo, señala que el actor nació el 14 de abril de 1954 (ff. 2 y 3). g) Resolución RDP 23370 de 28 de julio de 2014, a través de la cual la demandada atendió de manera desfavorable la petición de 17 de marzo del mismo año, orientada a obtener el aludido reconocimiento pensional, al estimar que aunque se encuentra demostrado que el accionante estuvo vinculado como docente nacionalizado en el departamento del Tolima desde el «19740821» hasta el «19940307», no «[…] cuenta con los veinte años en la docencia oficial de carácter Departamental, Distrital, Municipal o Nacionalizado […]» (ff. 4 y 4 vuelto). h) Auto ADP 2966 de 10 de abril de 2015, en el que la UGPP se abstiene de pronunciarse sobre la solicitud de «[…] un nuevo estudio para el reconocimiento de la pensión gracia […]», hasta cuando «no exista la plena claridad y sean allegados los respectos [sic] actos administrativos de nombramiento y posesión, y sean subsanadas las inconsistencias en los certificados de tiempos de servicios […]», los cuales deberán ser «[…] expedidos por las entidades educativas a las cuales presto [sic] sus servicios […] [con el] formato aprobado para el Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio» (ff. 5 a 7). i) Consultado el certificado de antecedentes del demandante en la página electrónica de la Procuraduría General de la Nación[12], se encuentra que no presenta antecedentes disciplinarios[13].

De las pruebas anteriormente enunciadas se desprende que el actor cumplió 50 años de edad el 14 de abril de 2004 y laboró (i) para la secretaría de educación de Bogotá, del 1º de abril de 1973 al 8 de agosto de 1974 (1 año, 4 meses y 8 días), con vinculación territorial; y (ii) para el departamento del Tolima, desde el 21 de agosto de 1974 hasta el 7 de marzo de 1994 (19 años, 6 meses y 1 día), como maestro nacionalizado; esto es, completó 20 años, 10 meses y 9 días[14].

En virtud de su situación, el accionante pidió de la demandada el reconocimiento de la pensión gracia, negado mediante los actos acusados. En el presente caso, la accionada alega que no es dable acceder a las pretensiones de la demanda, dado que el demandante no adosó a las presentes diligencias los documentos idóneos para acreditar debidamente su vinculación al servicio docente, que por demás deben estar diligenciados en los formularios diseñados para tales efectos por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, cuanto más si en el interregno comprendido entre el 21 de agosto de 1974 y el 7 de marzo de 1994, trabajó como maestro «nacional».

En tal sentido, cabe precisar que no le asiste razón a la entidad demandada en su dicho, pues, en lo atañedero a la vinculación del actor con la secretaría de educación de Bogotá, se aportó copia del Decreto 830 de 27 de julio de 1973, por medio del cual el respectivo alcalde lo nombró como docente, prueba echada de menos por la UGPP en los actos administrativos acusados, y que evidencia que la designación de aquel lo fue en condición de profesor territorial[15].

Asimismo, se incorporó al expediente el «FORMATO [Ú]NICO PARA LA EXPEDICI[Ó]N DE CERTIFICADO DE HISTORIA LABORAL» proveniente de la secretaría de educación del Tolima, documento que además de ser el idóneo para certificar los tiempos de servicio del personal docente, según el artículo 3º (numeral 2)[16] del Decreto 2831 de 16 de agosto de 2005[17], señala de manera expresa que el señor Rodríguez Arciniegas, desde el 21 de agosto de 1974 hasta el 7 de marzo de 1994, prestó sus servicios como maestro nacionalizado.

Agrégase a lo anterior que la accionada, en las Resoluciones UGM 58073 de 13 de noviembre de 2012 y RDP 23370 de 28 de julio de 2014 (acusadas), había contabilizado ese período como nacionalizado, sin que hubiera reprochado las respectivas certificaciones. Debe recordarse que las anteriores pruebas son las que, conforme al artículo 1.º de la Ley 91 de 1989 y la jurisprudencia de esta Corporación, determinan el tipo de vinculación de una persona con la «profesión docente»[18], pues el primero prevé que los educadores vinculados por nombramiento del Gobierno nacional conforman el «[p]ersonal nacional», al paso que la segunda ha concluido que el funcionario competente para certificar la calidad de docente territorial es el nominador.

Sobre el particular, el Consejo de Estado, en sentencia de unificación CE- SUJ-SII-11-2018 (SUJ-11-S2)[19], fijó, entre otras reglas, la siguiente: Unificase la jurisprudencia respecto de las controversias relacionadas con el reconocimiento de pensión gracia, […] en el sentido de que […] (iv) para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial [se destaca].

Así las cosas, se tiene que el accionante colmó los requisitos necesarios para acceder a la pensión gracia, como son el haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales y distritales por veinte (20) años, vinculado antes del 31 de diciembre de 1980 (1º de abril de 1973), contar con 50 años de edad (que cumplió el 14 de abril de 2004) y observar una buena conducta en su desempeño como educador, por lo que hay lugar a reconocer la prestación deprecada, tal como lo dispuso el a quo.

Por otra parte, en lo que atañe a la petición formulada por el demandante en el escrito de alegaciones finales (indexación de la primera mesada), se advierte que esa no era la etapa pertinente para plantear inconformidades frente al fallo de primera instancia, motivo por el cual no es dable pronunciarse sobre el particular, máxime cuando ello podría implicar un desconocimiento del principio de non reformatio in pejus.

Por último, dado que la accionada en el recurso de apelación solicita se revoque en su integridad el fallo de primera instancia, incluida la condena en costas, la Sala estima al respecto que el a quo aplicó de manera restrictiva lo dispuesto en el artículo 365 del Código General del Proceso (CGP), por remisión expresa del artículo 188 del CPACA, a la parte vencida, pues no estudió aspectos como la temeridad o mala fe en la que esta pudo incurrir, sino que adoptó esa decisión con el único fundamento de que la norma en mención preceptuaba de manera inexorable la imposición de tal condena.

En este sentido, se pronunció esta Corporación, en sentencia de 1º. de diciembre de 2016[20], así: En ese orden, la referida norma especial que regula la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso-administrativo dispone: Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.

La lectura interpretativa que la Sala otorga a la citada regulación especial gira en torno al significado del vocablo disponer, cuya segunda acepción es entendida por la Real Academia Española como «2. tr. Deliberar, determinar, mandar lo que ha de hacerse». Ello implica que disponer en la sentencia sobre la condena en costas no presupone su causación per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que estas sean impuestas, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución (artículo 366 del CGP).

En tal virtud, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones (civil, comercial, de familia y agraria), donde la responsabilidad en materia de costas siempre es objetiva (artículo 365 del CGP), corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.

Ese juicio de ponderación supone que el reproche hacia la parte vencida esté revestido de acciones temerarias o dilatorias que dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento, cuando por ejemplo sea manifiesta la carencia de fundamento legal de la demanda, excepción, recurso, oposición o incidente, o a sabiendas se aleguen hechos contrarios a la realidad; se aduzcan calidades inexistentes; se utilice el proceso, incidente o recurso para fines claramente ilegales o con propósitos dolosos o fraudulentos; se obstruya, por acción u omisión, la práctica de pruebas; se entorpezca el desarrollo normal y expedito del proceso; o se hagan transcripciones o citas deliberadamente inexactas (artículo 79 CGP).

Así las cosas, frente al resultado adverso a los intereses del demandante, se tiene que ejerció de forma legítima el reclamo por la vía judicial del derecho que le asistía de acceder a la pensión gracia, pues con base en el ordenamiento que la rige y los lineamientos jurisprudenciales en la materia, así lo consideró. Por consiguiente, esta Sala considera que la referida normativa deja a disposición del juez la procedencia o no de la condena en costas, puesto que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida y comprobar su causación y no el simple hecho de que las resultas del proceso le fueron desfavorables a sus intereses, pues dicha imposición surge después de tener certeza de que la conducta desplegada por aquella comporta temeridad o mala fe, actuación que, se reitera, no desplegó el a quo, por lo que, al no predicarse tal proceder de la parte demandada, se revocará la condena en costas.

Con fundamento en los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto, de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, la Sala confirmará parcialmente la sentencia de primera instancia, que accedió de manera parcial a las súplicas de la demanda, y revocará la condena en costas, que incluye las agencias en derecho, impuesta a la accionada.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso- administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1.° Confírmase parcialmente la sentencia de 7 de abril de 2017 proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, que accedió de manera parcial a las súplicas de la demanda en el proceso instaurado por el señor Luis Alfredo Rodríguez Arciniegas contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), por las razones expuestas en la parte motiva. 2.° Revócase la condena en costas impuesta a la parte demandada, que incluye las agencias en derecho, de conformidad con lo indicado en la motivación. 3.º Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester.

Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ CÉSAR PALOMINO CORTÉS Con salvamente parcial de voto ----------------------- [1] Escrito de subsanación. [2] Según el artículo 328 del Código General del Proceso, «El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley»; asimismo, «El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella». [3] «[Q]ue crea pensiones de jubilación a favor de los Maestros de Escuela». [4] «[S]obre Instrucción Pública». [5] «Por la cual se aclaran y reforman varias disposiciones de la Ley 102 de 1927». [6] «ARTICULO 128.

Nadie podrá desempeñar simultáneamente más de un empleo público ni recibir más de una asignación que provenga del tesoro público, o de empresas o de instituciones en las que tenga parte mayoritaria el Estado, salvo los casos expresamente determinados por la ley. Entiéndese por tesoro público el de la Nación, el de las entidades territoriales y el de las descentralizadas». [7] «Por la cual se decreta el pago de una pensión a un servidor público y sobre jubilación de algunos empleados». [8] «[P]or la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá los municipios, las intendencias y comisarías; y se distribuye una participación, se ordenan obras en materia educativa y se dictan otras disposiciones». [9] Expediente S-699 del 26 de agosto de 1997, actor: Wilberto Therán Mogollón, magistrado ponente Nicolás Pájaro Peñaranda. [10] En la sentencia C- 480 de 2000 la Corte reiteró que «por expresa voluntad del legislador la Ley 114 de 1913, continúa teniendo vigencia en el tiempo pese a su derogación por el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, pues, como acaba de verse, el legislador expresamente dispuso que a los docentes “vinculados hasta 31 de diciembre de 1980” que “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos”.

Ello significa, a contrario sensu, que ella no rige para los vinculados a partir del 1º de enero de 1981, pues éstos docentes, “nacionales y nacionalizados”, tendrán derecho “sólo a una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año» (se destaca). La parte en negrillas de la Ley 91 de 1989 no ha sido retirada del orden jurídico. [11] Descontados 15 días por licencia no remunerada, concedidos al actor a partir del 15 de febrero de 1994. [12] https://www.procuraduria.gov.co/CertWEB/Certificado.aspx?tpo=2. [13] Corte Constitucional, sentencia C-371 de 14 de mayo de 2002: «[…] la buena conducta que resulta exigible de los servidores públicos […] se precisa a partir del respectivo régimen disciplinario». [14] Y no 28 años, 9 meses y 4 días, como lo concluyó el a quo. [15] Al respecto, resulta oportuno aclarar que, en virtud de la Ley 43 de 1975, se nacionalizó la educación primaria y secundaria, para lo cual se concedió un término de 5 años (artículo 3), esto es, hasta el 31 de diciembre de 1980, de lo que se colige que con antelación a dicho proceso únicamente existían dos categorías de docentes oficiales, a saber: nacionales y territoriales.

Y, posteriormente a la referida nacionalización de la educación, los docentes se clasificaron en nacionales y nacionalizados. [16] «Gestión a cargo de las secretarías de educación. […] Para tal efecto, la secretaría de educación de la entidad territorial certificada correspondiente, a la que se encuentre vinculado el docente deberá: […] 2, Expedir con destino a la sociedad fiduciaria encargada del manejo de los recursos del Fondo y conforme a los formatos únicos por ésta adoptados, certificación de tiempo de servicio y régimen salarial y prestacional, del docente peticionario o causahabiente, de acuerdo con la normatividad vigente. […]». [17] «Por el cual se reglamentan el inciso 2° del artículo 3° y el numeral 6° del artículo 7° de la Ley 91 de 1989, y el artículo 56 de la Ley 962 de 2005, y se dictan otras disposiciones». [18] Sobre el particular, el artículo 2 del Decreto 2277 de 1979 señala que «Se entiende por profesión docente el ejercicio de la enseñanza en planteles oficiales y no oficiales de educación en los distintos niveles de que trata este Decreto.

Igualmente incluye esta definición a los docentes que ejercen funciones de dirección y coordinación de los planteles educativos, de supervisión e inspección escolar, de programación y capacitación educativa, de conserjería y orientación de educandos, de educación especial, de alfabetización de adultos y demás actividades de educación formal autorizadas por el Ministerio de Educación Nacional, en los términos que determine el reglamento ejecutivo». [19] Fallo de 21 de junio de 2018, consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter, expediente: 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). [20] Consejo de Estado, sala de lo contencioso-administrativo, expediente 70001-23-33-000-2013-00065-01 (1908-2014), C. P. Carmelo Perdomo Cuéter, actor: Ramiro Antonio Barreto Rojas, demandada: Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones).