RECONOCIMIENTO PENSIÓN GRACIA / LIQUIDACIÓN DE LA PENSIÓN GRACIA / FACTORES SALARIALES PARA LA LIQUIDACIÓN DE LA PENSIÓN GRACIA / EXCEPCIÓN DE INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA / PRESCRIPCIÓN [L]a pensión gracia debe ser liquidada con el 75% de la totalidad de los factores salariales devengados por el docente en el año anterior a la adquisición del estatus pensional, de conformidad con la Ley 4.ª de 1966 y el Decreto 1743 de ese año, por cuanto expresamente el artículo 1º (inciso 2º) de la Ley 33 de 1985 excluyó las pensiones especiales del régimen ordinario allí previsto. […] La remuneración o salario equivale a todo lo devengado por el empleado o trabajador como consecuencia directa o indirecta de su relación laboral; comprende entonces, los sueldos, primas, bonificaciones y demás reconocimientos que se hagan directa o indirectamente por causa o por razón del trabajo o empleo sin ninguna excepción. […] En lo atinente al fenómeno jurídico-procesal de la prescripción, el artículo 102 del Decreto 1848 de 1969 dispone: Prescripción de acciones. 1.
Las acciones que emanan de los derechos consagrados en el Decreto 3135 de 1968 y en este Decreto, prescriben en tres (3) años, contados a partir de la fecha en que la respectiva obligación se haya hecho exigible. 2. El simple reclamo escrito del empleado oficial formulado ante la entidad o empresa obligada, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpe la prescripción, pero solo por un lapso igual.
En aplicación de la anterior disposición, se tiene que en el presente caso no operó la prescripción, por cuanto la actora adquirió el estatus de pensionada el 31 de diciembre de 2014 (al cumplir los 50 años de edad), la reclamación fue formulada el 9 de agosto de 2016, la entidad dio respuesta con Resolución RDP 9046 de 8 de marzo de 2017 y la demanda fue presentada el 4 de diciembre de 2017, es decir, no transcurrió el lapso previsto en la norma (3 años).
FUENTE FORMAL: LEY 4 DE 1966 / LEY 33 DE 1985 - ARTÍCULO 1 / DECRETO 1160 DE 1947 / DECRETO 1713 DE 1966 / DECRETO 1848 DE 1969 - ARTÍCULO 102 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN "B" Consejero ponente: CARMELO PERDOMO CUÉTER Bogotá, D. C., veinticuatro (24) de julio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 52001-23-33-000-2017-00675-01(3798-19) Actor: SONIA ESNEDA PRECIADO GODOY Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP) Referencia: RECONOCIMIENTO PENSIÓN GRACIA;
EXCEPCIÓN DE INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra la sentencia proferida el 30 de abril de 2019 por el Tribunal Administrativo de Nariño, mediante la cual declaró de oficio probada la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda y se inhibió de emitir pronunciamiento de fondo dentro del proceso del epígrafe.
I.
ANTECEDENTES 1.1 El medio de control (ff. 1 a 7). La señora Sonia Esneda Preciado Godoy, a través de apoderado, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso- administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.2 Pretensiones.
Se declare la nulidad de las Resoluciones RDP 9046 de 8 de marzo y RDP 15458 de 12 de abril, ambas de 2017, por medio de las cuales se le negó el reconocimiento de la pensión gracia. Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la UGPP reconocer y pagar la pensión gracia e indexar las sumas resultantes; por último, se condene en costas a la accionada. 1.3 Fundamentos fácticos.
Relata la actora que comenzó a prestar sus servicios, en condición de profesora municipal, a partir del 19 de octubre de 1980, «[…] tal como lo prueba el acta de posesión […]», y ejerció funciones en la docencia por más de 20 años «[…] con idoneidad, buena conducta y consagración […]». Agrega que solicitó de la UGPP el reconocimiento y pago de la pensión gracia, negada con Resolución RDP 9046 de 8 de marzo de 2017, contra la cual interpuso recurso de reposición, desatado de manera desfavorable mediante Resolución RDP 15458 de 12 de abril siguiente, porque, según la entidad, no aportó el acto administrativo de nombramiento en el cual se evidencie el tipo de vinculación que tenía antes del 31 de diciembre de 1980. 1.4 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto.
Cita como normas violadas por los actos administrativos demandados los artículos 13, 29 y 128 de la Constitución Política; y 21 del Código Sustantivo del Trabajo; las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 33 de 1937, 91 de 1989, 797 de 2003 y 1437 de 2011; y el Decreto ley 2277 de 1979. Dice que contrario a lo aducido por la entidad accionada, «[…] se desempeñó como docente del orden municipal, entre los periodos comprendidos desde el 19 de octubre de 1980 al 31 de diciembre de 1992 […], cargo que estaba dentro de la planta de personal del municipio de Tumaco y su pago se efectuaba con recursos propios […]» del referido ente territorial. 1.5 Contestación de la demanda (ff. 122 a 126).
La entidad demandada, a través de apoderado, se opuso a la prosperidad de las pretensiones; respecto de los hechos acepta algunos y otros no; y formula las excepciones denominadas inexistencia de vulneración de principios constitucionales y legales, cobro de lo no debido y prescripción. Asevera que, «[…] si en gracia de discusión se acepta [que la accionante laboró antes del] 31 de diciembre de 1980, se debe tener en cuenta que no se ha dilucidado qué tipo de vinculación tenía […], ni el origen de los recursos con que se pagaron las asignaciones, ni los actos administrativos de nombramiento o situaciones administrativas […]». 1.6 Providencia apelada (ff. 156 a 166).
El Tribunal Administrativo de Nariño, por medio de sentencia de 30 de abril de 2019, declaró de oficio probada la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda y se inhibió de decidir sobre las pretensiones, al considerar que en la Resolución RDP 9046 de 8 de marzo de 2017 la accionada indicó que contra dicho acto procedían los recursos de reposición y apelación, sin embargo, «[r]evisado el expediente administrativo aportado en medio magnético […] se encuentra el escrito del recurso propuesto por la parte demandante [en el que] se evidencia […] que […] únicamente interpuso[…]» el primero de ellos.
Que «[…] el recurso de apelación frente [al acto primigenio], siendo procedente, resultaba obligatorio […] como requisito previo para demandar ante la jurisdicción tal como lo exige el art.161 – 2 de la Ley 1437 de 2011». Sostiene que la actora «[…] era conocedor[a] de que incumplió una carga procesal en sede administrativa, sin que se habilite acceder ante el Juez […]», y, pese a que la entidad accionada no propuso la excepción, «[…] ello no obsta para que, advertida tal situación, el Tribunal proceda a declarar probada de oficio la […] de inepta demanda por falta de agotamiento del recurso de apelación frente a la Resolución N° RDP 0009046 de 08 de marzo de 2017». 1.7 Recurso de apelación (ff. 170 a 173).
Inconforme con la anterior sentencia, la accionante, por conducto de apoderado, interpuso recurso de apelación en el que solicita revocarla y emitir una de fondo en la que se acceda a las pretensiones de reconocimiento de la pensión gracia. Frente a los argumentos del a quo, aduce que contra la Resolución RDP 9046 de 8 de marzo de 2017 ejerció el recurso de reposición, que fue resuelto con Resolución RDP 15458 de 12 de abril del mismo año, en la que, además, la UGPP «[…] estableció que daría traslado al superior jerárquico del recurso de apelación presentado […]».
Que, posteriormente, la entidad accionada al percatarse del error en el que había incurrido, pues la interesada solo había interpuesto recurso de reposición, expidió la Resolución RDP 29711 de 19 de mayo de 2017, con la finalidad de modificar los apartes citados en precedencia, y, en su lugar, disponer que «[…] queda agotada la vía gubernativa […]».
Expresa que está «[…] demostrado con suficiente claridad fáctica y jurídica que se agotó con el recurso de reposición [y, por ende,] la vía gubernativa al punto que […] la entidad demandada lo reconoce». II. TRÁMITE PROCESAL El recurso de apelación interpuesto fue concedido mediante proveído de 13 de junio de 2019 (f. 181) y admitido por esta Corporación a través de auto de 27 de agosto siguiente (f. 189), en el que se dispuso la notificación personal al agente del Ministerio Público y a las partes por estado, en cumplimiento de los artículos 198 (numeral 3) y 247 del CPACA. 2.1 Alegatos de conclusión. Admitida la alzada, se continuó con el trámite regular del proceso en el sentido de correr traslado a las partes y al Ministerio Público, con auto de 11 de diciembre de 2019 (f. 206), para que aquellas alegaran de conclusión y este conceptuara, de conformidad con lo establecido en el artículo 247 del CPACA, oportunidad aprovechada por las primeras. 2.1.1 Parte demandante (ff. 211 a 212).
La actora insiste en los argumentos consignados en el recurso de apelación y solicita darle aplicación al principio de la prevalencia del derecho sustancial sobre el formal, consagrado en el artículo 228 de la Constitución Política. 2.1.2 Entidad accionada (f. 213). La UGPP, por medio de apoderado, expone que debe confirmarse la sentencia de primera instancia, dado que «se encuentra probada la falta de agotamiento de la vía gubernativa, en la medida que la resolución RDP 009046 del 8 de marzo de 2017, en su numeral 3, [consignó] que, frente a este acto administrativo le proceden los recursos de reposición y/o apelación, sin embargo el demandante solo formulo el recurso de reposición» (sic).
III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA, esta Corporación es competente para conocer del presente litigio, en segunda instancia. 3.2 Problema jurídico. De acuerdo con el recurso de apelación, corresponde en esta oportunidad a la Sala determinar (i) si existe ineptitud sustantiva de la demanda por no haberse interpuesto el recurso de apelación contra la Resolución RDP 9046 de 8 de marzo de 2017; y, en caso de no prosperar tal excepción, (ii) si a la demandante le asiste razón jurídica para reclamar de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) el reconocimiento de la mencionada prestación social en cumplimiento de los requisitos exigidos por las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y demás normas que la regulan, o por el contrario, carece de fundamento, por cuanto las pruebas aportadas no son idóneas para demostrar que su empleo de maestra, durante el período laborado antes del 31 de diciembre de 1980, fue de carácter territorial. 3.3 Ineptitud sustantiva de la demanda.
Al respecto, resulta menester precisar que la ineptitud sustantiva de la demanda se presenta por falta de los requisitos formales o por indebida acumulación de pretensiones. Con fundamento en la primera de esas causales, el Tribunal al momento de emitir la sentencia realizó un nuevo estudio para determinar «[…] la acreditación o agotamiento de requisitos o presupuestos previos para demandar», y arribó a la conclusión de que la demandante omitió su obligación de interponer el recurso de apelación contra el acto administrativo principal, que negó el reconocimiento de la prestación reclamada.
Sobre el particular, cabe precisar que el numeral 2 del artículo 161 del CPACA, frente a los requisitos de procedibilidad de la demanda, prevé que «[c]uando se pretenda la nulidad de un acto administrativo particular deberán haberse ejercido y decidido los recursos que de acuerdo con la ley fueren obligatorios», cuyas únicas excepciones atañen al silencio negativo en relación con la primera petición, que permite demandar directamente el acto presunto, y a que este requisito no es exigible cuando las autoridades administrativas no hubieren dado oportunidad de interponer los recursos procedentes.
Indistintamente de la naturaleza del asunto que se someta a consideración de esta jurisdicción, el interesado en la nulidad de un acto administrativo de contenido particular se encuentra en la obligación de cumplir la carga procesal de acreditar que contra ese acto se ejercieron los recursos que según el ordenamiento fueren obligatorios[1], salvo las excepciones a que se hizo referencia[2], para que la Administración tenga la oportunidad de revisar sus propias decisiones con el objeto de revocarlas, modificarlas o aclararlas antes de que sean sometidas a juicio de legalidad ante el juez competente.
Ahora bien, revisado el expediente se destaca que la Resolución RDP 9046 de 8 de marzo de 2017 dispone que contra ella era dable «[…] interponer por escrito los recursos de Reposición y/o Apelación […] dentro de los diez (10) días siguientes a la notificación […]» (ff. 9 a 10). Para la Sala la expresión «y/o» contenida en la parte resolutiva del acto administrativo primigenio, para referirse a la procedencia de los aludidos medios de impugnación contra este, no cumple la carga de informar con exactitud si procede o no el recurso de apelación, para lo cual, ante esa confusión, no se le puede exigir a quien formuló la petición, que lo hubiera interpuesto.
Además, nótese que en la Resolución RDP 15458 de 12 de abril de 2017 (ff. 12 a 13), modificada con Resolución RDP 20711 de 19 de mayo siguiente (CD, f. 128), con la cual se desató el recurso de reposición interpuesto contra el acto que negó el derecho deprecado, se ordena «[…] notificar a los interesados haciéndoles saber que con la presente queda agotada la vía gubernativa».
De lo anterior se colige que la demandada acepta e informa que la reclamación administrativa concluyó con la resolución que resolvió el recurso de reposición, decisión que al ser un error de la entidad no puede atribuirse a la accionante, para negar su derecho fundamental de acceso a la administración de justicia. Así las cosas, al ser evidente que la entidad fue ambigua al momento de indicar los recursos procedentes y dio por terminada la etapa atañedera a la Administración, se revocará la decisión del a quo en cuanto declaró de oficio probada la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda, motivo por el cual esta Corporación procederá a pronunciarse de fondo sobre el asunto objeto de litigio. 3.4 Marco jurídico. 3.4.1 Reconocimiento de la pensión gracia. En punto a la resolución del problema jurídico de fondo planteado en precedencia, procede la Sala a realizar el correspondiente análisis normativo y jurisprudencial a efectos de establecer la solución jurídicamente correcta para el asunto sub examine.
En principio, debe señalarse que la pensión gracia se considera una prestación de carácter especial otorgada a los docentes estatales territoriales, como reconocimiento a su esfuerzo, capacidad, dedicación y conocimientos al servicio de la actividad educativa cumplida durante un lapso no inferior a 20 años, entre otras exigencias. Su regulación normativa se condensa en los siguientes párrafos: El artículo 1.º de la Ley 114 de 1913[3] consagró por primera vez la pensión gracia, así: Los Maestros de Escuelas Primarias Oficiales que hayan servido en el Magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley.
El numeral 3 del artículo 4.º de la aludida Ley determina que para gozar de la gracia de la pensión, es preciso que el interesado compruebe «[q]ue no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional […]». De acuerdo con los antecedentes normativos, en concepto de la Sala, el propósito de esta pensión fue compensar los bajos niveles salariales que percibían los profesores de primaria en las entidades territoriales respecto de las asignaciones que recibían los docentes vinculados directamente con la Nación; tal diferencia surgía porque, en virtud de la Ley 39 de 1903[4], la educación pública primaria estaba en cabeza de los municipios o departamentos, en tanto que la secundaria lo era a cargo de la Nación. Posteriormente, la Ley 116 de 1928[5] amplió el beneficio de la pensión gracia a los maestros de escuelas normales e inspectores de instrucción, así: Artículo 6º.
Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a la jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a ésta complementan. Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección. Al remitirse la norma transcrita a la Ley 114 de 1913, dejó incólume la exigencia de no recibir otra pensión de carácter nacional para poder acceder a la pensión gracia de jubilación, es decir, mantuvo la prohibición establecida en la Constitución Nacional de 1886 de recibir doble asignación del erario, limitación que también consagra el artículo 128 de la Carta actual[6].
La Ley 37 de 1933[7] tampoco introdujo modificaciones a las condiciones establecidas en las Leyes 114 de 1913 y 116 de 1928, pero hizo extensiva la pensión de gracia a los maestros que prestaran sus servicios en el nivel secundario. La Corte Constitucional en sentencia C-479 de 9 de septiembre de 1998, con ocasión de demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1.º (parcial) y 4 (numeral 3) de la Ley 114 de 1913, expresó: En cuanto al aparte acusado del numeral 3 del artículo 4 de la ley 114 de 1913, que consagra como requisito para gozar de la pensión de gracia el no haber recibido ni recibir actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional, no encuentra la Corte que viola la Ley Suprema, concretamente el principio de igualdad, pues el legislador, en virtud de las facultades que la misma Carta le confiere, es competente para regular los aspectos relativos a la pensión, incluyendo, obviamente, las condiciones para acceder a ella.
Por otra parte, es pertinente señalar que los recursos económicos del Estado para satisfacer el pago de prestaciones sociales no son infinitos sino limitados y, por tanto, es perfectamente legítimo que se establezcan ciertos condicionamientos o restricciones para gozar de una pensión de jubilación. En este orden de ideas, la norma parcialmente acusada, tiene una justificación objetiva y razonable, pues lo único que pretende es evitar la doble remuneración de carácter nacional y así garantizar el precepto constitucional vigente desde la Constitución de 1886 (art. 34), reproducido en la Carta de 1991 (art. 128), sobre la prohibición de recibir doble asignación del Tesoro Público, salvo las excepciones que sobre la materia establezca la ley.
Posteriormente, a raíz del proceso de nacionalización de la educación ordenado por la Ley 43 de 1975[8], los profesores de primaria y secundaria quedaron vinculados a la Nación, en virtud de que, como lo dispuso esta normativa, «[l]a educación primaria y secundaria oficial será un servicio público a cargo de la Nación». Como consecuencia de esta transformación, ya no existirían diferencias salariales entre los distintos docentes del sector oficial.
Luego, se expidió la Ley 91 de 1989, en cuyo artículo 15 (ordinal 2.º), respecto de las pensiones estableció: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar esta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1º de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1º de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá solo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.
Las normas transcritas permiten concluir que el legislador acabó con el reconocimiento de la pensión gracia; seguramente por la razón antes enunciada, esto es, por quedar todos los docentes vinculados con la Nación. Por ello, se acata el criterio expuesto por la Sala plena de esta Corporación en fallo de 26 de agosto de 1997, en el sentido de que el artículo 15 (numeral 2) de la Ley 91 de 1989 es de carácter transitorio, para no desconocer los derechos adquiridos en relación con la pensión gracia, en tratándose de los docentes nacionalizados.
En la aludida providencia el Consejo de Estado sostuvo: […] La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad “[ ] con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”, hecho que modificó la Ley 114 de 1913 para dichos docentes, en cuanto ésta señalaba que no podía disfrutar de la pensión gracia quien recibiera “[…] otra pensión o recompensa de carácter nacional”. […] 5.
La norma pretranscrita, sin duda, regula una situación transitoria, pues su propósito, como se ve, no es otro que el colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales. 6. De lo anterior se desprende que para los docentes nacionalizados que se hayan vinculado después de la fecha a que se acaba de hacer referencia, no existe la posibilidad del reconocimiento de tal pensión, sino de la establecida en el literal B del mismo precepto, o sea la “[…] pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año”, que se otorgará por igual a docentes nacionales o nacionalizados (literal B, No.2, artículo 15 Ib.) hecho que indica que el propósito del legislador fue ponerle fin a la pensión gracia. También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia […] siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.
Y por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley[9].
En relación con la constitucionalidad del artículo 15 (numeral 2, letra b), de la Ley 91 de 1989, la Corte Constitucional en sentencia C-84 de 17 de febrero de 1999, expuso: Los apartes acusados de la norma demandada, son exequibles. 3.2.1. De la propia evolución histórico- legislativa de la vinculación laboral de los "docentes oficiales", aparece claro que, en razón de la Ley 43 de 1975, tanto la educación primaria como la secundaria oficial constituyen "un servicio a cargo de la Nación", lo que significa que culminado el tránsito entre el régimen anterior y el establecido por dicha ley, el 31 de diciembre de 1980, no subsistió la antigua distinción entre docentes nacionales y territoriales, pues todos pasaron a ser pagados con dineros de la Nación, por conducto de los Fondos Educativos Regionales (FER), girados por concepto del situado Fiscal.
Por ello, con la expedición por el Congreso de la Ley 91 de 1989, en su artículo 15, numeral 2º, literal A, se dispuso que quienes venían vinculados como docentes oficiales hasta el 31 de diciembre de 1980 y por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y, para entonces “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia”, continuarían con ese derecho, para que la misma le fuere reconocida con el lleno de los requisitos legales correspondientes. […] Así mismo, se observa por la Corte que, antes de la “nacionalización” de la educación primaria y secundaria oficial decretada por la Ley 43 de 1975 para ser cumplida en un período de cinco años, es decir hasta el 31 de diciembre de 1980, existían dos categorías de docentes oficiales, a saber: los nacionales, vinculados laboralmente de manera directa al Ministerio de Educación Nacional; y los territoriales, vinculados laboralmente a los departamentos, en nada se oponía a la Constitución entonces en vigor, que existiera para éstos últimos la denominada “pensión gracia”, de que trata la Ley 114 de 1913, posteriormente extendida a otros docentes por las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, como tampoco se opone la prolongación de sus efectos en el tiempo para quienes actualmente la disfrutan, o reunieron los requisitos sustanciales para tener derecho a ella antes del 31 de diciembre de 1980, pues la diversidad de empleados (nación o departamento), permitía, conforme a la Carta, establecer un trato distinto y una excepción al principio general prohibitivo de devengar dos asignaciones del Tesoro Público, situación ésta que resulta igualmente acompasada con la Constitución Política de 1991, pues la norma acusada (artículo 4º, numeral 3º Ley 114 de 1913), en nada vulnera el principio de la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Carta Magna, el cual prohíbe dispensar trato diferente y discriminado “por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica”, nada de lo cual ocurre en este caso.
La supuesta vulneración al derecho a la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Constitución Política por los apartes de la norma acusada, no existe. En efecto, el legislador, conforme a lo establecido por el artículo 150 de la Constitución Nacional, en ejercicio de la función de “hacer las leyes”, que asignaba también al Congreso Nacional el artículo 76 de la Constitución anterior, puede regular lo atinente al régimen prestacional del Magisterio, como efectivamente lo ha hecho.
La circunstancia de que, en ejercicio de esa función el Congreso Nacional haya preceptuado que la “pensión de gracia” creada por la Ley 114 de 1913 para los maestros oficiales de primaria y extendida luego a otros docentes, sólo se conserve como derecho para quienes estaban vinculados al servicio antes del 1º de enero de 1981 y que no se conceda a los vinculados con posterioridad a esa fecha, no implica desconocimiento de ningún “derecho adquirido”, es decir, no afecta situaciones jurídicas ya consolidadas, sino que se limita, simplemente, a disponer que quienes ingresaron a partir de esa fecha, no tendrán posibilidad de adquirir ese derecho, que constituía una “mera expectativa” la que, precisamente por serlo, podía, legítimamente, ser suprimida por el legislador, pues a nadie se afecta en un derecho ya radicado en cabeza suya de manera particular y concreta, por una parte; y, por otra, si las situaciones fácticas de quienes ingresaron al Magisterio oficial antes y quienes ingresaron después del 1º de enero de 1981 no son las mismas, es claro, entonces, que por ser disímiles no exigen igualdad de trato, y que, las consideraciones sobre la antigüedad de la vinculación laboral que se tuvieron en cuenta por el Congreso Nacional al expedir la normatividad cuya exequibilidad se cuestiona, son razones que legitiman lo dispuesto por los apartes del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, objeto de la acusación[10].
De manera que para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; haber cumplido cincuenta años de edad; y haberse desempeñado con honradez, consagración y buena conducta. 3.4.2 Liquidación de la pensión gracia. En lo que se refiere a la liquidación de la pensión gracia se debe observar lo reglado en el artículo 2º de la Ley 114 de 1913, según el cual «[l]a cuantía de la pensión será la mitad del sueldo que hubieren devengado en los dos últimos años de servicio.
Si en dicho tiempo hubieren devengado sueldos distintos, para la fijación de la pensión se tomará el promedio de los diversos sueldos». Luego, el artículo 1º de la Ley 24 de 1947, «por la cual se adiciona el artículo 29 de la Ley 6ª de 1945 y se dictan otras disposiciones de carácter social», dispone: Los servicios prestados sucesiva o alternativamente a distintas entidades de derecho público, se acumularán para el cómputo del tiempo, en relación con la jubilación y el monto de la pensión correspondiente se distribuirá en proporción al tiempo servido y al salario o remuneración devengados en cada una de aquellas.
Los trabajadores cuyos salarios o remuneraciones se paguen con cargo a fondos especiales con aporte a varias entidades de derecho público, gozarán de las prestaciones más favorables que éstas reconozcan a sus propios trabajadores, con cargo al mismo fondo especial. […]
PARAGRAFO 2 º. Cuando se trate de servidores del ramo docente, las pensiones de jubilación se liquidarán de acuerdo con el promedio de los sueldos devengados durante el último año [destaca la Sala]. Cabe advertir que si bien la anterior norma determinó que las pensiones de jubilación de los docentes se liquidarían con base en el promedio de lo devengado en el último año, lo cierto es que el legislador omitió precisar si esa anualidad era la precedente al retiro del servicio o si, por el contrario, era menester tener en cuenta la fecha de adquisición del estatus pensional.
Por su parte, el artículo 4 de la Ley 4.ª de 1966[11] preceptúa: A partir de la vigencia de esta Ley, las pensiones de jubilación o de invalidez a que tengan derecho los trabajadores de una o más entidades de Derecho Público, se liquidarán y pagarán tomando como base el setenta y cinco por ciento (75%) del promedio mensual obtenido en el último año de servicios.
La anterior Ley no discriminó ninguna pensión de las recibidas por los servidores oficiales y su Decreto reglamentario 1743 de 1966, estableció en su artículo 5º: A partir del veintitrés de abril (23) de 1966 inclusive, las pensiones de jubilación o de invalidez a que tengan derecho los trabajadores de una o más entidades de Derecho Público, serán liquidadas y pagadas tomando como base el setenta y cinco por ciento (75%) del promedio mensual de salarios devengados durante el último año de servicios, previa la demostración de su retiro definitivo del servicio público.
De lo anterior se colige que la base de liquidación de las pensiones de que gozaban los servidores públicos estaba constituida por el 75% del salario recibido por el empleado en último año de servicios. El Decreto 224 de 1972, «por el cual se dictan normas relacionadas con el ramo docente», prescribe: El ejercicio de la docencia no será incompatible con el goce de la pensión de jubilación siempre y cuando el beneficiario esté mental y físicamente apto para la tarea docente, pero se decretará retiro forzoso del servicio al cumplir sesenta y cinco (65) años de edad.
La norma citada permitió la compatibilidad entre la prestación del servicio docente y el disfrute de la pensión de jubilación, incluida la gracia, hasta cuando el maestro cumpliera la edad de 65 años, cuando se le retiraría forzosamente de sus labores. A su vez, las Leyes 33[12] y 62[13] de 1985 determinaron los requisitos de tiempo de servicio, edad y monto de la pensión de jubilación de los servidores públicos, así: ARTÍCULO 1º: El empleado oficial que sirva o haya servido veinte (20) años continuos o discontinuos y llegue a la edad de cincuenta y cinco (55) tendrá derecho a que por la respectiva Caja de Previsión se le pague una pensión mensual vitalicia de jubilación equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio.
Sin embargo, el inciso 2º del referido artículo 1º de la Ley 33 de 1985 señaló que «No quedan sujetos a esta regla general los empleados oficiales que trabajan en actividades que por su naturaleza justifiquen la excepción que la Ley haya determinado expresamente, ni aquellos que por ley disfruten de un régimen especial de pensiones» (se destaca), razón por la cual no resultan aplicables a la pensión gracia los aspectos previstos en el régimen general de pensiones, al comportar esta una prestación especial que cuenta con una normativa específica respecto de su liquidación. Sobre el particular, el Consejo de Estado, en sentencia de 12 de julio de 2012[14], discurrió así: Ahora, en el año de 1985, con la expedición de la Ley 33 se conservó el quantum del valor pensional en el 75%, se modificó la edad para otorgar las pensiones generales y los factores que se deben tener en cuenta para la liquidación, ya que se dispuso que el monto del 75% de la asignación se calcularía sobre el salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicios[15].
Sin embargo, esta normatividad exceptuó de su aplicación expresamente en su artículo 1º, a aquellos empleados que por Ley disfrutaran de un régimen especial de pensiones. […] La norma es suficientemente clara al respecto, y lógico es deducir, que pensiones de régimen especial como la que nos ocupa, no podrían ser liquidadas al abrigo del ordenamiento invocado, pues el mismo Legislador las excluyó de su ámbito de aplicación al consagrar expresamente tal excepción, como se infiere del aparte transcrito; así, tampoco puede atenderse a lo dispuesto en la Ley 62 de 1985 pues ésta tan solo modificó el artículo 3º de la citada Ley 33, por lo que se mantuvo incólume lo dispuesto en su artículo 1º en cuanto al régimen de excepción en su aplicación. Ahora, si se tiene en cuenta que la pensión gracia, no obstante estar a cargo del Tesoro Nacional se causa sin que se requieran aportes a ésta, mal podría liquidarse con base en el valor de los aportes realizados durante el último año de servicios, en tanto estos resultan inexistentes frente a dicha prestación. En este sentido, el aspecto neurálgico que ha generado mayor controversia entre los beneficiarios de la pensión gracia, corresponde precisamente a la forma como se debe liquidar por parte de la Caja Nacional de Previsión, en virtud a que dicha Entidad ha adoptado para tal efecto las normas anteriormente mencionadas -Ley 33 y 62 de 1985- sin consultar su adecuada aplicación, procedimiento con el cual quedan excluidos de la liquidación de esta prestación especial, una serie de factores salariales que sin duda alguna afectan los intereses económicos y patrimoniales de los pensionados, quienes en forma injusta ven menguada su prestación, debido a una errónea interpretación y aplicación de la Ley.
Al respecto, resulta claro que la excepción analizada anteriormente, consagrada en la Ley 33 de 1985, impide la aplicación de las disposiciones generales allí contenidas frente a la liquidación pensional de la pensión aludida, por lo que se habilita la observancia de lo dispuesto en éste sentido en el régimen anterior contenido en la Ley 4ª de 1966 y en su Decreto Reglamentario -1743 de 1966- referenciados inicialmente, ya que no discriminó ni excluyó de su aplicación pensión alguna de las percibidas por los servidores oficiales.
Así, la pensión gracia al tenor de estas disposiciones debe liquidarse en la forma allí señalada, esto es, tomando como base el promedio mensual de los salarios obtenidos en el último año de servicios; sin embargo debe precisarse que a diferencia de las pensiones ordinarias, ese último año de servicios refiere el año anterior a la adquisición o consolidación del derecho pues es el momento a partir del cual empieza efectivamente a devengarse en tanto su carácter especial admite su compatibilidad con el salario, de manera que para su percepción no es necesario el retiro definitivo del servicio, es decir, que el derecho se perfecciona con el cumplimiento de la totalidad de requisitos establecidos por el Legislador para su otorgamiento, lo que hace improcedente su reliquidación con base en los factores salariales devengados en el año anterior al retiro [negrilla de la Sala].
De acuerdo con la jurisprudencia arriba transcrita la pensión gracia debe ser liquidada con el 75% de la totalidad de los factores salariales devengados por el docente en el año anterior a la adquisición del estatus pensional, de conformidad con la Ley 4.ª de 1966 y el Decreto 1743 de ese año, por cuanto expresamente el artículo 1º (inciso 2º) de la Ley 33 de 1985 excluyó las pensiones especiales del régimen ordinario allí previsto.
Así las cosas, la Sala encuentra necesario determinar ahora, qué factores son los que vienen a integrar el concepto de salario, pues sobre él es que se entra a precisar la base líquida para el 75%, que corresponde al monto final de la pensión. La remuneración o salario equivale a todo lo devengado por el empleado o trabajador como consecuencia directa o indirecta de su relación laboral; comprende entonces, los sueldos, primas, bonificaciones y demás reconocimientos que se hagan directa o indirectamente por causa o por razón del trabajo o empleo sin ninguna excepción. En torno al tema, el Decreto 1160 de 1947, en su artículo 6 (parágrafo 1º), prevé que salario es «[ ] todo lo que reciba el trabajador a cualquier otro título y que implique directa o indirectamente retribución ordinaria y permanente de servicios, tales como las primas, sobresueldos y bonificaciones [ ]».
Y es que lo dispuesto en este Decreto también lo tiene previsto el artículo 127 del Código Sustantivo del Trabajo, que aunque aplicable al régimen laboral individual de carácter privado, bien merece traerlo a colación por tratarse de una consagración de derechos mínimos, pues prescribe que constituye salario «[ ] todo lo que recibe el trabajador en dinero o en especie como contraprestación directa del servicio, sea cualquiera la forma o denominación que se adopte, como primas, sobresueldos, bonificaciones habituales, valor del trabajo suplementario o de las horas extras, valor del trabajo en días de descanso obligatorio, porcentajes sobre ventas y comisiones».
En conclusión, el salario está constituido por todas las sumas que habitual y periódicamente recibe el trabajador como contraprestación por su labor. 3.5 Caso concreto. A continuación, procede la Sala a analizar las peculiaridades del caso objeto de juzgamiento frente al marco normativo que gobierna la materia. En ese sentido, en atención al material probatorio traído al plenario y de conformidad con los hechos constatados por esta Corporación, se destaca: a) De acuerdo con registro civil de nacimiento y cédula de ciudadanía (CD, f. 128), la demandante nació el 31 de diciembre de 1964, por lo que cumplió 50 años de edad el 31 de diciembre de 2014. b) Acta de 19 de octubre de 2019 (f. 14), en la cual el alcalde de Tumaco consignó que la actora compareció para tomar posesión, a partir de ese día, del empleo de «[…] maestra municipal de la escuela rural Mixta Vuelta del Carmen Río Cunapí, […] nombrada mediante Decreto 419 de octubre del [mismo] año […], emanado de la Alcaldía Municipal». c) Resolución 1078 de 12 de mayo de 2016, en la que la mandataria de Tumaco retira del servicio, a partir del 20 de mayo de 2016, a la accionante, habida cuenta de que su cargo sería proveído por un profesor en propiedad (ff. 89 a 90). d) De conformidad con formato único para la expedición de certificado de salarios (ff. 16 a 18), emanado del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, la demandante tiene el carácter de educadora municipal y devengó, entre el 1° de enero de 2012 y el 20 de mayo de 2016, sueldo, bonificación mensual y primas de alimentación, transporte, movilización, servicios, vacaciones y navidad. e) Certificación de 9 de enero de 2018 (f. 87), con la cual la secretaria de educación de Tumaco deja constancia que la actora prestó sus servicios en calidad de maestra de carácter municipal; y para el período trabajado por ella desde el 19 de octubre de 1980 hasta el 31 de diciembre de 1992 el pago de sus salarios se efectuaba con recursos propios del ente territorial, y a partir del 1° de enero de 2004 con «[…] haberes de recursos propios [del] situado fiscal […]». f) Según formatos únicos para la expedición de certificado de historia laboral de 16 de junio de 2017 y 9 de enero de 2018 del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (ff. 15 y 83), la accionante, en su condición de docente municipal en Tumaco, estuvo vinculada en forma provisional, así: |Novedad |Acto nombramiento |Desde |Hasta |Tiempo | | | | | |laborado | | | | | | g) Constancia de 10 de enero de 2018 suscrita por la secretaria de educación de Tumaco que da cuenta de que la demandante no tiene registros de actuaciones disciplinarias en su contra (f. 85). h) Con Resolución RDP 9046 de 8 de marzo de 2017 (ff. 9 a 11), la UGPP le negó a la actora la petición presentada el 9 de agosto de 2016, encaminada a obtener el reconocimiento de la pensión gracia, contra la cual interpuso recurso de reposición, desatado de manera desfavorable por medio de Resolución RDP 15458 de 12 de abril de 2017 (ff. 12 a 13), modificada en virtud de la Resolución RDP 20711 de 19 de mayo de 2017 (CD, f. 128), en el sentido de indicarle a la interesada que con el acto administrativo que resolvió el recurso interpuesto, se entendía agotada la «[…] vía gubernativa […]».
De las pruebas anteriormente relacionadas, se desprende que la accionante nació el 31 de diciembre de 1964 y laboró en calidad de maestra municipal en Tumaco, de manera provisional, desde el 19 de octubre de 1980 hasta el 31 de diciembre de 1992 y del 1° de enero de 2004 al 20 de mayo de 2016, para un total de tiempo de servicios de 24 años, 6 meses y 29 días.
En atención a su situación, el 9 de agosto de 2016 la demandante pidió de la UGPP el reconocimiento de la pensión gracia, negado mediante los actos acusados, de los cuales se colige que existe controversia en cuanto al tipo de la vinculación bajo la cual la demandante se desempeñó en la docencia oficial antes «[…] de diciembre de 1980 […] [dado que] no se allegó el acto administrativo de nombramiento».
Sobre este aspecto, la Sala advierte que si bien es cierto que no se adosó al expediente el acto de designación, también lo es que se aportó (i) acta de posesión del cargo de maestra municipal, en el que trabajó del 19 de octubre de 1980 al 31 de diciembre de 1992; (ii) formatos únicos para la expedición de certificado de historia laboral en los que se especifica la totalidad de los interregnos laborados por la actora; y (iii) certificación emitida por la secretaria de educación de Tumaco; documentos que demuestran en forma fehaciente que antes del 31 de diciembre de 1980 tenía el cargo de profesora municipal financiado con recursos propios del citado ente territorial.
En este caso se debe dar aplicación al principio de la primacía del derecho sustancial sobre el formal, puesto que no se ajusta a los parámetros de una correcta administración de justicia negar una prerrogativa, máxime de carácter pensional, con el fundamento de que no se aportaron unas pruebas específicas cuando a través de otros elementos probatorios, se demuestran los hechos debatidos, los cuales soportan las pretensiones de la demanda.
Asimismo, si la accionada no estaba de acuerdo con las pruebas documentales expedidas por diferentes funcionarios, al considerar que la información allí contenida no correspondía a la realidad, debió haberlo puesto en conocimiento dentro del trámite procesal; contrario a ello, guardó silencio, es decir, el acta de posesión y las constancias no fueron tachadas o desconocidas por la demandada, de lo que se desprende su validez.
Recuérdese que las anteriores pruebas son las que, conforme al artículo 1º de la Ley 91 de 1989 y la jurisprudencia de esta Corporación, determinan el tipo de vinculación de una persona con la «profesión docente»[16], toda vez que el primero prevé que los profesores vinculados por nombramiento del Gobierno nacional conforman el «[p]ersonal nacional», al paso que la segunda ha concluido que el funcionario competente para certificar la calidad de maestro territorial es el nominador.
Sobre el particular, el Consejo de Estado, en sentencia de unificación CE- SUJ-SII-11-2018 (SUJ-11-S2)[17], fijó, entre otras reglas, la siguiente: Unificase la jurisprudencia respecto de las controversias relacionadas con el reconocimiento de pensión gracia, […] en el sentido de que […] (iv) para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, en este caso se debe dar aplicación al principio de la primacía del derecho sustancial sobre el formal, puesto que no se ajusta a los parámetros de una correcta administración de justicia negar una prerrogativa, máxime de carácter pensional, con el fundamento de que no se aportaron unas pruebas específicas cuando mediante otros elementos probatorios, se demuestran los hechos debatidos, los cuales soportan las pretensiones de la demanda también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial [se destaca].
Por consiguiente, frente al argumento consistente en que no existe prueba idónea que dé cuenta de que el vínculo laboral de la actora antes del 31 de diciembre de 1980 haya sido territorial o nacionalizado, no se ajusta al material probatorio traído al plenario, del cual deduce esta Corporación que la demandante tuvo, para ese lapso, la calidad de educadora municipal.
Cabe insistir en que, en casos como el presente, no existe una tarifa legal o una única prueba conducente que permita establecer si los interesados cumplen los requisitos para acceder a la pensión gracia, sino que resulta necesario efectuar un análisis completo del material probatorio que se aporte al expediente. A manera de corolario, se acreditaron plenamente por parte de la accionante los requisitos necesarios para acceder a la pensión gracia, como son el haber ejercido las funciones de maestra territorial (municipal) por más de veinte (20) años, vinculada antes del 31 de diciembre de 1980 (19 de octubre de 1980), contar con 50 años de edad (pues los cumplió el 31 de diciembre de 2014) y observar una buena conducta en su desempeño como profesora, razón por la que resulta dable acceder a las pretensiones de la demanda.
Al encontrarse acreditado el derecho al reconocimiento de la pensión gracia, se destaca que frente a los factores que deben tenerse en cuenta para su liquidación, tal como se señaló en el acápite de marco jurídico de esta providencia, la prestación en discusión debe ser liquidada con el 75% de la totalidad de los factores salariales devengados por el educador durante el año anterior a la adquisición del estatus pensional, según lo establece la Ley 4ª de 1966 y el Decreto 1743 de ese año, concepto que abarca todo lo devengado por el empleado o trabajador como consecuencia directa o indirecta de su relación laboral, que, en este caso, al haber cumplido la demandante el estatus de pensionada el 31 de diciembre de 2014, según la certificación de salarios obrante en el expediente (ff. 16 a 18), comprende sueldo, bonificación mensual y primas de alimentación, transporte, movilización, servicios, vacaciones y navidad.
En lo atinente al fenómeno jurídico-procesal de la prescripción, el artículo 102 del Decreto 1848 de 1969 dispone: Prescripción de acciones. 1. Las acciones que emanan de los derechos consagrados en el Decreto 3135 de 1968 y en este Decreto, prescriben en tres (3) años, contados a partir de la fecha en que la respectiva obligación se haya hecho exigible. 2.
El simple reclamo escrito del empleado oficial formulado ante la entidad o empresa obligada, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpe la prescripción, pero solo por un lapso igual. En aplicación de la anterior disposición, se tiene que en el presente caso no operó la prescripción, por cuanto la actora adquirió el estatus de pensionada el 31 de diciembre de 2014 (al cumplir los 50 años de edad), la reclamación fue formulada el 9 de agosto de 2016, la entidad dio respuesta con Resolución RDP 9046 de 8 de marzo de 2017[18] y la demanda fue presentada el 4 de diciembre de 2017[19], es decir, no transcurrió el lapso previsto en la norma (3 años).
Con fundamento en los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto, de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, la Sala revocará la sentencia de primera instancia que declaró probada de oficio la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda y se inhibió de emitir pronunciamiento de fondo; en su lugar, se declarará la nulidad de las Resoluciones RDP 9046 de 8 de marzo y RDP 15458 de 12 de abril, ambas de 2017, y se ordenará el reconocimiento y pago de la pensión gracia deprecada, a partir del 31 de diciembre de 2014, con el 75% del promedio de todos los factores salariales devengados por la actora durante el año inmediatamente anterior a la consolidación de su estatus pensional (31 de diciembre de 2013 a 31 de diciembre de 2014).
La suma que deberá cancelar la entidad accionada por concepto de las mesadas adeudadas se actualizará de acuerdo con la fórmula según la cual el valor presente (R) se determinará multiplicando el valor histórico (Rh) por el guarismo que resulta de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE (vigente a la fecha de la sentencia) por el índice inicial (vigente a la fecha de la causación de la prestación).
La fórmula que debe aplicar la entidad demandada es la siguiente: R = Rh. índice final índice inicial Se aclara que por tratarse de obligaciones de tracto sucesivo, dicha fórmula debe aplicarse mes por mes, para cada mesada prestacional y para los demás emolumentos teniendo en cuenta que el índice inicial es el vigente al momento de la causación de cada uno de ellos.
Lo anterior, sin perjuicio de lo estipulado en el artículo 192 del CPACA, cuya observancia por parte de la Administración debe darse sin necesidad de mandato judicial. Por último, en cuanto la imposición de condena en costas a la parte vencida, se pronunció esta Corporación, en sentencia de 1.º de diciembre de 2016[20], así: En ese orden, la referida norma especial que regula la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso-administrativo dispone: Artículo 188.
Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. La lectura interpretativa que la Sala otorga a la citada regulación especial gira en torno al significado del vocablo disponer, cuya segunda acepción es entendida por la Real Academia Española como «2. tr.
Deliberar, determinar, mandar lo que ha de hacerse». Ello implica que disponer en la sentencia sobre la condena en costas no presupone su causación per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que estas sean impuestas, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución (artículo 366 del CGP).
En tal virtud, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones (civil, comercial, de familia y agraria), donde la responsabilidad en materia de costas siempre es objetiva (artículo 365 del CGP), corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.
Ese juicio de ponderación supone que el reproche hacia la parte vencida esté revestido de acciones temerarias o dilatorias que dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento, cuando por ejemplo sea manifiesta la carencia de fundamento legal de la demanda, excepción, recurso, oposición o incidente, o a sabiendas se aleguen hechos contrarios a la realidad; se aduzcan calidades inexistentes; se utilice el proceso, incidente o recurso para fines claramente ilegales o con propósitos dolosos o fraudulentos; se obstruya, por acción u omisión, la práctica de pruebas; se entorpezca el desarrollo normal y expedito del proceso; o se hagan transcripciones o citas deliberadamente inexactas (artículo 79 CGP).
Así las cosas, frente al resultado adverso a los intereses del demandante, se tiene que ejerció de forma legítima el reclamo por la vía judicial del derecho que le asistía de acceder a la pensión gracia, pues con base en el ordenamiento que la rige y los lineamientos jurisprudenciales en la materia, así lo consideró. Por consiguiente, esta Sala considera que la referida normativa deja a disposición del juez la procedencia o no de la condena en costas, puesto que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida y comprobar su causación y no el simple hecho de que las resultas del proceso le fueron desfavorables a sus intereses, pues dicha imposición surge después de tener certeza de que la conducta desplegada por aquella comporta temeridad o mala fe, por lo que, al no predicarse tal proceder de la parte demandada, no se impondrá condena en costas.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1. Revócase la sentencia proferida el 30 de abril de 2019 por el Tribunal Administrativo de Nariño, que declaró de oficio probada la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda y se inhibió de emitir pronunciamiento de fondo sobre la demanda incoada por la señora Sonia Esneda Preciado Godoy contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), conforme a lo consignado en la parte motiva, y en su lugar: 1.1 Declárase la nulidad de las Resoluciones RDP 9046 de 8 de marzo y RDP 15458 de 12 de abril, ambas de 2017, mediante las cuales la UGPP negó el reconocimiento de la pensión gracia a la actora, de conformidad con lo dicho en la motivación. 1.2 Como consecuencia de la anterior declaración, a título de restablecimiento del derecho, ordénase a la UGPP reconocer y pagar la pensión gracia a la señora Sonia Esneda Preciado Godoy, a partir del 31 de diciembre de 2014, en cuantía del 75% del promedio de todos los factores salariales devengados durante el año inmediatamente anterior a la consolidación de su estatus pensional (31 de diciembre de 2013 a 31 de diciembre de 2014), de acuerdo con la parte motiva. 1.3 La UGPP hará la actualización sobre las sumas adeudadas, de conformidad con lo establecido en el artículo 187 (inciso final) del CPACA, teniendo en cuenta los índices de inflación certificados por el DANE y mediante la aplicación de la fórmula matemática adoptada por el Consejo de Estado, a saber: R = Rh. índice final índice inicial 1.4 La UGPP deberá dar cumplimiento a lo dispuesto en este fallo dentro del plazo indicado en el artículo 192 del CPACA. 2.
Sin condena en costas. 3. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en Sala de la fecha. Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ CÉSAR PALOMINO CORTÉS ----------------------- [1] Artículos 74, 76 (inciso 3.º) y 161 (numeral 2) del CPACA. [2] Es decir, según el numeral 2 del artículo 161 del CPACA, las que «atañen al silencio negativo en relación con la primera petición, que permite demandar directamente el acto presunto, y a que este requisito no es exigible cuando las autoridades administrativas no hubieren dado oportunidad de interponer los recursos procedentes». [3] «[Q]ue crea pensiones de jubilación a favor de los Maestros de Escuela». [4] «[S]obre Instrucción Pública». [5] «Por la cual se aclaran y reforman varias disposiciones de la Ley 102 de 1927». [6] «ARTICULO 128.
Nadie podrá desempeñar simultáneamente más de un empleo público ni recibir más de una asignación que provenga del tesoro público, o de empresas o de instituciones en las que tenga parte mayoritaria el Estado, salvo los casos expresamente determinados por la ley. Entiéndese por tesoro público el de la Nación, el de las entidades territoriales y el de las descentralizadas». [7] «Por la cual se decreta el pago de una pensión a un servidor público y sobre jubilación de algunos empleados». [8] «[P]or la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá los municipios, las intendencias y comisarías; y se distribuye una participación, se ordenan obras en materia educativa y se dictan otras disposiciones». [9] Expediente S-699 del 26 de agosto de 1997, actor: Wilberto Therán Mogollón, magistrado ponente Nicolás Pájaro Peñaranda. [10] En la sentencia C- 480 de 2000 la Corte reiteró que «por expresa voluntad del legislador la Ley 114 de 1913, continúa teniendo vigencia en el tiempo pese a su derogación por el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, pues, como acaba de verse, el legislador expresamente dispuso que a los docentes “vinculados hasta 31 de diciembre de 1980” que “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos”.
Ello significa, a contrario sensu, que ella no rige para los vinculados a partir del 1º de enero de 1981, pues éstos docentes, “nacionales y nacionalizados”, tendrán derecho “sólo a una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año». La parte en negrillas de la Ley 91 de 1989 no ha sido retirada del orden jurídico. [11] «Por la cual se provee de nuevos recursos a la Caja Nacional de Previsión Social, se reajustan las pensiones de jubilación e invalidez y se dictan otras disposiciones». [12] «Por la cual se dictan algunas medidas en relación con las Cajas de Previsión y con las prestaciones sociales para el Sector Público». [13] «Por la cual se modifica el artículo 3º de la Ley 33 del 29 de enero de 1985». [14] Expediente 25000-23-25-000-2007-01316-01 (1348-11). [15] Artículo 1º y 3º. [16] Sobre el particular, el artículo 2 del Decreto 2277 de 1979 establece que «Se entiende por profesión docente el ejercicio de la enseñanza en planteles oficiales y no oficiales de educación en los distintos niveles de que trata este Decreto.
Igualmente incluye esta definición a los docentes que ejercen funciones de dirección y coordinación de los planteles educativos, de supervisión e inspección escolar, de programación y capacitación educativa, de conserjería y orientación de educandos, de educación especial, de alfabetización de adultos y demás actividades de educación formal autorizadas por el Ministerio de Educación Nacional, en los términos que determine el reglamento ejecutivo». [17] Fallo de 21 de junio de 2018, consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter, expediente: 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). [18] Ff. 9 a 11. [19] F. 20. [20] Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, expediente 70001-23-33-000-2013-00065-01 (1908-2014), C. P. Carmelo Perdomo Cuéter, actor: Ramiro Antonio Barreto Rojas, demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP). ----------------------- Radicación No. 41001-23-33-000-2015-00217-01 Actor: DANIELA ALEJANDRA PÉREZ MONJE IMPUGNACIÓN ACCIÓN DE TUTELA - Pág. No. 1