25000-23-42-000-2016-05944-01 — Consejo de Estado

25000-23-42-000-2016-05944-01Consejo de Estado · SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN "B"Sentencia2020-07-17

Ponente: Carmelo Perdomo Cuéter

Actor: Daniel Arturo Delgado Salguero·Demandado: Unidad Administrativa Especial De Gestión Pensional Y Contribuciones Parafiscales De La Protección Social (Ugpp)

De qué trata

Síntesis: [P]ara que resulte procedente ordenar el reintegro de los valores recibidos por aquellas personas a las que se les haya reconocido una prestación social sin tener derecho a ella, deberá estar acreditada la mala fe con que pudieron actuar para obtener el pago de los beneficios pensionales otorgados, en atención a que la buena fe es una presunción que requiere ser desvirtuada. […] [E]n lo que se refiere al reintegro de los valores recibidos por el demandante, ordenados mediante los actos acusados, la Sala concluye que no le asiste razón al a quo al negar tal pretensión, pues en el proceso ni en sede administrativa se acreditó la mala fe con que pudo actuar este para obtener el pago del beneficio pensional otorgado; pues no existe prueba que demuestre fraude, maniobras o actos ilegales tendientes a lograr el reconocimiento pensional, máxime cuando la prestación fue concedida en cumplimiento de una orden judicial dictada dentro de un trámite de tutela. […] [N]o basta que la entidad exponga la falta de legalidad del reconocimiento pensional, sino que resultaba necesario que acudiera ante la jurisdicción contencioso-administrativa con el fin de demostrar que la conducta del demandante se apartó del postulado de buena fe, en atención a que este mandato constitucional está estrechamente ligado a los derechos al buen nombre y la dignidad humana, cuanto más si el fallo de la Corte Constitucional, que dejó sin sustento el reconocimiento de la pensión gracia, no dispuso orden alguna de reintegro de lo pagado por tal concepto.COSEJO DE ESTADOSALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVOSECCIÓN SEGUNDASUBSECCIÓN "B"Consejero ponente: CARMELO PERDOMO CUÉTERBogotá, D. C., diecisiete (17) de julio de dos mil veinte (2020)Radicación número: 25000-23-42-000-2016-05944-01(6438-18)Actor: DANIEL ARTURO DELGADO SALGUERODemandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP)Referencia: PENSIÓN GRACIA; DEVOLUCIÓN DE DINERO RECIBIDOProcede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por el demandante contra la sentencia proferida el 10 de mayo de 2018 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (sección segunda, subsección A), mediante la cual negó las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe.I. ANTECEDENTES1.1 El medio de control (ff. 41 a 50). El señor Daniel Arturo Delgado Salguero, a través de apoderada, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan.1.2 Pretensiones. Se declare la nulidad de las Resoluciones RDP 5000 de 8 de febrero, «mediante el [sic] cual se determinan unos mayores valores recibidos por mesadas pensionales», y RDP 15588 de 13 de abril, ambas de 2016, que no repuso la anterior, originarias de la UGPP.Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, se disponga que la demandada «[…] NO PUEDE DETERMINAR LOS VALORES QUE POR CONCEPTO DE LAS MESADAS DE LA PENSIÓN GRACIA SE LE PAGARON […] NI PUEDE ORDENAR LA DEVOLUCIÓN DE ESOS PAGOS […]»; y que se condene en costas.1.3 Fundamentos fácticos. Relata el actor que el 16 de febrero de 1998 solicitó de la extinguida Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal) el reconocimiento de la pensión gracia, negada a través de Resolución 12713 de 11 de mayo de ese año.Que en cumplimiento de un fallo de tutela de 16 de diciembre de 2005, proferido por el Juzgado 8º Laboral de Cartagena, con Resolución 15177 de 31 de marzo de 2006, la entonces Cajanal reconoció y ordenó el pago de la pensión gracia, efectiva desde el 31 de agosto de 1992.Dice que, posteriormente, Cajanal interpuso acción de tutela contra la referida decisión judicial, que fue declarada improcedente en primera instancia, pero la sala de casación laboral de la Corte Suprema de Justicia, por medio de sentencia de 4 de diciembre de 2012, amparó los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia de la entidad y dejó sin efectos lo decidido por el Juzgado 8º Laboral de Cartagena y los actos que le dieron cumplimiento al fallo de 16 de diciembre de 2005.Que por lo anterior, la UGPP, con Resolución RDP 28203 de 20 de junio de 2013, «[…] declaró el decaimiento jurídico de la resolución No. 15177 del 31 de marzo de 2006 […]».Afirma que, mediante sentencia T-272 de 2014, «[…] la H. Corte Constitucional, usando el mecanismo constitucional extremo consistente en modular a posteriori fallos de tutela ya ejecutoriados […] revocó el fallo de tutela de la Corte Suprema de Justicia que había protegido los derechos de la CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL EICE por ser improcedente, y así mismo ORDENÓ a CAJANAL EICE INAPLICAR LA ORDEN IMPARTIDA en el fallo de tutela proferid[o] por el Juzgado Octavo Laboral de Cartagena».Agrega que, con Resolución RDP de 30 de junio de 2015, la UGPP dio cumplimiento a la decisión de la Corte Constitucional y, a través de Resolución RDP 5000 de 8 de febrero de 2016, le impuso la obligación de devolver «[…] unos mayores valores recibidos, por concepto de mesadas pensionales […]», confirmada por Resolución RDP 15588 de 13 de abril del mismo año.1.4 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto. Cita como normas violadas por los actos administrativos demandados los artículos 2, 13, 48, 53, 83, 90 y 209 de la Constitución Política; y 98 y 164 (letra c) del CPACA.Aduce que de las órdenes de la Corte Constitucional «[…] se evidencia que las mismas se circunscriben únicamente a la revocatoria de los fallos de tutela, razón por la cual […] la UGPP debía inaplicar la orden impartida en el fallo primigenio de tutela, es decir, revocar la resolución No. 15177 del 31 de marzo de 2006 mediante la cual se reconoció la pensión de jubilación […] y dejar sin efectos la resolución RDP 28203 del 20 de junio de 2013 mediante la cual dio cumplimiento al fallo proferido por la Corte Suprema de Justicia».Que «Adicional a ello, y actuando de manera extralimitada […] decidió […] establecer unos valores recibidos por mesadas pensionales y ordenar su devolución, por concepto de pago de la resolución No. 15177 del 31 de marzo de 2006 […]», lo que está por fuera de la orden impuesta en el fallo de tutela, pues la Corte Constitucional no dispuso la devolución del dinero recibido de buena fe por concepto de la pensión gracia que le fue reconocida.1.5 Contestación de la demanda. La UGPP contestó de manera extemporánea.1.6 Providencia apelada (ff. 119 a 125). El Tribunal Administrativo de Cundinamarca (sección segunda, subsección A), mediante sentencia de 10 de mayo de 2018, negó las súplicas de la demanda (sin condena en costas), al considerar que el actor «[…] prestó sus servicios como docente durante más de 20 años […] con vinculación de carácter nacional […]», luego «[…] no cumple con los requisitos establecidos para ser beneficiario de la pensión gracia, puesto que los 20 años de servicio exigidos por las normas que gobiernan dicha prestación, deben ser prestados en su totalidad bajo vinculación territorial o como docente nacionalizado en virtud de la Ley 43 de 1975 no, como como docente nacional».En cuanto a la legalidad de los actos demandados, sostiene que «[…] se evidenció que el demandante presentó acción de tutela que le reconoció la pensión gracia en Cartagena cuando su domicilio y último lugar donde prestó el servicio docente fue en Bogotá, sin que se acredite que antes de esto hubiese adelantado reclamación administrativa frente a la entidad demandada, y mediante sentencia de 16 de diciembre de 2015 el Juzgado Octavo Laboral del Circuito de Cartagena, ordenó reconocerle pensión gracia, para cuyo caso sólo acreditó 20 años de servicios docentes con vinculación nacional. En razón de lo expuesto, se encuentra que se desconoció la línea jurisprudencial de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado sobre los requisitos para obtener el beneficio de la pensión gracia, las reglas de competencia consagradas en el Decreto 2591 de 1991 y se puso en entredicho la buena fe del señor Daniel Arturo Delgado Salguero. De lo expuesto, queda claro que la actuación del demandante no se rigió por el principio de la buena fe, y por ello procede la devolución de las sumas que le han sido canceladas por concepto del reconocimiento pensional».1.7 Recurso de apelación (ff. 132 a 137). Inconforme con la anterior sentencia, el actor, por conducto de apoderada, interpuso recurso de apelación y reitera los argumentos expuestos en la demanda, relacionados con que no se probó la mala fe al recibir dineros provenientes de la pensión gracia que le fue reconocida y que el fallo de la Corte Constitucional no ordenó la devolución de esas sumas, por lo que «[…] no existe una causa o una fuente que le permita cobrar a la UGPP los valores cancelados […]»II. TRÁMITE PROCESALEl recurso de apelación interpuesto por el demandante fue concedido en auto de 9 de octubre de 2018 (f. 139) y admitido por esta Corporación a través de auto de 2 de octubre de 2019 (f. 172), en el que se dispuso la notificación personal al agente del Ministerio Público y a las partes por estado, en cumplimiento de los artículos 198 (numeral 3) y 201 del CPACA.2.1 Alegatos de conclusión. Admitida la alzada, se continuó con el trámite regular del proceso en el sentido de correr traslado a las partes y al Ministerio Público, por medio de auto de 11 de diciembre de 2019 (f. 179), para que aquellas alegaran de conclusión y este conceptuara, de conformidad con lo establecido en el artículo 247 del CPACA, oportunidad aprovechada por las primeras.2.1.1 Parte demandante (ff. 183 a 188). El actor, mediante apoderada, reitera lo expuesto en la demanda y el recurso de apelación, en tanto no se demostró que hubiera actuado de mala fe, al reclamar una prestación a la que considera, tenía derecho.2.1.2 Parte demandada (ff. 189 a 193). La UGPP, por conducto de apoderada, pidió que se confirme el fallo de primera instancia, porque «[…] el acto administrativo que ordenó el reintegro de los valores por concepto de las mesadas pagadas al demandante, se encuentra ajustado a derecho, como quiera que se demostró que [el actor] actuó de mala fe frente a la entidad […]».III. CONSIDERACIONES3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA, esta Corporación es competente para conocer del presente litigio, en segunda instancia.3.2 Problema jurídico. De acuerdo con el recurso de apelación interpuesto por el demandante, corresponde en esta oportunidad a la Sala determinar si procede o no la devolución del dinero pagado por la UGPP, por concepto de la pensión gracia que le fue reconocida en virtud de un fallo de tutela dictado por el Juzgado 8º Laboral de Cartagena, que fue posteriormente inaplicado por la Corte Constitucional.3.3 Caso concreto. A continuación, procede la Sala a analizar las peculiaridades del caso objeto de juzgamiento, en relación con la conducta desplegada por el demandante, con el fin de dilucidar si procede o no ordenar la devolución de las sumas que recibió por concepto de la pensión gracia reconocida por fallo de tutela, después revocado. En ese sentido, en atención al material probatorio traído al plenario y de conformidad con los hechos constatados por esta Corporación, se destaca:a) Certificación de historia laboral de la secretaría de educación de Bogotá, de 15 de agosto de 2015, que da cuenta de que el demandante prestó sus servicios como docente desde el 2 de marzo de 1975 hasta el 31 de diciembre de 2002, con vinculación nacional (f. 36).b) Resolución 15177 de 31 de marzo de 2006, «POR LA CUAL SE DA CUMPLIMIENTO A UN FALLO DE TUTELA PROFERIDO POR EL JUZGADO OCTAVO LABORAL DEL CIRCUITO DE CARTAGENA», con la que se reconoció pensión gracia al actor, con inclusión de todos los factores devengados durante el año anterior a la adquisición del estatus de pensionado, esto es, la asignación básica y las primas de navidad, especial y de alimentación, efectiva a partir del 31 de agosto de 1992 (ff. 26 a 35).c) Fallo de tutela de la sala de casación laboral de la Corte Suprema de Justicia, de 4 de diciembre de 2012 (páginas 26 a 36 del CD de antecedentes en f. 97), mediante el que revoca la sentencia de 26 de septiembre del mismo año, del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cartagena, y decide dejar «[…] sin efectos toda la actuación adelantada por el mencionado despacho dentro de la acción de tutela que adelantó Sara Mercedes Durán de Rodríguez y otros contra la Caja Nacional de Previsión Social -Cajanal-, incluyendo las que correspondan al cumplimiento de la orden impartida en sentencia del 16 de diciembre de 2005» (sic).d) Resolución RDP 28203 de 20 de junio de 2013, originaria de la UGPP (páginas 88 a 92 del CD de antecedentes en f. 97), que resolvió:ARTICULO PRIMERO: Dar cumplimiento a un fallo de tutela proferido por la CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, de fecha 04 de diciembre de 2012, y como consecuencia del mismo declarar el decaimiento jurídico de la resolución No 15177 del 31 de marzo de 2006 que ordeno reconocer una pensión de jubilación gracia a favor del señor DELGADO SALGUERO DANIEL ARTURO, ya identificado en cumplimiento a un fallo de tutela proferido por el JUZGADO OCTAVO LABORAL DEL CIRCUITO DE CARTAGENA (BOLIVAR), de fecha 16 de diciembre de 2005, por las razones expuestas en la parte motiva del presente acto administrativo.ARTICULO SEGUNDO: Ordénese al Área de nómina la exclusión de manera inmediata de nómina de pensionados de la resolución No 15177 del 31 de marzo de 2006, por las razones expuestas en la parte motiva del presente acto administrativo [sic para toda la cita].e) Sentencia T-272 de 6 de mayo de 2014 (páginas 110 a 175 del CD de antecedentes en f. 97), que respecto del fallo del Juzgado 8° Laboral de Cartagena antes referido, decidió:Cuarto.- En relación con el expediente T-3834856, REVOCAR la sentencia del cuatro (04) de diciembre de dos mil doce (2012) proferida por la Corte Suprema de Justicia Sala Laboral, que en segunda instancia había concedido la tutela y, en su lugar, CONFIRMAR la sentencia del veintiséis (26) de septiembre de dos mil doce (2012) del Tribunal Superior del Distrito judicial de Cartagena Sala Laboral, que declaró improcedente el amparo solicitado por CAJANAL EICE en liquidación contra el Juzgado Octavo Laboral del Circuito de Cartagena, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.Quinto.- En relación con el expediente T-3834856, ORDENAR a CAJANAL EICE en liquidación que inaplique la orden impartida en el fallo de tutela proferido por el Juzgado Octavo Laboral del Circuito de Cartagena el 16 de diciembre de 2005, en el proceso promovido por la señora Sara Mercedes Duran de Rodríguez y otros 29 accionantes contra CAJANAL EICE en liquidación, por cuanto las irregularidades advertidas desvirtúan la validez del título conferido en virtud de esta providencia judicial. Esta decisión, en cualquier caso, no desconoce el derecho de los interesados de acudir ante la jurisdicción administrativa para solicitar el reconocimiento de la pensión gracia, con fundamento en lo previsto en el artículo 164, numeral 1, literal c) de la Ley 1437 de 2011.f) Resolución RDP 5000 de 8 de febrero de 2016 (ff. 4 a 7), mediante la cual la UGPP determinó que el actor «[…] adeuda [al] Sistema General de Pensiones la suma de $206.572.588 M/Cte […] la cual deberá pagar a la Dirección del Tesoro Nacional por concepto de mayores mesadas pensionales recibidas […]», confirmada con Resolución RDP 15588 de 13 de abril del mismo año (ff. 11 a 14).De las pruebas anteriormente enunciadas, se desprende que (i) el demandante prestó sus servicios para el Distrito de Bogotá como docente desde el 2 de marzo de 1975 hasta el 31 de diciembre de 2002, con vinculación nacional; (ii) en cumplimiento de un fallo de tutela de 16 de diciembre de 2005, proferido por el Juzgado 8° Laboral de Cartagena, la extinguida Cajanal expidió la Resolución 15177 de 31 de marzo de 2006, con la que reconoció la pensión gracia al demandante; (iii) posteriormente, la sala de casación laboral de la Corte Suprema de Justicia emite sentencia de 4 de diciembre de 2012, con la cual decide dejar sin efectos la referida decisión del Juzgado 8° Laboral de Cartagena; (iv) en consecuencia, la UGPP, con Resolución RDP 28203 de 20 de junio de 2013, declara el decaimiento de la 15177 de 31 de marzo de 2006, que ordenó reconocer la pensión gracia al actor; y (v) a través de sentencia T-272 de 6 de mayo de 2014, la Corte Constitucional ordenó a la UGPP que inaplicara el fallo de tutela proferido por el Juzgado 8º Laboral del Circuito de Cartagena el 16 de diciembre de 2005.Por lo anterior, la UGPP expidió la Resolución RDP 5000 de 8 de febrero de 2016, con la que determinó que el demandante adeuda la suma de $206.572.588 al sistema general de pensiones, decisión confirmada por medio de Resolución RDP 15588 de 13 de abril del mismo año, actos administrativos demandados.Ahora bien, al tenor del artículo 83 de la Constitución Política, la buena fe se presume en todas las gestiones que los particulares adelanten ante las autoridades públicas. Al respecto, la Corte Constitucional, en sentencia C-131 de 2004, definió el principio general de buena fe, así:En relación con el principio de la buena fe cabe recordar que es uno de los principios generales del derecho, consagrado en el artículo 83 de la Constitución, el cual gobierna las relaciones entre la Administración Pública y los ciudadanos, y que sirve de fundamento al ordenamiento jurídico, informa la labor del intérprete y constituye un decisivo instrumento de integración del sistema de fuentes colombiano.En tal sentido, el mencionado principio es entendido, en términos amplios, como una exigencia de honestidad, confianza, rectitud, decoro y credibilidad que otorga la palabra dada, a la cual deben someterse las diversas actuaciones de las autoridades públicas y de los particulares entre sí y ante éstas, la cual se presume, y constituye un soporte esencial del sistema jurídico; de igual manera, cada una de las normas que componen el ordenamiento jurídico debe ser interpretada a luz del principio de la buena fe, de tal suerte que las disposiciones normativas que regulen el ejercicio de derechos y el cumplimiento de deberes legales, siempre deben ser entendidas en el sentido más congruente con el comportamiento leal, fiel y honesto que se deben los sujetos intervinientes en la misma. En pocas palabras, la buena fe incorpora el valor ético de la confianza y significa que el hombre cree y confía que una declaración de voluntad surtirá, en un caso concreto, sus efectos usuales, es decir, los mismos que ordinaria y normalmente ha producido en casos análogos. De igual manera, la buena fe orienta el ejercicio de las facultades discrecionales de la administración pública y ayuda a colmar las lagunas del sistema jurídico.Igualmente, la Corte Constitucional ha reiterado que «[…] el artículo 83 de la Constitución Política incluye un mandato de actuación conforme a la buena fe para los particulares y para las autoridades públicas, aunque que se presume que se actúa de esta manera en las gestiones que los particulares realicen ante las autoridades del Estado, como contrapeso de la posición de superioridad de la que gozan las autoridades públicas, en razón de las prerrogativas propias de sus funciones, en particular, de la presunción de legalidad de la que se benefician los actos administrativos que éstas expiden. Esto quiere decir que el mismo texto constitucional delimita el ámbito de aplicación de la presunción constitucional de buena fe a (i) las gestiones o trámites que realicen (ii) los particulares ante las autoridades públicas, por lo que su ámbito de aplicación no se extiende, por ejemplo, a las relaciones jurídicas entre particulares. Se trata de una medida de protección de las personas frente a las autoridades públicas, que se concreta, entre otros asuntos, en la prohibición de exigir en los trámites y procedimientos administrativos, declaraciones juramentadas o documentos autenticados, ya que esto implicaría situar en cabeza del particular la carga de demostrar la buena fe en la gestión, de la que constitucionalmente se encuentran exentos. Esta presunción invierte la carga de la prueba y radica en cabeza de las autoridades públicas la demostración de la mala fe del particular, en la actuación surtida ante ella» (se subraya).Por otra parte, el artículo 164 (letra c del numeral 1) del CPACA establece que la demanda deberá ser presentada en cualquier tiempo, cuando «[s]e dirija contra actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas. Sin embargo, no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe» (destaca la Sala).Con base en lo anterior, para que resulte procedente ordenar el reintegro de los valores recibidos por aquellas personas a las que se les haya reconocido una prestación social sin tener derecho a ella, deberá estar acreditada la mala fe con que pudieron actuar para obtener el pago de los beneficios pensionales otorgados, en atención a que la buena fe es una presunción que requiere ser desvirtuada.En ese sentido, se pronunció esta Sala el 23 de marzo de 2017, al estimar que «[…] la devolución de las sumas pagadas por prestaciones periódicas se condiciona a verificar que hayan mediado conductas reprochables encaminadas a defraudar a la administración en orden a obtener tales reconocimientos, de modo que si ello no se logra demostrar, no habrá lugar a ordenar reintegro alguno», dado que «[e]l concepto de buena fe hace referencia al comportamiento leal y honesto que deben asumir los particulares y autoridades para mantener un orden justo y permitir el goce efectivo de los derechos y oportunidades de los asociados. Además, como se expresó previamente, por mandato Constitucional, se presume la buena fe de los particulares en sus relaciones con las autoridades del Estado, siendo deber de quien alegue la mala fe demostrar los hechos sobre los cuales se fundamenta».Derrotero jurisprudencial reiterado por esta subsección el 16 de agosto de 2018, al considerar que «[…] la buena fe se presume en la actuación de los particulares ante las autoridades, por tanto, debe desvirtuarse por quien así la alega. Es así que es de competencia de quien la invoca, en este caso de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, acreditar que la demandada, no obró con lealtad, rectitud y honestidad, sino que por el contrario acudió a maniobras engañosas o documentos falsos, para inducir en error a la administración y a las autoridades judiciales, con el fin de obtener el reconocimiento prestacional».Así las cosas, en lo que se refiere al reintegro de los valores recibidos por el demandante, ordenados mediante los actos acusados, la Sala concluye que no le asiste razón al a quo al negar tal pretensión, pues en el proceso ni en sede administrativa se acreditó la mala fe con que pudo actuar este para obtener el pago del beneficio pensional otorgado; pues no existe prueba que demuestre fraude, maniobras o actos ilegales tendientes a lograr el reconocimiento pensional, máxime cuando la prestación fue concedida en cumplimiento de una orden judicial dictada dentro de un trámite de tutela.Lo anterior, dado que, contrario a lo expresado por el Tribunal de primera instancia, no basta que la entidad exponga la falta de legalidad del reconocimiento pensional, sino que resultaba necesario que acudiera ante la jurisdicción contencioso-administrativa con el fin de demostrar que la conducta del demandante se apartó del postulado de buena fe, en atención a que este mandato constitucional está estrechamente ligado a los derechos al buen nombre y la dignidad humana, cuanto más si el fallo de la Corte Constitucional, que dejó sin sustento el reconocimiento de la pensión gracia, no dispuso orden alguna de reintegro de lo pagado por tal concepto.Con fundamento en los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto, de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, la Sala revocará la sentencia de primera instancia, que negó las súplicas de la demanda; en su lugar, se declarará la nulidad de las Resoluciones RDP 50000 de 8 de febrero y RDP 15588 de 13 de abril, ambas de 2016, en cuanto ordenó el reintegro de las sumas canceladas al señor Daniel Arturo Delgado Salguero por concepto de la pensión gracia que le fue reconocida en virtud de un fallo de tutela.En relación con la condena en costas y las agencias en derecho que corresponde a los gastos por concepto de apoderamiento dentro del proceso, esta Corporación, en sentencia de 1.º de diciembre de 2016, se pronunció así:En ese orden, la referida norma especial que regula la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso-administrativo dispone:Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.La lectura interpretativa que la Sala otorga a la citada regulación especial gira en torno al significado del vocablo disponer, cuya segunda acepción es entendida por la Real Academia Española como «2. tr. Deliberar, determinar, mandar lo que ha de hacerse».Ello implica que disponer en la sentencia sobre la condena en costas no presupone su causación per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que estas sean impuestas, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución (artículo 366 del CGP).En tal virtud, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones (civil, comercial, de familia y agraria), donde la responsabilidad en materia de costas siempre es objetiva (artículo 365 del CGP), corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.Ese juicio de ponderación supone que el reproche hacia la parte vencida esté revestido de acciones temerarias o dilatorias que dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento, cuando por ejemplo sea manifiesta la carencia de fundamento legal de la demanda, excepción, recurso, oposición o incidente, o a sabiendas se aleguen hechos contrarios a la realidad; se aduzcan calidades inexistentes; se utilice el proceso, incidente o recurso para fines claramente ilegales o con propósitos dolosos o fraudulentos; se obstruya, por acción u omisión, la práctica de pruebas; se entorpezca el desarrollo normal y expedito del proceso; o se hagan transcripciones o citas deliberadamente inexactas (artículo 79 CGP).Así las cosas, frente al resultado adverso a los intereses del demandante, se tiene que ejerció de forma legítima el reclamo por la vía judicial del derecho que le asistía de acceder a la pensión gracia, pues con base en el ordenamiento que la rige y los lineamientos jurisprudenciales en la materia, así lo consideró.Por consiguiente, esta Sala considera que la referida normativa deja a disposición del juez la procedencia o no de la condena en costas, puesto que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida y comprobar su causación y no el simple hecho de que las resultas del proceso le fueron desfavorables a sus intereses, pues dicha imposición surge después de tener certeza de que la conducta desplegada por aquella comporta temeridad o mala fe, por lo que, al no predicarse tal proceder de la parte demandada, no se impondrá condena en costas.En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,FALLA:1. Revócase la sentencia proferida el 10 de mayo de 2018 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (sección segunda, subsección A) que negó las pretensiones de la demanda incoada por el señor Daniel Arturo Delgado Salguero contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), de acuerdo con la parte motiva, y en su lugar:1.1 Declárase la nulidad de las Resoluciones RDP 5000 de 8 de febrero y RDP 15588 de 13 de abril, ambas de 2016, mediante las cuales la UGPP dispuso el reintegro de unas sumas de dinero que recibió el actor por concepto de pensión gracia, que le fue reconocida por un fallo de tutela, conforme a lo dicho en la motivación.1.2 Como consecuencia de la anterior declaración, a título de restablecimiento del derecho, ordénase a la UGPP que se abstenga de cobrar al señor Daniel Arturo Delgado Salguero el dinero que recibió por pensión gracia, en virtud de un fallo de tutela, en atención a las consideraciones de esta providencia.2. Sin condena en costas.3. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester.Notifíquese y cúmplase,Este proyecto fue estudiado y aprobado en Sala de la fecha.Firmado electrónicamenteCARMELO PERDOMO CUÉTERFirmado electrónicamente Firmado electrónicamenteSANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ CÉSAR PALOMINO CORTÉS

PENSIÓN GRACIA / DEVOLUCIÓN DE DINERO RECIBIDO / PRINCIPIO DE BUENA FE [P]ara que resulte procedente ordenar el reintegro de los valores recibidos por aquellas personas a las que se les haya reconocido una prestación social sin tener derecho a ella, deberá estar acreditada la mala fe con que pudieron actuar para obtener el pago de los beneficios pensionales otorgados, en atención a que la buena fe es una presunción que requiere ser desvirtuada. […] [E]n lo que se refiere al reintegro de los valores recibidos por el demandante, ordenados mediante los actos acusados, la Sala concluye que no le asiste razón al a quo al negar tal pretensión, pues en el proceso ni en sede administrativa se acreditó la mala fe con que pudo actuar este para obtener el pago del beneficio pensional otorgado; pues no existe prueba que demuestre fraude, maniobras o actos ilegales tendientes a lograr el reconocimiento pensional, máxime cuando la prestación fue concedida en cumplimiento de una orden judicial dictada dentro de un trámite de tutela. […] [N]o basta que la entidad exponga la falta de legalidad del reconocimiento pensional, sino que resultaba necesario que acudiera ante la jurisdicción contencioso-administrativa con el fin de demostrar que la conducta del demandante se apartó del postulado de buena fe, en atención a que este mandato constitucional está estrechamente ligado a los derechos al buen nombre y la dignidad humana, cuanto más si el fallo de la Corte Constitucional, que dejó sin sustento el reconocimiento de la pensión gracia, no dispuso orden alguna de reintegro de lo pagado por tal concepto.

COSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN "B" Consejero ponente: CARMELO PERDOMO CUÉTER Bogotá, D. C., diecisiete (17) de julio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 25000-23-42-000-2016-05944-01(6438-18) Actor: DANIEL ARTURO DELGADO SALGUERO Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP) Referencia: PENSIÓN GRACIA;

DEVOLUCIÓN DE DINERO RECIBIDO Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por el demandante contra la sentencia proferida el 10 de mayo de 2018 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (sección segunda, subsección A), mediante la cual negó las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe. I.

ANTECEDENTES 1.1 El medio de control (ff. 41 a 50). El señor Daniel Arturo Delgado Salguero, a través de apoderada, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.2 Pretensiones.

Se declare la nulidad de las Resoluciones RDP 5000 de 8 de febrero, «mediante el [sic] cual se determinan unos mayores valores recibidos por mesadas pensionales», y RDP 15588 de 13 de abril, ambas de 2016, que no repuso la anterior, originarias de la UGPP. Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, se disponga que la demandada «[…] NO PUEDE DETERMINAR LOS VALORES QUE POR CONCEPTO DE LAS MESADAS DE LA PENSIÓN GRACIA SE LE PAGARON […] NI PUEDE ORDENAR LA DEVOLUCIÓN DE ESOS PAGOS […]»; y que se condene en costas. 1.3 Fundamentos fácticos.

Relata el actor que el 16 de febrero de 1998 solicitó de la extinguida Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal) el reconocimiento de la pensión gracia, negada a través de Resolución 12713 de 11 de mayo de ese año. Que en cumplimiento de un fallo de tutela de 16 de diciembre de 2005, proferido por el Juzgado 8º Laboral de Cartagena, con Resolución 15177 de 31 de marzo de 2006, la entonces Cajanal reconoció y ordenó el pago de la pensión gracia, efectiva desde el 31 de agosto de 1992.

Dice que, posteriormente, Cajanal interpuso acción de tutela contra la referida decisión judicial, que fue declarada improcedente en primera instancia, pero la sala de casación laboral de la Corte Suprema de Justicia, por medio de sentencia de 4 de diciembre de 2012, amparó los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia de la entidad y dejó sin efectos lo decidido por el Juzgado 8º Laboral de Cartagena y los actos que le dieron cumplimiento al fallo de 16 de diciembre de 2005.

Que por lo anterior, la UGPP, con Resolución RDP 28203 de 20 de junio de 2013, «[…] declaró el decaimiento jurídico de la resolución No. 15177 del 31 de marzo de 2006 […]». Afirma que, mediante sentencia T-272 de 2014, «[…] la H. Corte Constitucional, usando el mecanismo constitucional extremo consistente en modular a posteriori fallos de tutela ya ejecutoriados […] revocó el fallo de tutela de la Corte Suprema de Justicia que había protegido los derechos de la CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL EICE por ser improcedente, y así mismo ORDENÓ a CAJANAL EICE INAPLICAR LA ORDEN IMPARTIDA en el fallo de tutela proferid[o] por el Juzgado Octavo Laboral de Cartagena».

Agrega que, con Resolución RDP de 30 de junio de 2015, la UGPP dio cumplimiento a la decisión de la Corte Constitucional y, a través de Resolución RDP 5000 de 8 de febrero de 2016, le impuso la obligación de devolver «[…] unos mayores valores recibidos, por concepto de mesadas pensionales […]», confirmada por Resolución RDP 15588 de 13 de abril del mismo año. 1.4 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto.

Cita como normas violadas por los actos administrativos demandados los artículos 2, 13, 48, 53, 83, 90 y 209 de la Constitución Política; y 98 y 164 (letra c) del CPACA. Aduce que de las órdenes de la Corte Constitucional «[…] se evidencia que las mismas se circunscriben únicamente a la revocatoria de los fallos de tutela, razón por la cual […] la UGPP debía inaplicar la orden impartida en el fallo primigenio de tutela, es decir, revocar la resolución No. 15177 del 31 de marzo de 2006 mediante la cual se reconoció la pensión de jubilación […] y dejar sin efectos la resolución RDP 28203 del 20 de junio de 2013 mediante la cual dio cumplimiento al fallo proferido por la Corte Suprema de Justicia».

Que «Adicional a ello, y actuando de manera extralimitada […] decidió […] establecer unos valores recibidos por mesadas pensionales y ordenar su devolución, por concepto de pago de la resolución No. 15177 del 31 de marzo de 2006 […]», lo que está por fuera de la orden impuesta en el fallo de tutela, pues la Corte Constitucional no dispuso la devolución del dinero recibido de buena fe por concepto de la pensión gracia que le fue reconocida. 1.5 Contestación de la demanda.

La UGPP contestó de manera extemporánea[1]. 1.6 Providencia apelada (ff. 119 a 125). El Tribunal Administrativo de Cundinamarca (sección segunda, subsección A), mediante sentencia de 10 de mayo de 2018, negó las súplicas de la demanda (sin condena en costas), al considerar que el actor «[…] prestó sus servicios como docente durante más de 20 años […] con vinculación de carácter nacional […]», luego «[…] no cumple con los requisitos establecidos para ser beneficiario de la pensión gracia, puesto que los 20 años de servicio exigidos por las normas que gobiernan dicha prestación, deben ser prestados en su totalidad bajo vinculación territorial o como docente nacionalizado en virtud de la Ley 43 de 1975 no, como como docente nacional».

En cuanto a la legalidad de los actos demandados, sostiene que «[…] se evidenció que el demandante presentó acción de tutela que le reconoció la pensión gracia en Cartagena cuando su domicilio y último lugar donde prestó el servicio docente fue en Bogotá, sin que se acredite que antes de esto hubiese adelantado reclamación administrativa frente a la entidad demandada, y mediante sentencia de 16 de diciembre de 2015 el Juzgado Octavo Laboral del Circuito de Cartagena, ordenó reconocerle pensión gracia, para cuyo caso sólo acreditó 20 años de servicios docentes con vinculación nacional.

En razón de lo expuesto, se encuentra que se desconoció la línea jurisprudencial de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado sobre los requisitos para obtener el beneficio de la pensión gracia, las reglas de competencia consagradas en el Decreto 2591 de 1991 y se puso en entredicho la buena fe del señor Daniel Arturo Delgado Salguero.

De lo expuesto, queda claro que la actuación del demandante no se rigió por el principio de la buena fe, y por ello procede la devolución de las sumas que le han sido canceladas por concepto del reconocimiento pensional». 1.7 Recurso de apelación (ff. 132 a 137). Inconforme con la anterior sentencia, el actor, por conducto de apoderada, interpuso recurso de apelación y reitera los argumentos expuestos en la demanda, relacionados con que no se probó la mala fe al recibir dineros provenientes de la pensión gracia que le fue reconocida y que el fallo de la Corte Constitucional no ordenó la devolución de esas sumas, por lo que «[…] no existe una causa o una fuente que le permita cobrar a la UGPP los valores cancelados […]» II.

TRÁMITE PROCESAL El recurso de apelación interpuesto por el demandante fue concedido en auto de 9 de octubre de 2018 (f. 139) y admitido por esta Corporación a través de auto de 2 de octubre de 2019 (f. 172), en el que se dispuso la notificación personal al agente del Ministerio Público y a las partes por estado, en cumplimiento de los artículos 198 (numeral 3) y 201 del CPACA. 2.1 Alegatos de conclusión. Admitida la alzada, se continuó con el trámite regular del proceso en el sentido de correr traslado a las partes y al Ministerio Público, por medio de auto de 11 de diciembre de 2019 (f. 179), para que aquellas alegaran de conclusión y este conceptuara, de conformidad con lo establecido en el artículo 247 del CPACA, oportunidad aprovechada por las primeras. 2.1.1 Parte demandante (ff. 183 a 188).

El actor, mediante apoderada, reitera lo expuesto en la demanda y el recurso de apelación, en tanto no se demostró que hubiera actuado de mala fe, al reclamar una prestación a la que considera, tenía derecho. 2.1.2 Parte demandada (ff. 189 a 193). La UGPP, por conducto de apoderada, pidió que se confirme el fallo de primera instancia, porque «[…] el acto administrativo que ordenó el reintegro de los valores por concepto de las mesadas pagadas al demandante, se encuentra ajustado a derecho, como quiera que se demostró que [el actor] actuó de mala fe frente a la entidad […]».

III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA, esta Corporación es competente para conocer del presente litigio, en segunda instancia. 3.2 Problema jurídico. De acuerdo con el recurso de apelación interpuesto por el demandante[2], corresponde en esta oportunidad a la Sala determinar si procede o no la devolución del dinero pagado por la UGPP, por concepto de la pensión gracia que le fue reconocida en virtud de un fallo de tutela dictado por el Juzgado 8º Laboral de Cartagena, que fue posteriormente inaplicado por la Corte Constitucional. 3.3 Caso concreto.

A continuación, procede la Sala a analizar las peculiaridades del caso objeto de juzgamiento, en relación con la conducta desplegada por el demandante, con el fin de dilucidar si procede o no ordenar la devolución de las sumas que recibió por concepto de la pensión gracia reconocida por fallo de tutela, después revocado. En ese sentido, en atención al material probatorio traído al plenario y de conformidad con los hechos constatados por esta Corporación, se destaca: a) Certificación de historia laboral de la secretaría de educación de Bogotá, de 15 de agosto de 2015, que da cuenta de que el demandante prestó sus servicios como docente desde el 2 de marzo de 1975 hasta el 31 de diciembre de 2002, con vinculación nacional (f. 36). b) Resolución 15177 de 31 de marzo de 2006, «POR LA CUAL SE DA CUMPLIMIENTO A UN FALLO DE TUTELA PROFERIDO POR EL JUZGADO OCTAVO LABORAL DEL CIRCUITO DE CARTAGENA», con la que se reconoció pensión gracia al actor, con inclusión de todos los factores devengados durante el año anterior a la adquisición del estatus de pensionado, esto es, la asignación básica y las primas de navidad, especial y de alimentación, efectiva a partir del 31 de agosto de 1992 (ff. 26 a 35). c) Fallo de tutela de la sala de casación laboral de la Corte Suprema de Justicia, de 4 de diciembre de 2012 (páginas 26 a 36 del CD de antecedentes en f. 97), mediante el que revoca la sentencia de 26 de septiembre del mismo año, del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cartagena[3], y decide dejar «[…] sin efectos toda la actuación adelantada por el mencionado despacho dentro de la acción de tutela que adelantó Sara Mercedes Durán de Rodríguez y otros contra la Caja Nacional de Previsión Social -Cajanal-, incluyendo las que correspondan al cumplimiento de la orden impartida en sentencia del 16 de diciembre de 2005» (sic). d) Resolución RDP 28203 de 20 de junio de 2013, originaria de la UGPP (páginas 88 a 92 del CD de antecedentes en f. 97), que resolvió:

ARTICULO PRIMERO: Dar cumplimiento a un fallo de tutela proferido por la CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, de fecha 04 de diciembre de 2012, y como consecuencia del mismo declarar el decaimiento jurídico de la resolución No 15177 del 31 de marzo de 2006 que ordeno reconocer una pensión de jubilación gracia a favor del señor DELGADO SALGUERO DANIEL ARTURO, ya identificado en cumplimiento a un fallo de tutela proferido por el JUZGADO OCTAVO LABORAL DEL CIRCUITO DE CARTAGENA (BOLIVAR), de fecha 16 de diciembre de 2005, por las razones expuestas en la parte motiva del presente acto administrativo.

ARTICULO SEGUNDO: Ordénese al Área de nómina la exclusión de manera inmediata de nómina de pensionados de la resolución No 15177 del 31 de marzo de 2006, por las razones expuestas en la parte motiva del presente acto administrativo [sic para toda la cita]. e) Sentencia T-272 de 6 de mayo de 2014 (páginas 110 a 175 del CD de antecedentes en f. 97), que respecto del fallo del Juzgado 8° Laboral de Cartagena antes referido, decidió: Cuarto.- En relación con el expediente T-3834856, REVOCAR la sentencia del cuatro (04) de diciembre de dos mil doce (2012) proferida por la Corte Suprema de Justicia Sala Laboral, que en segunda instancia había concedido la tutela y, en su lugar, CONFIRMAR la sentencia del veintiséis (26) de septiembre de dos mil doce (2012) del Tribunal Superior del Distrito judicial de Cartagena Sala Laboral, que declaró improcedente el amparo solicitado por CAJANAL EICE en liquidación contra el Juzgado Octavo Laboral del Circuito de Cartagena, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Quinto.- En relación con el expediente T-3834856, ORDENAR a CAJANAL EICE en liquidación que inaplique la orden impartida en el fallo de tutela proferido por el Juzgado Octavo Laboral del Circuito de Cartagena el 16 de diciembre de 2005, en el proceso promovido por la señora Sara Mercedes Duran de Rodríguez y otros 29 accionantes contra CAJANAL EICE en liquidación, por cuanto las irregularidades advertidas desvirtúan la validez del título conferido en virtud de esta providencia judicial.

Esta decisión, en cualquier caso, no desconoce el derecho de los interesados de acudir ante la jurisdicción administrativa para solicitar el reconocimiento de la pensión gracia, con fundamento en lo previsto en el artículo 164, numeral 1, literal c) de la Ley 1437 de 2011. f) Resolución RDP 5000 de 8 de febrero de 2016 (ff. 4 a 7), mediante la cual la UGPP determinó que el actor «[…] adeuda [al] Sistema General de Pensiones la suma de $206.572.588 M/Cte […] la cual deberá pagar a la Dirección del Tesoro Nacional por concepto de mayores mesadas pensionales recibidas […]», confirmada con Resolución RDP 15588 de 13 de abril del mismo año (ff. 11 a 14).

De las pruebas anteriormente enunciadas, se desprende que (i) el demandante prestó sus servicios para el Distrito de Bogotá como docente desde el 2 de marzo de 1975 hasta el 31 de diciembre de 2002, con vinculación nacional; (ii) en cumplimiento de un fallo de tutela de 16 de diciembre de 2005, proferido por el Juzgado 8° Laboral de Cartagena, la extinguida Cajanal expidió la Resolución 15177 de 31 de marzo de 2006, con la que reconoció la pensión gracia al demandante;

(iii) posteriormente, la sala de casación laboral de la Corte Suprema de Justicia emite sentencia de 4 de diciembre de 2012, con la cual decide dejar sin efectos la referida decisión del Juzgado 8° Laboral de Cartagena; (iv) en consecuencia, la UGPP, con Resolución RDP 28203 de 20 de junio de 2013, declara el decaimiento de la 15177 de 31 de marzo de 2006, que ordenó reconocer la pensión gracia al actor; y (v) a través de sentencia T-272 de 6 de mayo de 2014, la Corte Constitucional ordenó a la UGPP que inaplicara el fallo de tutela proferido por el Juzgado 8º Laboral del Circuito de Cartagena el 16 de diciembre de 2005.

Por lo anterior, la UGPP expidió la Resolución RDP 5000 de 8 de febrero de 2016, con la que determinó que el demandante adeuda la suma de $206.572.588 al sistema general de pensiones, decisión confirmada por medio de Resolución RDP 15588 de 13 de abril del mismo año, actos administrativos demandados. Ahora bien, al tenor del artículo 83[4] de la Constitución Política, la buena fe se presume en todas las gestiones que los particulares adelanten ante las autoridades públicas.

Al respecto, la Corte Constitucional, en sentencia C-131 de 2004[5], definió el principio general de buena fe, así: En relación con el principio de la buena fe cabe recordar que es uno de los principios generales del derecho[6], consagrado en el artículo 83 de la Constitución, el cual gobierna las relaciones entre la Administración Pública y los ciudadanos, y que sirve de fundamento al ordenamiento jurídico, informa la labor del intérprete y constituye un decisivo instrumento de integración del sistema de fuentes colombiano. En tal sentido, el mencionado principio es entendido, en términos amplios, como una exigencia de honestidad, confianza, rectitud, decoro y credibilidad que otorga la palabra dada, a la cual deben someterse las diversas actuaciones de las autoridades públicas y de los particulares entre sí y ante éstas, la cual se presume, y constituye un soporte esencial del sistema jurídico; de igual manera, cada una de las normas que componen el ordenamiento jurídico debe ser interpretada a luz del principio de la buena fe, de tal suerte que las disposiciones normativas que regulen el ejercicio de derechos y el cumplimiento de deberes legales, siempre deben ser entendidas en el sentido más congruente con el comportamiento leal, fiel y honesto que se deben los sujetos intervinientes en la misma.

En pocas palabras, la buena fe incorpora el valor ético de la confianza y significa que el hombre cree y confía que una declaración de voluntad surtirá, en un caso concreto, sus efectos usuales, es decir, los mismos que ordinaria y normalmente ha producido en casos análogos. De igual manera, la buena fe orienta el ejercicio de las facultades discrecionales de la administración pública y ayuda a colmar las lagunas del sistema jurídico.

Igualmente, la Corte Constitucional[7] ha reiterado que «[…] el artículo 83 de la Constitución Política incluye un mandato de actuación conforme a la buena fe para los particulares y para las autoridades públicas[8], aunque que se presume que se actúa de esta manera en las gestiones que los particulares realicen ante las autoridades del Estado, como contrapeso de la posición de superioridad de la que gozan las autoridades públicas, en razón de las prerrogativas propias de sus funciones, en particular, de la presunción de legalidad de la que se benefician los actos administrativos que éstas expiden[9].

Esto quiere decir que el mismo texto constitucional delimita el ámbito de aplicación de la presunción constitucional de buena fe a (i) las gestiones o trámites que realicen (ii) los particulares[10] ante las autoridades públicas[11], por lo que su ámbito de aplicación no se extiende, por ejemplo, a las relaciones jurídicas entre particulares[12].

Se trata de una medida de protección de las personas frente a las autoridades públicas, que se concreta, entre otros asuntos, en la prohibición de exigir en los trámites y procedimientos administrativos, declaraciones juramentadas o documentos autenticados, ya que esto implicaría situar en cabeza del particular la carga de demostrar la buena fe en la gestión, de la que constitucionalmente se encuentran exentos[13].

Esta presunción invierte la carga de la prueba y radica en cabeza de las autoridades públicas la demostración de la mala fe del particular, en la actuación surtida ante ella» (se subraya). Por otra parte, el artículo 164 (letra c del numeral 1) del CPACA establece que la demanda deberá ser presentada en cualquier tiempo, cuando «[s]e dirija contra actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas.

Sin embargo, no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe» (destaca la Sala). Con base en lo anterior, para que resulte procedente ordenar el reintegro de los valores recibidos por aquellas personas a las que se les haya reconocido una prestación social sin tener derecho a ella, deberá estar acreditada la mala fe con que pudieron actuar para obtener el pago de los beneficios pensionales otorgados, en atención a que la buena fe es una presunción que requiere ser desvirtuada.

En ese sentido, se pronunció esta Sala el 23 de marzo de 2017[14], al estimar que «[…] la devolución de las sumas pagadas por prestaciones periódicas se condiciona a verificar que hayan mediado conductas reprochables encaminadas a defraudar a la administración en orden a obtener tales reconocimientos, de modo que si ello no se logra demostrar, no habrá lugar a ordenar reintegro alguno», dado que «[e]l concepto de buena fe hace referencia al comportamiento leal y honesto que deben asumir los particulares y autoridades para mantener un orden justo y permitir el goce efectivo de los derechos y oportunidades de los asociados.

Además, como se expresó previamente, por mandato Constitucional, se presume la buena fe de los particulares en sus relaciones con las autoridades del Estado, siendo deber de quien alegue la mala fe demostrar los hechos sobre los cuales se fundamenta». Derrotero jurisprudencial reiterado por esta subsección el 16 de agosto de 2018[15], al considerar que «[…] la buena fe se presume en la actuación de los particulares ante las autoridades, por tanto, debe desvirtuarse por quien así la alega.

Es así que es de competencia de quien la invoca, en este caso de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, acreditar que la demandada, no obró con lealtad, rectitud y honestidad, sino que por el contrario acudió a maniobras engañosas o documentos falsos, para inducir en error a la administración y a las autoridades judiciales, con el fin de obtener el reconocimiento prestacional».

Así las cosas, en lo que se refiere al reintegro de los valores recibidos por el demandante, ordenados mediante los actos acusados, la Sala concluye que no le asiste razón al a quo al negar tal pretensión, pues en el proceso ni en sede administrativa se acreditó la mala fe con que pudo actuar este para obtener el pago del beneficio pensional otorgado; pues no existe prueba que demuestre fraude, maniobras o actos ilegales tendientes a lograr el reconocimiento pensional, máxime cuando la prestación fue concedida en cumplimiento de una orden judicial dictada dentro de un trámite de tutela.

Lo anterior, dado que, contrario a lo expresado por el Tribunal de primera instancia, no basta que la entidad exponga la falta de legalidad del reconocimiento pensional, sino que resultaba necesario que acudiera ante la jurisdicción contencioso-administrativa con el fin de demostrar que la conducta del demandante se apartó del postulado de buena fe, en atención a que este mandato constitucional está estrechamente ligado a los derechos al buen nombre y la dignidad humana, cuanto más si el fallo de la Corte Constitucional, que dejó sin sustento el reconocimiento de la pensión gracia, no dispuso orden alguna de reintegro de lo pagado por tal concepto.

Con fundamento en los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto, de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, la Sala revocará la sentencia de primera instancia, que negó las súplicas de la demanda; en su lugar, se declarará la nulidad de las Resoluciones RDP 50000 de 8 de febrero y RDP 15588 de 13 de abril, ambas de 2016, en cuanto ordenó el reintegro de las sumas canceladas al señor Daniel Arturo Delgado Salguero por concepto de la pensión gracia que le fue reconocida en virtud de un fallo de tutela.

En relación con la condena en costas y las agencias en derecho que corresponde a los gastos por concepto de apoderamiento dentro del proceso, esta Corporación, en sentencia de 1.º de diciembre de 2016[16], se pronunció así: En ese orden, la referida norma especial que regula la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso-administrativo dispone: Artículo 188.

Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. La lectura interpretativa que la Sala otorga a la citada regulación especial gira en torno al significado del vocablo disponer, cuya segunda acepción es entendida por la Real Academia Española como «2. tr.

Deliberar, determinar, mandar lo que ha de hacerse». Ello implica que disponer en la sentencia sobre la condena en costas no presupone su causación per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que estas sean impuestas, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución (artículo 366 del CGP).

En tal virtud, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones (civil, comercial, de familia y agraria), donde la responsabilidad en materia de costas siempre es objetiva (artículo 365 del CGP), corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.

Ese juicio de ponderación supone que el reproche hacia la parte vencida esté revestido de acciones temerarias o dilatorias que dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento, cuando por ejemplo sea manifiesta la carencia de fundamento legal de la demanda, excepción, recurso, oposición o incidente, o a sabiendas se aleguen hechos contrarios a la realidad; se aduzcan calidades inexistentes; se utilice el proceso, incidente o recurso para fines claramente ilegales o con propósitos dolosos o fraudulentos; se obstruya, por acción u omisión, la práctica de pruebas; se entorpezca el desarrollo normal y expedito del proceso; o se hagan transcripciones o citas deliberadamente inexactas (artículo 79 CGP).

Así las cosas, frente al resultado adverso a los intereses del demandante, se tiene que ejerció de forma legítima el reclamo por la vía judicial del derecho que le asistía de acceder a la pensión gracia, pues con base en el ordenamiento que la rige y los lineamientos jurisprudenciales en la materia, así lo consideró. Por consiguiente, esta Sala considera que la referida normativa deja a disposición del juez la procedencia o no de la condena en costas, puesto que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida y comprobar su causación y no el simple hecho de que las resultas del proceso le fueron desfavorables a sus intereses, pues dicha imposición surge después de tener certeza de que la conducta desplegada por aquella comporta temeridad o mala fe, por lo que, al no predicarse tal proceder de la parte demandada, no se impondrá condena en costas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1. Revócase la sentencia proferida el 10 de mayo de 2018 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (sección segunda, subsección A) que negó las pretensiones de la demanda incoada por el señor Daniel Arturo Delgado Salguero contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), de acuerdo con la parte motiva, y en su lugar: 1.1 Declárase la nulidad de las Resoluciones RDP 5000 de 8 de febrero y RDP 15588 de 13 de abril, ambas de 2016, mediante las cuales la UGPP dispuso el reintegro de unas sumas de dinero que recibió el actor por concepto de pensión gracia, que le fue reconocida por un fallo de tutela, conforme a lo dicho en la motivación. 1.2 Como consecuencia de la anterior declaración, a título de restablecimiento del derecho, ordénase a la UGPP que se abstenga de cobrar al señor Daniel Arturo Delgado Salguero el dinero que recibió por pensión gracia, en virtud de un fallo de tutela, en atención a las consideraciones de esta providencia. 2.

Sin condena en costas. 3. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en Sala de la fecha. Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ CÉSAR PALOMINO CORTÉS ----------------------- [1] Con proveído de 26 de septiembre de 2017, se decidió «Incorporar al expediente sin consideración el escrito de contestación a la demanda» (f. 99). [2] Al respecto, resulta oportuno hacer referencia al artículo 328 del Código General del Proceso (CGP), según el cual «[e]l juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. […] El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella». [3]Que declaró improcedente la tutela interpuesta por la UGPP contra la decisión del Juzgado 8° Laboral de Cartagena de 16 de diciembre de 2005, que ordenó, entre otros, que se reconociera pensión gracia al actor. [4] «Las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante éstas». [5] M. P. Clara Inés Vargas Hernández. [6] Ver al respecto, A. Jeanneau, “Les principes généraux du droit dans la jurisprudence administrative”, París, LGDJ, 1954 y Ch.

Letourneur, « Les principes généraux du droit dans la jurisprudence du Conseil d’Etat », París, LGDJ, 1980. [7] Sentencia C-225 de 20 de abril de 2017. M. P. Alejandro Linares Cantillo. [8] El mandato de actuación de buena fe “exige a los particulares y a las autoridades públicas ajustar sus comportamientos a una conducta honesta, leal y conforme con las actuaciones que podrían esperarse de una “persona correcta (vir bonus)””: Corte Constitucional, sentencia C-1194/08. [9] “la presunción de buena fe que milita a favor de los particulares, en la balanza Estado-administrados hace las veces de contrapeso institucional de cara a los principios de constitucionalidad y legalidad que amparan en su orden a la ley y a los actos administrativos”: Corte Constitucional, sentencia C-840/01. [10] “En cuanto a los servidores públicos no es que se presuma, ni mucho menos, la mala fe.

Sencillamente, que al margen de la presunción que favorece a los particulares, las actuaciones de los funcionarios públicos deben atenerse al principio de constitucionalidad que informa la ley y al principio de legalidad que nutre la producción de los actos administrativos”: Corte Constitucional, sentencia C-840/01. [11] “(…) conforme con la jurisprudencia constitucional, del artículo 83 superior se infiere una presunción de buena fe para los particulares cuando quiera que ellos adelanten actuaciones ante las autoridades públicas, es decir en las relaciones jurídico administrativas (…) del citado precepto constitucional no se desprende una presunción general de buena fe en las actuaciones entre particulares”: Corte Constitucional, sentencia C-1194/08. [12] Por esta razón fue declarado exequible el inciso final del artículo 768 del Código Civil, que incluye una presunción de mala fe en la posesión de un bien y que la demanda consideraba que desconocía la presunción constitucional de buena fe, al considerar que “en tanto la buena fe es un postulado constitucional, irradia las relaciones jurídicas entre particulares, y por ello la ley también pueda establecer, en casos específicos, esta presunción en las relaciones que entre ellos se desarrollen”, pero esto no implica que si el legislador presume la mala fe en las relaciones entre particulares, la norma sea inconstitucional: Corte Constitucional, sentencia C-1194/08. [13] “(…) la buena fe se concibe como un principio inherente a las relaciones que se desarrollan dentro del ámbito jurídico, destinado a la reivindicación por el exceso de la formalidad en todas las actuaciones de los particulares”: Corte Constitucional, sentencia C-527/13. [14] Expediente: 19001-23-31-000-2012-00251-01 (2036-2015), actora: UGPP, demandado: Antonio Claret Pérez Cárdenas, C. P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. [15] Expediente: 54001-23-33-000-2013-00047-01 (258-2017), actora: UGPP, demandada: Martha Rondón Duarte, C. P. César Palomino Cortés. Véase también sentencia de 7 de septiembre de 2018, expediente: 25000-23-42-000-2014- 03257-01 (4792-2017), C. P. César Palomino Cortés. [16] Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, expediente 70001-23-33-000-2013-00065-01 (1908-2014), C. P. Carmelo Perdomo Cuéter, actor: Ramiro Antonio Barreto Rojas, demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP).