25000-23-42-000-2013-05747-01 — Consejo de Estado

RECONOCIMIENTO DE LA PENSIÓN GRACIA / DOCENTE TERRITORIAL, NACIONAL Y NACIONALIZADO - Distinción [P]ara el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; haber cumplido cincuenta años de edad; y haberse desempeñado con honradez, consagración y buena conducta. [E]n virtud de la Ley 43 de 1975, se nacionalizó la educación primaria y secundaria, para lo cual se concedió un término de 5 años (artículo 3), esto es, hasta el 31 de diciembre de 1980, de lo que se colige que con antelación a dicho proceso únicamente existían dos categorías de docentes oficiales, a saber: nacionales y territoriales.

Y, posteriormente a la referida nacionalización de la educación, los docentes se clasificaron en nacionales y nacionalizados. [L]a diferenciación entre las clases de docentes quedó establecida en el artículo 1º de la Ley 91 de 1989. […] La distinción que trae la norma clasifica la vinculación oficial docente en dos grandes grupos: (i) los vinculados por nombramiento del Gobierno nacional (personal nacional) y (ii) los nombrados por entidades territoriales (personal nacionalizado y territorial). […] [L]os docentes territoriales y nacionalizados deben colmar la misma condición, puesto que cuando la vinculación sea posterior al 1º de enero de 1976, se requiere que el vínculo esté precedido de nombramiento efectuado por una entidad territorial, de conformidad con lo establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975, esto es, que la plaza a ocupar sea de aquellas que no estén a cargo de la Nación. FUENTE FORMAL: LEY 91 DE 1989 - ARTÍCULO 15 / LEY 43 DE 1975 - ARTÍCULO 3 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN "B" Consejero ponente: CARMELO PERDOMO CUÉTER Bogotá, D. C., veintitrés (23) de julio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 25000-23-42-000-2013-05747-01(2530-16) Actor: LILIAM MERCEDES TIMARAN CASTILLO Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP) Referencia: RECONOCIMIENTO PENSIÓN GRACIA;

DISTINCIÓN ENTRE DOCENTES NACIONALES, NACIONALIZADOS Y TERRITORIALES Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la demandada (ff. 180 a 183) contra la sentencia proferida el 12 de noviembre de 2015 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (sección segunda, subsección A), mediante la cual accedió parcialmente a las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe (ff. 169 a 174).

ANTECEDENTES 1.1 El medio de control (ff. 23 a 32). La señora Liliam Mercedes Timaran Castillo, a través de apoderada, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.2 Pretensiones.

Se declare la nulidad de las Resoluciones RDP 789 de 4 de abril y RDP 4200 de 22 de junio, ambas de 2012, por medio de las cuales la UGPP le negó a la actora el reconocimiento de la pensión gracia. Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la demandada (i) reconocer y pagar la pensión gracia a la que tiene derecho, «[…] desde el 24 de julio de 2012 […] la cual deberá liquidarse con la inclusión de todos los factores salariales que devengo [sic] el año anterior [al] estatus pensional»;

(ii) cancelar los intereses moratorios de conformidad con el artículo 141 de la Ley 100 de 1993, (iii) sufragar los intereses corrientes a partir de la ejecutoria del respectivo fallo y ajustarlos conforme al índice de precios al consumidor; y (iv) dar cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 189 y 195 de CPACA. 1.3 Fundamentos fácticos.

Relata la actora que «[…] prestó sus servicios desde el 08 de [m]arzo de 1976 […] adquirió el estatus real de pensionado [sic] [el] 24 de julio de 2012 fecha en la que tenía más de cincuenta años (50) de edad y completó 20 años de labores como docente oficial del orden nacionalizado». Que el 14 de febrero de 2012 solicitó de la UGPP el reconocimiento y pago de su pensión gracia, lo que le fue negado mediante Resoluciones RDP 789 de 4 de abril y RDP 4200 de 22 de junio, ambas de 2012, porque los tiempos de servicio como docente son de carácter nacional. 1.4 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto.

Cita como normas violadas por los actos administrativos demandados los artículos 2, 13, 25, 53 y 58 de la Constitución Política; las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933, 43 de 1975 y 91 de 1989; el Decreto 2277 de 1979 y los Códigos Civil y Sustantivo del Trabajo. Aduce que «[…] ha cumplido con los presupuestos legales para que se le otorgue la PENSIÓN GRACIA, tales como las de “ser maestro de escuela primaria oficial durante un término de veinte (20) años”, y de “tener 50 años de edad”, tal como se probó en las oportunidades administrativas correspondientes, a través de los derechos de petición resueltos por UGPP […]». 1.5 Contestación de la demanda (ff. 79 a 87).

La entidad demandada, a través de apoderado, se opuso a la prosperidad de las pretensiones; respecto de los hechos afirma que algunos son ciertos y otros no; propone las excepciones denominadas ausencia de vicios en el acto administrativo, inexistencia de la obligación o cobro de lo no debido y prescripción; asevera que la actora |«[…] no cuenta con los veinte años en la docencia oficial de carácter Departamental, Distrital, Municipal o Nacionalizado teniendo en cuenta [que] no es posible computar tiempos de servicio del orden Nacional ni los desempeñados en [c]argos de carácter [a]dministrativo total o parcialmente, en consecuencia no hay lugar al reconocimiento y pago de la pensión de jubilación solicitada […]». 1.6 Providencia apelada (ff. 169 a 174).

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca (sección segunda, subsección A), mediante sentencia proferida el 12 de noviembre de 2015, accedió parcialmente a las súplicas de la demanda (sin condena en costas), al considerar que la actora se vinculó a la docencia con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, cuenta con más de 50 años de edad y «[…] adquirió el estatus de pensionada el 25 de julio de 2012, cuando cumplió los 20 años de servicio, ya que los 50 años de edad los había cumplido el 17 de marzo de 2002 […]».

Por lo anterior, declaró la nulidad de los actos administrativos acusados y ordenó a la demandada reconocer y pagar la pensión gracia reclamada, «[…] a partir de 26 de julio de 2012, con base en el setenta y cinco por ciento (75%) del salario promedio mensual obtenido desde el 26 de julio de 2011 hasta el 25 de julio de 2012 […]». 1.7 Recurso de apelación (ff. 180 a 183).

Inconforme con la anterior sentencia, la UGPP, a través de apoderado, interpone recurso de apelación, al estimar que «[…] revisado el expediente administrativo […] no cuenta con los veinte años en la docencia oficial de carácter Departamental, Distrital, Municipal o Nacionalizado, pues […] su historia laboral presenta vinculación al servicio Docente a partir del 19 de [j]ulio de 1993.

Hay que recordar que la educación en Colombia es NACIONAL a partir de la Nueva Constitución (1991) […]», por tanto, «[…] [q]ueda claro entonces que la pensión gracia no puede ser reconocida a pensionados nacionales, ni a docentes nacionales […]». Agrega que «[…] no logra probar dentro del presente proceso que ha cumplido veinte (20) años de servicio como docente con tipo de [v]inculación [n]acionalizada o [t]erritorial en cualquiera de sus denominaciones (Departamental, Territorial, Distrital); por el contrario lo que si [sic] se logra probar [es que] presenta vinculación al servicio [d]ocente de orden [n]acional a partir del 19 de [j]ulio de 1993 […]».

II. TRÁMITE PROCESAL El recurso de apelación interpuesto por la UGPP fue concedido en audiencia de conciliación celebrada el 29 de marzo de 2016 (f. 193) y admitido por esta Corporación a través de auto de 20 de marzo de 2018 (f. 238), en el que se dispuso la notificación personal al agente del Ministerio Público y a las demás partes por estado, en cumplimiento del artículo 212 del CCA. 2.1 Alegatos de conclusión. Admitida la alzada, se continuó con el trámite regular del proceso en el sentido de correr traslado a las partes y al Ministerio Público, por medio de proveído de 3 de septiembre de 2018 (f. 254), para que aquellas alegaran de conclusión y este conceptuara, de conformidad con lo establecido en el artículo 247 del CPACA. 2.1.1 Demandada (ff. 247 a 250).

La UGPP, mediante apoderado, expone los mismos argumentos consignados en el recurso de apelación, para concluir que «[…] no procede para docentes que acrediten tiempos de servicio o vinculación nacional, los 20 años de servicio deben ser obligatoriamente como docente de los niveles educativos, con vinculación nacionalizada o territorial en cualquiera de sus denominaciones (Departamental, Distrital, o Municipal)». 2.1.2 Parte actora (ff. 256 y 257).

La demandante, mediante apoderada, pide que «[…] se realice una verificación a los tiempos laborados […] en el Distrito Capital, ya que son totalmente válidos para el reconocimiento de la pensión gracia, como lo indico [sic] en su sentencia de unificación que me atrevo a citar en esta oportunidad [y] que los efectos […] se hagan extensibles al caso [la] sentencia de unificación de fecha 21 de junio de 2018, Consejero Ponente: CARMELO PERDOMO CUETER [sic] Numero [sic] de Radicado: 25000234200020130468301 N.I. 3805-2014 […]». 2.1.3 Ministerio Público (ff. 262 a 266).

El señor procurador tercero delegado ante esta Corporación, quien funge como representante del Ministerio Público, es del criterio que se debe confirmar la decisión de primera instancia, que accedió a las pretensiones de la demanda, por cuanto «[…] se encuentra debidamente acreditado el hecho de que […] laboró por más de 20 años al servicio de la educación en el Distrito de Bogotá como docente territorial, incluso con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, lo que le confiere el derecho a percibir una pensión gracia […] con el 75% como promedio de todos los factores salariales devengados por el actor [sic] en el año inmediatamente anterior a la consolidación de su estatus pensional [que] tuvo ocurrencia el 25 de julio de 2012, fecha en que cumplió los 20 años de servicio». 2.2 Impedimento.

La señora consejera de Estado Sandra Lisset Ibarra Vélez, integrante de esta subsección, conoció del proceso cuando fungía como magistrada del Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección A de la sección segunda), por lo que expresó su impedimento para conocer del asunto, y la Sala, con providencia de 10 de noviembre de 2016 (ff. 206 y 207), lo aceptó y la separó del conocimiento del proceso por presentarse la causal prevista en el numeral 2 del artículo 141 del Código General de Proceso[1], con el fin de garantizar la imparcialidad de la justicia. III.

CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 129 del CCA, esta Corporación es competente para conocer del presente litigio, en segunda instancia. 3.2 Problema jurídico. De acuerdo con el recurso de apelación, corresponde en esta oportunidad a la Sala determinar si al demandante le asiste razón jurídica para reclamar de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) el reconocimiento de la pensión gracia en cumplimiento de los requisitos exigidos por las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y demás normas que la regulan, o por el contrario, carece de fundamento, pues no completó el tiempo de servicios como docente nacionalizada o territorial en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años, toda vez que no puede tenerse en cuenta el lapso laborado como nacional, según lo aducido en la alzada. 3.3 Marco jurídico.

En punto a la resolución del problema jurídico de fondo planteado en precedencia, procede la Sala a realizar el correspondiente análisis normativo y jurisprudencial a efectos de establecer la solución jurídicamente correcta para el asunto sub examine. En principio, debe señalarse que la pensión gracia se considera una prestación de carácter especial otorgada a los docentes estatales territoriales, como reconocimiento a su esfuerzo, capacidad, dedicación y conocimientos al servicio de la actividad educativa cumplida durante un lapso no inferior a 20 años, entre otras exigencias.

Su regulación normativa se condensa en los siguientes párrafos: El artículo 1º de la Ley 114 de 1913[2] consagró por primera vez la pensión gracia, así: Los Maestros de Escuelas Primarias Oficiales que hayan servido en el Magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley.

El numeral 3 del artículo 4º de la aludida Ley determina que para gozar de la gracia de la pensión, es preciso que el interesado compruebe «Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional [ ]». De acuerdo con los antecedentes normativos, en concepto de la Sala, el propósito de esta pensión fue compensar los bajos niveles salariales que percibían los profesores de primaria en las entidades territoriales respecto de las asignaciones que recibían los docentes vinculados directamente con la Nación; tal diferencia surgía porque, en virtud de la Ley 39 de 1903[3], la educación pública primaria estaba en cabeza de los municipios o departamentos, en tanto que la secundaria lo era a cargo de la Nación. Posteriormente, la Ley 116 de 1928[4] amplió el beneficio de la pensión gracia a los maestros de escuelas normales e inspectores de instrucción, así: Artículo 6º.

Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a la jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a ésta complementan. Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección. Al remitirse la norma transcrita a la Ley 114 de 1913, dejó incólume la exigencia de no recibir otra pensión de carácter nacional para poder acceder a la pensión gracia de jubilación, es decir, mantuvo la prohibición establecida en la Constitución Política de 1886 de recibir doble asignación del erario, limitación que también consagra el artículo 128 de la Carta actual[5].

La Ley 37 de 1933[6] tampoco introdujo modificaciones a las condiciones establecidas en las Leyes 114 de 1913 y 116 de 1928, pero hizo extensiva la pensión de gracia a los maestros que prestaran sus servicios en el nivel secundario. La Corte Constitucional, en sentencia C-479 de 9 de septiembre de 1998, con ocasión de demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1º (parcial) y 4 (numeral 3) de la Ley 114 de 1913, expresó: En cuanto al aparte acusado del numeral 3 del artículo 4 de la ley 114 de 1913, que consagra como requisito para gozar de la pensión de gracia el no haber recibido ni recibir actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional, no encuentra la Corte que viola la Ley Suprema, concretamente el principio de igualdad, pues el legislador, en virtud de las facultades que la misma Carta le confiere, es competente para regular los aspectos relativos a la pensión, incluyendo, obviamente, las condiciones para acceder a ella.

Por otra parte, es pertinente señalar que los recursos económicos del Estado para satisfacer el pago de prestaciones sociales no son infinitos sino limitados y, por tanto, es perfectamente legítimo que se establezcan ciertos condicionamientos o restricciones para gozar de una pensión de jubilación. En este orden de ideas, la norma parcialmente acusada, tiene una justificación objetiva y razonable, pues lo único que pretende es evitar la doble remuneración de carácter nacional y así garantizar el precepto constitucional vigente desde la Constitución de 1886 (art. 34), reproducido en la Carta de 1991 (art. 128), sobre la prohibición de recibir doble asignación del Tesoro Público, salvo las excepciones que sobre la materia establezca la ley.

Posteriormente, a raíz del proceso de nacionalización de la educación ordenado por la Ley 43 de 1975[7], los profesores de primaria y secundaria quedaron vinculados a la Nación, en virtud de que, como lo dispuso esta normativa, «[l]a educación primaria y secundaria oficial será un servicio público a cargo de la Nación». Como consecuencia de esta transformación, ya no existirían diferencias salariales entre los distintos docentes del sector oficial.

Luego, se expidió la Ley 91 de 1989, en cuyo artículo 15 (ordinal 2º), respecto de las pensiones estableció lo siguiente: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar esta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1º de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1º de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá solo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional (se destaca).

Las normas transcritas nos permiten concluir que el legislador acabó con el reconocimiento de la pensión gracia; seguramente por la razón que antes enunciamos, esto es, por quedar todos los docentes vinculados con la Nación. Por ello, seguimos el criterio expuesto por la Sala plena de esta Corporación en fallo del 26 de agosto de 1997, en el sentido de que el numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 es de carácter transitorio, para no desconocer los derechos adquiridos en relación con la pensión gracia, en tratándose de los docentes nacionalizados.

En la aludida providencia el Consejo de Estado sostuvo: [ ] La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad “[ ] con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”, hecho que modificó la Ley 114 de 1913 para dichos docentes, en cuanto ésta señalaba que no podía disfrutar de la pensión gracia quien recibiera “[ ] otra pensión o recompensa de carácter nacional”. [ ] 5.

La norma pretranscrita, sin duda, regula una situación transitoria, pues su propósito, como se ve, no es otro que el colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales. 6. De lo anterior se desprende que para los docentes nacionalizados que se hayan vinculado después de la fecha a que se acaba de hacer referencia, no existe la posibilidad del reconocimiento de tal pensión, sino de la establecida en el literal B del mismo precepto, o sea la “[ ] pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año”, que se otorgará por igual a docentes nacionales o nacionalizados (literal B, No.2, artículo 15 Ib.) hecho que indica que el propósito del legislador fue ponerle fin a la pensión gracia. También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia [ ] siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.

Y por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley[8].

En relación con la constitucionalidad del artículo 15, numeral 2, letra b), de la Ley 91 de 1989, la Corte Constitucional, en sentencia C-84 de 17 de febrero de 1999, expuso: Los apartes acusados de la norma demandada, son exequibles. 3.2.1. De la propia evolución histórico- legislativa de la vinculación laboral de los “docentes oficiales”, aparece claro que, en razón de la Ley 43 de 1975, tanto la educación primaria como la secundaria oficial constituyen “un servicio a cargo de la Nación”, lo que significa que culminado el tránsito entre el régimen anterior y el establecido por dicha ley, el 31 de diciembre de 1980, no subsistió la antigua distinción entre docentes nacionales y territoriales, pues todos pasaron a ser pagados con dineros de la Nación, por conducto de los Fondos Educativos Regionales (FER), girados por concepto del situado Fiscal.

Por ello, con la expedición por el Congreso de la Ley 91 de 1989, en su artículo 15, numeral 2º, literal A, se dispuso que quienes venían vinculados como docentes oficiales hasta el 31 de diciembre de 1980 y por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y, para entonces “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia”, continuarían con ese derecho, para que la misma le fuere reconocida con el lleno de los requisitos legales correspondientes. […] Así mismo, se observa por la Corte que, antes de la “nacionalización” de la educación primaria y secundaria oficial decretada por la Ley 43 de 1975 para ser cumplida en un período de cinco años, es decir hasta el 31 de diciembre de 1980, existían dos categorías de docentes oficiales, a saber: los nacionales, vinculados laboralmente de manera directa al Ministerio de Educación Nacional; y los territoriales, vinculados laboralmente a los departamentos, en nada se oponía a la Constitución entonces en vigor, que existiera para éstos últimos la denominada “pensión gracia”, de que trata la Ley 114 de 1913, posteriormente extendida a otros docentes por las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, como tampoco se opone la prolongación de sus efectos en el tiempo para quienes actualmente la disfrutan, o reunieron los requisitos sustanciales para tener derecho a ella antes del 31 de diciembre de 1980, pues la diversidad de empleados (nación o departamento), permitía, conforme a la Carta, establecer un trato distinto y una excepción al principio general prohibitivo de devengar dos asignaciones del Tesoro Público, situación ésta que resulta igualmente acompasada con la Constitución Política de 1991, pues la norma acusada (artículo 4º, numeral 3º Ley 114 de 1913), en nada vulnera el principio de la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Carta Magna, el cual prohíbe dispensar trato diferente y discriminado “por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica”, nada de lo cual ocurre en este caso.

La supuesta vulneración al derecho a la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Constitución Política por los apartes de la norma acusada, no existe. En efecto, el legislador, conforme a lo establecido por el artículo 150 de la Constitución Nacional, en ejercicio de la función de “hacer las leyes”, que asignaba también al Congreso Nacional el artículo 76 de la Constitución anterior, puede regular lo atinente al régimen prestacional del Magisterio, como efectivamente lo ha hecho.

La circunstancia de que, en ejercicio de esa función el Congreso Nacional haya preceptuado que la “pensión de gracia” creada por la Ley 114 de 1913 para los maestros oficiales de primaria y extendida luego a otros docentes, sólo se conserve como derecho para quienes estaban vinculados al servicio antes del 1º de enero de 1981 y que no se conceda a los vinculados con posterioridad a esa fecha, no implica desconocimiento de ningún “derecho adquirido”, es decir, no afecta situaciones jurídicas ya consolidadas, sino que se limita, simplemente, a disponer que quienes ingresaron a partir de esa fecha, no tendrán posibilidad de adquirir ese derecho, que constituía una “mera expectativa” la que, precisamente por serlo, podía, legítimamente, ser suprimida por el legislador, pues a nadie se afecta en un derecho ya radicado en cabeza suya de manera particular y concreta, por una parte; y, por otra, si las situaciones fácticas de quienes ingresaron al Magisterio oficial antes y quienes ingresaron después del 1º de enero de 1981 no son las mismas, es claro, entonces, que por ser disímiles no exigen igualdad de trato, y que, las consideraciones sobre la antigüedad de la vinculación laboral que se tuvieron en cuenta por el Congreso Nacional al expedir la normatividad cuya exequibilidad se cuestiona, son razones que legitiman lo dispuesto por los apartes del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, objeto de la acusación[9] (se subraya y resalta).

De manera que para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; haber cumplido cincuenta años de edad; y haberse desempeñado con honradez, consagración y buena conducta. 3.4 Caso concreto.

A continuación, procede la Sala a analizar las peculiaridades del caso objeto de juzgamiento frente al marco normativo que gobierna la materia. En ese sentido, en atención al material probatorio traído al plenario y de conformidad con los hechos constatados por esta Corporación, se destaca: a) Cédula de ciudadanía de la actora (f. 2), según la cual nació el 17 de marzo de 1952. b) Resolución 202 de 25 de abril de 1975 (ff. 129 a 131), por medio de la cual el alcalde y los secretarios de hacienda y de educación del Distrito de Bogotá reconocen el pago por concepto de días laborados durante el año 1974 a la accionante en condición de maestra interina: «[…] existe una deuda pendiente al 31 de diciembre de 1974 al personal docente, dependiente de la Secretaría de Educación, División de Primaria, por concepto de servicios personales […] del 1° de febrero al 30 de abril [y] del 8 de agosto al 2 de octubre de 1974 […]». c) Resolución 280 de 3 de junio de 1975 (ff. 132 a 135), a través de la que el alcalde y los secretarios de hacienda y de educación de Bogotá reconocen el pago de días trabajados durante el año 1974 a la demandante en calidad de profesora interina: «[…] existe una deuda pendiente al 31 de diciembre de 1974 al personal docente, dependiente de la Secretaría de Educación, División de Primaria, por concepto de servicios personales […] [d]el 8 de [a]gosto al 2 de [o]ctubre [y] [d]el 21 de [o]ctubre al 30 de [n]oviembre […]». d) Resolución 317 de 8 de septiembre de 1976 (ff. 145 a 147), por la que el alcalde y los secretarios de hacienda y de educación del Distrito Capital reconocen el pago por concepto de días laborados durante el año 1975 a la actora como docente interina: «[…] existe una deuda pendiente al 31 de diciembre de 1975 al personal docente, dependiente de la Secretaría de Educación, División de Primaria, por concepto de servicios personales […] [d]el 1° de octubre al 25 noviembre de 1975 […]». e) Resolución 235 de 16 de febrero de 1977 (ff. 136 a 138), mediante la cual el alcalde y el secretario de educación de Bogotá nombraron en calidad de maestra interina a la accionante «[…] de la Dirección Operativa - División de Enseñanza Primaria, con sueldo de acuerdo a la categoría que acredite en el Escalafón Nacional.

A partir del 4 de [f]ebrero de 1977 […] [p]or el tiempo de Gladys Gómez de Pérez permanezca en Licencia sin remuneración […]». f) Resolución 767 de 10 de mayo de 1977 (ff. 139 a 14), por la cual el alcalde y el secretario de educación del Distrito de Bogotá designaron a la actora en condición de educadora interina «[…] de la Dirección Operativa – Administración de Enseñanza Primaria, con sueldo de acuerdo a la categoría que acredite en el Escalafón Nacional, a partir del 29 de [a]bril de 1977 […] [p]or el tiempo que BLANCA AURORA TORRES DE SANTACRUZ permanezca en Incapacidad por Maternidad […]». g) Resolución 624 de 14 de noviembre de 1977 (ff. 142 a 144), por medio de la cual el alcalde como presidente de la junta administrativa del fondo educativo regional (FER), el delegado de Ministerio de Educación y el secretario de educación del Distrito de Bogotá reconocen el pago por días laborados durante el año 1977 a la actora en calidad de profesora interina: «[…] existe una deuda pendiente con el personal docente interino que ha prestado sus servicios en reemplazó de maestros nombrados en propiedad quienes disfrutaban de licencias autorizadas por la Secretaría de Educación, División de Educación Primaria […] [d]el 25 de abril al 15 de junio/77 […]». h) Resolución 3009 de 6 de julio de 1984 (ff. 148 y 149), a través de la cual la delegada regional ante el Ministerio de Educación Nacional y el secretario educación de Bogotá reconocen el pago por concepto de días trabajados durante el año 1977 a la accionante como maestra interina: «[…] existe una deuda pendiente con el personal interino que ha prestado sus servicios en reemplazo de maestros nombrados en propiedad quienes disfrutaron de licencias autorizadas por l Secretaría de Educación, División de Educación Básica Primaria […] Conc.

De las pruebas anteriormente relacionadas, se desprende que la actora nació el 17 de marzo de 1952; se desempeñó en condición de docente interina, al servicio de la secretaría de educación de Bogotá, desde el 1° de febrero hasta el 30 de abril de 1974, así: 8 de agosto a 2 de octubre de 1974, 21 de octubre a 30 de noviembre de 1974, 1° de octubre a 25 de noviembre de 1975, 25 de abril a 15 de junio de 1977, 28 de abril a 31 de mayo de 1983, 26 de abril a 12 de mayo de 1984 y 3 de mayo a 24 de mayo de 1984; y luego, fue nombrada en propiedad con Resolución 1495 de 9 de julio de 1993, en calidad de maestra territorial (distrital), a partir del 19 de los mismos mes y año, relación laboral que permanecía aún vigente al 31 de octubre de 2012, para un total 20 años, 1 mes y 2 días[10] Ahora bien, conforme al recurso de apelación interpuesto por la UGPP, se observa que existe controversia en lo atañedero al tipo de vinculación a partir del 19 de julio de 1993, pues mientras aquella sostiene que fue de carácter nacional, la actora asevera que lo fue de naturaleza territorial.

Por su parte, el a quo acogió la tesis planteada por la accionante y, en ese sentido, accedió a las pretensiones de la demanda, al considerar que aquella se desempeñó como maestra territorial (distrital) en el lapso objeto de la alzada, esto es, el comprendido entre el 19 de julio de 1993 y el 25 de julio de 2012, lo que, junto con los períodos laborados para la secretaría de educación de Bogotá entre 1974 y 1984, arrojaba un tiempo de servicio de 20 años, 1 mes y 2 días.

Para dilucidar lo anterior, se deberá abordar las distinciones previstas por el legislador entre docentes nacionales, nacionalizados y territoriales, en lo que tiene que ver con su vinculación. Al respecto, resulta oportuno aclarar que, en virtud de la Ley 43 de 1975, se nacionalizó la educación primaria y secundaria, para lo cual se concedió un término de 5 años (artículo 3[11]), esto es, hasta el 31 de diciembre de 1980, de lo que se colige que con antelación a dicho proceso únicamente existían dos categorías de docentes oficiales, a saber: nacionales y territoriales.

Y, posteriormente a la referida nacionalización de la educación, los docentes se clasificaron en nacionales y nacionalizados. Es por ello que el artículo 15 de la Ley 91 de 1989 se refiere a los docentes nacionales y nacionalizados, pues a partir del 1º de enero de 1981 el personal dedicado a la docencia se clasifica en esas dos categorías.

Ahora bien, la diferenciación entre las clases de docentes quedó establecida en el artículo 1º de la Ley 91 de 1989, de la siguiente manera: i) Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno nacional. ii) Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1º de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. iii) Personal territorial.

Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1º de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10[12] de la Ley 43 de 1975. La distinción que trae la norma clasifica la vinculación oficial docente en dos grandes grupos: (i) los vinculados por nombramiento del Gobierno nacional (personal nacional) y (ii) los nombrados por entidades territoriales (personal nacionalizado y territorial).

Para la Sala, los docentes territoriales y nacionalizados deben colmar la misma condición, puesto que cuando la vinculación sea posterior al 1º de enero de 1976, se requiere que el vínculo esté precedido de nombramiento efectuado por una entidad territorial, de conformidad con lo establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975[13], esto es, que la plaza a ocupar sea de aquellas que no estén a cargo de la Nación. En el caso concreto, esta Sala, después de la revisión de las certificaciones de historia laboral de 31 de octubre de 2012 (ff. 21 y 22), 4 de septiembre de 2014 (ff. 126 y 127) y 9 de septiembre siguiente (ff. 123 y 124), expedidas por la secretaría de educación de Bogotá, colige que, contrario a lo expuesto por la demandada, se encuentra demostrado que el tipo de vinculación de la demandante en condición de docente es de carácter territorial (distrital).

Asimismo, se tiene que si la accionada no estaba de acuerdo con las certificaciones laborales, al considerar que la información allí contenida no correspondía a la realidad o por cualquier otro motivo, debió haberlo puesto en conocimiento dentro del trámite procesal, contrario a ello, guardó silencio, es decir, no se advierte que las aludidas constancias hayan sido tachadas por la demandada.

De lo anterior, se deduce que el interregno laborado por la actora del 19 de julio de 1993 al 25 de julio de 2012 es susceptible de ser contabilizado para efectos de colmar el requisito de tiempo de servicios exigido para acceder al reconocimiento y pago de la pensión gracia, esto es, 20 años de servicio como docente nacionalizada o territorial.

En ese orden de ideas, la demandante prestó sus servicios como docente, así[14]: |Entidad |Vinculació|Desde |Hasta |Tiempo | |territorial |n | | |laborado | | | | | |a |m |d | |Bogotá |Territoria|01/02/19|30/04/1|0 |2 |29| | |l |74 |974 | | | | | |(distrital| | | | | | | |) | | | | | | | |interina | | | | | | |Bogotá |Territoria|08/08/19|02/10/1|0 |1 |24| | |l |74 |974 | | | | | |(distrital| | | | | | | |) | | | | | | | |interina | | | | | | |Bogotá |Territoria|21/10/19|30/11/1|0 |1 |4 | | |l |74 |974 | | | | | |(distrital| | | | | | | |) | | | | | | | |interina | | | | | | |Bogotá |Territoria|01/10/19|25/11/1|0 |1 |24| | |l |75 |975 | | | | | |(distrital| | | | | | | |) | | | | | | | |interina | | | | | | |Bogotá |Territoria|25/04/19|15/06/1|0 |1 |20| | |l |77 |977 | | | | | |(distrital| | | | | | | |) | | | | | | | |interina | | | | | | |Bogotá |Territoria|28/04/19|31/05/1|0 |1 |4 | | |l |83 |983 | | | | | |(distrital| | | | | | | |) | | | | | | | |interina | | | | | | |Bogotá |Territoria|26/04/19|12/05/1|0 |1 |16| | |l |84 |984 | | | | | |(distrital| | | | | | | |) | | | | | | | |interina | | | | | | |Bogotá |Territoria|03/05/19|24/05/1|0 |0 |21| | |l |84 |984 | | | | | |(distrital| | | | | | | |) | | | | | | | |interina | | | | | | |Bogotá |Territoria|19/07/19|24/07/2|19|0 |5 | | |l |93 |012 | | | | | |(distrital| | | | | | | |) | | | | | | |Tiempo total de servicios |20|1 |2 | Por tanto, la accionante acreditó plenamente los requisitos necesarios para acceder a la pensión gracia, como son el haber prestado los servicios en calidad de profesora con vinculación territorial por veinte (20) años, vinculada antes del 31 de diciembre de 1980 (1º de febrero de 1974), contar con 50 años de edad (pues los cumplió el 17 de marzo de 2002) y observar una buena conducta en su desempeño como maestra, razón por la que resulta dable acceder a las pretensiones de la demanda, como lo determinó el a quo.

Con fundamento en los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto, de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia, que accedió de manera parcial a las súplicas de la demanda, puesto que se desvirtuó la presunción de legalidad de los actos acusados porque la demandante cumplió los requisitos para acceder a la pensión gracia. Por último, en atención a que quien fungía como apoderado de la UGPP renunció al poder a él conferido (ff. 274 y 275) y quien se halla habilitado legalmente para ello confirió uno nuevo en nombre de dicha entidad (ff. 277 a 279), cuyo destinatario lo sustituyó en otra profesional del derecho, se reconocerá personería a esta última, sin perjuicio de la validez de las actuaciones efectuadas por los anteriores.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, de acuerdo con el Ministerio Público, FALLA: 1.º Confírmase la sentencia proferida el 12 de noviembre de 2015 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (sección segunda, subsección A), que accedió de manera parcial a las pretensiones de la demanda incoada por la señora Liliam Mercedes Timaran Castillo contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), conforme a lo consignado en la parte motiva. 2.º Acéptase la renuncia al poder presentada por el abogado John Lincoln Cortés y reconócese personería a la profesional del derecho Mónica Esperanza Tasco Muñoz, con cédula de ciudadanía 1.018.451.024 y tarjeta profesional 302.509 del Consejo Superior de la Judicatura, para representar a la UGPP, en los términos de la sustitución poder obrante en los folios 278 y 279 3.º Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester.

Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Impedida Firmado electrónicamente SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ CÉSAR PALOMINO CORTÉS ----------------------- [1] El Código de Procedimiento Civil fue derogado por la Ley 1564 de 2012 (Código General del Proceso), que para la jurisdicción contencioso administrativa comenzó a regir en enero de 2014. [2] «[Q]ue crea pensiones de jubilación a favor de los Maestros de Escuela». [3] «[S]obre Instrucción Pública». [4] «Por la cual se aclaran y reforman varias disposiciones de la Ley 102 de 1927». [5] «ARTICULO 128.

Nadie podrá desempeñar simultáneamente más de un empleo público ni recibir más de una asignación que provenga del tesoro público, o de empresas o de instituciones en las que tenga parte mayoritaria el Estado, salvo los casos expresamente determinados por la ley. Entiéndese por tesoro público el de la Nación, el de las entidades territoriales y el de las descentralizadas». [6] «Por la cual se decreta el pago de una pensión a un servidor público y sobre jubilación de algunos empleados». [7] «[P]or la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá los municipios, las intendencias y comisarías; y se distribuye una participación, se ordenan obras en materia educativa y se dictan otras disposiciones». [8] Expediente S-699 del 26 de agosto de 1997, actor: Wilberto Therán Mogollón, magistrado ponente Nicolás Pájaro Peñaranda. [9] En la sentencia C- 480 de 2000 la Corte reiteró que «por expresa voluntad del legislador la Ley 114 de 1913, continúa teniendo vigencia en el tiempo pese a su derogación por el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, pues, como acaba de verse, el legislador expresamente dispuso que a los docentes “vinculados hasta 31 de diciembre de 1980” que “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos”.

Ello significa, a contrario sensu, que ella no rige para los vinculados a partir del 1º de enero de 1981, pues éstos docentes, “nacionales y nacionalizados”, tendrán derecho “sólo a una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año» (se destaca). La parte en negrillas de la Ley 91 de 1989 no ha sido retirada del orden jurídico. [10] Téngase en cuenta que para la fecha en que se expidió el «formato único para la expedición de certificado de salarios», esto es, 31 de octubre de 2012, el vínculo laboral se encontraba vigente. [11] «A partir del 1o. de enero y hasta el 31 de diciembre de 1976, la Nación pagará el veinte por ciento (20%) de los gastos de funcionamiento (personal) de la educación a que se refiere el artículo primero, conforme a los presupuestos respectivos del año de 1975; y así sucesivamente en cada vigencia subsiguiente, aumentará en un veinte por ciento (20%) su aporte a dichos gastos, hasta llegar a absorber el ciento por ciento (100%) de los mismos en 1980 (de 1976 a 1980)». [12] «En adelante ningún departamento, intendencia o comisaría, ni el Distrito Especial, ni los municipios podrán con cargo a la Nación, crear nuevas plazas de maestros y profesores de enseñanza primaria o secundaria, ni tampoco podrán decretar la construcción de nuevos planteles de enseñanza media, sin la previa autorización, en ambos casos, del Ministerio de Educación Nacional». [13] «Por la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá los municipios, las intendencias y comisarías; y se distribuye una participación, se ordenan obras en materia educativa y se dictan otras disposiciones». [14] Se aclara que el tiempo contabilizado es hasta el 24 de julio de 2012, en atención a que la certificación emanada de la secretaría de educación de Bogotá data de esa fecha, de lo que se colige que su vínculo continúa vigente.