ACCIÓN DE REPETICIÓN - Niega ACCIÓN DE REPETICIÓN / ACUERDO DE CONCILIACIÓN JUDICIAL CONTENCIOSA ADMINISTRATIVA - En acción de reparación directa SÍNTESIS DEL CASO: Se repite contra los señores A. B. G., E. R. T., J. E. D. G., L. A. C. P., O. P. V., R. D. A. G., J. C. R. F., W. A. A. y C. E. O. P., quienes fungían como capitán, el primero, y los demás como agentes de la Policía Nacional, por razón de la indemnización que la actora pagó con ocasión de la muerte de los señores J. A. S. A., O. F. T. T., F. D. R. C. y A. de J. E. G., en el municipio de Copacabana (Antioquia), el 4 de noviembre de 1991.
Las familias de las víctimas antes mencionadas promovieron demanda de reparación directa en contra de la Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional. El proceso se tramitó ante el Tribunal Administrativo de Antioquia y culminó con audiencia de conciliación en la que la entidad se “obligó a pagar a los demandantes por perjuicios morales el equivalente a 17.450 gramos y por perjuicios materiales la suma de $20.000.000,oo”.
La entidad dio cumplimiento a la obligación a través de la Resolución 14139 de 27 de septiembre de 1996, en la que se dispuso el pago por la suma de “$378.287.897,03”. COMPETENCIA PARA LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / COMPETENCIA PARA LA RESOLUCIÓN DEL RECURSO DE APELACIÓN / PROCESO DE DOBLE INSTANCIA / FACTOR FUNCIONAL La jurisdicción de lo contencioso administrativo conoce de las demandas que promuevan las entidades públicas cuando resulten condenadas por una actuación administrativa originada en dolo o culpa grave de un servidor o ex servidor público que no estuvo vinculado al proceso respectivo.
A esta jurisdicción están adscritos este tipo de debates en sede judicial. De igual manera, el Consejo de Estado es el competente para conocer del presente asunto, en razón del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, en un proceso de doble instancia ante esta Corporación. La demanda de repetición se presentó ante el Tribunal Administrativo de Antioquia, en tanto fue la corporación judicial que tramitó el proceso que culminó con acuerdo conciliatorio de fecha 15 de junio de 1995, mediante la cual se acordó el pago de las pretensiones de la demanda, suma por cuyo pago se repite.
PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN La acción de repetición es el medio de control idóneo para estudiar la responsabilidad de los funcionarios o exfuncionarios por los daños que causen por culpa grave o dolo en el ejercicio de sus funciones, y el orden jurídico señala que en estos casos la entidad estatal repetirá contra el funcionario con el fin de obtener la reparación del perjuicio sufrido frente a la imposición de una condena, conciliación u otra forma de terminación de un conflicto.
PRESUPUESTO PROCESAL EN LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / CÓMPUTO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN De conformidad con el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, vigente para la época en que se realizó el pago -18 de octubre de 1996-, la caducidad de la acción de repetición es de dos (2) años, contados a partir de la producción del acto o hecho lesivo, que consiste en el pago de la condena impuesta.
Al no existir norma expresa que previera el término para accionar en repetición antes de la vigencia de la Ley 446 de 1998, la jurisprudencia acudió al término de caducidad fijado para la acción de reparación directa, toda vez que se trata de una acción indemnizatoria en la que el Estado funge como accionante, en los términos del artículo 90 Superior.
NOTA DE RELATORÍA: Al respecto, consultar sentencia de 8 de abril de 1994, Exp. 001, C. P. Daniel Suárez Hernández. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 90 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 136 / LEY 446 DE 1998 PRESUPUESTOS DE PROSPERIDAD DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN [A]l tenor de lo previsto por los citados artículos 77 y 78 del Código Contencioso Administrativo, la jurisprudencia de la Corporación ha sido unánime en determinar los presupuestos para la prosperidad de la acción de repetición, a saber: (i) la condena al Estado a reparar un daño antijurídico causado a un particular;
(ii) el pago efectivo a la víctima del daño y (iii) la existencia de una conducta dolosa o gravemente culposa del agente como factor determinante de la condena. FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 77 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 78 ACCIÓN DE REPETICIÓN / DOLO / CULPA GRAVE / VIGENCIA DE LA LEY PROCESAL / APLICACIÓN DE LA LEY EN EL TIEMPO / REITERACIÓN JURISPRUDENCIAL Tal y como lo ha señalado esta Corporación, criterio que hoy reitera, (…) se facultó a la entidad pública condenada en sede judicial para repetir contra el funcionario que con su conducta dolosa o gravemente culposa hubiera ocasionado la condena.
De manera que lo relativo a la culpa grave o dolo en la conducta del agente público se debe estudiar de conformidad con las normas vigentes en la fecha o época en que se presentaron las acciones u omisiones que dieron lugar al fallo contra el Estado y que desencadenaron la responsabilidad y el ulterior pago a la víctima del daño. NOTA DE RELATORÍA: Al respecto, consultar sentencia de 12 de diciembre de 2007, Exp. 25000-23-26-000-2000-00814-01(27006), C.P. Ruth Stella Correa Palacio.
NORMATIVA APLICABLE DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / NORMA VIGENTE Así, comoquiera que los hechos que dieron lugar a este proceso son anteriores a la vigencia de la Ley 678 de 2001, el régimen jurídico aplicable para determinar la responsabilidad del agente público -y por ende el estudio de si el demandado actuó con culpa grave o dolo- es el vigente a la fecha en que ellos ocurrieron y por ello no hay lugar a acudir a lo prescrito en esta materia por la Ley 678 de 2001, por lo cual atañe a la demandante acreditar la conducta reprochada a cara uno de ellos, constitutiva de dolo o culpa grave.
FUENTE FORMAL: LEY 678 DE 2001 ACUERDO DE CONCILIACIÓN - No se acreditó su existencia / PRESUPUESTOS DE PROSPERIDAD DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN - No probados En el presente caso, se advierte que no se acreditó la existencia del acuerdo conciliatorio que según lo alegado en la demanda dio lugar al pago de la condena que se repite. (…) conforme a lo expuesto no se cumplió con uno de de los presupuestos de la acción de repetición, esto es, la existencia del acuerdo conciliatorio que impuso a la parte actora la obligación de pagar una suma de dinero, carga que le correspondía a la entidad actora.
Sin acreditar ese hecho, las pretensiones no pueden prosperar, ante la imposibilidad de tener certeza de que la entidad concilió y por razón de qué hechos, lo que es indispensable para poder analizar la responsabilidad patrimonial de los demandados. CARGA DE LA PRUEBA / EXIGENCIA DE CARGA DE LA PRUEBA / INCUMPLIMIENTO DE CARGA DE LA PRUEBA [D]ebe ponerse de presente el artículo 177 del Código de Procedimiento Civil que impone a las partes la carga de prueba, en los siguientes términos: “Incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen”, y, cuando no se asume dicha carga, la parte asume las consecuencias procesales de su inactividad probatoria.
FUENTE FORMAL: CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL - ARTÍCULO 177 PROCEDENCIA DE LA CONDENA EN COSTAS En el presente caso la Sala condenará en costas a la actora en tanto aseveró, contrario a la realidad procesal, haber aportado el acta de conciliación por virtud de la cual debió indemnizar a las víctimas. Esa afirmación contraria a la verdad, contenida en los alegatos de conclusión es temeraria y justifica imponerle condena en los términos de la precitada norma, al igual que la conducta omisiva respecto de su carga probatoria, tratándose de un asunto tendiente a la protección y restablecimiento del patrimonio público.
FIJACIÓN DE LAS AGENCIAS EN DERECHO / LIQUIDACIÓN DE LAS AGENCIAS EN DERECHO Para la fijación de la agencias en derecho se tiene en cuenta que en virtud del artículo 6, numeral 3.1.3. del Acuerdo 1887 de 2003, expedido por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, la tarifa máxima de agencias en derecho, tratándose de la segunda instancia de los procesos tramitados ante la jurisdicción contencioso administrativa, en procesos con cuantía, corresponde “hasta el cinco por ciento (5%) del valor de las pretensiones reconocidas o negadas en la sentencia”.
En este caso, la Sala considera razonable tasar las agencias en derecho en el uno por ciento (1%) del valor de las pretensiones que corresponde a la suma de trescientos setenta y ocho millones doscientos ochenta y siete mil ochocientos noventa y siete pesos con tres centavos ($378’287.897,03). En consecuencia, se fijan las agencias en derecho en la suma de tres millones setecientos ochenta y dos mil ochocientos setenta y nueve pesos ($3’782.879).
FUENTE FORMAL: ACUERDO 1887 DE 2003 - ARTÍCULO 6 NUMERAL
3.1.3. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: RAMIRO PAZOS GUERRERO Bogotá, D.C., cinco (5) de mayo de dos mil veinte (2020) Radicación número: 05001-23-31-000-1998-02969-01(48094) Actor: MINISTERIO DE DEFENSA - POLICÍA NACIONAL Demandado: ALI BRIÑEZ GUZMÁN Y OTROS Referencia: APELACIÓN SENTENCIA - ACCIÓN DE REPETICIÓN Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la Nación- Ministerio de Defensa-Policía Nacional en contra de la sentencia dictada el 4 de abril de 2013 por el Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala de Decisión, mediante la cual negó las pretensiones de la demanda.
SÍNTESIS DEL CASO Se repite contra los señores Ali Briñez Guzmán, Edgar Rocha Toro, Jesús Efrén Díaz Galves, Luis Adolfo Castro Paz, Orlando Pasos Vivas, Rubén Darío Acevedo García, Juan Carlos Ramírez Fonnegra, Wenceslao Alvarado Asprilla y Campo Elías Ortíz Pardo, quienes fungían como capitán, el primero, y los demás como agentes de la Policía Nacional, por razón de la indemnización que la actora pagó con ocasión de la muerte de los señores Jorge Adrián Sosa Agudelo, Oscar Favian Tolosa Treffi, Franklin Darío Ramírez Clavijo y Aduvar de Jesús Echeverri Gil, en el municipio de Copacabana (Antioquia), el 4 de noviembre de 1991.
Las familias de las víctimas antes mencionadas promovieron demanda de reparación directa en contra de la Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional. El proceso se tramitó ante el Tribunal Administrativo de Antioquia y culminó con audiencia de conciliación en la que la entidad se “obligó a pagar a los demandantes por perjuicios morales el equivalente a 17.450 gramos y por perjuicios materiales la suma de $20.000.000,oo”.
La entidad dio cumplimiento a la obligación a través de la Resolución 14139 de 27 de septiembre de 1996, en la que se dispuso el pago por la suma de “$378.287.897,03”. I.
ANTECEDENTES 1. La demanda 1. Pretensiones Mediante escrito presentado el 24 de septiembre de 1998 (f. 15-29, c. 2.), la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional instauró demanda de repetición en contra de los señores Ali Briñez Guzmán, Edgar Rocha Toro, Jesús Efrén Díaz Galves, Luis Adolfo Castro Paz, Orlando Pasos Vivas, Rubén Darío Acevedo García, Juan Carlos Ramírez Fonnegra, Wenceslao Alvarado Asprilla y Campo Elías Ortíz Pardo, con el fin de que sean declarados responsables de la condena impuesta en contra de la parte demandante, por la muerte de los señores Jorge Adrián Sosa Agudelo, Oscar Favian Tolosa Treffi, Franklin Darío Ramírez Clavijo y Aduvar de Jesús Echeverri Gil, en hechos sucedidos en municipio de Copacabana (Antioquia), el 4 de noviembre de 1991.
Como consecuencia de la anterior declaración, solicitó que se condene a los demandados a pagar la suma de trescientos setenta y ocho millones doscientos ochenta y siete mil ochocientos noventa y siete pesos con tres centavos ($378’287.897,03), actualizados hasta el momento del pago efectivo, a favor de la demandante, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 178 del C.C.A. 1.2 Sustento fáctico Como fundamentos de hecho la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional narró los siguientes: Para el 4 de noviembre de 1991, los señores Ali Briñez Guzmán, Edgar Rocha Toro, Jesús Efrén Díaz Galves, Luis Adolfo Castro Paz, Orlando Pasos Vivas, Rubén Darío Acevedo García, Juan Carlos Ramírez Fonnegra, Wenceslao Alvarado Asprilla y Campo Elías Ortíz Pardo, se desempeñaban, el primero como capitán y los demás como agentes de la institución, adscritos al Comando de la Policía del municipio de Copacabana (Antioquia).
En la fecha citada, los uniformados mencionados “dieron muerte a los jóvenes Jorge Adrián Sosa o Sossa Agudelo, Oscar Favian Tolosa Treffy (o Treffi), Franklin Darío Ramírez Clavijo y Aduvar de Jesús Echeverri Gil”. Según hechos extractados de la investigación penal y disciplinaria realizada, “el 4 de noviembre de 1991 los jóvenes se dirigían por la vereda El Salado del municipio de Copacabana, cuando fueron interceptados por los uniformados quienes se desplazaban en una patrulla y en motos, en donde los hicieron subir, recorrieron con ellos el sector, luego los bajaron y los acribillaron sin misericordia alguna”.
La “investigación penal adelantada por el Juzgado 91 de Instrucción Penal Militar, culminó con sentencia condenatoria a los uniformados, mientras que la disciplinaria los exoneró de los cargos formulados”. Por los hechos señalados, las familias de las víctimas promovieron acción de reparación directa ante el Tribunal Administrativo de Antioquia bajo el radicado No. 931790, con el fin de obtener una indemnización. El proceso culminó con audiencia de conciliación en la que la entidad se obligó a pagar a los demandantes, por perjuicios morales el equivalente a 17.450 gramos y por perjuicios materiales la suma de $20.000.000,oo.
La entidad dio cumplimiento a la obligación, a través de la Resolución 14139 de 27 de septiembre de 1996, en la que se dispuso el pago por la suma de “$378.287.897,03”. Resaltó la entidad que de los hechos narrados, “se desprende que los demandados obraron con culpa grave o dolo al ocasionarle la muerte a los jóvenes arriba relacionados sin que existiera una causa que justificara su acción homicida”. 1.
Posición de los demandados 2.1. Los accionados[1] -representados por curador ad litem- se opusieron a las pretensiones de la demanda. Como argumentos de defensa formularon la excepción de violación al debido proceso, con base en que no tuvieron la oportunidad de controvertir la suma que eventualmente serían condenados a restituir, aunado a que el valor que la Nación pagó, a través de la Policía Nacional, como perjuicios, no aparece como recibida por los damnificados, hecho que no se contradijo ni se aceptó por los aquí demandados. 2.2.
Por auto del 22 de marzo de 2011 se abrió el proceso a pruebas (fl. 107, c. 2) y, mediante providencia del 18 de mayo de 2012, se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión (fl. 109 c, 2). 3. Alegatos de conclusión 3.1. La entidad demandante reiteró lo expuesto en el escrito de la demanda. Agregó que la conducta de los demandados que dio lugar a la condena de carácter económico impuesta al Estado es el fundamento por el cual se ve obligado a repetir contra sus agentes.
En este caso, la repetición se justifica por el actuar irregular, desproporcionado y violatorio del deber objetivo de cuidado que le debe asistir a todo servidor público en ejercicio de sus funciones, por cuanto los uniformados desconocieron las normas y postulados en el procedimiento de dar captura a las víctimas y luego sin mediar justificación les causaron la muerte con sus armas de dotación, lo que evidencia el “daño causado a la entidad en cuanto a la conducta dolosa o gravemente culposa de los aquí encartados que dio origen al reconocimiento y pago de la indemnización a favor de los familiares de las víctimas”.
Afirmó que si bien, en el proceso no obra prueba que demuestre la condena penal impuesta a los demandados por su conducta, es “necesario sancionar la conducta de los” accionados, por cuanto su actuación irregular causó la muerte a los jóvenes mencionados en este proceso, razón por la cual “su responsabilidad es más que evidente y demuestra que efectivamente los agentes violaron el deber objetivo de cuidado”, definido por la ley civil en la culpa grave que consagra el artículo 63. 3.2.
La parte demandada y el Ministerio Público guardaron silencio. 4. Sentencia de primera instancia El 4 de abril de 2013, el Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala de Decisión: i) declaró no probada la excepción de violación al debido proceso propuesta por el curador ad litem de los demandados y ii) negó las pretensiones de la demanda por falta de elementos probatorios que acreditaran el pago de la condena impuesta.
En relación con la excepción de violación del debido proceso, propuesta con fundamento en que los demandados no tuvieron la oportunidad de controvertir la suma de dinero que le correspondió pagar a la Nación, por concepto de los perjuicios materiales y morales causados a los actores en la acción de reparación directa promovida, señaló el a quo la responsabilidad del Estado deviene específicamente del artículo 90 de la Constitución Política que establece que el Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables por la acción u omisión de las autoridades públicas, aunado a que los artículos 6 y 124 ibídem establecen la responsabilidad de los servidores públicos por infracción a la Constitución y a la ley y ordena que la ley determine la forma de hacerla efectiva.
Agregó que el sujeto de imputación, en materia de responsabilidad pública, es el Estado, razón por lo que la responsabilidad es de carácter institucional y abarca no solo el ejercicio de la función administrativa, sino todas las actuaciones de las autoridades públicas sin importar la rama del poder público a que pertenezcan, toda vez que el Estado para actuar requiere de personas naturales, que a él se vinculan en la forma prevista por el legislador para que desempeñen las funciones establecidas en la Carta Política, la ley y el reglamento respectivo, bajo el principio rector de que los servidores públicos están al servicio del Estado y de la comunidad.
El tribunal, luego de analizar la norma aplicable al caso concreto, en atención a la fecha en que sucedieron los hechos, consideró que en el asunto de la referencia no se cumplieron los requisitos necesarios para la prosperidad de la acción instaurada, toda vez que no se aportó al proceso: a) Acta de conciliación en la que se acredite que la Nación se obligó a pagar a favor de los familiares de las víctimas la “suma de 17.450 gramos oro” por perjuicios morales y la suma de $20.000.000, por perjuicios materiales, como lo adujó la entidad demandante, pues solo aportó copia auténtica de la Resolución 14139 de 27 de septiembre de 1996, expedida por la Secretaría General del Ministerio de Defensa Nacional, por medio de la cual da cumplimiento a un acuerdo conciliatorio, lo que no demuestra dentro del proceso el primero de los hechos generadores de la acción de repetición, esto es, la existencia de un acuerdo conciliatorio en el que el Estado se obligue a reparar patrimonialmente un daño antijurídico. b) Constancia de recibido por parte de (los) beneficiario (s), que acreditara que la entidad pagara a los familiares de las víctimas la suma equivalente a la cuantía de las pretensiones, solo se allegó copia de la resolución antes mencionada, mediante la cual se dispuso el pago por la suma de $378.287.897,03 y una certificación suscrita por el Tesorero Principal del Ministerio en “hoja sin membrete o sello de la entidad, relacionada con el pago de la indemnización”.
Por lo anterior, para el a quo, los documentos aportados no eran suficientes para demostrar el pago efectivo de la suma de dinero que le fue impuesta a la entidad actora, por medio de un acuerdo conciliatorio, toda vez que no cumplían los requisitos exigidos para otorgarles valor probatorio, por cuanto deben contener no solo el documento que reconozca y ordene el pago a favor del beneficiario, sino también el recibo del pago, tal como lo ha señalado esta Corporación[2]. 5.
Recurso de apelación El 16 de mayo de 2013, la entidad accionante interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia[3]. Señaló que el a quo le generó una carga adicional al exigirle la copia de la audiencia de conciliación, lo que viola flagrantemente el principio de la buena fe que rige las actuaciones administrativas, toda vez que la resolución de pago constituye el elemento material que prueba el pago de un acuerdo conciliatorio, documento que, además, no fue tachado de falso.
Pidió que se tengan en cuenta las pruebas que no fueron valoradas por el a quo y que acreditan los elementos mínimos para la prosperidad de la presente acción. Adujo que la prueba trasladada que pidió no fue decretada ni allegada al expediente y constituía la fuente indiscutible de que debe declararse la responsabilidad de los demandados, toda vez que con su actuar imprudente y negligente en la manipulación de las armas de dotación para el servicio, dieron lugar a comprometer la responsabilidad de la Policía Nacional.
Reiteró que la conducta de los demandados tuvo una connotación gravemente culposa, toda vez que a raíz de ese comportamiento reprochable, el Estado tuvo que desembolsar los dineros referidos en la Resolución 14139 de 27 de septiembre de 1996, por cuanto se trataba de uniformados de amplia trayectoria policial, lo que les exigía mayores niveles de prudencia y discreción en el manejo de las armas.
Resaltó que el único criterio para vincular al Estado en procesos de responsabilidad administrativa, en los casos donde se encuentren vinculados los miembros de la fuerza pública, es el establecido por el legislador en el artículo 218 Constitucional, que señala el punto de partida para desatar la presente litis, dada la “existencia de los elementos para la configuración de la responsabilidad estatal y a su vez de la responsabilidad individual del funcionario, resulta evidente el aspecto subjetivo de la conducta del policial que actuó con culpa grave dentro del presente asunto”, por cuanto los miembros de la Policía Nacional son garantes de los derechos y garantías individuales.
El recurso de apelación fue admitido, mediante auto de 8 de noviembre de 2013 (fl. 138, c, ppal). 6. Alegaciones en segunda instancia Por auto del 31 de enero de 2014 se corrió traslado a las partes para que alegaran de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera concepto (fl 140, c. ppal). 6.1. La entidad accionante, luego de referirse a los requisitos y características de la acción de repetición, reiteró que al proceso: i) “se anexó copia auténtica del acta de conciliación calendada el 15 de junio de 1995, aprobada según consta en el acta 32, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, ejecutoriada el 24 de julio de 1995 donde se aprobó reconocer indemnización a PEDRO PABLO SOSA Y OTROS, como consecuencia de la muerte de (…) causados con arma de dotación por parte de los policiales (…), el día 04 de noviembre de 1991, en el municipio de Copacabana (Antioquia)” y ii) se aportaron la Resolución 14239 de 27 de septiembre de 1995 que la entidad expidió para dar cumplimiento a la conciliación antes mencionada y el certificado de egreso No. 2482 emitido por el Tesorero Principal del Ministerio de Defensa da cuenta que la indemnización en su totalidad ($378’287.897,03) fue cancelada, el 18 de octubre de 1996 al señor Javier Leonidas Villegas Posada, apoderado de los demandantes en la acción de reparación directa.
Agregó que, dado que la prueba trasladada solicitada –investigaciones penal y disciplinaria- “no fue decretada por el a quo”, la primera instancia no valoró las pruebas en su totalidad de conformidad con la sana crítica y tampoco buscó los mecanismos otorgados por la ley para llegar a la verdad, lo que “constituye que en el presente asunto debe declararse la responsabilidad de los aquí demandados pues su actuar imprudente y negligente (…) dio lugar a comprometer la responsabilidad de la Policía Nacional”.
Concluyó que, del acervo probatorio allegado, se puede evidenciar que se dan “los elementos para determinar la responsabilidad como lo es la ocurrencia del daño, pues está probada la vinculación de los policiales [demandados] con la entidad, la imputabilidad del daño, pues para la época de los hechos ostentaban la calidad de agentes de la Policía Nacional y, además, para ese día se encontraban en servicio, también que fueron ellos, quien utilizando las armas de dotación oficial causando (sic) la muerte a los jóvenes (…)”, además, existe nexo causal, toda vez que el accionar de los agentes de la administración demandados fue la causa directa, determinante e indiscutible en la producción del daño. Finalmente, transcribió varias sentencias de esta Corporación en las que se han analizado los conceptos de dolo y culpa grave a partir de lo consagrado en el artículo 63 del C.C. 6.2.
La parte demandada y el Ministerio público guardaron silencio. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Presupuestos procesales de la acción La Sala verifica que no existen falencias respecto de los presupuestos procesales de la acción que impidan un pronunciamiento de fondo, conforme se explica a continuación: 1. Jurisdicción, competencia y acción procedente La jurisdicción de lo contencioso administrativo conoce de las demandas que promuevan las entidades públicas cuando resulten condenadas por una actuación administrativa originada en dolo o culpa grave de un servidor o ex servidor público que no estuvo vinculado al proceso respectivo.
A esta jurisdicción están adscritos este tipo de debates en sede judicial. De igual manera, el Consejo de Estado es el competente para conocer del presente asunto, en razón del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, en un proceso de doble instancia ante esta Corporación. La demanda de repetición se presentó ante el Tribunal Administrativo de Antioquia, en tanto fue la corporación judicial que tramitó el proceso que culminó con acuerdo conciliatorio de fecha 15 de junio de 1995, mediante la cual se acordó el pago de las pretensiones de la demanda, suma por cuyo pago se repite.
La acción de repetición es el medio de control idóneo para estudiar la responsabilidad de los funcionarios o exfuncionarios por los daños que causen por culpa grave o dolo en el ejercicio de sus funciones, y el orden jurídico señala que en estos casos la entidad estatal repetirá contra el funcionario con el fin de obtener la reparación del perjuicio sufrido frente a la imposición de una condena, conciliación u otra forma de terminación de un conflicto. 1.2.
La legitimación en la causa La entidad pública accionante, quien se afirma perjudicada con el pago de la indemnización acordada mediante conciliación judicial celebrada el 15 de junio de 1995, y los demandados, a cuya conducta se le atribuye la obligación del pago, tienen legítimo interés para acudir como extremos de la relación jurídica procesal. 3.
Oportunidad De conformidad con el artículo 136[4] del Código Contencioso Administrativo, vigente para la época en que se realizó el pago -18 de octubre de 1996-, la caducidad de la acción de repetición es de dos (2) años, contados a partir de la producción del acto o hecho lesivo, que consiste en el pago de la condena impuesta. Al no existir norma expresa que previera el término para accionar en repetición antes de la vigencia de la Ley 446 de 1998, la jurisprudencia acudió al término de caducidad fijado para la acción de reparación directa, toda vez que se trata de una acción indemnizatoria en la que el Estado funge como accionante, en los términos del artículo 90 Superior[5].
Así las cosas, conforme a los comprobantes de pago que la entidad actora allegó para acreditar el pago, obrantes en el expediente, la cancelación total de la indemnización acordada ocurrió el 18 de octubre de 1996[6] (fls. 44 y 48 c. 2), mientras que la demanda fue presentada el 24 de septiembre 1998, lo cual impone concluir que se hizo oportunamente. 1.
La acción de repetición en el Código Contencioso Administrativo. Como los hechos sub examine tuvieron lugar el 4 de noviembre de 1991, se impone su análisis con arreglo a lo dispuesto por los artículos 77 y 78 del Decreto Ley 01 de 1984, Código Contencioso Administrativo, normas que en su momento previeron, en consonancia con el inciso segundo del artículo 86 eiusdem, la posibilidad de repetir contra los agentes de la administración. En efecto, según las voces del citado artículo 77, sin perjuicio de la responsabilidad que corresponde a la Nación y a las entidades territoriales o descentralizadas, o a las privadas que cumplen funciones públicas, los funcionarios son responsables de los daños que causan por culpa grave o dolo en el ejercicio de sus funciones[7].
En consonancia con dicho mandato, el artículo 78 eiusdem determinó que la demanda por la que se pretenda la responsabilidad estatal puede involucrar al funcionario correspondiente. Aunque en esos eventos la administración es la llamada a resarcir a la víctima, le corresponde repetir contra el funcionario en los términos declarados en su contra en la sentencia[8].
En tal virtud, al tenor de lo previsto por los citados artículos 77 y 78 del Código Contencioso Administrativo, la jurisprudencia de la Corporación ha sido unánime en determinar los presupuestos para la prosperidad de la acción de repetición, a saber: (i) la condena al Estado a reparar un daño antijurídico causado a un particular; (ii) el pago efectivo a la víctima del daño y (iii) la existencia de una conducta dolosa o gravemente culposa del agente como factor determinante de la condena.
Tal y como lo ha señalado esta Corporación[9], criterio que hoy reitera, en los preceptos antes mencionados se facultó a la entidad pública condenada en sede judicial para repetir contra el funcionario que con su conducta dolosa o gravemente culposa hubiera ocasionado la condena. De manera que lo relativo a la culpa grave o dolo en la conducta del agente público se debe estudiar de conformidad con las normas vigentes en la fecha o época en que se presentaron las acciones u omisiones que dieron lugar al fallo contra el Estado y que desencadenaron la responsabilidad y el ulterior pago a la víctima del daño. Así, comoquiera que los hechos que dieron lugar a este proceso son anteriores a la vigencia de la Ley 678 de 2001, el régimen jurídico aplicable para determinar la responsabilidad del agente público -y por ende el estudio de si el demandado actuó con culpa grave o dolo- es el vigente a la fecha en que ellos ocurrieron y por ello no hay lugar a acudir a lo prescrito en esta materia por la Ley 678 de 2001, por lo cual atañe a la demandante acreditar la conducta reprochada a cara uno de ellos, constitutiva de dolo o culpa grave. 3.
Presupuestos para la prosperidad de la acción de repetición en el caso concreto Conforme se analizó, la prosperidad de la acción de repetición está sujeta a que se acrediten los siguientes requisitos: a) la existencia de una condena judicial o de un acuerdo conciliatorio que impuso a la entidad estatal demandante el pago de una suma de dinero; b) que el pago se haya realizado; c) la calidad del demandado como agente o ex agente del Estado y d) la calificación de la conducta como dolosa o gravemente culposa.
En el presente caso, se advierte que no se acreditó la existencia del acuerdo conciliatorio que según lo alegado en la demanda dio lugar al pago de la condena que se repite. En efecto, según lo expuesto en los hechos de la demanda, el proceso de responsabilidad patrimonial del Estado que dio lugar al pago de la indemnización terminó por conciliación judicial celebrada el 15 de junio de 1995, aprobada según acta 32, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia y ejecutoriada el 24 de julio del mismo año. Sin embargo, ese hecho de trascendental relevancia para la decisión del juicio de responsabilidad patrimonial personal de los agentes demandados no fue allegado al proceso.
En el escrito de la demanda (fl. 15 – 29, c. 2) en el acápite de pruebas y anexos se señaló “(…) solicito se sirvan ordenar y practicar y apreciar en su valor legal las siguientes: 1. DOCUMENTAL Los documentos que se acompañan con la demanda que a continuación se relacionan y los que en su debida oportunidad sean allegados (de acuerdo a lo se observe en el proceso). 1.1.
Poder conferido (…). 1.2. Copia informal de la Resolución N° 114139 de septiembre 27 de 1996, emanada del Ministerio de Defensa, Secretaría General. 2. EXHORTOS: 2.1. A la Dirección General de la Policía Nacional, Sección Archivo (…) para que envíen copia de la hoja de vida de los siguientes señores (…). Así mismo, para que envíen con destino a este proceso copia auténtica de la Resolución 14139 de septiembre 27 de 1996; como también, constancia del pago efectivo de la obligación por parte de la Nación- Policía Nacional. 2.2.
Al Juzgado 91 de Instrucción Penal Militar acantonando en el Comando de la Policía Metropolitana del Valle de Aburrá (MEVAL) para que con destino al proceso envíen copia auténtica del proceso penal allí adelantado (…).
3. PRUEBA TRASLADADA 3.1. Favor trasladar en copias tomadas del expediente No. 931.790, demandante: PEDRO PABLO SOSA YEPES Y OTROS (…) los siguientes folios 84 a 154, vto 156, 183 a 189, 216 a 221, 227 a 229, 245, 247, 254 a 269, 274 a 278. 282 a 288, 290 a 298, 304, 305, 314 a 320. 4. Aporto copia de la demanda con anexos para los traslados y copia para archivo del despacho”. –Se resalta– El Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala de Decisión, abrió el proceso a pruebas por auto del 22 de marzo de 2011, mediante el cual dispuso: “Documental: En su valor legal se apreciarán los documentos aportados con la demanda y su contestación. Exhortos: Líbrense los exhortos solicitados en el numeral 2 de folios 27 a 28 (…).
Prueba Trasladada: Se decreta la práctica de la prueba trasladada a que se contrae la petición del numeral 3 de folios 28, para la cual la parte que lo solicita deberá dentro de los quince (15) días siguientes a la notificación por estados de la presente providencia realizar a su costa todas las diligencias necesarias para la consecución de dicha prueba.
Aportada en debida forma la prueba anteriormente decretada, procederá el despacho mediante auto a dar el respectivo traslado a la parte contraria para su cargo” (resaltado fuera de texto). La referida providencia fue notificada por estado el 24 de marzo de 2011, tal como consta a folio 107 cuaderno 2, y los oficios librados el 20 de junio del mismo año, folio 108 del mismo cuaderno. Como se advierte, no es cierto que la actora hubiera allegado con la demanda el acta de conciliación que acredite que la entidad estatal estaba obligada a pagar una suma de dinero a través de un acuerdo conciliatorio, pues no reposa en el expediente al tiempo que no fue mencionada en el escrito de la demanda como parte del material probatorio aportado.
Ahora, también se verifica que la prueba trasladada solicitada sí se decretó, con la advertencia de que la interesada debía realizar, dentro de los quince días después de la notificación por estado de la providencia, las acciones necesarias tendientes a la consecución de dicha prueba; actuaciones que revisado el expediente no se encuentran, es decir, que la parte actora no cumplió con la carga de la prueba que le imponía el artículo 177 del Código de Procedimiento Civil, ni en la primera ni en la segunda instancia. Aunque no se conoce si los folios que se solicitó trasladar contenían el acta de conciliación o no, lo cierto es que la accionante no acreditó haber dado trámite a los oficios librados para obtenerla.
En todo caso, aunque la prueba trasladada no se hubiera acopiado por razón ajena a la entidad demandante, decretada como estaba en primera instancia, tampoco se insistió en su práctica durante la segunda instancia, como lo permite el artículo 214 numeral 1 del Código Contencioso Administrativo. Así las cosas, conforme a lo expuesto no se cumplió con uno de de los presupuestos de la acción de repetición, esto es, la existencia del acuerdo conciliatorio que impuso a la parte actora la obligación de pagar una suma de dinero, carga que le correspondía a la entidad actora.
Sin acreditar ese hecho, las pretensiones no pueden prosperar, ante la imposibilidad de tener certeza de que la entidad concilió y por razón de qué hechos, lo que es indispensable para poder analizar la responsabilidad patrimonial de los demandados. Ahora bien, con la demanda se aportaron algunos documentos tendientes a acreditar el pago de las sumas presuntamente conciliadas, cuales fueron: a) Copia de la Resolución No. 14139, mediante la cual el Ministerio de Defensa – Secretaría General dispuso, conforme a la “conciliación realizada el 15 de junio de 1995, aprobada según consta en acta 32, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, ejecutoriada el 24 de julio de 1995”, “el pago de la suma de trescientos setenta y ocho millones doscientos ochenta y siete mil ochocientos noventa y siete pesos con tres centavos m/c ($378’287.897,03) a favor de los señores Pedro Pablo Sosa Yepes (…) a través de su apoderado doctor Javier Leonidas Villegas Posada”[10]. b) Copia de la certificación suscrita por el “Tesorero Principal del Ministerio de Defensa Nacional”, que señala: “QUE LA RESOLUCIÓN No. 14139 DEL 27 DE SEPTIEMBRE DE 1996, FUE CANCELADA AL SEÑOR (A) JAVIER LEONIDAS VILLEGAS POSADA CON EL COMPROBANTE DE EGRESO NO. 2482 Y CANCELADO EL 18 DE OCTUBRE DE 1996 POR VALOR DE $378.287.897,03.
LA ANTERIOR SE EXPIDE A SOLICITUD DE LA SEÑORA DOCTORA MARTHA ELENA ARMELLA BETANCURT COORDINADORA ACCIONES CIVILES Y REPETICIÓN DE LA OFICINA DE LA POLICÍA NACIONAL, EN SANTAFE DE BOGOTÁ A LOS VEINTIÚN (21) DÍAS DEL MES DE MAYO DE 1999”[11]. c) Copia del oficio No. MDLFR-784, sin fecha, expedido por la Secretaría General-Tesorería Principal del Ministerio de Defensa Nacional con destino al Coordinador Grupo Sentencias e Informática, a través del cual envía la certificación de unos pagos, entre ellos el siguiente: Resolución: 14139, Fecha: 27/09/96, Valor: $378.287.897,03, Fecha notificación: 18/10/96, Comprobante No. 2482, Valor: $375.188.488,03, Cheque: 157172, Nombre: Javier Leonidas Villegas Posada[12].
Si bien estas evidencias dan cuenta del pago de unas sumas de dinero a favor de determinadas personas, no entregan certeza a la Sala sobre los hechos que dieron lugar a dichos pagos, esto es, no reemplazan ni relevan a la demandante de acreditar el acuerdo conciliatorio que dio lugar a erogar dichas sumas a favor de los beneficiarios allí mencionados.
En consecuencia, como no fue posible establecer probatoriamente cuál fue el concepto por el que se pagaron dichas sumas, mal podría la Sala adentrarse en el análisis de la conducta de los demandados, sin conocer con certeza que esta fue la que determinó los pagos en mención. Al respecto, debe ponerse de presente el artículo 177 del Código de Procedimiento Civil que impone a las partes la carga de prueba, en los siguientes términos: “Incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen”, y, cuando no se asume dicha carga, la parte asume las consecuencias procesales de su inactividad probatoria. 5.
Costas El artículo 171 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998, dispone que “[e]n todos los procesos con excepción de las acciones públicas, el Juez teniendo en cuenta la conducta asumida por las partes, podrá condenar en costas a la parte vencida en el proceso, incidente o recurso, en los términos del Código de Procedimiento Civil”.
En el presente caso la Sala condenará en costas a la actora en tanto aseveró, contrario a la realidad procesal, haber aportado el acta de conciliación por virtud de la cual debió indemnizar a las víctimas. Esa afirmación contraria a la verdad, contenida en los alegatos de conclusión es temeraria y justifica imponerle condena en los términos de la precitada norma, al igual que la conducta omisiva respecto de su carga probatoria, tratándose de un asunto tendiente a la protección y restablecimiento del patrimonio público.
Para la fijación de la agencias en derecho se tiene en cuenta que en virtud del artículo 6, numeral 3.1.3. del Acuerdo 1887 de 2003, expedido por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, la tarifa máxima de agencias en derecho, tratándose de la segunda instancia de los procesos tramitados ante la jurisdicción contencioso administrativa, en procesos con cuantía, corresponde “hasta el cinco por ciento (5%) del valor de las pretensiones reconocidas o negadas en la sentencia”.
En este caso, la Sala considera razonable tasar las agencias en derecho en el uno por ciento (1%) del valor de las pretensiones que corresponde a la suma de trescientos setenta y ocho millones doscientos ochenta y siete mil ochocientos noventa y siete pesos con tres centavos ($378’287.897,03). En consecuencia, se fijan las agencias en derecho en la suma de tres millones setecientos ochenta y dos mil ochocientos setenta y nueve pesos ($3’782.879).
III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia de 4 de abril de 2013 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia –Sala de Decisión, de conformidad con las razones expuestas en la presente providencia.
SEGUNDO. CONDENAR en costas a la parte demandante, la Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional. Por Secretaría LIQUIDAR los gastos procesales. Se fija por concepto de agencias en derecho la suma de tres millones setecientos ochenta y dos mil ochocientos setenta y nueve pesos ($3’782.879).
TERCERO. En firme esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE RAMIRO PAZOS GUERRERO Magistrado Ponente MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ ALBERTO MONTAÑA PLATA Magistrado Magistrado ----------------------- [1] Folios 106 y 107, c. 2. [2] Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 8 de noviembre de 2007, radicación número: 25000-23-26-000-2003-00007-01(30327) C. P. Ramiro Saavedra Becerra. [3] Folios 126 a 132 cuaderno principal. [4]
ARTICULO 136. CADUCIDAD DE LAS ACCIONES. La de nulidad podrá ejercitarse en cualquier tiempo a partir de la expedición del acto o después de su publicación, si necesita de este requisito para entrar a regir. Las de restablecimiento del derecho caducará al cabo de cuatro (4) meses contados a partir del día de la publicación, comunicación, notificación o ejecución del acto, según el caso.
Si el demandante es una entidad pública, la caducidad será de dos (2) años. Sin embargo, cuando se demanden actos que reconozcan prestaciones periódicas la acción podrá proponerse en cualquier tiempo, pero no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe. La de reparación directa y cumplimiento y la de definición de competencias caducarán al vencimiento del plazo de dos (2) años contados a partir de la producción del acto o hecho.
La acción sobre los actos presuntos que resuelvan un recurso podrá interponerse en cualquier tiempo. Las de nulidad y las de restablecimiento del derecho contra los actos de adjudicación de baldíos, proferidos por el Incora, caducarán en dos (2) años contados desde la publicación cuando ella sea necesaria, o desde su ejecutoria en los demás casos.
Las relativas a contratos caducarán a los dos (2) años de expedidos los actos u ocurridos los hechos que den lugar a ella. Los actos separables distintos del de adjudicación de una licitación sólo serán impugnables jurisdiccionalmente una vez terminado o liquidado el contrato. La acción electoral caducará en veinte (20) días contados a partir del siguiente a aquel en el que se verifique el acto por medio del cual se declara la elección o se expida el nombramiento. [5] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 8 de abril de 1994, radicación No. 001, C. P. Daniel Suárez Hernández.
En esa oportunidad señaló esta Corporación “La acción de repetición deriva del Art. 90 de la actual Carta Política (…) si se toma en cuenta que lo pretendido en últimas es el reembolso de lo pagado como consecuencia de un reconocimiento indemnizatorio previamente decretado por la jurisdicción y que como tal la reclamación debe ceñirse al procedimiento señalado para el ejercicio de la acción de reparación directa, de la cual en la práctica, la repetición viene a ser una secuela o prolongación”. [6] Copia de la Resolución No. 14139, mediante la cual el Ministerio de Defensa – Secretaría General dispuso, el pago por la suma de “($378’287.897,03) a favor de los señores Pedro Pablo Sosa Yepes (…) a través de su apoderado doctor Javier Leonidas Villegas Posada; copia de la certificación suscrita por el “Tesorero Principal del Ministerio de Defensa Nacional”, que señala que la resolución No. 14139 del 27 de septiembre de 1996, fue cancelada al señor (a) Javier Leonidas Villegas posada con el comprobante de egreso no. 2482 y cancelado el 18 de octubre de 1996 por valor de $378.287.897,03 y copia del oficio No. MDLFR-784, sin fecha, expedido por la Secretaría General-Tesorería Principal del Ministerio de Defensa Nacional con destino al Coordinador Grupo Sentencias e Informática, a través del cual envía la certificación de unos pagos, entre ellos el siguiente: Resolución: 14139, Fecha: 27/09/96, Valor: $378.287.897,03, Fecha notificación: 18/10/96, Comprobante No. 2482, Valor: $375.188.488,03, Cheque: 157172, Nombre: Javier Leonidas Villegas Posada. [7]
ARTÍCULO 77. Sin perjuicio de la responsabilidad que corresponda a la Nación y a las entidades territoriales o descentralizadas, o a las privadas que cumplan funciones públicas, los funcionarios serán responsables de los daños que causen por culpa grave o dolo en el ejercicio de sus funciones. [8]
ARTÍCULO 78. Los perjudicados podrán demandar, ante la jurisdicción en lo contencioso administrativo según las reglas generales, a la entidad, al funcionario o a ambos. Si prospera la demanda contra la entidad o contra ambos y se considera que el funcionario debe responder, en todo o en parte, la sentencia dispondrá que satisfaga los perjuicios la entidad.
En este caso la entidad repetirá contra el funcionario por lo que le correspondiere. [9] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 12 de diciembre de 2.007, rad. 25000232600020000081401 (27.006), C.P. Ruth Stella Correa Palacio. [10] Copia auténtica de la resolución No. 14139 del 27 de septiembre de 1996, folios 35 a 43, cuaderno 4. [11] Folio 48, cuaderno 2. [12] Folio 44, cuaderno 2.