PROCEDIMIENTO QUE DECLARA EL SINIESTRO Y QUE HACE EFECTIVA LA GARANTÍA – Alcance. Es independiente del procedimiento de cobro coactivo / ACTO ADMINISTRATIVO DEFINITIVO – Definición / MANDAMIENTO DE PAGO – Efectos. Es un acto administrativo de trámite que da inicio al procedimiento de cobro coactivo / PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DE COBRO COACTIVO – Alcance.
Las actuaciones surtidas en el procedimiento de cobro coactivo son independientes del trámite en el que se haya constituido el título ejecutivo / PROCEDIMIENTO DE DETERMINACIÓN DEL TRIBUTO – Naturaleza jurídica. Es independiente del de cobro coactivo, lo que impide que en este se discuta la legalidad del título ejecutivo / PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DE COBRO COACTIVO – Competencia [S]e precisa que, el procedimiento que declara el siniestro y que hace efectiva la garantía es independiente del procedimiento de cobro coactivo.
En efecto, de acuerdo con los artículos 50 del CCA y 43 del CPACA, se consideran actos administrativos definitivos aquellos que deciden de fondo el asunto o que impiden continuar con su actuación, es decir, aquellos que dan fin al trámite. De acuerdo con esta definición, las resoluciones 5641 de 2011 y 129 de 2012 (que contienen el título ejecutivo) son actos definitivos porque dieron fin a la actuación en la que se declaró la ocurrencia del siniestro y se hizo efectiva la garantía. En concordancia, esta Sección señaló que el mandamiento de pago es un acto administrativo de trámite que da inicio al procedimiento de cobro coactivo (sentencia del 25 de junio de 2020, exp. 24781, CP.
Milton Chaves García). Así las cosas, las actuaciones surtidas en el procedimiento de cobro coactivo son independientes del trámite en el que se haya constituido el título ejecutivo. Esta misma distinción se realiza en asuntos tributarios, pues esta Sección señaló que el procedimiento de determinación del tributo es independiente del de cobro coactivo, lo que impide que en este se discuta la legalidad del título ejecutivo (sentencia del 4 de octubre de 2018, exp. 22915, CP.
Stella Jeannette Carvajal Basto). El artículo 308 del CPACA dispuso que las normas previstas en ese código «solo se aplicará a los procedimientos y las actuaciones administrativas que se inicien (…) con posterioridad a la entrada en vigencia». Entonces, para verificar cuál es la norma aplicable al procedimiento de cobro coactivo en el caso bajo examen, debe observarse la fecha de expedición del mandamiento de pago.
En otras palabras, contrario a lo dicho por la demandante, es irrelevante la fecha en que inició el procedimiento administrativo en el que fue proferido el título ejecutivo. En el expediente consta que el mandamiento de pago fue proferido el 15 de mayo de 2013 (f.36), es decir, con posterioridad al inicio de la vigencia del CPACA. En consecuencia, en el caso bajo examen, es aplicable el artículo 98 ibidem.
Según esta norma, las entidades administrativas definidas en el parágrafo del artículo 104 (dentro de las cuales se encuentra el Ministerio de Transporte) «deberán recaudar las obligaciones creadas en su favor, que consten en documentos que presten mérito ejecutivo de conformidad con este Código. Para tal efecto, están revestidas de la prerrogativa de cobro coactivo o podrán acudir ante los jueces competentes».
Como se observa, esta norma no impide el cobro coactivo de obligaciones derivada de un contrato estatal. Por el contrario, el numeral tercero del artículo 99 ibidem señala que constituyen títulos ejecutivos los contratos y los documentos en que constan sus garantías, así como cualquier acto proferido con ocasión de una actividad contractual.
En este orden de ideas, el Ministerio de Transporte tiene competencia para adelantar el procedimiento de cobro coactivo y obtener el pago de la obligación contenida en las resoluciones 5641 de 2011 y 129 de 2012. FUENTE FORMAL: DECRETO 01 DE 1984 (CCA) – ARTÍCULO 50 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) – ARTÍCULO 43 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) – ARTÍCULO 308 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) – ARTÍCULO 98 CONDENA EN COSTAS – Integración / CONDENA EN COSTAS EN SEGUNDA INSTANCIA – Improcedencia. Por falta de prueba de su causación [N]o habrá condena en costas procesales (gastos del proceso y agencias en derecho) porque no fue demostrada su causación, según lo exige el artículo 365 del CGP, aplicable en virtud del artículo 188 del CPACA.
FUENTE FORMAL: LEY 1564 DE 2012 (CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO) – ARTÍCULO 365 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) – ARTÍCULO 188 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ (E) Bogotá, D. C., diecinueve (19) de noviembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 25000-23-37-000-2015-01088-01(24030) Actor: AXA COLPATRIA SEGUROS SA Demandado: MINISTERIO DE TRANSPORTE FALLO La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 20 de junio de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, que decidió (f.208):
PRIMERO: DENIÉGANSE las pretensiones de la demanda, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia.
SEGUNDO: No se condena en costas a la parte vencida, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva. (…).
ANTECEDENTES DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA La aseguradora demandante profirió la Póliza de Seguro de Cumplimiento 8001014299 en la que amparó al Consorcio Pai-Runt por el cumplimiento del Contrato de Interventoría 082 de 2007, celebrado con el Ministerio de Transporte (f.42). La entidad contratante profirió la Resolución 5641 del 15 de diciembre de 2011.
En ella impuso una multa al contratista, hizo efectiva la cláusula penal pecuniaria, declaró la ocurrencia del siniestro e hizo efectiva la garantía. Esta decisión fue confirmada al decidir el recurso de reposición en su contra, mediante la Resolución 129 del 19 de enero de 2012 (f.36). El Ministerio de Transporte inició procedimiento de cobro coactivo en contra de la aseguradora mediante el mandamiento de pago proferido el 15 de mayo de 2013 (f.36).
La sociedad formuló la excepción de falta de competencia del funcionario que profirió el mandamiento de pago (ff.37 a 41). Sin embargo, fue declarada no probada mediante la Resolución 1490 del 30 de mayo de 2014 (ff.45 a 53). La aseguradora presentó recurso de reposición contra esta decisión (ff.54 a 56), pero la decisión fue confirmada por el Ministerio de Transporte mediante la Resolución 2849 del 24 de septiembre de 2014 (ff.58 a 62).
ANTECEDENTES DE LA ACTUACIÓN JUDICIAL Demanda En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, contemplada en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011, CPACA), Axa Colpatria Seguros SA formuló las siguientes pretensiones (ff.2 3): 1. Que es NULO el artículo SEGUNDO de la Resolución No 1490 de mayo 30 de 2014 proferida por la Entidad Demandada, mediante la cual declaró no probada la excepción de FALTA DE COMPETENCIA DEL FUNCIONARIO QUE PROFIRIÓ EL MANDAMIENTO EJECUTIVO propuesta contra el mandamiento de pago dictado en el proceso ejecutivo No. 29 de 2012 de MINISTERIO DE TRANSPORTE contra SEGUROS COLPATRIA S.A. del 15 de mayo de 2013, por las razones que se expondrán en la parte pertinente de este libelo. 2.
Que es NULA la Resolución No. 2849 de septiembre 24 de 2014 proferida por la Entidad Demandada, mediante la cual confirmó el Artículo Segundo de la Resolución No. 1490 de mayo 30 de 2014 antes mencionada. 3. Que como consecuencia de la declaratoria de NULIDAD de los actos administrativos mencionados, se declare la prosperidad de la excepción de FALTA DE COMPETENCIA DEL FUNCIONARIO QUE PROFIRIÓ EL MANDAMIENTO EJECUTIVO propuesta dentro del proceso ejecutivo iniciado en contra de mi mandante por la entidad demandada, con base en el mandamiento de pago dictado dentro del proceso ejecutivo No. 29 de 2012 de MINISTERIO DE TRNASPORTE contra SEGUROS COLPATRIA S.A. del 15 de mayo de 2013, con la consecuente terminación del proceso mencionado. 4.
Que como consecuencia de la declaratoria de NULIDAD de los actos administrativos mencionados, se declare que el MINISTERIO DE TRANSPORTE, no puede hacer efectiva la póliza de seguro de cumplimiento No. 8001014299 expedida por mi mandante. 5. Que se condene en costas y agencias en derecho a la entidad demandada conforme lo dispone el artículo 188 del C.P.A.C.C.A. (sic). 6.
Que se ordene dar cumplimiento a la sentencia dentro del término señalado por el artículo 192 del C.P.A.C.C.A. (sic). Para estos efectos, se invocó como normas violadas el artículo 29 de la Constitución; los artículos 68, 69 y 308 del CPACA; y el artículo 831 del Estatuto Tributario. El concepto de la violación se sintetiza así: El artículo 308 de la Ley 1437 de 2011 señala que esa norma solo rige a las actuaciones administrativas iniciadas con posterioridad a su vigencia, es decir después del 2 de julio de 2012.
En el caso bajo examen, se pretende el cobro de la obligación contenida en la Resolución 005641 del 15 de diciembre de 2011, que es un título ejecutivo constituido antes de la vigencia del CPACA. Entonces, en el caso bajo examen no es aplicable este código. Aunque el mandamiento de pago no citó el artículo 98 del CPACA, la demandada trata de derivar su competencia de esa norma.
Sin embargo, no es posible que inicie un procedimiento de cobro coactivo con base en ella porque el código no es aplicable al caso bajo examen, según se expuso. Comoquiera que el proceso inició en vigencia del CCA, el Ministerio de Transporte no tenía competencia para adelantar el cobro coactivo para obtener el pago de una obligación derivada de un contrato estatal, sino que debió iniciar un proceso ejecutivo, según lo señaló la Sección Tercera del Consejo de Estado en sentencia del 24 de enero de 2007 (exp. 29658, CP.
Ruth Stella Correa Palacio). Los actos acusados señalan que no puede controvertirse la legalidad del título ejecutivo durante el trámite de cobro coactivo. Pero esta argumentación es incoherente, pues la excepción propuesta no tiene esta finalidad. En realidad, lo que trata es poner de presente que la entidad no es competente para adelantar el procedimiento de cobro coactivo.
De otro lado, el mandamiento de pago señaló que la entidad demandada es competente con base en la Ley 6 de 1992, la Ley 1066 de 2006, el Decreto 87 de 2011, la Resolución 1154 de 2009 y la Resolución 6754 de 2011. La aseguradora también considera que estas normas son aplicables, pero la conclusión de la entidad en su aplicación es errónea.
En efecto, en vigencia de estas normas no puede adelantarse el cobro coactivo de obligaciones derivadas de contratos estatales, como lo indicó la sentencia del 30 de agosto de 2006 (exp.14807, CP. Alier Eduardo Hernández Enríquez). Contestación de la demanda La demandada se opuso a las pretensiones con base en los siguientes argumentos (ff.118 a 127): El Ministerio de Transporte adelantó dos actuaciones distintas.
Por un lado, inició el procedimiento administrativo sancionatorio por el incumplimiento del contrato de interventoría, que finalizó con la expedición de la resolución que impuso la multa y declaró el siniestro. Por el otro, inició el procedimiento de cobro coactivo con el mandamiento de pago expedido el 15 de mayo de 2013. Debido a lo anterior, a esta última actuación le es aplicable el CPACA.
Además, debe tenerse en cuenta que el mandamiento de pago fue expedido luego de que los actos que contienen las obligaciones estuvieran ejecutoriados, según lo ordenan los artículos 99 del CPACA y 828 del Estatuto Tributario. Por lo anterior es que al caso bajo examen también le son aplicables las normas de la Ley 1066 de 2006 y el Decreto 087 de 2011.
Sentencia apelada El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, negó las pretensiones de la demanda con base en las siguientes consideraciones (ff.200 a 208): De acuerdo con la sentencia del 19 de febrero de 2015 (exp. 20188, CP. Martha Teresa Briceño de Valencia), la excepción de falta de competencia del funcionario que expidió el mandamiento de pago es improcedente, pues no está prevista en el artículo 831 del Estatuto Tributario.
En efecto, esta última norma solo prevé la excepción de falta de competencia de quien expidió el título ejecutivo. En todo caso, la Ley 1066 de 2006 autorizó a las entidades públicas a recaudar por cobro coactivo las obligaciones en su favor, como en el caso bajo examen. Esta norma fue reforzada por el artículo 98 del CPACA porque el cobro coactivo inició con la expedición del mandamiento de pago (sentencia del 10 de julio de 2014, exp. 19063, CP.
Hugo Fernando Bastidas Bárcenas), es decir, luego del inicio de la vigencia del nuevo código, el 15 de mayo de 2013. Recursos de apelación La demandante presentó recurso de apelación y solicitó que se accediera a sus pretensiones con base en lo siguiente (ff.218 a 226): La sentencia apelada no tiene en cuenta que el procedimiento de cobro coactivo inicia antes de la expedición del mandamiento de pago.
En efecto, de forma previa, debe proferirse el acto en el que conste la obligación y, solo después de esto, es que inicia el trámite del cobro de la obligación. Debido a lo anterior, el cobro coactivo inicia de forma simultánea al trámite tendiente a constituir el título ejecutivo, que en el caso bajo examen inició con anterioridad a la vigencia del CPACA.
Por esto es que el título objeto del cobro se encuentra en la Resolución 5641 del 15 de diciembre de 2011 y en la Resolución 129 del 19 de enero de 2012, ambos actos proferidos con anterioridad al inicio de la vigencia de la Ley 1437 de 2011. De otro lado, no es correcto afirmar que la Ley 1437 de 2011 reforzó el contenido de la Ley 1066 de 2006, pues esta última excluía el cobro de obligaciones civiles o comerciales derivadas del giro ordinario de los negocios de la entidad.
En consecuencia, contrario a lo dicho por el Tribunal, la Ley 1066 de 2006 no autorizaba el cobro de las obligaciones en el caso bajo examen, pues derivan de un contrato estatal. Así se indicó en sentencias del 24 de enero de 2007 (exp. 29658, CP. Ruth Stella Correa Palacio) y del 30 de agosto de 2006 (exp.14807, CP. Alier Eduardo Hernández Enríquez).
Alegatos de conclusión La actora reiteró lo dicho en la demanda y en la apelación (ff.236 a 237). La demandada reiteró lo dicho en la contestación de la demanda (ff.238 a 245). Concepto del Ministerio Público El Ministerio Público guardó silencio. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1- Corresponde a la Sala decidir sobre la legalidad de las resoluciones 1490 del 30 de mayo y 2849 del 24 de septiembre de 2014, proferida por el Ministerio de Transporte, que negaron la excepción propuesta por la demandante en el procedimiento de cobro coactivo adelantado en su contra.
Además, no se estudiará la procedencia de la excepción de falta de competencia del funcionario que expidió el mandamiento de pago analizada por el Tribunal porque no fue objeto de la apelación, en virtud del principio de congruencia. 2- Según la aseguradora, en el caso bajo examen no son aplicables las normas del CPACA porque el procedimiento administrativo en el que se constituyó el título ejecutivo inició antes de su vigencia. Entonces, como son aplicables las normas del CCA, el Ministerio de Transporte no tenía competencia para adelantar el cobro coactivo por obligaciones derivadas de un contrato estatal.
Con base en lo anterior, consideró que debe declararse probada la excepción de falta de competencia del funcionario que expidió el mandamiento de pago. Al respecto, se precisa que, el procedimiento que declara el siniestro y que hace efectiva la garantía es independiente del procedimiento de cobro coactivo. En efecto, de acuerdo con los artículos 50 del CCA y 43 del CPACA, se consideran actos administrativos definitivos aquellos que deciden de fondo el asunto o que impiden continuar con su actuación, es decir, aquellos que dan fin al trámite.
De acuerdo con esta definición, las resoluciones 5641 de 2011 y 129 de 2012 (que contienen el título ejecutivo) son actos definitivos porque dieron fin a la actuación en la que se declaró la ocurrencia del siniestro y se hizo efectiva la garantía. En concordancia, esta Sección señaló que el mandamiento de pago es un acto administrativo de trámite que da inicio al procedimiento de cobro coactivo (sentencia del 25 de junio de 2020, exp. 24781, CP.
Milton Chaves García). Así las cosas, las actuaciones surtidas en el procedimiento de cobro coactivo son independientes del trámite en el que se haya constituido el título ejecutivo. Esta misma distinción se realiza en asuntos tributarios, pues esta Sección señaló que el procedimiento de determinación del tributo es independiente del de cobro coactivo, lo que impide que en este se discuta la legalidad del título ejecutivo (sentencia del 4 de octubre de 2018, exp. 22915, CP.
Stella Jeannette Carvajal Basto). El artículo 308 del CPACA dispuso que las normas previstas en ese código «solo se aplicará a los procedimientos y las actuaciones administrativas que se inicien (…) con posterioridad a la entrada en vigencia». Entonces, para verificar cuál es la norma aplicable al procedimiento de cobro coactivo en el caso bajo examen, debe observarse la fecha de expedición del mandamiento de pago.
En otras palabras, contrario a lo dicho por la demandante, es irrelevante la fecha en que inició el procedimiento administrativo en el que fue proferido el título ejecutivo. En el expediente consta que el mandamiento de pago fue proferido el 15 de mayo de 2013 (f.36), es decir, con posterioridad al inicio de la vigencia del CPACA. En consecuencia, en el caso bajo examen, es aplicable el artículo 98 ibidem.
Según esta norma, las entidades administrativas definidas en el parágrafo del artículo 104 (dentro de las cuales se encuentra el Ministerio de Transporte) «deberán recaudar las obligaciones creadas en su favor, que consten en documentos que presten mérito ejecutivo de conformidad con este Código. Para tal efecto, están revestidas de la prerrogativa de cobro coactivo o podrán acudir ante los jueces competentes».
Como se observa, esta norma no impide el cobro coactivo de obligaciones derivada de un contrato estatal. Por el contrario, el numeral tercero del artículo 99 ibidem señala que constituyen títulos ejecutivos los contratos y los documentos en que constan sus garantías, así como cualquier acto proferido con ocasión de una actividad contractual.
En este orden de ideas, el Ministerio de Transporte tiene competencia para adelantar el procedimiento de cobro coactivo y obtener el pago de la obligación contenida en las resoluciones 5641 de 2011 y 129 de 2012. 3- El apelante sostuvo que el Tribunal no analizó las sentencias del 24 de enero de 2007 (exp. 29658, CP. Ruth Stella Correa Palacio) y del 30 de agosto de 2006 (exp.14807, CP.
Alier Eduardo Hernández Enríquez), en las que se sostiene que la Ley 1066 de 2006 no permite adelantar el procedimiento de cobro coactivo de obligaciones contractuales. Sin embargo, esas providencias fueron proferidas en asuntos ocurridos en vigencia del CCA, no del CPACA. En consecuencia, no tienen similitud jurídica con el asunto de la referencia, pues en esa época no existía la habilitación expresa para adelantar los procedimientos de cobro coactivo de las obligaciones contractuales de los artículos 98 y 99 de la Ley 1437 de 2011. 4- Por lo expuesto, la Sala confirmará la providencia apelada.
Además, no habrá condena en costas procesales (gastos del proceso y agencias en derecho) porque no fue demostrada su causación, según lo exige el artículo 365 del CGP, aplicable en virtud del artículo 188 del CPACA. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1- Confirmar la sentencia apelada, proferida el 20 de junio de 2018 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A. 2- Sin condena en costas.
Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. |(Firmado electrónicamente) |(Firmado electrónicamente) | |STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO |MILTON CHAVES GARCÍA | |Presidenta de la Sección | | | | | | | | | | | |(Firmado electrónicamente) | |JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ |