PENSIÓN GRACIA - Requisitos El reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; haber cumplido cincuenta años de edad; y haberse desempeñado con honradez, consagración y buena conducta.

FUENTE FORMAL: LEY 114 DE 2013 / LEY 116 DE 1928 / DE LA LEY 37 DE 1933 / LEY 43 DE 1975 / LEY 91 DE 1989. PENSIÓN GRACIA – Acreditación de tiempo de servicios Para esta Sala el argumento de la demandada, referente a que la actora no acreditó su ingreso a la docencia oficial con antelación al 31 de diciembre de 1980, sustentado en que no obraban los actos originales de nombramiento y posesión, no es de recibo, en razón a que la plaza que ella ocupó estaba a cargo del municipio de Tumaco y su designación, como maestra en propiedad, la efectuó el alcalde de dicho ente territorial, sin intervención alguna del Ministerio de Educación Nacional.

Al respecto, se advierte que para probar su vinculación, se adosó al expediente (i) Decreto 94 de 29 de octubre de 1980, en virtud del cual la demandante fue nombrada por el alcalde de Tumaco en condición de profesora municipal, junto con la respectiva acta de posesión de la misma fecha; (ii) formato único para la expedición de certificado de historia laboral de 13 de noviembre de 2015, en el que consta que ella ejerció funciones de docencia en forma continua entre el 29 de octubre de 1980 y el 30 de agosto de 1987; y (iii) certificado emanado de la secretaría de educación del citado ente territorial, en el que, además de la información antes relacionada en precedencia, deja constancia de que el cargo ocupado por la accionante para dicho interregno era financiado con recursos propios del municipio; pruebas documentales que fueron aportadas en copia auténtica u original, pese a que esto no es una exigencia legal, y permiten colegir, sin lugar a dudas, que su nombramiento fue territorial.

Recuérdese que las anteriores pruebas son las que, conforme al artículo 1.º de la Ley 91 de 1989 y la jurisprudencia de esta Corporación, determinan el tipo de vinculación de una persona con la «profesión docente», toda vez que el primero prevé que los educadores vinculados por nombramiento del Gobierno nacional conforman el «[p]ersonal nacional», al paso que la segunda ha concluido que el funcionario competente para certificar la calidad de docente territorial es el nominador.

RECONOCIMIENTO DE LA PENSIÓN GRACIA A DOCENTES REMUNERADOS CON RECURSOS DEL SITUADO FISCAL O LEY GENERAL DE PARTICIPACIÓN Y NOMBRADOS CON INTERVENCIÓN DEL FER – Procedencia Respecto del argumento de la accionada, según el cual el financiamiento para el pago de los salarios de la actora provenía de la Nación, lo que mutaría el carácter de su vinculación, la Sala advierte que el municipio de Tumaco certificó que aquellos eran sufragados con recursos propios y, por tanto, la plaza ocupada por ella es territorial.

Ahora bien, se tiene que a través de Decreto 1174 de 30 de diciembre de 2003, el ente estatal adoptó su planta de cargos docentes y expresó que esta se encuentra financiada por el sistema general de participaciones, sin embargo, resulta oportuno precisar que los profesores territoriales o nacionalizados, cuya fuente para el pago de sus salarios provenga de tal sistema (régimen jurídico que reemplazó el antiguo situado fiscal), tienen derecho al reconocimiento de la pensión gracia, previo cumplimiento de los demás requisitos establecidos por el ordenamiento, por cuanto esa recompensa no proviene de «recursos nacionales», sino que dichos recursos son considerados como propios de los entes territoriales, porque son los titulares directos por mandato de la Constitución. NOTA DE RELATORÍA: Sobre el reconocimiento de la pensión gracia a los docentes remunerados con recursos del situado fiscal o ley general de participación y nombrados con intervención del delegado del Ministerio de Educación en el FER, ver: C de E, Sala Plena de lo contencioso administrativo, sentencia unificación de 21 de junio de 2018, rad 25000-23-42-000-2013-04683-013805-14CE-SUJ2-011-18,C.P.Carmelo Perdomo Cuéter.

PENSIÓN GRACIA - Computo de tiempo de servicios con posterioridad al 1 de enero de 1990 En lo atañedero al último fundamento de alzada, en el sentido de que el nombramiento efectuado a la actora en calidad de docente desde 17 de abril de 1990 es posterior al 1° de enero de 1990 y, por ende, conforme a la Ley 91 de 1989, de naturaleza nacional, destaca la Sala que esa interpretación desconocería el espíritu del legislador al momento de prever dicha prestación junto con las normas de transición establecidas en la materia, e incluiría un requisito no contemplado en ellas.

De acuerdo con el análisis efectuado por la Corte Constitucional, en sentencia C-84 de 1999 (trascrito en el marco jurídico de este fallo), «quienes venían vinculados como docentes oficiales hasta el 31 de diciembre de 1980 y por mandato de las [L]eyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y, para entonces “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia”, continuarían con ese derecho», con lo que se desvirtúa la posición de la demandada.

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: CARMELO PERDOMO CUÉTER Bogotá, D. C., dieciocho (18) de septiembre de dos mil veinte (2020). Radicación número: 52001-23-33-000-2015-00874-01(3879-19) Actor: MÓNICA SALECIA CABEZAS Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP) |Medio de control|:|Nulidad y restablecimiento del derecho | |Expediente |:|52001-23-33-000-2015-00874-01 (3879-2019) | |Demandante |:|Mónica Salecia Cabezas | |Demandada |:|Unidad Administrativa Especial de Gestión | | | |Pensional y Contribuciones Parafiscales de la | | | |Protección Social (UGPP) | |Tema |:|Reconocimiento de pensión gracia | Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el 8 de mayo de 2019 por el Tribunal Administrativo de Nariño (sala primera de decisión), mediante la cual accedió a las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe.

I.

ANTECEDENTES 1.1 El medio de control (ff. 1 a 9). La señora Mónica Salecia Cabezas, a través de apoderado, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso- administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.2 Pretensiones.

Se declare la nulidad de las Resoluciones RDP 20309 de 22 de mayo y 40896 de 5 de octubre, ambas de 2015, por medio de las cuales se negó a la demandante el reconocimiento de la pensión gracia. Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la UGPP reconocer y pagar la pensión gracia a partir del 18 de noviembre de 2013; e indexar las sumas resultantes; por último, se condene en costas procesales. 1.3 Fundamentos fácticos.

Relata la accionante que nació el 18 de noviembre de 1963 y laboró durante 30 años en calidad de maestra municipal, en propiedad, en Tumaco (Nariño). Agrega que solicitó de la UGPP el reconocimiento y pago de la pensión gracia, negada con Resolución RDP 20309 de 22 de mayo de 2015, contra la cual interpuso recurso de apelación, desatado de manera desfavorable con Resolución RDP 40896 de 5 de octubre siguiente, porque, según la entidad, «[…] para probar el tipo de vinculación a la docencia, debe allegarse copia auténtica, tomada del original del acto administrativo de nombramiento de los tiempos laborados con anterioridad al 01/01/1981, así como copia auténtica del acta de posesión al cargo […]». 1.4 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto.

Cita como normas violadas por los actos administrativos demandados los artículos 53 de la Constitución Política; 1° y 4° de la Ley 114 de 2013; 5° de la Ley 116 de 1928; 5° de la Ley 37 de 1933; 29 de la Ley 6ª de 1945; y 15 de la Ley 91 de 1989. Dice que cumple los requisitos para ser beneficiaria de la pensión gracia y aportó a la reclamación administrativa los certificados de tiempo de servicio, decretos de nombramiento y actas de posesión, por lo que la entidad accionada debió reconocer el derecho reclamado. 1.5 Contestación de la demanda (ff. 72 a 80).

La entidad demandada, a través de apoderado, se opuso a la prosperidad de las pretensiones y se refirió a cada uno de los hechos, en el sentido de que algunos son ciertos y otros no. De igual modo, propuso las excepciones denominadas inexistencia de vulneración de principios constitucionales y legales, cobro de lo no debido y prescripción. Asevera que el tiempo laborado por la actora antes del 31 de diciembre de 1980 no se encuentra debidamente acreditado, por cuanto «[e]l documento idóneo para demostrar la vinculación como docente es el original o copia auténtica del decreto de nombramiento tomados del original […]»; además, no existe certeza del tipo de vinculación, ni «[…] el origen de los recursos con los que se financió […]» el cargo ocupado por ella.

Que el lapso en el que la demandante prestó sus servicios en condición de educadora a partir del 17 de abril de 1990 constituye un nuevo vínculo que, al ser posterior al 1° de enero de 1990, es del orden nacional. Sostiene que «[…] la buena conducta en el desempeño del cargo [ocupado por la accionante] no se ha dilucidado totalmente, pues se requiere allegar al proceso certificación de la entidad territorial en la que trabajó indicando si le ha sido impuesta sanción disciplinaria alguna […]». 1.6 Providencia apelada (ff. 136 a 144).

El Tribunal Administrativo de Nariño (sala primera de decisión), por medio de sentencia de 8 de mayo de 2019, accedió a las súplicas de la demanda (con condena en costas), al considerar que «[…] la demandante acredita los requisitos para acceder a la pensión gracia, la cual habrá de otorgarse desde el momento que adquirió el status pensional […]».

Asimismo, «[…] concluy[ó] que no es de recibo el argumento expuesto por la entidad demandada para negar el reconocimiento pensional, […] pues las pruebas aportadas a la solicitud de reconocimiento y pago de la pensión gracia, de la peticionaria, fueron expedidos como fiel copia del documento que reposa en la hoja de vida […] [, es decir,] el documento fue expedido por autoridad pública y se debe presumir auténtico […]» (sic). 1.7 Recurso de apelación (ff. 161 a 163).

Inconforme con la anterior decisión, la accionada, por conducto de apoderado, interpuso recurso de apelación habida cuenta de que «[…] la demandante no ha acreditado la vinculación legal y reglamentaria antes del 31 de diciembre de 1980, allegando formalmente el decreto de nombramiento y acta de posesión respectivas (en original o copia auténtica) […]».

Afirma que el interregno durante el cual la accionante trabajó en calidad de profesora «[…] del Departamento de Nariño y/o Municipio de Tumaco (N), desde el 17 de abril de 1990 […] corresponde […] a una nueva vinculación [que] se considera para todos los efectos [como] nacional […]», por ser posterior al «[…] 01 de enero de 1990 […]», conforme al artículo 15 de la Ley 91 de 1989.

Que «[…] no existe certeza si […] los salarios [de la actora] fueron financiados con recursos propios de la entidad territorial o […] con [dineros] del situado fiscal y/o Sistema General de Participaciones, es decir con recursos de transferencias de la Nación […]». Por último, en caso de confirmar la decisión de primera instancia, solicita revocar la condena en costas.

II. TRÁMITE PROCESAL El recurso de apelación interpuesto fue concedido mediante proveído de 4 de julio de 2019 (ff. 167 a 169) y admitido por esta Corporación a través de auto de 20 de noviembre siguiente (f. 177), en el que se dispuso la notificación personal al agente del Ministerio Público y a las partes por estado, en cumplimiento de los artículos 198 (numeral 3) y 247 del CPACA. 2.1 Alegatos de conclusión. Admitida la alzada, se continuó con el trámite regular del proceso en el sentido de correr traslado a las partes y al Ministerio Público, con auto de 3 de julio de 2020 (f. 183), para que aquellas alegaran de conclusión y este conceptuara, de conformidad con lo establecido en el artículo 247 del CPACA, oportunidad aprovechada por las primeras[1]. 2.1.1 Parte demandante.

La actora afirma que debe confirmarse la sentencia de primera instancia, comoquiera que cumple los requisitos exigidos por la normativa aplicable, como son tener 20 años de servicio en la docencia oficial y más de 50 de edad y haber ingresado antes del 1° de enero de 1981 al sistema educativo. 2.1.2 Entidad accionada. La UGPP, por intermedio de apoderado, insistió en los argumentos planteados en su recurso de apelación y aseguró que «[…] los periodos acreditados por [la] demandante […] no son susceptibles de contabilización en la medida en que […] los dineros con los cuales se sufragaba el salario provienen del fisco, […] [y] los tiempos laborados en las FER son de carácter nacional […]».

Por otra parte, expresa que «[n]o es procedente para este asunto establecer el IBL con el último año de salario, con fundamento en el criterio esbozado por la Corte Constitucional en la sentencia SU- 395 de 2017, providencia en donde se ratificó lo establecido en la sentencia SU- 230 de 2015 […]». III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA, esta Corporación es competente para conocer del presente litigio, en segunda instancia. 3.2 Problema jurídico.

De acuerdo con el recurso de apelación, corresponde determinar si a la demandante le asiste razón jurídica para reclamar de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) el reconocimiento de la pensión gracia en cumplimiento de los requisitos exigidos por las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y demás normas que la regulan; o por el contrario, carece de fundamento, pues (i) su nombramiento fue posterior al 31 de diciembre de 1980, dado que respecto del que tuvo con anterioridad, no aportó las pruebas idóneas para demostrar el tipo de vinculación;

(ii) no es dable incluir los períodos durante los cuales sus salarios eran financiados con recursos del sistema general de participaciones; y (iii) el lapso trabajado desde el 17 de abril de 1990 corresponde a una nueva vinculación que al ser ulterior al 1° de enero del mismo año, también comporta naturaleza nacional. 3.3 Marco jurídico.

En punto a la resolución del problema jurídico de fondo planteado en precedencia, procede la Sala a realizar el correspondiente análisis normativo y jurisprudencial a efectos de establecer la solución jurídicamente correcta para el asunto sub examine. En principio, debe señalarse que la pensión gracia se considera una prestación especial otorgada a los docentes estatales territoriales, como reconocimiento a su esfuerzo, capacidad, dedicación y conocimientos al servicio de la actividad educativa cumplida durante un lapso no inferior a 20 años, entre otras exigencias.

Su regulación normativa se condensa en los siguientes párrafos: El artículo 1.º de la Ley 114 de 1913[2] consagró por primera vez la pensión gracia, así: Los Maestros de Escuelas Primarias Oficiales que hayan servido en el Magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley.

El numeral 3 del artículo 4.º de la aludida Ley determina que para gozar de la gracia de la pensión, es preciso que el interesado compruebe «[q]ue no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional […]». De acuerdo con los antecedentes normativos, en concepto de la Sala, el propósito de esta pensión fue compensar los bajos niveles salariales que percibían los profesores de primaria en las entidades territoriales respecto de las asignaciones que recibían los docentes vinculados directamente con la Nación; tal diferencia surgía porque, en virtud de la Ley 39 de 1903[3], la educación pública primaria estaba en cabeza de los municipios o departamentos, en tanto que la secundaria lo era a cargo de la Nación. Posteriormente, la Ley 116 de 1928[4] amplió el beneficio de la pensión gracia a los maestros de escuelas normales e inspectores de instrucción, así: Artículo 6º.

Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a la jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a ésta complementan. Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección. Al remitirse la norma transcrita a la Ley 114 de 1913, dejó incólume la exigencia de no recibir otra pensión de carácter nacional para poder acceder a la pensión gracia de jubilación, es decir, mantuvo la prohibición establecida en la Constitución Nacional de 1886 de recibir doble asignación del erario, limitación que también consagra el artículo 128 de la Carta actual[5].

La Ley 37 de 1933[6] tampoco introdujo modificaciones a las condiciones establecidas en las Leyes 114 de 1913 y 116 de 1928, pero hizo extensiva la pensión de gracia a los maestros que prestaran sus servicios en el nivel secundario. La Corte Constitucional en sentencia C-479 de 9 de septiembre de 1998, con ocasión de demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1.º (parcial) y 4 (numeral 3) de la Ley 114 de 1913, expresó: En cuanto al aparte acusado del numeral 3 del artículo 4 de la ley 114 de 1913, que consagra como requisito para gozar de la pensión de gracia el no haber recibido ni recibir actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional, no encuentra la Corte que viola la Ley Suprema, concretamente el principio de igualdad, pues el legislador, en virtud de las facultades que la misma Carta le confiere, es competente para regular los aspectos relativos a la pensión, incluyendo, obviamente, las condiciones para acceder a ella.

Por otra parte, es pertinente señalar que los recursos económicos del Estado para satisfacer el pago de prestaciones sociales no son infinitos sino limitados y, por tanto, es perfectamente legítimo que se establezcan ciertos condicionamientos o restricciones para gozar de una pensión de jubilación. En este orden de ideas, la norma parcialmente acusada, tiene una justificación objetiva y razonable, pues lo único que pretende es evitar la doble remuneración de carácter nacional y así garantizar el precepto constitucional vigente desde la Constitución de 1886 (art. 34), reproducido en la Carta de 1991 (art. 128), sobre la prohibición de recibir doble asignación del Tesoro Público, salvo las excepciones que sobre la materia establezca la ley.

Posteriormente, a raíz del proceso de nacionalización de la educación ordenado por la Ley 43 de 1975[7], los profesores de primaria y secundaria quedaron vinculados a la Nación, en virtud de que, como lo dispuso esta normativa, «[l]a educación primaria y secundaria oficial será un servicio público a cargo de la Nación». Como consecuencia de esta transformación, ya no existirían diferencias salariales entre los distintos docentes del sector oficial.

Luego, se expidió la Ley 91 de 1989, en cuyo artículo 15 (ordinal 2.º), respecto de las pensiones estableció: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar esta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1º de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1º de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá solo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.

Las normas transcritas permiten concluir que el legislador acabó con el reconocimiento de la pensión gracia; seguramente por la razón antes enunciada, esto es, por quedar todos los docentes vinculados con la Nación. Por ello, se acata el criterio expuesto por la Sala plena de esta Corporación en fallo de 26 de agosto de 1997, en el sentido de que el artículo 15 (numeral 2) de la Ley 91 de 1989 es de carácter transitorio, para no desconocer los derechos adquiridos en relación con la pensión gracia, en tratándose de los docentes nacionalizados.

En la aludida providencia el Consejo de Estado sostuvo: […] La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad “[ ] con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”, hecho que modificó la Ley 114 de 1913 para dichos docentes, en cuanto ésta señalaba que no podía disfrutar de la pensión gracia quien recibiera “[…] otra pensión o recompensa de carácter nacional”. […] 5.

La norma pretranscrita, sin duda, regula una situación transitoria, pues su propósito, como se ve, no es otro que el colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales. 6. De lo anterior se desprende que para los docentes nacionalizados que se hayan vinculado después de la fecha a que se acaba de hacer referencia, no existe la posibilidad del reconocimiento de tal pensión, sino de la establecida en el literal B del mismo precepto, o sea la “[…] pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año”, que se otorgará por igual a docentes nacionales o nacionalizados (literal B, No.2, artículo 15 Ib.) hecho que indica que el propósito del legislador fue ponerle fin a la pensión gracia. También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia […] siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.

Y por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley[8].

En relación con la constitucionalidad del artículo 15, numeral 2, letra b), de la Ley 91 de 1989, la Corte Constitucional, en sentencia C-84 de 17 de febrero de 1999, expuso: Los apartes acusados de la norma demandada, son exequibles. 3.2.1. De la propia evolución histórico- legislativa de la vinculación laboral de los “docentes oficiales”, aparece claro que, en razón de la Ley 43 de 1975, tanto la educación primaria como la secundaria oficial constituyen “un servicio a cargo de la Nación”, lo que significa que culminado el tránsito entre el régimen anterior y el establecido por dicha ley, el 31 de diciembre de 1980, no subsistió la antigua distinción entre docentes nacionales y territoriales, pues todos pasaron a ser pagados con dineros de la Nación, por conducto de los Fondos Educativos Regionales (FER), girados por concepto del situado Fiscal.

Por ello, con la expedición por el Congreso de la Ley 91 de 1989, en su artículo 15, numeral 2º, literal A, se dispuso que quienes venían vinculados como docentes oficiales hasta el 31 de diciembre de 1980 y por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y, para entonces “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia”, continuarían con ese derecho, para que la misma le fuere reconocida con el lleno de los requisitos legales correspondientes. […] Así mismo, se observa por la Corte que, antes de la “nacionalización” de la educación primaria y secundaria oficial decretada por la Ley 43 de 1975 para ser cumplida en un período de cinco años, es decir hasta el 31 de diciembre de 1980, existían dos categorías de docentes oficiales, a saber: los nacionales, vinculados laboralmente de manera directa al Ministerio de Educación Nacional; y los territoriales, vinculados laboralmente a los departamentos, en nada se oponía a la Constitución entonces en vigor, que existiera para éstos últimos la denominada “pensión gracia”, de que trata la Ley 114 de 1913, posteriormente extendida a otros docentes por las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, como tampoco se opone la prolongación de sus efectos en el tiempo para quienes actualmente la disfrutan, o reunieron los requisitos sustanciales para tener derecho a ella antes del 31 de diciembre de 1980, pues la diversidad de empleados (nación o departamento), permitía, conforme a la Carta, establecer un trato distinto y una excepción al principio general prohibitivo de devengar dos asignaciones del Tesoro Público, situación ésta que resulta igualmente acompasada con la Constitución Política de 1991, pues la norma acusada (artículo 4º, numeral 3º Ley 114 de 1913), en nada vulnera el principio de la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Carta Magna, el cual prohíbe dispensar trato diferente y discriminado “por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica”, nada de lo cual ocurre en este caso.

La supuesta vulneración al derecho a la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Constitución Política por los apartes de la norma acusada, no existe. En efecto, el legislador, conforme a lo establecido por el artículo 150 de la Constitución Nacional, en ejercicio de la función de “hacer las leyes”, que asignaba también al Congreso Nacional el artículo 76 de la Constitución anterior, puede regular lo atinente al régimen prestacional del Magisterio, como efectivamente lo ha hecho.

La circunstancia de que, en ejercicio de esa función el Congreso Nacional haya preceptuado que la “pensión de gracia” creada por la Ley 114 de 1913 para los maestros oficiales de primaria y extendida luego a otros docentes, sólo se conserve como derecho para quienes estaban vinculados al servicio antes del 1º de enero de 1981 y que no se conceda a los vinculados con posterioridad a esa fecha, no implica desconocimiento de ningún “derecho adquirido”, es decir, no afecta situaciones jurídicas ya consolidadas, sino que se limita, simplemente, a disponer que quienes ingresaron a partir de esa fecha, no tendrán posibilidad de adquirir ese derecho, que constituía una “mera expectativa” la que, precisamente por serlo, podía, legítimamente, ser suprimida por el legislador, pues a nadie se afecta en un derecho ya radicado en cabeza suya de manera particular y concreta, por una parte; y, por otra, si las situaciones fácticas de quienes ingresaron al Magisterio oficial antes y quienes ingresaron después del 1º de enero de 1981 no son las mismas, es claro, entonces, que por ser disímiles no exigen igualdad de trato, y que, las consideraciones sobre la antigüedad de la vinculación laboral que se tuvieron en cuenta por el Congreso Nacional al expedir la normatividad cuya exequibilidad se cuestiona, son razones que legitiman lo dispuesto por los apartes del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, objeto de la acusación[9] (se subraya y resalta).

De manera que para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; haber cumplido cincuenta años de edad; y haberse desempeñado con honradez, consagración y buena conducta. 3.4 Caso concreto.

A continuación, procede la Sala a analizar las peculiaridades del caso objeto de juzgamiento frente al marco normativo que gobierna la materia. En ese sentido, en atención al material probatorio traído al plenario y de conformidad con los hechos constatados por esta Corporación, se destaca: a) De acuerdo con registro civil de nacimiento (f. 10) y cédula de ciudadanía (f. 11), la demandante nació el 18 de noviembre de 1963, por lo que cumplió 50 años de edad el 18 de noviembre de 2013. b) A través de Decreto 94 de 29 de octubre de 1980 (f. 28), el alcalde de Tumaco nombró a la actora como maestra municipal, en propiedad, en la Escuela Rural de Palambí Río Chagüi, a partir de ese mismo día (f. 29). c) Por medio de Decreto 76 de 14 de febrero de 1990 (ff. 25 a 26), el mandatario del referido ente territorial nombró a la accionante en calidad de profesora municipal, en propiedad, en la Escuela Mixta Pantano de Vargas; cargo del cual tomó posesión ante el mandatario de Tumaco el 17 de abril siguiente (f.24). d) El municipio de Tumaco adoptó su planta de cargos de personal docente, directivo y administrativo para la prestación del servicio educativo, financiada con recursos del sistema general de participaciones, mediante Decreto 1174 de 2003 (ff. 122 a 128). e) De conformidad con constancia de 13 de noviembre de 2015 (f. 23), el secretario de educación de Tumaco informa que la demandante (i) para el período comprendido entre el 29 de octubre de 1980 y el 30 de agosto de 1987, ejerció funciones en calidad de profesora municipal, cuyo pago se efectuaba con recursos propios del ente territorial; y (ii) a partir del 14 de febrero de 1990, labora como maestra en propiedad «[…] con vinculación municipal [y] haberes de recursos propios […]». a) Según formato único para la expedición de certificado de historia laboral de 13 de noviembre de 2015 del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (f. 19), la actora, en su condición de docente municipal, estuvo vinculada en la secretaría de educación de Tumaco, así[10]: |Plantel |Acto nombramiento|Desde |Hasta |Tiempo | |educativo | | | |laborado | | | | | | i) En declaración juramentada de 11 de noviembre de 2015 (f. 12), la accionante expresa que se ha desempeñado como maestra, destacándose por su «[…] honradez, idoneidad, consagración y buena conducta […]». j) Certificado de salarios de 13 de noviembre de 2015 del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (f. 21), en el que figura que la demandante devengó, entre 2012 y 2013, sueldo y primas de vacaciones y navidad. k) El secretario de educación de Tumaco certifica que no existe registro de sanción disciplinaria alguna contra la actora (f. 129). l) Mediante Resolución RDP 20309 de 22 de mayo de 2015 (ff. 13 a 15), la UGPP le negó a la demandante la petición presentada el 9 de febrero anterior, encaminada a obtener el reconocimiento de la pensión gracia, contra la cual interpuso el recurso de apelación (ff. 16 a 18), desatado de manera desfavorable mediante Resolución RDP 40896 de 5 de octubre de la misma anualidad (ff. 16 a 18).

De las pruebas anteriormente relacionadas, se desprende que la accionante nació el 18 de noviembre de 1963 y ha laborado para la secretaría de educación de Tumaco como docente municipal, en propiedad, del 29 de octubre de 1980 al 30 de agosto de 1987 y desde el 17 de abril de 1990[12], para un total de tiempo de servicios, al momento de la reclamación administrativa (9 de febrero de 2015), de 31 años, 7 meses y 22 días.

En atención a su situación, la demandante pidió de la UGPP el reconocimiento de la pensión gracia, negado mediante los actos acusados. De acuerdo con el recurso de apelación presentado por la UGPP y de los actos administrativos cuestionados, se observa que existe controversia en cuanto a (i) la validez del período laborado por la actora antes del 31 de diciembre de 1980, porque carece de las actas de nombramiento y posesión originales o en copia auténtica que prueben el tipo de vinculación que tuvo;

(ii) la falta de certeza respecto del origen de los recursos con los cuales fueron sufragados los salarios de la accionante; y (iii) la nueva vinculación que se produjo a partir del 17 de abril de 1990, que por ser posterior al 1° de enero de 1990 es de carácter nacional, en los términos de la Ley 91 de 1989. Para esta Sala el argumento de la demandada, referente a que la actora no acreditó su ingreso a la docencia oficial con antelación al 31 de diciembre de 1980, sustentado en que no obraban los actos originales de nombramiento y posesión, no es de recibo, en razón a que la plaza que ella ocupó estaba a cargo del municipio de Tumaco y su designación, como maestra en propiedad, la efectuó el alcalde de dicho ente territorial, sin intervención alguna del Ministerio de Educación Nacional.

Al respecto, se advierte que para probar su vinculación, se adosó al expediente (i) Decreto 94 de 29 de octubre de 1980, en virtud del cual la demandante fue nombrada por el alcalde de Tumaco en condición de profesora municipal, junto con la respectiva acta de posesión de la misma fecha; (ii) formato único para la expedición de certificado de historia laboral de 13 de noviembre de 2015, en el que consta que ella ejerció funciones de docencia en forma continua entre el 29 de octubre de 1980 y el 30 de agosto de 1987; y (iii) certificado emanado de la secretaría de educación del citado ente territorial, en el que, además de la información antes relacionada en precedencia, deja constancia de que el cargo ocupado por la accionante para dicho interregno era financiado con recursos propios del municipio; pruebas documentales que fueron aportadas en copia auténtica u original, pese a que esto no es una exigencia legal[13], y permiten colegir, sin lugar a dudas, que su nombramiento fue territorial.

Asimismo, se anota que si la accionada no estaba de acuerdo con los documentos expedidos por diferentes funcionarios, al considerar que la información allí contenida no correspondía a la realidad, debió haberlo puesto en conocimiento dentro del trámite procesal; contrario a ello, guardó silencio, es decir, los aludidos actos de nombramiento y posesión y las constancias no fueron tachados de falsos, de lo que se desprende su validez.

Recuérdese que las anteriores pruebas son las que, conforme al artículo 1.º de la Ley 91 de 1989 y la jurisprudencia de esta Corporación, determinan el tipo de vinculación de una persona con la «profesión docente»[14], toda vez que el primero prevé que los educadores vinculados por nombramiento del Gobierno nacional conforman el «[p]ersonal nacional», al paso que la segunda ha concluido que el funcionario competente para certificar la calidad de docente territorial es el nominador.

Sobre el particular, el Consejo de Estado, en sentencia de unificación CE- SUJ-SII-11-2018 (SUJ-11-S2)[15], fijó, entre otras reglas, la siguiente: Unificase la jurisprudencia respecto de las controversias relacionadas con el reconocimiento de pensión gracia, […] en el sentido de que […] (iv) para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial [se destaca].

Respecto del argumento de la accionada, según el cual el financiamiento para el pago de los salarios de la actora provenía de la Nación, lo que mutaría el carácter de su vinculación, la Sala advierte que el municipio de Tumaco certificó que aquellos eran sufragados con recursos propios y, por tanto, la plaza ocupada por ella es territorial.

Ahora bien, se tiene que a través de Decreto 1174 de 30 de diciembre de 2003, el ente estatal adoptó su planta de cargos docentes y expresó que esta se encuentra financiada por el sistema general de participaciones, sin embargo, resulta oportuno precisar que los profesores territoriales o nacionalizados, cuya fuente para el pago de sus salarios provenga de tal sistema (régimen jurídico que reemplazó el antiguo situado fiscal), tienen derecho al reconocimiento de la pensión gracia, previo cumplimiento de los demás requisitos establecidos por el ordenamiento, por cuanto esa recompensa no proviene de «recursos nacionales», sino que dichos recursos son considerados como propios de los entes territoriales, porque son los titulares directos por mandato de la Constitución. En ese sentido se pronunció la sección segunda de esta Corporación en la citada sentencia de unificación de 2018, al concluir que «[…] los recursos del situado fiscal que otrora cedía la Nación a las entidades territoriales, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes territoriales, como sus titulares directos, por mandato de la propia Carta[16], sin importar las limitaciones de destinación específica a que estaban sujetos».

En lo atañedero al último fundamento de alzada, en el sentido de que el nombramiento efectuado a la actora en calidad de docente desde 17 de abril de 1990 es posterior al 1° de enero de 1990 y, por ende, conforme a la Ley 91 de 1989, de naturaleza nacional, destaca la Sala que esa interpretación desconocería el espíritu del legislador al momento de prever dicha prestación junto con las normas de transición establecidas en la materia, e incluiría un requisito no contemplado en ellas.

De acuerdo con el análisis efectuado por la Corte Constitucional, en sentencia C-84 de 1999 (trascrito en el marco jurídico de este fallo), «quienes venían vinculados como docentes oficiales hasta el 31 de diciembre de 1980 y por mandato de las [L]eyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y, para entonces “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia”, continuarían con ese derecho», con lo que se desvirtúa la posición de la demandada.

Así las cosas, se concluye que los períodos durante los cuales la actora ha desempeñado su labor como educadora resultan válidos computarlos para efectos de colmar el requisito de tiempo de servicios exigidos para acceder al reconocimiento y pago de la pensión gracia, esto es, 20 años de servicio como maestra municipal. En ese orden de ideas, la demandante prestó sus servicios, en calidad de docente territorial, así: |Entidad |Acto |Tipo de |Desde |Hasta |Tiempo | |Territori|nombramiento |vinculación| | |laborado | |al | | | | | | | | | | | A manera de corolario, se acreditaron plenamente por parte de la demandante los requisitos necesarios para acceder a la pensión gracia, como son el haber prestado los servicios como profesora territorial (municipal) por más de veinte (20) años, vinculada antes del 31 de diciembre de 1980 (29 de octubre de 1980), contar con 50 años de edad (pues los cumplió el 18 de noviembre de 2013) y observar una buena conducta en su desempeño como maestra, razón por la que resulta dable acceder a las pretensiones de la demanda, como lo determinó el a quo.

Por otra parte, esta Corporación no emitirá pronunciamiento alguno frente a la petición de la parte demandada en relación con la aplicación de las sentencias de la Corte Constitucional relacionadas en el escrito de alegatos de conclusión, comoquiera que conciernen a la interpretación del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, asunto que no atañe a la controversia jurídica que se analizó en el proceso del epígrafe.

Por último, en relación con la condena en costas y las agencias en derecho que corresponde a los gastos por concepto de apoderamiento dentro del proceso, esta Corporación, en sentencia de 1.º de diciembre de 2016[18], se pronunció así: […] En ese orden, la referida norma especial que regula la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso-administrativo dispone: Artículo 188.

Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. La lectura interpretativa que la Sala otorga a la citada regulación especial gira en torno al significado del vocablo disponer, cuya segunda acepción es entendida por la Real Academia Española como «2. tr.

Deliberar, determinar, mandar lo que ha de hacerse». Ello implica que disponer en la sentencia sobre la condena en costas no presupone su causación per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que estas sean impuestas, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución (artículo 366 del CGP).

En tal virtud, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones (civil, comercial, de familia y agraria), donde la responsabilidad en materia de costas siempre es objetiva (artículo 365 del CGP), corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.

Ese juicio de ponderación supone que el reproche hacia la parte vencida esté revestido de acciones temerarias o dilatorias que dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento, cuando por ejemplo sea manifiesta la carencia de fundamento legal de la demanda, excepción, recurso, oposición o incidente, o a sabiendas se aleguen hechos contrarios a la realidad; se aduzcan calidades inexistentes; se utilice el proceso, incidente o recurso para fines claramente ilegales o con propósitos dolosos o fraudulentos; se obstruya, por acción u omisión, la práctica de pruebas; se entorpezca el desarrollo normal y expedito del proceso; o se hagan transcripciones o citas deliberadamente inexactas (artículo 79 CGP).

Así las cosas, frente al resultado adverso a los intereses del demandante, se tiene que ejerció de forma legítima el reclamo por la vía judicial del derecho que le asistía de acceder a la pensión gracia, pues con base en el ordenamiento que la rige y los lineamientos jurisprudenciales en la materia, así lo consideró. Por lo tanto, esta Sala considera que la referida normativa deja a disposición del juez la procedencia o no de la condena en costas, puesto que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida y comprobar su causación y no el simple hecho de que las resultas del proceso le fueron desfavorables a sus intereses, pues dicha imposición surge después de tener certeza de que la conducta desplegada por aquella comporta temeridad o mala fe, por lo que, al no predicarse tal proceder de la parte accionada, se revocará la condena en costas impuesta en primera instancia. Con fundamento en los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto, de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, la Sala confirmará parcialmente la sentencia de primera instancia, que accedió a las súplicas de la demanda, toda vez que se desvirtuó la presunción de legalidad de los actos acusados, y se revocará la condena en costas impuesta a la UGPP.

Comoquiera que quien se halla habilitado legalmente para ello otorgó poder en nombre de la accionada, se reconocerá personería al profesional del derecho destinatario de aquel[19]. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1.° Confírmase parcialmente la sentencia proferida el 8 de mayo de 2019 por el Tribunal Administrativo de Nariño (sala primera de decisión), que accedió a las pretensiones de la demanda incoada por la señora Mónica Salecia Cabezas contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), conforme a lo consignado en las consideraciones de esta providencia. 2.° Revócase la condena en costas, que incluye las agencias en derecho, impuesta a la parte demandada, de acuerdo con la parte motiva del presente fallo. 3.° Reconócese personería al abogado Ómar Andrés Viteri Duarte, con cédula de ciudadanía 79.803.031 y tarjeta profesional 111.852 del Consejo Superior de la Judicatura, para representar a la entidad accionada, en los términos del poder obrante en el sistema de gestión judicial SAMAI. 4.° Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester.

Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en Sala de la fecha. Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ CÉSAR PALOMINO CORTÉS ----------------------- [1] Memoriales adjuntados a la herramienta electrónica para la gestión judicial denominada SAMAI. [2] «[Q]ue crea pensiones de jubilación a favor de los Maestros de Escuela». [3] «[S]obre Instrucción Pública». [4] «Por la cual se aclaran y reforman varias disposiciones de la Ley 102 de 1927». [5] «ARTICULO 128.

Nadie podrá desempeñar simultáneamente más de un empleo público ni recibir más de una asignación que provenga del tesoro público, o de empresas o de instituciones en las que tenga parte mayoritaria el Estado, salvo los casos expresamente determinados por la ley. Entiéndese por tesoro público el de la Nación, el de las entidades territoriales y el de las descentralizadas». [6] «Por la cual se decreta el pago de una pensión a un servidor público y sobre jubilación de algunos empleados». [7] «[P]or la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá los municipios, las intendencias y comisarías; y se distribuye una participación, se ordenan obras en materia educativa y se dictan otras disposiciones». [8] Expediente S-699 del 26 de agosto de 1997, actor: Wilberto Therán Mogollón, magistrado ponente Nicolás Pájaro Peñaranda. [9] En la sentencia C- 480 de 2000 la Corte reiteró que «por expresa voluntad del legislador la Ley 114 de 1913, continúa teniendo vigencia en el tiempo pese a su derogación por el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, pues, como acaba de verse, el legislador expresamente dispuso que a los docentes “vinculados hasta 31 de diciembre de 1980” que “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos”.

Ello significa, a contrario sensu, que ella no rige para los vinculados a partir del 1º de enero de 1981, pues éstos docentes, “nacionales y nacionalizados”, tendrán derecho “sólo a una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año» (se destaca). La parte en negrillas de la Ley 91 de 1989 no ha sido retirada del orden jurídico. [10] Hasta el momento de expedición del certificado, la accionante no se había retirado del servicio oficial. [11] Fecha en la que fue emitida la certificación. [12] Según formato único para expedición de certificado de historia laboral de 13 de noviembre de 2015, que igualmente da cuenta de que la demandante, para esa fecha, seguía vinculada al servicio docente. [13]Al respecto, el artículo 246 del CGP, prevé: «[…] Las copias tendrán el mismo valor probatorio del original, salvo cuando por disposición legal sea necesaria la presentación del original o de una determinada copia […]». [14] Sobre el particular, el artículo 2 del Decreto 2277 de 1979 establece que «Se entiende por profesión docente el ejercicio de la enseñanza en planteles oficiales y no oficiales de educación en los distintos niveles de que trata este Decreto.

Igualmente incluye esta definición a los docentes que ejercen funciones de dirección y coordinación de los planteles educativos, de supervisión e inspección escolar, de programación y capacitación educativa, de conserjería y orientación de educandos, de educación especial, de alfabetización de adultos y demás actividades de educación formal autorizadas por el Ministerio de Educación Nacional, en los términos que determine el reglamento ejecutivo». [15] Fallo de 21 de junio de 2018, consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter, expediente: 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). [16] Léase el texto original del artículo 356 de la Constitución Política de 1991. [17] Cuando la demandante formuló la reclamación administrativa. [18] Consejo de Estado, sala de lo contencioso-administrativo, expediente 70001-23-33-000-2013-00065-01 (1908-2014), C.P. Carmelo Perdomo Cuéter. [19] Obrante en el sistema de gestión judicial SAMAI. ----------------------- Radicación No. 41001-23-33-000-2015-00217-01 Actor: DANIELA ALEJANDRA PÉREZ MONJE IMPUGNACIÓN ACCIÓN DE TUTELA - Pág. No. 1