PENSIÓN GRACIA – Requisitos / PENSIÓN GRACIA - No es computable el tiempo de servicio en el orden nacional Para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; haber cumplido cincuenta años de edad; y haberse desempeñado con honradez, consagración y buena conducta.(…) la accionante no logró demostrar que trabajó como docente territorial o nacionalizado durante 20 años, por lo que no colmó este requisito temporal exigido por la normativa relacionada en el marco jurídico de esta providencia, por consiguiente, carecen de fundamento jurídico las súplicas de la demanda, como lo dispuso el a quo.
FUENTE FORMAL: LEY 114 DE 2013 / LEY 116 DE 1928 / LEY 37 DE 1933 / LEY 43 DE 1975 / LEY 91 DE 1989 DOCENTES – Clasificación / DOCENTES NACIONALES / DOCENTES NACIONALIZADOS / DOCENTES TERRITORIALES Las distinciones previstas por el legislador entre docentes nacionales, nacionalizados y territoriales, en lo que tiene que ver con su vinculación. Sobre este aspecto, resulta oportuno aclarar que, en virtud de la Ley 43 de 1975, se nacionalizó la educación primaria y secundaria, para lo cual se concedió un término de 5 años (artículo 3), esto es, hasta el 31 de diciembre de 1980, de lo que se colige que con antelación a dicho proceso únicamente existían dos categorías de maestro oficiales, a saber: nacionales y territoriales.
Y, posteriormente a la referida nacionalización de la educación, los profesores se clasificaron en nacionales y nacionalizados. Es por ello que el artículo 15 de la Ley 91 de 1989 se refiere a los docentes nacionales y nacionalizados, pues a partir del 1.º de enero de 1981 el personal dedicado a la docencia se clasifica en esas dos categorías.
La diferenciación entre las clases de docentes quedó establecida en el artículo 1.º de la Ley 91 de 1989, de la siguiente manera: i) Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno nacional.ii) Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1.º de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975.iii) Personal territorial.
Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1.º de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10[1] de la Ley 43 de 1975. La distinción que trae la norma clasifica la vinculación oficial docente en dos grandes grupos: (i) los vinculados por nombramiento del Gobierno nacional (personal nacional) y (ii) los nombrados por entidades territoriales (personal nacionalizado y territorial).La importancia de la anterior clasificación radica en que se constituye en el punto de partida de la Administración y los jueces de esta jurisdicción para evaluar si el profesor interesado tiene derecho o no al reconocimiento de la pensión gracia. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: CARMELO PERDOMO CUÉTER Bogotá, D. C., dos (2) de octubre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 68001-23-33-000-2016-00368-01(5573-18) Actor: MERY CHACÓN SOLANO Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP) |Medio de control|:|Nulidad y restablecimiento del derecho | |Expediente |:|68001-23-33-000-2016-00368-01 (5573-2018) | |Demandante |:|Mery Chacón Solano | |Demandada |:|Unidad Administrativa Especial de Gestión | | | |Pensional y Contribuciones Parafiscales de la | | | |Protección Social (UGPP) | |Tema |:|Reconocimiento de pensión gracia | Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la accionante contra la sentencia proferida el 26 de julio de 2018 por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, mediante la cual negó las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe.
I.
ANTECEDENTES 1.1 El medio de control (ff. 32 a 48). La señora Mery Chacón Solano, a través de apoderado, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso- administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.2 Pretensiones.
Se declare la nulidad de las Resoluciones RDP 13896 de 20 de marzo y 23755 de 23 de mayo, ambas de 2013, por medio de las cuales se le negó a la demandante el reconocimiento de la pensión gracia. Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la UGPP reconocer y pagar la pensión gracia e indexar las sumas resultantes; por último, se condene en costas procesales. 1.3 Fundamentos fácticos.
Relata la accionante que nació el 4 de junio de 1960 y laboró en el departamento de Norte de Santander, en calidad de directiva docente, del 25 de junio de 1980 al 16 de febrero de 1984, y de maestra, desde el 3 de abril de 1994 hasta el 2 de mayo de 2012. Afirma que adquirió el estatus de pensionada el 11 de agosto de 2010 y solicitó de la UGPP el reconocimiento y pago de la pensión gracia, negada con Resolución RDP 13896 de 20 de marzo de 2013, contra la cual interpuso recurso de apelación, desatado de manera desfavorable mediante Resolución RDP 23755 de 23 de mayo siguiente, porque, según la entidad, «[…] su vinculación a la docencia fue de carácter nacional […]». 1.4 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto.
Cita como normas violadas por los actos administrativos demandados los artículos 1°, 2°, 4°, 5°, 6°, 13, 23, 25, 46, 48, 53, 58, 228 y 336 de la Constitución Política; 1°, 3° y 4° de la Ley 114 de 1913; 6° de la Ley 116 de 1928; 3° de la Ley 37 de 1933; 1° y 15 de la Ley 91 de 1989; y 115 de la Ley 115 de 1994; la Ley 43 de 1975; y el Decreto 81 de 1976.
Dice que cumple los requisitos exigidos en la normativa aplicable, toda vez que «[…] la totalidad de los tiempos servidos en el Departamento de Norte de Santander corresponden a […] instituciones del orden nacionalizado, tal y como se demuestra con las certificaciones adjuntas a la demanda […]». 1.5 Contestación de la demanda (ff.154 a 156).
La entidad demandada, a través de apoderado, se opuso a la prosperidad de las pretensiones y se refirió a cada uno de los hechos, en el sentido de que algunos son ciertos y otros no. De igual modo, propuso las excepciones denominadas prescripción e inexistencia de la obligación. Asevera que «[…] conforme a los tiempos de servicio aportados se puede observar que estos fueron prestados con nombramiento del orden nacional, en consecuencia[,] no hay lugar al reconocimiento y pago de la pensión solicitada […]». 1.6 Providencia apelada (ff. 226 a 234).
El Tribunal Administrativo de Norte de Santander, por medio de sentencia de 26 de julio de 2018, negó las súplicas de la demanda (sin condena en costas), al considerar que el «[…] periodo del 03 de abril de 1994 hasta el 02 de mayo de 2012, no po[ía] ser sumado dentro de los 20 años de prestación de servicios como docente para acceder al reconocimiento y pago de la pensión gracia, pues se encuentra claro dentro del plenario que la demandante estuvo vinculada al municipio de Toledo en calidad de docente nacional […]».
Asimismo, sostuvo que «[…] si bien la [accionante] acreditó […] algunos de los requisitos establecidos para adquirir [la prestación reclamada], lo cierto es que no cumplió con probar que fue una docente vinculada al orden territorial o nacionalizada [sic] […] sino [durante] 3 años, 7 meses y 22 días, tiempo que no le es suficiente […]». 1.7 Recurso de apelación (ff. 240 a 244).
Inconforme con la anterior decisión, la actora, por conducto de apoderado, interpuso recurso de apelación, habida cuenta de que en «[…] el nombramiento efectuado […] mediante Decreto Municipal 010 del 10 de marzo de 1994, se está indicando que se hace en virtud de la Resolución 03695 del 28 de julio de 1993 emanada del Ministerio de Educación Nacional que autoriza la reconversión de 63 soluciones educativas nacionales a plazas docentes en el Norte de Santander […]».
Aduce que su designación la efectuó el alcalde de Toledo y no el Ministerio de Educación Nacional, y «[…] el hecho que […] haya ingresado a laborar nuevamente a partir del 3 de abril de 1994, en manera alguna […]» conlleva que sea profesora nacional. II. TRÁMITE PROCESAL El recurso de apelación interpuesto fue concedido mediante proveído de 23 de agosto de 2018 (f. 246) y admitido por esta Corporación a través de auto de 16 de octubre de 2019 (f. 291), en el que se dispuso la notificación personal al agente del Ministerio Público y a las partes por estado, en cumplimiento de los artículos 198 (numeral 3) y 247 del CPACA y se negó la prueba solicitada por la demandante. 2.1 Alegatos de conclusión. Admitida la alzada, se continuó con el trámite regular del proceso en el sentido de correr traslado a las partes y al Ministerio Público, con auto de 3 de julio de 2020 (f. 297), para que aquellas alegaran de conclusión y este conceptuara, de conformidad con lo establecido en el artículo 247 del CPACA, oportunidad aprovechada por las primeras[2]. 2.1.1 Parte demandante.
La accionante insistió en los argumentos planteados en su recurso de apelación y aseguró que «[…] frente al Certificado de Tiempos de Servicio expedido por la Secretaría de Educación de Norte de Santander en que se certifica [su] vinculación […] como docente Nacional, del 3 de abril de 1994 hasta el 2 de mayo del 2012 […], la jurisprudencia del Consejo de Estado y los Tribunales Administrativos se han pronunciado que “si en algunos formatos se anotó que era docente nacional, con los medios idóneos de prueba, antes señalados, quedan sin sustento tales anotaciones que no reflejan la prueba idónea de la verdadera vinculación” […]» (sic). 2.1.2 Entidad accionada.
La UGPP, por intermedio de apoderada, expresa que la demandante no cumplió el requisito de haber laborado durante 20 años en condición de docente territorial o nacionalizada, por lo que debe confirmarse la sentencia de primera instancia. III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA, esta Corporación es competente para conocer del presente litigio, en segunda instancia. 3.2 Problema jurídico.
De acuerdo con el recurso de apelación, corresponde determinar si a la demandante le asiste razón jurídica para reclamar de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) el reconocimiento de la pensión gracia en cumplimiento de los requisitos exigidos por las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y demás normas que la regulan; o por el contrario, carece de fundamento, pues no cumplió por lo menos 20 años de servicio en calidad de maestra nacionalizada o territorial, dado que la vinculación que tuvo desde 1994, es de carácter nacional. 3.3 Marco jurídico.
En punto a la resolución del problema jurídico de fondo planteado en precedencia, procede la Sala a realizar el correspondiente análisis normativo y jurisprudencial a efectos de establecer la solución jurídicamente correcta para el asunto sub examine. En principio, debe señalarse que la pensión gracia se considera una prestación especial otorgada a los docentes estatales territoriales, como reconocimiento a su esfuerzo, capacidad, dedicación y conocimientos al servicio de la actividad educativa cumplida durante un lapso no inferior a 20 años, entre otras exigencias.
Su regulación normativa se condensa en los siguientes párrafos: El artículo 1.º de la Ley 114 de 1913[3] consagró por primera vez la pensión gracia, así: Los Maestros de Escuelas Primarias Oficiales que hayan servido en el Magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley.
El numeral 3 del artículo 4.º de la aludida Ley determina que para gozar de la gracia de la pensión, es preciso que el interesado compruebe «[q]ue no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional […]». De acuerdo con los antecedentes normativos, en concepto de la Sala, el propósito de esta pensión fue compensar los bajos niveles salariales que percibían los profesores de primaria en las entidades territoriales respecto de las asignaciones que recibían los docentes vinculados directamente con la Nación; tal diferencia surgía porque, en virtud de la Ley 39 de 1903[4], la educación pública primaria estaba en cabeza de los municipios o departamentos, en tanto que la secundaria lo era a cargo de la Nación. Posteriormente, la Ley 116 de 1928[5] amplió el beneficio de la pensión gracia a los maestros de escuelas normales e inspectores de instrucción, así: Artículo 6º.
Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a la jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a ésta complementan. Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección. Al remitirse la norma transcrita a la Ley 114 de 1913, dejó incólume la exigencia de no recibir otra pensión de carácter nacional para poder acceder a la pensión gracia de jubilación, es decir, mantuvo la prohibición establecida en la Constitución Nacional de 1886 de recibir doble asignación del erario, limitación que también consagra el artículo 128 de la Carta actual[6].
La Ley 37 de 1933[7] tampoco introdujo modificaciones a las condiciones establecidas en las Leyes 114 de 1913 y 116 de 1928, pero hizo extensiva la pensión de gracia a los maestros que prestaran sus servicios en el nivel secundario. La Corte Constitucional en sentencia C-479 de 9 de septiembre de 1998, con ocasión de demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1.º (parcial) y 4 (numeral 3) de la Ley 114 de 1913, expresó: En cuanto al aparte acusado del numeral 3 del artículo 4 de la ley 114 de 1913, que consagra como requisito para gozar de la pensión de gracia el no haber recibido ni recibir actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional, no encuentra la Corte que viola la Ley Suprema, concretamente el principio de igualdad, pues el legislador, en virtud de las facultades que la misma Carta le confiere, es competente para regular los aspectos relativos a la pensión, incluyendo, obviamente, las condiciones para acceder a ella.
Por otra parte, es pertinente señalar que los recursos económicos del Estado para satisfacer el pago de prestaciones sociales no son infinitos sino limitados y, por tanto, es perfectamente legítimo que se establezcan ciertos condicionamientos o restricciones para gozar de una pensión de jubilación. En este orden de ideas, la norma parcialmente acusada, tiene una justificación objetiva y razonable, pues lo único que pretende es evitar la doble remuneración de carácter nacional y así garantizar el precepto constitucional vigente desde la Constitución de 1886 (art. 34), reproducido en la Carta de 1991 (art. 128), sobre la prohibición de recibir doble asignación del Tesoro Público, salvo las excepciones que sobre la materia establezca la ley.
Posteriormente, a raíz del proceso de nacionalización de la educación ordenado por la Ley 43 de 1975[8], los profesores de primaria y secundaria quedaron vinculados a la Nación, en virtud de que, como lo dispuso esta normativa, «[l]a educación primaria y secundaria oficial será un servicio público a cargo de la Nación». Como consecuencia de esta transformación, ya no existirían diferencias salariales entre los distintos docentes del sector oficial.
Luego, se expidió la Ley 91 de 1989, en cuyo artículo 15 (ordinal 2.º), respecto de las pensiones estableció: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar esta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1º de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1º de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá solo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.
Las normas transcritas permiten concluir que el legislador acabó con el reconocimiento de la pensión gracia; seguramente por la razón antes enunciada, esto es, por quedar todos los docentes vinculados con la Nación. Por ello, se acata el criterio expuesto por la Sala plena de esta Corporación en fallo de 26 de agosto de 1997, en el sentido de que el artículo 15 (numeral 2) de la Ley 91 de 1989 es de carácter transitorio, para no desconocer los derechos adquiridos en relación con la pensión gracia, en tratándose de los docentes nacionalizados.
En la aludida providencia el Consejo de Estado sostuvo: […] La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad “[ ] con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”, hecho que modificó la Ley 114 de 1913 para dichos docentes, en cuanto ésta señalaba que no podía disfrutar de la pensión gracia quien recibiera “[…] otra pensión o recompensa de carácter nacional”. […] 5.
La norma pretranscrita, sin duda, regula una situación transitoria, pues su propósito, como se ve, no es otro que el colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales. 6. De lo anterior se desprende que para los docentes nacionalizados que se hayan vinculado después de la fecha a que se acaba de hacer referencia, no existe la posibilidad del reconocimiento de tal pensión, sino de la establecida en el literal B del mismo precepto, o sea la “[…] pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año”, que se otorgará por igual a docentes nacionales o nacionalizados (literal B, No.2, artículo 15 Ib.) hecho que indica que el propósito del legislador fue ponerle fin a la pensión gracia. También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia […] siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.
Y por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley[9].
En relación con la constitucionalidad del artículo 15, numeral 2, letra b), de la Ley 91 de 1989, la Corte Constitucional, en sentencia C-84 de 17 de febrero de 1999, expuso: Los apartes acusados de la norma demandada, son exequibles. 3.2.1. De la propia evolución histórico- legislativa de la vinculación laboral de los “docentes oficiales”, aparece claro que, en razón de la Ley 43 de 1975, tanto la educación primaria como la secundaria oficial constituyen “un servicio a cargo de la Nación”, lo que significa que culminado el tránsito entre el régimen anterior y el establecido por dicha ley, el 31 de diciembre de 1980, no subsistió la antigua distinción entre docentes nacionales y territoriales, pues todos pasaron a ser pagados con dineros de la Nación, por conducto de los Fondos Educativos Regionales (FER), girados por concepto del situado Fiscal.
Por ello, con la expedición por el Congreso de la Ley 91 de 1989, en su artículo 15, numeral 2º, literal A, se dispuso que quienes venían vinculados como docentes oficiales hasta el 31 de diciembre de 1980 y por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y, para entonces “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia”, continuarían con ese derecho, para que la misma le fuere reconocida con el lleno de los requisitos legales correspondientes. […] Así mismo, se observa por la Corte que, antes de la “nacionalización” de la educación primaria y secundaria oficial decretada por la Ley 43 de 1975 para ser cumplida en un período de cinco años, es decir hasta el 31 de diciembre de 1980, existían dos categorías de docentes oficiales, a saber: los nacionales, vinculados laboralmente de manera directa al Ministerio de Educación Nacional; y los territoriales, vinculados laboralmente a los departamentos, en nada se oponía a la Constitución entonces en vigor, que existiera para éstos últimos la denominada “pensión gracia”, de que trata la Ley 114 de 1913, posteriormente extendida a otros docentes por las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, como tampoco se opone la prolongación de sus efectos en el tiempo para quienes actualmente la disfrutan, o reunieron los requisitos sustanciales para tener derecho a ella antes del 31 de diciembre de 1980, pues la diversidad de empleados (nación o departamento), permitía, conforme a la Carta, establecer un trato distinto y una excepción al principio general prohibitivo de devengar dos asignaciones del Tesoro Público, situación ésta que resulta igualmente acompasada con la Constitución Política de 1991, pues la norma acusada (artículo 4º, numeral 3º Ley 114 de 1913), en nada vulnera el principio de la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Carta Magna, el cual prohíbe dispensar trato diferente y discriminado “por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica”, nada de lo cual ocurre en este caso.
La supuesta vulneración al derecho a la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Constitución Política por los apartes de la norma acusada, no existe. En efecto, el legislador, conforme a lo establecido por el artículo 150 de la Constitución Nacional, en ejercicio de la función de “hacer las leyes”, que asignaba también al Congreso Nacional el artículo 76 de la Constitución anterior, puede regular lo atinente al régimen prestacional del Magisterio, como efectivamente lo ha hecho.
La circunstancia de que, en ejercicio de esa función el Congreso Nacional haya preceptuado que la “pensión de gracia” creada por la Ley 114 de 1913 para los maestros oficiales de primaria y extendida luego a otros docentes, sólo se conserve como derecho para quienes estaban vinculados al servicio antes del 1º de enero de 1981 y que no se conceda a los vinculados con posterioridad a esa fecha, no implica desconocimiento de ningún “derecho adquirido”, es decir, no afecta situaciones jurídicas ya consolidadas, sino que se limita, simplemente, a disponer que quienes ingresaron a partir de esa fecha, no tendrán posibilidad de adquirir ese derecho, que constituía una “mera expectativa” la que, precisamente por serlo, podía, legítimamente, ser suprimida por el legislador, pues a nadie se afecta en un derecho ya radicado en cabeza suya de manera particular y concreta, por una parte; y, por otra, si las situaciones fácticas de quienes ingresaron al Magisterio oficial antes y quienes ingresaron después del 1º de enero de 1981 no son las mismas, es claro, entonces, que por ser disímiles no exigen igualdad de trato, y que, las consideraciones sobre la antigüedad de la vinculación laboral que se tuvieron en cuenta por el Congreso Nacional al expedir la normatividad cuya exequibilidad se cuestiona, son razones que legitiman lo dispuesto por los apartes del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, objeto de la acusación[10] (se subraya y resalta).
De manera que para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; haber cumplido cincuenta años de edad; y haberse desempeñado con honradez, consagración y buena conducta. 3.5 Caso concreto.
A continuación, procede la Sala a analizar las peculiaridades del caso objeto de juzgamiento frente al marco normativo que gobierna la materia. En ese sentido, en atención al material probatorio traído al plenario y de conformidad con los hechos constatados por esta Corporación, se destaca: a) De acuerdo con registro civil de nacimiento (CD en f. 158) y cédula de ciudadanía (f. 2), la demandante nació el 4 de junio de 1960, por lo que cumplió 50 años de edad el 4 de junio de 2010. b) A través de Decreto 564 de 2 de junio de 1980 (ff. 24 a 25), el gobernador de Norte de Santander nombró a la actora en condición de directora de la Escuela Rural del Limoncito, en propiedad; cargo del cual tomó posesión el 25 de los mismos mes y año, ante el alcalde de Toledo (f. 26). c) Por medio de Decreto 10 de 10 de marzo de 1994 (ff. 27 a 28), el alcalde de Toledo designó a la accionante en calidad de maestra, en propiedad, en la Escuela Santa María. De igual modo, en tal acto administrativo se indica que: (i) el Ministerio de Educación Nacional con Resolución 3695 de 28 de julio de 1993, autorizó la reconversión de 63 soluciones educativas nacionales a plazas docentes en el Norte de Santander;
(ii) el mandatario del ente territorial fue facultado para nombrar a los docentes objeto de dicho procedimiento, en los términos de los artículos 9° de la Ley 29 de 1989 y 2° de la Ley 60 de 1993 y la Resolución 4271 de 1993; y (iii) el fondo educativo regional (FER) certificó la disponibilidad presupuestal por el Ministerio de Educación Nacional para la aludida reconversión. d) La demandante tomó posesión del empleo referido en la letra anterior ante el alcalde y el secretario general de Toledo, el 3 de abril de 1994 (f. 29). e) De conformidad con el «formato» único para la expedición de certificado de historia laboral de 2 de mayo de 2012 del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (ff. 19 a 23), la actora estuvo vinculada, así: i) Directivo docente nacionalizada desde el 25 de junio de 1980 hasta el 24 de abril de 1984, durante 3 años, 7 meses y 23 días. ii) Maestra nacional a partir del 3 de abril de 1994, para completar 18 años y 1 mes a la fecha del citado certificado[11]. f) Certificación de salarios de 2 de mayo de 2012, suscrita por la secretaría de educación de Norte de Santander (ff. 30 a 31), en la que figura que la accionante devengó, entre 1994 a 2011, sueldo y prima de navidad. g) Según antecedentes disciplinarios de 28 de junio de 2013 (CD en f. 158), la demandante no cuenta con registro de sanciones e inhabilidades de esa naturaleza. h) Con Resolución RDP 13896 de 20 de marzo de 2013 (ff. 4 a 8), la UGPP le negó a la actora la petición presentada el 18 de diciembre de 2012, encaminada a obtener el reconocimiento de la pensión gracia, contra la cual interpuso recurso de apelación (ff. 16 a 17), desatado de manera desfavorable por medio de Resolución RDP 23755 de 23 de mayo siguiente (ff. 10 a 14).
De las pruebas anteriormente relacionadas, se desprende que la accionante nació el 4 de junio de 1960 y laboró (i) en calidad de directora de la Escuela Rural del Limoncito, en propiedad, del 25 de junio de 1980 al 24 de abril de 1984 (3 años, 7 meses y 23 días), designada por el gobernador de Norte de Santander; y (ii) en condición de profesora nacional, en propiedad, nombrada por el alcalde de Toledo a partir del 3 de abril de 1994, previa autorización del Ministerio de Educación Nacional de efectuar la reconversión de 63 soluciones educativas nacionales a plazas docentes en el departamento de Norte de Santander, durante 18 años y 1 mes, contados hasta la fecha de expedición de la última certificación aportada al expediente (2 de mayo de 2012[12]).
En atención a su situación, la demandante pidió de la UGPP el reconocimiento de la pensión gracia, negado mediante los actos acusados. De acuerdo con la sentencia de primera instancia, el a quo no accedió al reconocimiento pensional, al estimar que la vinculación de la actora desde 1994 es de carácter nacional. Para dilucidar la controversia planteada, se deberá abordar las distinciones previstas por el legislador entre docentes nacionales, nacionalizados y territoriales, en lo que tiene que ver con su vinculación. Sobre este aspecto, resulta oportuno aclarar que, en virtud de la Ley 43 de 1975, se nacionalizó la educación primaria y secundaria, para lo cual se concedió un término de 5 años (artículo 3[13]), esto es, hasta el 31 de diciembre de 1980, de lo que se colige que con antelación a dicho proceso únicamente existían dos categorías de maestro oficiales, a saber: nacionales y territoriales.
Y, posteriormente a la referida nacionalización de la educación, los profesores se clasificaron en nacionales y nacionalizados. Es por ello que el artículo 15 de la Ley 91 de 1989 se refiere a los docentes nacionales y nacionalizados, pues a partir del 1.º de enero de 1981 el personal dedicado a la docencia se clasifica en esas dos categorías.
La diferenciación entre las clases de docentes quedó establecida en el artículo 1.º de la Ley 91 de 1989, de la siguiente manera: i) Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno nacional. ii) Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1.º de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. iii) Personal territorial.
Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1.º de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10[14] de la Ley 43 de 1975. La distinción que trae la norma clasifica la vinculación oficial docente en dos grandes grupos: (i) los vinculados por nombramiento del Gobierno nacional (personal nacional) y (ii) los nombrados por entidades territoriales (personal nacionalizado y territorial).
La importancia de la anterior clasificación radica en que se constituye en el punto de partida de la Administración y los jueces de esta jurisdicción para evaluar si el profesor interesado tiene derecho o no al reconocimiento de la pensión gracia. En lo atañedero a la naturaleza de la vinculación de la actora a la docencia oficial, no existe discusión acerca de que el tiempo laborado por ella, en condición de directora de la Escuela Rural del Limoncito, entre el 25 de junio de 1980 y el 24 de abril de 1984, es válido por ser de carácter nacionalizado, como consta en el «formato» único para la expedición de certificado de historia laboral de 2 de mayo de 2012 y comoquiera que fue designada por el gobernador de Norte de Santander en una plaza de ese ente territorial, a través de Decreto 564 de 2 de junio de 1980.
Ahora bien, en relación con el período trabajado desde el 3 de abril de 1994, el referido documento informa que la accionante tiene la calidad de educadora nacional, debido a que, por medio de Decreto 10 de 10 de marzo de 1994, se materializó la reconversión del contrato suscrito por ella con la Nación, en el marco del programa «soluciones educativas»[15], al de una plaza docente; procedimiento que se efectuó como resultado de la autorización del Ministerio de Educación Nacional de reconvertir 3491 soluciones educativas nacionales en todo el país, de las cuales 63 eran en el Norte de Santander.
Asimismo, del mentado acto de nombramiento se destaca que: (i) a partir de ese momento se originó una relación legal y reglamentaria entre las mismas partes que anteriormente suscribían los contratos, esto es, la Nación y la actora; (ii) la interesada permanecería en la institución educativa en la que ejercía sus funciones; y (iii) la plaza docente no fue incorporada a la planta del departamento o municipio, de lo que se colige su carácter nacional.
Por otra parte, advierte la Sala que en el referido Decreto 10 de 10 de marzo de 1994, el mandatario de Toledo expresa que la designación la realiza en uso de las facultades conferidas por los artículos 9° de la Ley 29 de 1989 y 2° de la Ley 60 de 1993 y la Resolución 4271 de 1993. Al respecto, el artículo 54[16] de la Ley 24 de 1988[17], modificado por el artículo 9° de la Ley 29 de 1989, establece que esta actuación hace parte de las funciones que fueron desconcentradas en los entes territoriales, así: […] Se asigna al Alcalde Mayor del Distrito Especial de Bogotá, y a los Alcaldes Municipales, las funciones de nombrar, trasladar, remover, controlar y, en general administrar el personal docente y administrativo de los establecimientos educativos nacionales y nacionalizados, plazas oficiales de Colegios cooperativos, privados, jornadas adicionales, teniendo en cuenta las normas del Estatuto Docente y la Carrera Administrativa vigentes y que expida en adelante el Congreso y el Gobierno Nacional, ajustándose a los cargos vacantes de las plantas de personal que apruebe el Gobierno Nacional y las disponibilidades presupuestales correspondientes.
En la Isla de San Andrés estas atribuciones se asigna al Intendente. Se asigna a los Gobernadores, Intendentes, Comisarios y Alcalde Mayor de Bogotá, las funciones de nombrar, remover, controlar y, en general, administrar el personal administrativo, nacional y nacionalizado, de los Equipos de Educación Fundamental, teniendo en cuenta la Carrera Administrativa.
Parágrafo 1º. Los salarios y prestaciones sociales de este personal, continuarán a cargo de la Nación y de las entidades territoriales que las crearon. Así las cosas, se concluye que la administración del personal docente la ejerce el respectivo funcionario del ente territorial como agente de la Nación, argumento que se refuerza con lo ordenado por el Ministerio de Educación Nacional a través de Resolución 4271 de 30 de agosto de 1993[18], que frente al procedimiento «[…] de vinculación de personal a las plazas docentes establecidas por reconversión de las 3491 soluciones educativas nacionales […]», en su artículo 2°, dispuso: […] 4.
Los nombramientos los hará el Alcalde Municipal, si ha asumido las funciones del artículo 9° de la Ley 29 de 1989; de lo contrario, los hará el gobernador respectivo. En todo caso los nombramientos que en el futuro deban hacerse en cumplimiento de lo que establece el artículo primero de la presente Resolución, estarán a cargo de la autoridad competente al momento de la provisión. […] Lo anterior corrobora que la plaza no tenía el carácter territorial, sino que el referido alcalde hizo uso de la facultad de administrar el personal de educadores, conferida por el Congreso de la República (Ley 29 de 1989) y el Ministerio de Educación Nacional (Resolución 4271 de 30 de agosto de 1993), este último relativo al específico procedimiento de reconversión del sistema educativo nacional a plazas docentes, también nacionales.
Por último, en lo concerniente a los recursos con los cuales se financió el empleo de la accionante, el acto de nombramiento hace referencia a la autorización concedida por el fondo educativo regional que si bien atendía los gastos que generaban los servicios educativos nacionalizados y territoriales, también lo hacía respecto de los nacionales como en este caso, en el que, se reitera, la plaza era nacional sin que exista en el plenario prueba en contrario, por ende, no es procedente legitimar dicho período para efectos del reconocimiento de la pensión gracia. En ese sentido, lo reiteró esta Corporación, en sentencia de unificación de 21 de junio de 2018[19], al determinar: En cuanto al personal nacional la regla es clara.
Tanto el marco jurídico que rige la aludida prestación como la doctrina legal en la materia son explícitos en advertir que los docentes nacionales no tienen derecho a su reconocimiento, y que el tiempo laborado en esa condición no se puede computar con el servido en calidad de educador nacionalizado o territorial. En ese orden de ideas, la accionante no logró demostrar que trabajó como docente territorial o nacionalizado durante 20 años, por lo que no colmó este requisito temporal exigido por la normativa relacionada en el marco jurídico de esta providencia, por consiguiente, carecen de fundamento jurídico las súplicas de la demanda, como lo dispuso el a quo.
Con fundamento en los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto, de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia, que negó las súplicas de la demanda, toda vez que no se desvirtuó la presunción de legalidad de los actos acusados.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1.° Confírmase la sentencia proferida el 26 de julio de 2018 por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, que negó las pretensiones de la demanda incoada por la señora Mery Chacón Solano contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), conforme a lo consignado en las consideraciones de esta providencia. 2.° Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester.
Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en Sala de la fecha. Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ CÉSAR PALOMINO CORTÉS ----------------------- [1] «En adelante ningún departamento, intendencia o comisaría, ni el Distrito Especial, ni los municipios podrán con cargo a la Nación, crear nuevas plazas de maestros y profesores de enseñanza primaria o secundaria, ni tampoco podrán decretar la construcción de nuevos planteles de enseñanza media, sin la previa autorización, en ambos casos, del Ministerio de Educación Nacional». [2] Memoriales adjuntados a la herramienta electrónica para la gestión judicial denominada SAMAI. [3] «[Q]ue crea pensiones de jubilación a favor de los Maestros de Escuela». [4] «[S]obre Instrucción Pública». [5] «Por la cual se aclaran y reforman varias disposiciones de la Ley 102 de 1927». [6] «ARTICULO 128.
Nadie podrá desempeñar simultáneamente más de un empleo público ni recibir más de una asignación que provenga del tesoro público, o de empresas o de instituciones en las que tenga parte mayoritaria el Estado, salvo los casos expresamente determinados por la ley. Entiéndese por tesoro público el de la Nación, el de las entidades territoriales y el de las descentralizadas». [7] «Por la cual se decreta el pago de una pensión a un servidor público y sobre jubilación de algunos empleados». [8] «[P]or la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá los municipios, las intendencias y comisarías; y se distribuye una participación, se ordenan obras en materia educativa y se dictan otras disposiciones». [9] Expediente S-699 del 26 de agosto de 1997, actor: Wilberto Therán Mogollón, magistrado ponente Nicolás Pájaro Peñaranda. [10] En la sentencia C- 480 de 2000 la Corte reiteró que «por expresa voluntad del legislador la Ley 114 de 1913, continúa teniendo vigencia en el tiempo pese a su derogación por el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, pues, como acaba de verse, el legislador expresamente dispuso que a los docentes “vinculados hasta 31 de diciembre de 1980” que “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos”.
Ello significa, a contrario sensu, que ella no rige para los vinculados a partir del 1º de enero de 1981, pues éstos docentes, “nacionales y nacionalizados”, tendrán derecho “sólo a una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año» (se destaca). La parte en negrillas de la Ley 91 de 1989 no ha sido retirada del orden jurídico. [11] Hasta el momento de expedición del certificado, la demandante no se había retirado del servicio oficial. [12] Este documento da cuenta de que la demandante, para esa fecha, seguía vinculada al servicio docente. [13] «A partir del 1o. de enero y hasta el 31 de diciembre de 1976, la Nación pagará el veinte por ciento (20%) de los gastos de funcionamiento (personal) de la educación a que se refiere el artículo primero, conforme a los presupuestos respectivos del año de 1975; y así sucesivamente en cada vigencia subsiguiente, aumentará en un veinte por ciento (20%) su aporte a dichos gastos, hasta llegar a absorber el ciento por ciento (100%) de los mismos en 1980 (de 1976 a 1980)». [14] «En adelante ningún departamento, intendencia o comisaría, ni el Distrito Especial, ni los municipios podrán con cargo a la Nación, crear nuevas plazas de maestros y profesores de enseñanza primaria o secundaria, ni tampoco podrán decretar la construcción de nuevos planteles de enseñanza media, sin la previa autorización, en ambos casos, del Ministerio de Educación Nacional». [15] Creado con el propósito de prestar el servicio de educación pública en zonas de difícil acceso y que resultaba ser mucho más flexible en cuanto a la contratación de personal y a los requisitos exigidos a los contratistas, en comparación con la normativa que regulaba la relación laboral de plantas docentes (tomado del Plan de Apertura Educativa 1991-1994 del Departamento Nacional de Planeación. Disponible en: https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Conpes/Econ%C3%B3micos/2518.pdf). [16] Se encuentra contenido en el capítulo VI de la «Desconcentración administrativa». [17] «Por la cual se reestructura el Ministerio de Educación Nacional y se dictan otras disposiciones». [18] «Por la cual se adiciona y modifica parcialmente la Resolución 3695 de 28 de julio de 1993 y se dictan otras disposiciones». [19] Consejo de Estado, sección segunda, expediente: 25000-23-42-000-2013- 04683-01 (3805-2014), demandante: Gladys Amanda Hernández Triana, demandada: UGPP, C. P. Carmelo Perdomo Cuéter. ----------------------- Radicación No. 41001-23-33-000-2015-00217-01 Actor: DANIELA ALEJANDRA PÉREZ MONJE IMPUGNACIÓN ACCIÓN DE TUTELA - Pág. No. 1