ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA – Niega ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / FALLA EN EL SERVICIO – Inexistencia en revocatoria directa / INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA – Indebida escogencia de la acción / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Daño causado con acto administrativo / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Configurada / DERECHOS DE CONTENIDO CREDITICIO - El titular puede renunciarlos si sólo afectan el interés individual y no lo prohíbe la ley SÍNTESIS DEL CASO: La Procuraduría General de la Nación sancionó disciplinariamente a […] con destitución e inhabilidad general para ejercer cargos públicos por 10 años y posteriormente revocó los actos administrativos que la sancionaron, porque no hubo falta disciplinaria.
El demandante aduce falla en el servicio al proferir los actos administrativos que impusieron la sanción disciplinaria. PROBLEMA JURÍDICO: Corresponde a la Sala determinar si la acción de reparación directa es la idónea para reclamar los perjuicios ocasionados por un acto administrativo que posteriormente fue revocado directamente por la entidad demandada y si operó la caducidad.
COMPETENCIA PARA LA RESOLUCIÓN DEL RECURSO DE APELACIÓN / COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / COMPETENCIA POR RAZÓN DE LA CUANTÍA – Factor objetivo / FACTOR FUNCIONAL La jurisdicción administrativa, como guardián del orden jurídico, conoce de las controversias cuando se demande la ocurrencia de un daño cuya causa sea una acción u omisión de una entidad estatal según el artículo 82 CCA, modificado por el artículo 1º de la Ley 1107 de 2006.
El Consejo de Estado es competente en segunda instancia para estudiar este asunto de conformidad con el artículo 129 CCA, según el cual conoce de los recursos de apelación contra las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos. Así mismo, esta Corporación es competente en razón a la cuantía pues, de conformidad con el artículo 157 CPACA -aplicable según los dispuesto por el artículo 198 de la Ley 1450 de 2011- el valor de la pretensión material mayor supera los 500 SMLMV exigidos por el artículo 132.6 CCA, esto es, $283.350.000.
FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 132 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 157 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 82 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 129 / LEY 1450 DE 2011 – ARTÍCULO 198 PRESPUESTO PROCESAL EN LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA – Indebida escogencia de la acción / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Daño causado con acto administrativo La acción de nulidad y restablecimiento del derecho es la idónea para impugnar la legalidad de un acto administrativo cuando se estime que este ha lesionado un derecho contenido en una norma jurídica, su consecuente restablecimiento del derecho y también para solicitar que se reparen los perjuicios causados con el acto (art. 85 CCA).
La acción de reparación directa y la de nulidad y restablecimiento del derecho comparten una naturaleza indemnizatoria, pero difieren en cuanto a la fuente que genera el daño, que supone una distinta formulación de las pretensiones y un término diverso de caducidad. Si el daño tiene origen en un acto administrativo, por regla general, la acción procedente es la de nulidad y restablecimiento del derecho, mientras que si la fuente del daño es un hecho, omisión u operación administrativa, la responsabilidad de la administración se debe perseguir a través de la acción de reparación directa.
FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 85 CÓMPUTO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DEREHO El fenómeno de caducidad se configura cuando vence el término previsto en la ley para acudir ante los jueces para demandar. Límite que está concebido para definir un plazo objetivo e invariable para que quien pretenda ser titular de un derecho, opte por accionar.
La caducidad tiene lugar justamente cuando expira ese término perentorio fijado por la ley. El término para formular la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, de conformidad con el artículo 136.2 CCA, es de 4 meses contados a partir del día siguiente al de la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto, según el caso.
El término previsto en el artículo 136 CCA es una norma de orden público de la que no pueden disponer los jueces, ni las partes. FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 136 REVOCATORIA DIRECTA – Puede cumplirse en cualquier tiempo / REVOCATORIA DIRECTA – No revive términos legales para el ejercicio de acciones contencioso administrativas / REVOCATORIA DIRECTA – No da lugar al silencio administrativo / DERECHOS PATRIMONIALES - El titular puede renunciarlos si sólo afectan el interés individual y no lo prohíbe la ley / ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Cuando hay revocatoria directa, el término de caducidad inicia a contarse al día siguiente publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto administrativo El artículo 71 CCA establece que la revocación directa podrá cumplirse en cualquier tiempo y el artículo 72 prevé que la petición de revocación de un acto y la decisión que sobre ella recaiga no revivirán los términos legales para el ejercicio de las acciones contencioso administrativas, ni darán lugar a la aplicación del silencio administrativo.
Además, salvo algunas excepciones legales, los derechos crediticios asociados a las acciones indemnizatorias son renunciables, transigibles y, en general, de libre disposición de su titular (art. 15 CC). Si un acto administrativo causa un daño, la acción procedente es la de nulidad y restablecimiento del derecho y, aunque la administración lo revoque, el término de 4 meses para formular la demanda inicia a partir del día siguiente al de su publicación, notificación, comunicación o ejecución, pues la revocatoria directa no revive ese término. Si el interesado no formula su demanda oportunamente, renuncia al restablecimiento de su derecho crediticio.
Además, como la fuente del daño es el acto administrativo revocado, la acción de reparación directa es improcedente. FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 71 / CÓDIGO CIVIL – ARTÍCULO 15 DAÑO CAUSADO POR ACTO ADMINSITRATIVO – Acto administrativo de contenido particular y concreto / REVOCATORIA DIRECTA – Cuando hay revocatoria directa, la acción procedente es la acción de nulidad y restablecimiento del derecho / REITERACIÓN JURISPRUDENCIAL La Sección Tercera del Consejo de Estado unificó su criterio sobre la acción procedente contra un acto administrativo de contenido particular y concreto que generó un daño, y que fue revocado directamente por la administración por razones de ilegalidad, después de la expiración del plazo que tenía el afectado para formular la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.
A juicio de la Sala, el afectado no puede ejercer la acción de reparación directa para obtener el resarcimiento de los perjuicios originados en el acto ilegal que fue revocado, porque lo único que podría inferirse de su actitud omisiva es que pretende habilitar el término que dejó caducar para sacar provecho de su propia negligencia. NOTA DE RELATORÍA: Sobre el tema, cita Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 13 de mayo de 2009, exp. 27422 y sentencia del 13 de mayo de 2009, exp. 15652.
ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA – Improcedencia La parte demandante formuló demanda de reparación directa para reclamar los perjuicios sufridos con el acto administrativo del 6 de marzo de 2007, que sancionó disciplinariamente a […] con destitución e inhabilidad general para ejercer cargos públicos por 10 años y el acto administrativo del 3 de diciembre de 2007, que confirmó la decisión. Afirmó que posteriormente la demandada revocó los actos administrativos, porque […] no cometió la falta disciplinaria.
Como los actos administrativos que impusieron la sanción disciplinaria son la fuente del daño reclamado, la acción idónea para obtener los perjuicios era la de nulidad y restablecimiento del derecho y no la de reparación directa. CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Configurada Aunque no obra constancia de notificación del acto administrativo del 3 de diciembre de 2007 que confirmó la sanción disciplinaria contra […], quedó acreditado que la demandante había sido notificada de ese acto administrativo el 1 de septiembre de 2011, día en que la Procuraduría resolvió la solicitud de revocatoria directa […].
De manera que, el término de 4 meses empezó a correr el 2 de septiembre de 2011 y vencía el 11 de enero de 2012, día hábil siguiente a la expiración del plazo (art. 121 CPC, aplicable por disposición del art. 267 CCA). Como la solicitud de conciliación se presentó el 16 de febrero de 2012 y la demanda el 29 de junio siguiente, operó el fenómeno preclusivo de la caducidad y, por ello, se revocará la sentencia apelada.
FUENTE FORMAL: CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL – ARTÍCULO 121 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 267 CONDENA EN COSTAS - Procedencia Finalmente, de conformidad con el artículo 171 CCA, modificado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998, no habrá lugar a condenar en costas, porque no se evidencia que la parte haya actuado con temeridad o mala fe.
FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 171 / LEY 446 DE 1998 – ARTÍCULO 55 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero ponente: GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Bogotá D.C., veintinueve (29) de abril de dos mil veinte (2020) Radicación número: 08001-23-31-000-2012-00532-01(52853) Actor: DUBYS MARÍA SEALES REYES Y OTROS Demandado: NACIÓN-PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA REVOCATORIA DIRECTA-La acción procedente es la nulidad y restablecimiento del derecho contra el acto administrativo revocado.
INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA-La nulidad y restablecimiento del derecho procede para reparar daños provenientes de actos administrativos. CADUCIDAD EN NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO-El término en vigencia del CCA se contabiliza a partir del día siguiente al de la notificación del acto administrativo. DERECHOS DE CONTENIDO CREDITICIO-El titular puede renunciarlos si solo afectan el interés individual y no lo prohíbe la ley.
La Sala, de conformidad con el inciso 3º del artículo 63A de la Ley 270 de 1996, adicionado por el artículo 16 de la Ley 1285 de 2009, decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 13 de junio de 2014 proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, que accedió parcialmente a las pretensiones.
SÍNTESIS DEL CASO La Procuraduría General de la Nación sancionó disciplinariamente a Dubys María Seales Reyes con destitución e inhabilidad general para ejercer cargos públicos por 10 años y posteriormente revocó los actos administrativos que la sancionaron, porque no hubo falta disciplinaria. El demandante aduce falla en el servicio al proferir los actos administrativos que impusieron la sanción disciplinaria.
ANTECEDENTES El 29 de junio de 2012, Dubys María Seales Reyes y otros, a través de apoderado judicial, formularon demanda de reparación directa contra la Nación-Procuraduría General de la Nación, para que se le declarara patrimonialmente responsable de los perjuicios sufridos por la sanción disciplinaria en contra de aquella. Solicitó 1500 SMLMV para Dubys María Seales Reyes y 1000 SMLMV para los demás demandantes, por perjuicios morales, $294.668.350 por lo dejado de percibir por la sanción disciplinaria, por lucro cesante, $86.074.622 por los gastos en que debió incurrir la víctima directa, por daño emergente y 1500 SMLMV por daño a la vida en relación. En apoyo de las pretensiones, la parte demandante afirmó que la Procuraduría General de la Nación sancionó disciplinariamente a Dubys María Seales Reyes con destitución e inhabilidad general para ejercer cargos públicos por 10 años.
Resaltó que posteriormente revocó los actos administrativos que la sancionaron, porque no hubo falta disciplinaria. El 17 de agosto de 2012 se admitió la demanda y se ordenó su notificación. En el escrito de contestación de la demanda, la demandada señaló que el daño alegado no fue ocasionado por su actuación. El 23 de mayo de 2013 se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para alegar de conclusión y presentar concepto, respectivamente.
Las partes reiteraron lo expuesto. El Ministerio Público guardó silencio. El 13 de junio de 2014, el Tribunal Administrativo del Atlántico en la sentencia accedió parcialmente a las pretensiones, porque la sanción disciplinaria produjo un daño antijurídico a los demandantes. La parte demandada interpuso recurso de apelación, que fue concedido el 29 de septiembre de 2014 y admitido el 4 de diciembre siguiente.
Esgrimió que hubo una indebida escogencia de la acción, porque la fuente del daño eran los actos administrativos que impusieron la sanción disciplinaria. El 9 de febrero de 2015 se corrió traslado para alegar de conclusión en segunda instancia. La demandante reiteró lo expuesto. La demandada guardó silencio. El Ministerio Público señaló que se debía revocar la sentencia de primera instancia, porque la acción procedente era la de nulidad y restablecimiento del derecho.
CONSIDERACIONES I. Presupuestos procesales Jurisdicción y competencia 1. La jurisdicción administrativa, como guardián del orden jurídico, conoce de las controversias cuando se demande la ocurrencia de un daño cuya causa sea una acción u omisión de una entidad estatal según el artículo 82 CCA, modificado por el artículo 1º de la Ley 1107 de 2006.
El Consejo de Estado es competente en segunda instancia para estudiar este asunto de conformidad con el artículo 129 CCA, según el cual conoce de los recursos de apelación contra las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos. Así mismo, esta Corporación es competente en razón a la cuantía pues, de conformidad con el artículo 157 CPACA -aplicable según los dispuesto por el artículo 198 de la Ley 1450 de 2011- el valor de la pretensión material mayor supera los 500 SMLMV exigidos por el artículo 132.6 CCA, esto es, $283.350.000[1].
Acción procedente La Sala se ve obligada a plantear el problema jurídico en el estudio de este presupuesto procesal por las razones que se pasarán a explicar. II. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si la acción de reparación directa es la idónea para reclamar los perjuicios ocasionados por un acto administrativo que posteriormente fue revocado directamente por la entidad demandada y si operó la caducidad.
III. Análisis de la Sala 2. La acción de nulidad y restablecimiento del derecho es la idónea para impugnar la legalidad de un acto administrativo cuando se estime que este ha lesionado un derecho contenido en una norma jurídica, su consecuente restablecimiento del derecho y también para solicitar que se reparen los perjuicios causados con el acto (art. 85 CCA).
La acción de reparación directa y la de nulidad y restablecimiento del derecho comparten una naturaleza indemnizatoria, pero difieren en cuanto a la fuente que genera el daño, que supone una distinta formulación de las pretensiones y un término diverso de caducidad. Si el daño tiene origen en un acto administrativo, por regla general[2], la acción procedente es la de nulidad y restablecimiento del derecho, mientras que si la fuente del daño es un hecho, omisión u operación administrativa, la responsabilidad de la administración se debe perseguir a través de la acción de reparación directa[3]. 3.
El fenómeno de caducidad se configura cuando vence el término previsto en la ley para acudir ante los jueces para demandar. Límite que está concebido para definir un plazo objetivo e invariable para que quien pretenda ser titular de un derecho, opte por accionar. La caducidad tiene lugar justamente cuando expira ese término perentorio fijado por la ley.
El término para formular la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, de conformidad con el artículo 136.2 CCA, es de 4 meses contados a partir del día siguiente al de la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto, según el caso. El término previsto en el artículo 136 CCA es una norma de orden público de la que no pueden disponer los jueces, ni las partes.
El artículo 71 CCA establece que la revocación directa podrá cumplirse en cualquier tiempo y el artículo 72 prevé que la petición de revocación de un acto y la decisión que sobre ella recaiga no revivirán los términos legales para el ejercicio de las acciones contencioso administrativas, ni darán lugar a la aplicación del silencio administrativo.
Además, salvo algunas excepciones legales, los derechos crediticios asociados a las acciones indemnizatorias son renunciables, transigibles y, en general, de libre disposición de su titular (art. 15 CC). Si un acto administrativo causa un daño, la acción procedente es la de nulidad y restablecimiento del derecho y, aunque la administración lo revoque, el término de 4 meses para formular la demanda inicia a partir del día siguiente al de su publicación, notificación, comunicación o ejecución, pues la revocatoria directa no revive ese término. Si el interesado no formula su demanda oportunamente, renuncia al restablecimiento de su derecho crediticio.
Además, como la fuente del daño es el acto administrativo revocado, la acción de reparación directa es improcedente. La Sección Tercera del Consejo de Estado unificó su criterio sobre la acción procedente contra un acto administrativo de contenido particular y concreto que generó un daño, y que fue revocado directamente por la administración por razones de ilegalidad, después de la expiración del plazo que tenía el afectado para formular la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.
A juicio de la Sala, el afectado no puede ejercer la acción de reparación directa para obtener el resarcimiento de los perjuicios originados en el acto ilegal que fue revocado, porque lo único que podría inferirse de su actitud omisiva es que pretende habilitar el término que dejó caducar para sacar provecho de su propia negligencia[4]. La parte demandante formuló demanda de reparación directa para reclamar los perjuicios sufridos con el acto administrativo del 6 de marzo de 2007, que sancionó disciplinariamente a Dubys María Seales Reyes con destitución e inhabilidad general para ejercer cargos públicos por 10 años y el acto administrativo del 3 de diciembre de 2007, que confirmó la decisión. Afirmó que posteriormente la demandada revocó los actos administrativos, porque Dubys María Seales Reyes no cometió la falta disciplinaria.
Como los actos administrativos que impusieron la sanción disciplinaria son la fuente del daño reclamado, la acción idónea para obtener los perjuicios era la de nulidad y restablecimiento del derecho y no la de reparación directa. Aunque no obra constancia de notificación del acto administrativo del 3 de diciembre de 2007 que confirmó la sanción disciplinaria contra Dubys María Seales Reyes, quedó acreditado que la demandante había sido notificada de ese acto administrativo el 1 de septiembre de 2011, día en que la Procuraduría resolvió la solicitud de revocatoria directa (f. 140 a 178 c. 1).
De manera que, el término de 4 meses empezó a correr el 2 de septiembre de 2011 y vencía el 11 de enero de 2012, día hábil siguiente a la expiración del plazo (art. 121 CPC, aplicable por disposición del art. 267 CCA). Como la solicitud de conciliación se presentó el 16 de febrero de 2012 y la demanda el 29 de junio siguiente, operó el fenómeno preclusivo de la caducidad y, por ello, se revocará la sentencia apelada. 4.
Finalmente, de conformidad con el artículo 171 CCA, modificado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998, no habrá lugar a condenar en costas, porque no se evidencia que la parte haya actuado con temeridad o mala fe. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: REVÓCASE la sentencia del 13 de junio de 2014 proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico y, en su lugar, se dispone:
PRIMERO. DECLÁRASE probada la excepción de caducidad del término para formular la demanda.
SEGUNDO. Sin condena en costas.
TERCERO. En firme esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Presidente de la Sala JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS NICOLÁS YEPES CORRALES ----------------------- [1] Suma que se obtiene de multiplicar el salario mínimo de 2012, $566.700, por 500. [2] Excepcionalmente la jurisprudencia ha aceptado la procedencia de dicha acción por daños causados por actos administrativos.
Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 17 de junio de 1993, Rad. 7.303 y sentencia del 8 de marzo de 2007, Rad. 16.421 [fundamento jurídico 3], en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, pp. 744, 746 y 747. [3] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, auto del 2 de junio de 1994, Rad. 9.589 [fundamento jurídico b] y sentencia del 27 de abril de 2011, Rad. 19.846 [fundamento jurídico 1.2.1]. [4] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 13 de mayo de 2009, Rad. 27.422 [fundamento jurídico 2] y Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 13 de mayo de 2009, Rad. 15.652 [fundamento jurídico II], S.V. Ruth Stella Correa Palacio.