ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL – Se pretende convertir la acción en una tercera instancia / AUSENCIA DE DEFECTO SUSTANTIVO / AUSENCIA DE DEFECTO POR DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE – La providencia invocada carece de identidad fáctica frente al caso concreto / PENSIÓN GRACIA- No se requiere continuidad en el servicio sino el cumplir 20 años de vinculación/ PENSIÓN GRACIA-No se puede computar el tiempo laborado como docente nacional / VULNERACIÓN DEL DERECHO AL MÍNIMO VITAL – No acreditada Por su parte, la Sala Plena del Consejo de Estado ha sostenido que para establecer si una solicitud de amparo de tutela tiene o no relevancia constitucional es necesario examinar dos elementos, a saber: (i) que el actor cumpla su carga argumentativa de motivar la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, escenario en el que no basta enunciar los derechos presuntamente vulnerados, sino que tal vulneración debe estar justificada y (ii) que la demanda de tutela no constituya una instancia adicional del proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, dado que este mecanismo especial constitucional está constituido para proteger derechos fundamentales y no discutir las discrepancias que el actor tenga frente a la decisión judicial.

(…) [S]e evidencia que la parte accionante no logró justificar vulneración alguna a sus derechos fundamentales y en consecuencia, se entiende que pretende convertir la acción de amparo en una instancia adicional al no estar de acuerdo con la decisión de cierre en el proceso ordinario, es decir, la proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

(…) [L]a accionante alega que el Tribunal demandado incurrió en un defecto sustantivo, al no aplicar adecuadamente la Ley 114 de 1913 en el caso concreto, toda vez que, a su juicio, cumple a cabalidad con los requisitos esgrimidos en dicha normatividad para ser beneficiaria de la pensión gracia. Así mismo, refiere que incurrió en un desconocimiento del precedente, al no tener en cuenta lo dispuesto en los fallos de: (i) 4 de mayo de 2017, Radicado No. 2007-000621 (1736-15), en el que, según el accionante, se dijo que todos los docentes vinculados con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, tal como lo dispone la Ley 91 de 1989, sin importar o no que tengan solución de continuidad, siempre que acrediten 20 años como docentes nacionalizados o territoriales, tendrán derecho a la pensión gracia; y (ii) 21 de junio de 2018, Radicado No. 25000234200020130468301, en el que se estableció que el origen de los recursos con los que se paguen los salarios y prestaciones sociales del docente, no constituye prueba de la naturaleza de la calidad de su vínculo laboral (…).

Sobre el particular, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca citó la sentencia del 16 de agosto de 1997 de la Sala Plena del Consejo de Estado Exp. No. S-699 del M.P. Nicolás Pájaro Peñaranda (…) A continuación, afirmó que la calidad de docente territorial no se adquiere por prestar el servicio educativo en entidades territoriales geográficamente hablando, sino “por el tipo de vinculación a establecimientos educativos del orden territorial”, por lo que tampoco se podría pasar por alto que los docentes nacionales también pueden estar prestando sus servicios en instituciones educativas del ámbito territorial y no por ello se modificaría el tipo de vinculación. Sumado a lo anterior, citó la sentencia de 21 de junio de 2018, proferida por el Consejo de Estado, que alegó la accionante en la tutela, en la que se concedió la pensión gracia a una docente que prestó sus servicios en interinidad con antelación al año 1980 y en la que se estableció, respecto de la prueba idónea para demostrar la calidad de docente territorial, que el origen de los recursos no define el tipo de vínculo del educador, sino que se deben tener en cuenta los actos administrativos de nombramiento o la certificación de la autoridad nominadora que de forma inequívoca de cuenta del tipo de vínculo del docente.

(…) Bajo el contexto normativo y jurisprudencial descrito, el Tribunal, al analizar las pruebas documentales aportadas al proceso, concluyó que el vínculo de la señora [L.M.A.S.] desde el año 1990 fue de carácter nacional, no nacionalizado (…) De lo anterior se colige que la parte actora interpuso la acción de tutela por estar inconforme con la interpretación normativa y jurisprudencial hecha por el Ad quem, sin que la misma configurara una verdadera vulneración a sus derechos fundamentales, pues el Tribunal no estaba en la obligación de otorgar la pensión gracia cuando no se demostró fehacientemente el cumplimiento de los requisitos y la finalidad de dicha prestación pensional.

Ahora bien, en lo que respecta al desconocimiento de la sentencia de 4 de mayo de 2017 proferida por el Consejo de Estado, (…) la Sala se permite aclarar que, dicha sentencia no versa sobre el problema jurídico que se está analizando y por ende, a diferencia de lo que considera la parte actora, no es precedente aplicable al caso concreto.

En la referida providencia, la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado, fungió como juez de segunda instancia en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho iniciado contra la E.S.E. José Prudencio Padilla, a fin de controvertir la legalidad del oficio expedido el 2 de octubre de 2005, por medio del cual, negó la existencia de una relación laboral con el accionante, al sostener que la vinculación del actor fue por contratos de prestación de servicios, de conformidad con lo consagrado en el artículo 32 de la Ley 80 de 1993.

Al respecto, la demandante indicó que la E.S.E. accionada desconoció que trabajó a través de contratos de prestación de servicios y en forma ininterrumpida desde el día 26 de junio de 2003 hasta el 30 de julio de 2006, desarrollando actividades de médico especialista anestesiólogo. (…) Por otro lado, en lo que respecta a la posible afectación del derecho al mínimo vital de la accionante por no haberse reconocido a su favor la pensión gracia, la Sala encuentra que la misma no se configuró en atención a que, tal como consta en la certificación allegada por la UGPP en su contestación a la presente acción de tutela, la parte actora recibe pensión de jubilación desde el 2 de julio de 2018 a la fecha por Fiduciaria La Previsora S.A. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN A Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá D.C., dieciséis (16) de diciembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-04513-00 (AC) Actor: LIGIA MARÍA ACEVEDO SAAVEDRA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA – SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN C Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – Presupuestos de procedencia / CARECE DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL / TERCERA INSTANCIA – La parte demandante pretende reabrir el debate jurídico por no estar de acuerdo con lo decidido por el juez natural Procede la Sala a pronunciarse, en primera instancia, en relación con la demanda de tutela instaurada por la señora Ligia María Acevedo Saavedra, de acuerdo con el Decreto 1983 de 2017.

I. A N T E C E D E N T E S 1. La demanda En escrito presentado el 22 de octubre de 2020, la señora Ligia María Acevedo Saavedra, por intermedio de apoderado judicial, formuló demanda de tutela contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección C, por cuanto consideró vulnerados sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso, al mínimo vital y a la seguridad social, con ocasión de los supuestos defectos sustantivo y desconocimiento del precedente judicial en que ocurrió la autoridad judicial demandada, al proferir el fallo de 6 de mayo de 2020 y revocar la sentencia del 19 de enero de 2018 del Juzgado 52 Administrativo del Circuito de Bogotá, con lo cual, le negó el reconocimiento y pago de la pensión de gracia, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho (11001-33-42-052-2016-00349-01) que promovió contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión pensión y Contribuciones parafiscales de la protección Social -UGGP-.

Con base en lo anterior, la parte actora formuló las siguientes pretensiones: (se transcribe con todo y errores) “PRIMERO: Comprobado cómo están los elementos axiológicos para la prosperidad de la acción, respetuosamente solicito DEJAR SIN EFECTOS la Sentencia de Segunda Instancia de fecha 06 de mayo de 2020 proferida por el HONORABLE TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA – SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN “C” – Magistrado Ponente DR. SAMUEL JOSE RAMIREZ POVEDA que REVOCÓ la sentencia del 19 de enero de 2018, proferida por el JUZGADO 52 ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO JUDICIAL DE BOGOTÁ D.C. – SECCIÓN SEGUNDA la cual ACCEDIÓ a las pretensiones de la demanda, SEGUNDO: Como consecuencia de lo anterior, solicito respetuosamente al Honorable Consejo de Estado proferir una nueva sentencia que REVOQUE la sentencia del 06 de mayo de 2020, proferida por el HONORABLE TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA – SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN “C” ordenando a la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAGISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP) RECONOCER y PAGAR la pensión de jubilación GRACIA a la señora LIGIA MARIA ACEVEDO SAAVEDRA identificado con la C.C. No. 36.665.065, desde el 08 de marzo de 2010 (fecha del estatus pensional)”1.

Según narra el escrito de tutela, la accionante nació el 6 de febrero de 1953 y se vinculó como docente al servicio del Estado con el Departamento del Magdalena durante el periodo comprendido entre el 16 de mayo al 16 de julio de 1976, vinculación de carácter nacionalizado, y posteriormente, con el Distrito de Bogotá entre el 8 de mayo de 1990 y el 8 de marzo de 2010, “sin solución de continuidad en atención a que el servicio fue prestado de forma continua e ininterrumpida, es decir, sin presentarse ruptura de la relación legal y reglamentaria… por lo tanto, mantiene los beneficios del primer nombramiento”2.

Al respecto, mencionó que al estar vinculada sin solución de continuidad, se entiende que su vinculación como docente fue de carácter nacionalizado en todos los periodos laborados y aclaró que los recursos con los cuales le fueron cancelados los salarios y prestaciones sociales, provenían del anterior situado fiscal. A su vez, la parte actora expuso que el 8 de marzo de 2010 cumplió con los requisitos para ser beneficiaria de la pensión de gracia, pues para dicha fecha contaba con más de 50 años de edad y cumplió 20 años como docente oficial de orden nacionalizado.

En consecuencia, el 10 de mayo de 2010 solicitó ante la CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL E.I.C.E. en liquidación – CAJANAL, hoy UGPP-, el reconocimiento y pago de dicha prestación social. No obstante, mediante Resolución PAP 011013 del 30 de agosto de 2010, dicha entidad negó sus pretensiones, al considerar que su vinculación a la docencia fue de carácter nacional y no nacionalizado.

En concreto, señaló que no cumplía con todos los requisitos establecidos en la Ley 114 de 1913 para acceder a la pensión de gracia3. Por lo anterior, la accionante interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho para que se declarara la nulidad de la Resolución No. PAP 011013 de 20 de agosto de 2010 y, en consecuencia, se ordenara a la UGPP el reconocimiento y pago de la pensión gracia a su favor, con la inclusión de todos los factores salariales devengados en el año anterior a la adquisición del estatus pensional, en aplicación de lo dispuesto en la Ley 114 de 1913.

Igualmente, solicitó condenar a la UGPP a pagar: (i) los intereses moratorios establecidos en el artículo 141 de la Ley 100 de 1993; (ii) las sumas de dinero adeudadas indexadas teniendo en cuenta el IPC desde el momento de reconocimiento de la pensión hasta que se hiciera efectivo el pago conforme lo disponen los artículos 187 y 192 de la Ley 1437 de 2011; y (iii) las costas procesales.

En primera instancia conoció del asunto el Juzgado 52 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá D.C., despacho que, mediante sentencia de 19 de enero de 2018, accedió parcialmente a las pretensiones de la parte actora, al considerar que la señora Acevedo Saavedra cumplió con los requisitos establecidos en la Ley 114 de 1913 para ser beneficiaria de la pensión gracia, no obstante, no reconoció a su favor intereses moratorios y declaró probada la excepción de prescripción trienal que propuso la UGPP.

Empezó su argumentación explicando que la pensión de gracia fue establecida en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 en favor de los docentes cuya vinculación fue territorial o nacionalizada, siempre que se compruebe que no ha recibido actualmente, otra prestación de carácter nacional. Seguidamente, expuso que, acorde con el literal a del numeral 2º del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, dicho beneficio cobijaría a los educadores vinculados hasta el 31 de diciembre 1980 que tuviesen o llegaren a tener derecho a dicha prestación social.

Sobre los requisitos para acceder a la pensión de gracia, adujo que los mismos se encuentran consagrados en el artículo 4º de la Ley 114 de 1993, y son los siguientes: “-Que en los empleos desempeñados se ha conducido con honradez y consagración -Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. -Que observa buena conducta. -Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento”4.

En este punto, concluyó que: “La anterior prestación pensional, en concordancia con lo señalado por el Consejo de Estado, sólo es aplicable a los docentes que cumpliendo con los requisitos establecidos por el artículo 4º de la Ley 114 de 1913 antes transcrito, prestaron sus servicios a los planteles oficiales del orden departamental, municipal o distrital”5 Posteriormente, hizo alusión a distintos fallos y conceptos emitidos por el Consejo de Estado, en los cuales se habla sobre el Situado Fiscal, el Sistema General de Participaciones y la naturaleza de los recursos con los que se pagan los salarios y demás prestaciones sociales de los docentes, e igualmente, puso de presente la compatibilidad que hay entre la pensión de gracia y la de vejez, según lo dispuesto en el artículo 15 de la mencionada Ley 91 de 1989.

Con todo, sobre el tiempo de servicios prestado por la accionante, afirmó que, de las pruebas aportadas al proceso, encontró acreditado que fungió como docente en la Escuela “La Milagrosa” a partir del 16 de mayo hasta el 16 de julio de 1976 y su nombramiento y aceptación de la respectiva renuncia fueron efectuados por el Departamento del Magdalena mediante los Decretos No. 223 del 14 de mayo de 1976 y 386 del 11 de agosto de 1976, vinculación de carácter nacionalizado.

Posteriormente, se probó que prestó sus servicios a la Secretaría de Educación de Bogotá desde el 8 de mayo de 1990, acorde con lo estipulado en el Decreto 123 de 1990, hasta el 30 de agosto de 2014, según consta en el Certificado de Información Laboral expedido por el Distrito6. Por lo anterior, concluyó que acorde con la información que reposa en los decretos de nombramiento, el certificado de información laboral y lo expuesto por CAJANAL, la accionante prestó sus servicios antes del 31 de diciembre de 1980 por espacio de más de 20 años y que su vinculación legal y reglamentaria con el Estado fue como docente territorial o nacionalizado, tal como lo estableció la Ley 114 de 1913, sumado a que el origen de los recursos con los que le fueron pagados los salarios y prestaciones sociales, fueron cancelados con el Sistema General de Participaciones, esto es, con recursos propios del ente territorial, acorde con lo dispuesto en distintas certificaciones de la Secretaría de Educación de Bogotá, circunstancias que la hacían beneficiaria de la pensión de gracia7.

Finalmente, sobre el monto de la pensión, sostuvo que al ser una prestación especial, su ingreso base de liquidación no podría ser calculado bajo lo dispuesto en el régimen ordinario general contenido en la Ley 33 de 1985, Ley 62 de 1985, el artículo 9º de la Ley 71 de 1988 y el artículo 10 del Decreto 1160 de 1989, por ende, debía tenerse en cuenta lo establecido en el artículo 4º de la Ley 4º de 1966 y el artículo 5º del Decreto 1743 de 1966, es decir que el IBL sería del 75% de la totalidad de los factores salariales percibidos en el último año inmediatamente anterior a la adquisición del estatus de pensionada.

Con todo, en el caso concreto, al comprobar que el estatus de pensionada fue adquirido por la señora Acevedo Saavedra el 8 de marzo de 2010, el ingreso base de liquidación de esa prestación pensional era el comprendido entre el 7 de marzo de 2009 y el 8 de marzo de 20108. En desacuerdo con dicha decisión, la UGPP presentó recurso de apelación. Al respecto, la apoderada de la entidad demandada adujo que la accionante si bien se vinculó como docente nacionalizada desde el año 1976, encontrándose cumplido el requisito de la Ley 91 de 1989 para acceder a la pensión de gracia, las certificaciones aportadas al proceso solo le brindan “2 años y 22 días” como docente territorial, dado que el resto de tiempo de servicio fue prestado como educadora del orden nacional, por lo que considera que no debe ser declarada beneficiaria de la referida prestación social9.

De dicho recurso conoció el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que en sentencia de 6 de mayo de 2020, revocó la decisión adoptada por el A quo y determinó que, de la prueba documental obrante en el proceso, se encontró que la señora Ligia María Acevedo Saavedra prestó inicialmente sus servicios al Departamento del Magdalena como Directora Seccional de la Escuela Urbana “La Milagrosa”, por dos meses en el año de 1976, sin probarse todos los requisitos para acceder a la pensión de gracia, puesto que: “…dentro dicho periodo no desempeñó el cargo de docente, razón por la cual ni siquiera se demostró la naturaleza de la plaza ocupada, requisito fundamental para el reconocimiento de la pensión de gracia, al igual que tampoco hay claridad de si, en algún momento, ostentó la titularidad de docente del Departamento del Magdalena, en tanto al proceso solo se allegó un acto administrativo de nombramiento del que se desprende claramente que la señora Ligia María Acevedo ingresó a la Escuela únicamente a desempeñar el cargo de Directora, dejándose de probar igualmente, así fuese siquiera sumariamente que la desigualdad salarial y prestacional generada por esos dos (2) meses, laborados del 16 de mayo al 16 de julio de 1976, impactara en el reconocimiento de su pensión ordinaria de jubilación devengada por otro docente inscrito en el mismo nivel del escalafón docente, razón de ser de la pensión de gracia”10 Seguidamente, afirmó que la accionante, pasados más de 13 años, se vinculó a la educación pública con la Secretaría de Educación de Bogotá, completando más de 20 años de docencia, tiempos que no pueden contabilizarse en atención a que, en el Oficio suscrito por el Jefe de la Oficina de Nómina de la Secretaría de Educación de Bogotá del 19 de mayo de 2017, se informó que la demandante figura en esa entidad con “vinculación Nacional- situado fiscal y el origen de los recursos con los cuales se le cancelaron los salarios y prestaciones”11 (se resalta).

Por lo anterior, el Tribunal determinó que la accionante no acreditó el presupuesto de 20 años de servicio como docente territorial o nacionalizado, según las Leyes 114 de 1993, artículos 1, 2, 3 y 4; 37 de 1933, artículo 3º; y 91 de 1989, artículo 15, numeral 2º. En consecuencia, consideró que el acto administrativo demandado por medio del cual la UGPP le negó la solicitud de reconocimiento y pago de la pensión gracia, se encuentra ajustado a derecho.

Para la accionante, esta última sentencia adolece de los siguientes defectos: material o sustantivo, por cuanto considera que el Tribunal hizo una inapropiada aplicación de la Ley 114 de 1913 y las demás normas concordantes, pues la accionante sí cumplía con los requisitos para acceder a la pensión de gracia. Por otro lado, afirmó que la autoridad judicial accionada incurrió en desconocimiento del precedente jurisprudencial, al no aplicar dos sentencias de vital importancia para resolver el caso concreto, a saber: (i) Sentencia del 4 de mayo de 2017, Radicado No. 2007-000621 (1736-15)12, en la que se indicó que “existe el derecho a gozar de la pensión gracia a todos los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 sin importar si hubieren tenido o no solución de continuidad”: (se transcribe apartado señalado por el accionante con todo y errores) “Ha considerado la jurisprudencia para algunos casos que, en los eventos donde se presentan interrupciones contractuales en virtud de la cual, queda cesante el contratista habrá lugar al reconocimiento de las pretensiones sociales sin solución de continuidad siempre y cuando entre la terminación de una orden de servicio y el inicio de la siguiente haya transcurrido un término razonable, sin definir de manera concreta límite temporal alguno…” (ii) Sentencia de unificación de fecha 21 de junio de 2018, Radicado No. 2500023420002013046830113, que se refiere a los docentes con SITUADO FISCAL y en la que se determinó que, si bien los recursos percibidos por los entes territoriales para pagar los salarios y prestaciones a los docentes tienen su origen en la Nación, una vez concedidos al territorio e incorporados a sus presupuestos, pasaban a ser considerados como propiedad exclusiva de la localidad destinataria e inexorablemente su naturaleza jurídica cambiaba de nacional a territorial.

Además, hizo énfasis en que en esta sentencia se dijo que “el requisito exigido por la normatividad que regula la Pensión Gracia, en cuanto a la vinculación del docente, es acreditar la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada” sin que la misma dependa del origen de los recursos destinados a cubrir las acreencias que genera el respectivo vínculo laboral”. 2.

Intervención de las autoridades El Despacho sustanciador, mediante auto de 29 de octubre de 2020, admitió la demanda de tutela, ordenó notificar a las partes y vinculó como tercero con interés a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP-14. Finalmente, se requirió al Juzgado 52 Administrativo del Circuito de Bogotá para que allegara el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado No. 11001-33-42-052-2016-00349-01. 2.1 El Juzgado 52 Administrativo del Circuito de Bogotá informó que, tal como aparece en el registro de actuaciones de la página web de consulta de procesos del expediente radicado No. 11001-33-42-052-2016-00349-01, la última actuación fue surtida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y aún no se había remitido el proceso, por ende, no lo allegó15. 2.2.

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca16 reiteró que la pensión de gracia, a la luz de lo dispuesto en las Sentencias C-749 de 1998 de la Corte Constitucional y 02587 de 2018 del Consejo de Estado, fue concebida como una compensación o retribución en favor de los docentes territoriales que tenían una diferencia salarial frente a los educadores vinculados con carácter nacional.

Por ende, considera que para acceder a la pensión gracia no basta con tener 50 años de edad y 20 de servicios como docente territorial, sino también demostrar que “haya existido una diferencia o desigualdad salarial entre ese docente y sus pares nacionales”17, pues de no ser así, se estaría creando inversamente, una diferencia salarial con los profesores nacionales.

Al respecto, concluyó que: “si por el mero hecho de ser docente territorial se otorgase una pensión pese a haber percibido los mismos ingresos del docente nacional, se estaría generando una situación desventajosa, injustificada y desigual para estos últimos”18. En concordancia con lo anterior, también sostuvo que, al desconocerse la intención del legislador, se generaría un desmedro importante del erario si se otorgan este tipo de pensiones con vinculaciones interinas, a veces de días o semanas, antes del 31 de diciembre de 1980.

Posteriormente, afirmó que, contrario a lo expuesto por la parte actora, no se desconoció lo dispuesto en la Sentencia de unificación de fecha 21 de junio de 2018, Radicado No. 25000234200020130468301, por las siguientes razones: (i) el requisito de existencia de desigualdad salarial no fue tratado en el fallo mencionado, pues lo que allí se analizó y decidió fue el origen y naturaleza de los recursos que se giran a las entidades territoriales y la incidencia de los fondos educativos regionales en el nombramiento de algunos docentes oficiales, “y no podría ser de otro modo, pues la razón de ser de la pensión gracia como retribución por la desigualdad, está dentro de la ratio decidendi del fallo de constitucionalidad citado en precedencia”19;

(ii) porque el presente caso versa sobre el incumplimiento de unos requisitos consagrados por la ley para ser beneficiaria de la pensión gracia; (iii) “no se llenan los requisitos legales que le diesen el derecho a la actora de obtener la pensión gracia, pues como se puede extraer de la trascrita sentencia de unificación, dado que nunca allegó documento en el que soportara la naturaleza de la plaza; ella estaba era haciendo una licencia de maternidad de la titular del derecho, quien legalmente sí podía reclamar tales tiempos para ser tenidos en cuenta al momento del lleno de los demás requisitos”.20; y (iv) no existe un régimen de transición de la pensión gracia, debido a que solo cuando se cotiza, se está ante un derecho adquirido. 2.2.

La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP- solicitó declarar improcedente el amparo constitucional, al considerar que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca no incurrió en defecto sustantivo alguno, sino que por el contrario, la sentencia de segunda instancia se ajustó el ordenamiento legal y jurisprudencial que regula el tema del reconocimiento de la pensión de gracia. Sumado a que, en su criterio, la parte actora utilizó la acción de tutela como una tercera instancia para revisar las decisiones adoptadas por el juez competente de la causa, al negarse sus pretensiones21.

En concreto, sostuvo que, en el presente caso, no se cumplió ninguno de los requisitos específicos para que proceda la acción de tutela, por cuanto las decisiones adoptadas dentro de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho seguido en la jurisdicción contencioso administrativa se ciñeron tanto a las normas como a la jurisprudencia que regulan el tema de la reliquidación de una pensión de jubilación. Al respecto, manifestó que no incurrió en defecto sustantivo alguno, pues los magistrados del Tribunal no desconocieron las normas de rango legal o infralegal aplicables al caso para efectos de ordenar el reconocimiento pensional, ni las aplicó indebidamente o le dio una interpretación errada, por el contrario, “esa decisión se fundó en los preceptos legales relacionados con el tema y en la jurisprudencia tanto del máximo organismo de la jurisdicción contencioso administrativa como de la Corte Constitucional, quedando así sin piso los argumentos dados por el accionante para obtener la prosperidad de esta acción de tutela”.22 II.- C O N S I D E R A C I O N E S 1.- La acción de tutela contra providencias judiciales La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en fallo de 31 de julio de 2012, unificó la postura en relación con la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.

Posteriormente, a través de una nueva sentencia de unificación, la Sala Plena de la Corporación adoptó los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial y reiteró que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 Constitucional y, por ende, se consideró que el amparo frente a decisiones judiciales no puede ser ajeno a esas características.

Con fundamento en lo anterior, esta Corporación ha sostenido que los requisitos generales para la procedencia del mecanismo de amparo de derechos fundamentales que deben ser cuidadosamente verificados son: - Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. - Que se hayan agotado todos los medios –ordinarios y extraordinarios– de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio ius fundamental irremediable. - Que se cumpla el requisito de inmediatez. - Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que esta tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora. - Que la accionante identifique, de manera razonable, tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial, siempre que esto hubiere sido posible; y, - Que no se trate de sentencias de tutela.

A su turno, los requisitos específicos de procedencia que ha precisado la jurisprudencia constitucional en la sentencia C-590 de 2005, acogida por la Sala Plena de esta Corporación, hacen referencia a los denominados defectos (i) orgánico, (ii) procedimental absoluto, (iii) fáctico, (iv) material o sustantivo, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente, y (viii) violación abierta y flagrante de la Carta Política.

Así pues, le corresponde al juez de tutela verificar el cumplimiento estricto de todos los requisitos generales, de tal manera que, una vez superado ese examen formal, pueda constatar si se configura, por lo menos, uno de los defectos arriba mencionados, los cuales deben ser alegados por el interesado. 2.- Análisis del caso 2.1. Estudio de los requisitos generales para la procedencia de la acción de Tutela La Sala advierte que el asunto no reviste relevancia constitucional, como pasa a verse: La Corte Constitucional ha establecido que el requisito de la relevancia constitucional tiene por lo menos tres finalidades: a) proteger la autonomía e independencia judicial y evitar que el juez de tutela invada la órbita de competencia del juez natural de la causa; b) restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten derechos fundamentales, c) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces.

Al respecto, dicha Corporación señaló: “Por un lado, la relevancia constitucional tiene como finalidad que el juez constitucional no entre a estudiar cuestiones que carezcan de una clara y marcada importancia constitucional, so pena de involucrarse en asuntos cuya definición es competencia exclusiva del juez ordinario. De esta manera, se garantiza ‘la órbita de acción tanto de los jueces constitucionales, como de los de las demás jurisdicciones’ y, de contera, se erige en garantía misma de la independencia de los jueces ordinarios.

Por otra parte, el requisito de la relevancia constitucional busca evitar que, por medio de la acción de tutela contra providencias judiciales, se discutan asuntos legales que, por definición, no le compete resolver al juez de tutela, cuya competencia se limita a aquellos casos en que existan afectaciones o vulneraciones de derechos fundamentales.

En otras palabras, este requisito garantiza que la tutela en contra de decisiones judiciales no se convierta en un escenario para controvertir y ‘discutir asuntos de mera legalidad’. La Corte ha sostenido al unísono que ‘la definición de asuntos meramente legales o reglamentarios que no tengan una relación directa con los derechos fundamentales de las partes o que no revistan un interés constitucional claro, no puede ser planteada ante la jurisdicción constitucional.

Igualmente, el requisito de relevancia constitucional tiene como objetivo evitar que este mecanismo se convierta en una instancia o en un recurso judicial adicional. En este sentido, la Corte ha exigido que ‘teniendo en cuenta que la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, es necesario que la causa que origina la presentación de la acción suponga el desconocimiento de un derecho fundamental’.

Solo así, la intervención del juez de tutela, por definición excepcional, no se convierte en una instancia más dentro de los procesos ordinarios”23 (se destaca). Por su parte, la Sala Plena del Consejo de Estado ha sostenido que para establecer si una solicitud de amparo de tutela tiene o no relevancia constitucional es necesario examinar dos elementos, a saber24: (i) que el actor cumpla su carga argumentativa de motivar la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, escenario en el que no basta enunciar los derechos presuntamente vulnerados, sino que tal vulneración debe estar justificada y (ii) que la demanda de tutela no constituya una instancia adicional del proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, dado que este mecanismo especial constitucional está constituido para proteger derechos fundamentales y no discutir las discrepancias que el actor tenga frente a la decisión judicial.

Revisada la demanda de tutela, se evidencia que la parte accionante no logró justificar vulneración alguna a sus derechos fundamentales y en consecuencia, se entiende que pretende convertir la acción de amparo en una instancia adicional al no estar de acuerdo con la decisión de cierre en el proceso ordinario, es decir, la proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

En efecto, la accionante alega en el escrito de tutela que el Tribunal demandado incurrió en un defecto sustantivo, al no aplicar adecuadamente la Ley 114 de 1913 en el caso concreto, toda vez que, a su juicio, cumple a cabalidad con los requisitos esgrimidos en dicha normatividad para ser beneficiaria de la pensión gracia. Así mismo, refiere que incurrió en un desconocimiento del precedente, al no tener en cuenta lo dispuesto en los fallos de: (i) 4 de mayo de 2017, Radicado No. 2007-000621 (1736-15), en el que, según el accionante, se dijo que todos los docentes vinculados con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, tal como lo dispone la Ley 91 de 1989, sin importar o no que tengan solución de continuidad, siempre que acrediten 20 años como docentes nacionalizados o territoriales, tendrán derecho a la pensión gracia; y (ii) 21 de junio de 2018, Radicado No. 25000234200020130468301, en el que se estableció que el origen de los recursos con los que se paguen los salarios y prestaciones sociales del docente, no constituye prueba de la naturaleza de la calidad de su vínculo laboral, esto es, si fue nacional, nacionalizado o territorial, sino que se deben tener en cuenta otros elementos que permitan determinar el cargo ejercido.

Al respecto, afirmó lo siguiente: “(…) • El fallo que negó el reconocimiento de la pensión gracia emitido por el honorable Tribunal Administrativo de Cundinamarca en fecha 06 de mayo de 2020, no tiene en cuenta que frente al tipo de vinculación de mi representada se dio sin solución de continuidad, frente a este precepto el mismo Concejo de Estado en sentencia del 04 de mayo de 2017 magistrado ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez, Radicado: 2007-000621(1736-15) manifiesta que existe el derecho a gozar de la pensión gracia a todos los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 sin importar si hubieren tenido o no solución de continuidad. • El Honorable TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA tampoco tuvo en cuenta la sentencia de unificación del 21 de junio de 1018, Concejero Ponente: Carlemo Perdomo Cueter Radicado: 25000234200020130468301 en donde se refiere a los docentes con SITUADO FISCAL, y expresa que de manera clara que, si bien los recursos tienen su origen en la Nación, una vez son cedidos a entidades territoriales e incorporados a sus presupuestos pasaban a ser considerados como propiedad exclusiva de la localidad destinataria e inexorablemente su naturaleza jurídica CAMBIABA DE NACIONAL A TERRITORIAL”.

(…) PRECISIONES Y VIOLACIONES DE NORMAS LEGALES Al respecto me permito manifestar al HONORABLE CONSEJO DE ESTADO que la sentencia proferida no tuvo en cuenta la normatividad aplicable al caso concreto siendo la Ley 114 de 1913 en su integralidad, norma que indica los requisitos que se deben tener en cuenta para el reconocimiento de la Pensión Gracia. La Ley 114 de 1913 en su artículo 4 indica los requisitos para obtener el reconocimiento de la pensión gracia: “Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 1.

Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2. (Derogado por la Ley 45 de 1931). 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento. 4.

Que observe buena conducta” Posteriormente, con la expedición de la Ley 116 de 1928 y la Ley 37 de 1933 se extendió el beneficio de la Pensión Gracia a los empleados y profesores de escuelas normales, inspectores de instrucción pública y maestros de establecimientos de enseñanza secundaria. SOLUCION DE CONTINUIDAD El honorable Concejo de Estado en sentencia del 04 de mayo de 2017 Magistrado ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez, Radicado:2007-Radicado: 2007-000621 (1736-15), indicó: “Ha considerado la jurisprudencia para algunos casos que, en los eventos donde se presentan interrupciones contractuales en virtud de la cual, queda cesante el contratista habrá lugar al reconocimiento de las pretensiones sociales sin solución de continuidad siempre y cuando entre la terminación de una orden de servicio y el inicio de la siguiente haya transcurrido un término razonable, sin definir de manera concreta límite temporal alguno…” (…) SITUADO FISCAL – ANTIGUO (FER) Sentencia de unificación de fecha 21 de junio de 2018, Consejero Ponente: CARMELO PERDOMO CUETER Numero de Radicado 25000234200020130468301 N.I, 3805-2014, que indicó: “… En esas condiciones, concluye la Sala que la finalidad el situado fiscal, antes y después de la Carta Política de 1991, siempre fue la misma, esto es, ceder a las entidades territoriales parte del presupuesto nacional destinado esencialmente a financiar los servicios de educación y salud, en atención a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, sin quebrantar, por supuesto, el eje fundamental del principio relativo a la autonomía territorial.

En consecuencia, a pesar de que los recursos del situado fiscal tienen su origen en la Nación, una vez eran cedido a las entidades territoriales e incorporadas a sus presupuestos pasaban a ser considerados como de propiedad exclusiva de la localidad destinataria, e inexorablemente su naturaleza jurídica cambiaba de nacional a territorial, en virtud de que ingresaban a las arcas locales como rentas exógenas”.

El honorable Consejo de Estado, en su análisis aclaró que el requisito exigido por la normatividad que regula la Pensión Gracia, en cuanto a la vinculación docente, es acreditar la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada: “…En efecto, de acuerdo con la definición y categorización contenida en el artículo 1 de la Ley 91 de 1989, la condición o naturaleza jurídica del vínculo docente –nacional, nacionalizado o territorial- no está determinado por el origen de los recursos destinados para cubrir las acreencias que genera el respectivo vínculo”.

(…) Defecto material o sustantivo: … inapropiada aplicación de la Ley 114 de 1913; y de la no aplicación de la Jurisprudencia como lo es la Sentencia de unificación del 21 de junio de 2018 que al respecto ha sentado el Consejo de Estado, normas que se debieron aplicar al reconocimiento de la pensión gracia, con todos los factores salariales devengados en el año anterior al estatus pensional, por lo tanto con la decisión del HONORABLE TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, a mi representada se le vulneraron sus derechos… al incurrir en un defecto material o sustantivo, al aplicar incorrectamente para su caso particular lo establecido en la Ley 114 de 1913 y las demás normas concordantes.

Del precedente judicial: Se incurre en esta causal en la providencia impugnada mediante esta acción, al desconocer el precedente judicial existente sobre la materia, tal como se expresa a lo largo de esta acción, con lo cual, además, se defrauda el principio de confianza legítima de las decisiones judiciales” Al analizar los argumentos transcritos frente al defecto sustantivo por inadecuada aplicación de la Ley 114 de 1913 y concordantes, junto con el desconocimiento de la Sentencia de Unificación del 21 de junio de 2018, la Sala advierte que la discusión tiene como fin volver a abrir el debate surtido ante el juez administrativo, pues, al revisar el contenido de la sentencia objeto de estudio, se evidencia que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca sí tuvo en cuenta y aplicó adecuadamente la normatividad y la jurisprudencia referida, tal como se refleja en el análisis del caso concreto y con base en ellas y su actual aplicación, determinó que la accionante no debía ser beneficiaria de la pensión gracia, toda vez que su vinculación desde 1990 fue de carácter nacional, no nacionalizada.

Por ende, al ser dicha conclusión contraria a sus pretensiones, la parte actora busca reabrir el debate sobre dichos aspectos, especialmente sobre la naturaleza de su vinculación desde el año 1990. En efecto, al hacer el análisis normativo y jurisprudencial se hace mención de dichas disposiciones y sentencia de unificación, pues se enuncia que el artículo 4º de la Ley 114 de 1913 consagró los requisitos que deben cumplir los docentes para ser beneficiarios de la pensión gracia. Además, se hace énfasis en que su finalidad era equiparar las condiciones salariales de los docentes vinculados a nivel nacional o territorial frente a los educadores del nivel nacional, en los siguientes términos: “III.

Análisis normativo y jurisprudencial: La Pensión Jubilación-Gracia fue establecida por el régimen legal especial de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, según el cual debe ser reconocida, liquidada y pagada de conformidad con las previsiones de este régimen jurídico especial, a los docentes territoriales y nacionalizados, vinculados con anterioridad al 1º de enero de 1981, de conformidad con el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, en forma diferente a la pensión de jubilación ordinaria de los docentes.

La pensión gracia es pagada por la Nación, a quienes sirven en las condiciones descritas en la Ley 114 de 1913 y en las normas complementarias. La Ley 116 de 1928, extendió está prestación especial a los empleados de las escuelas normales y a los inspectores de instrucción pública, a quienes les otorgó el derecho a la jubilación, en los términos contemplados en la Ley 114….

Respecto de los requisitos para acceder a la prestación, remitió al artículo 4 de la Ley 114 de 1913, según el cual es necesario que el docente no haya recibido ni reciba otra pensión o recompensa de carácter nacional. (…) Lo anterior tiene su razón de ser en el hecho de que este beneficio tuvo como fundamento las precarias circunstancias salariales en las que se encontraban los profesores cuyos salarios y prestaciones sociales estaban a cargo de entidades territoriales que no disponían de los recursos suficientes para sufragar la deuda laboral adquirida.

Por lo tanto, la pensión de gracia se creó como una recompensa a los docentes a cargo de la Nación encaminada a mermar la desigualdad existente entre dichos educadores y aquellos con nombramiento del Ministerio de Educación Nacional, quienes devengaban salarios superiores. Acabando así una brecha salarial que se dio hace más de cien (100) años.

En este orden de ideas la Sala considera que no puede extenderse el beneficio de la pensión gracia a los docentes que han estado vinculados a planteles nacionales o en virtud de nombramiento realizado por el Ministerio de Educación Nacional; o que hayan cumplido 20 años de servicio en el ámbito territorial”25. (Se resalta) Sobre el particular, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca citó la sentencia del 16 de agosto de 1997 de la Sala Plena del Consejo de Estado Exp.

No. S-699 del M.P. Nicolás Pájaro Peñaranda, la cual también fue citada por el Juzgado 52 Administrativo del Circuito de Bogotá en la que se indica que la pensión gracia no puede ser reconocida “a favor de un docente nacional, pues constituye requisito indispensable para su viabilidad que el maestro no reciba retribución alguna de la Nación por servicios que le preste, o que no se encuentre pensionado por cuenta de ella.

Por lo tanto, los únicos beneficiarios de tal prerrogativa eran los educadores locales o regionales”. A continuación, afirmó que la calidad de docente territorial no se adquiere por prestar el servicio educativo en entidades territoriales geográficamente hablando, sino “por el tipo de vinculación a establecimientos educativos del orden territorial”, por lo que tampoco se podría pasar por alto que los docentes nacionales también pueden estar prestando sus servicios en instituciones educativas del ámbito territorial y no por ello se modificaría el tipo de vinculación. Sumado a lo anterior, citó la sentencia de 21 de junio de 201826, proferida por el Consejo de Estado, que alegó la accionante en la tutela, en la que se concedió la pensión gracia a una docente que prestó sus servicios en interinidad con antelación al año 1980 y en la que se estableció, respecto de la prueba idónea para demostrar la calidad de docente territorial, que el origen de los recursos no define el tipo de vínculo del educador, sino que se deben tener en cuenta los actos administrativos de nombramiento o la certificación de la autoridad nominadora que de forma inequívoca de cuenta del tipo de vínculo del docente.

Al respecto, el Tribunal citó el siguiente apartado de la sentencia: “Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional y asimismo, este último; certifica la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.

Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.

Lo esencialmente relevante frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas –situado fiscal- cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones (…)”27 En igual sentido, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca adujo que en la sentencia de 27 de septiembre de 2018, proferida por la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado28, se precisó que lo importante de la prueba del tiempo de servicios y de la vinculación no es la denominación que se le dé o la forma que adopte, “sino el contenido de los datos puntuales que ofrezca alrededor del tipo de nombramiento, la autoridad que lo hace, la institución educativa a la que prestó los servicios, su naturaleza, y por supuesto, los extremos temporales; a efecto de esclarecer el cumplimiento de los requisitos especiales de que trata la Ley 114 de 1913 en los términos analizados”29.

Bajo el contexto normativo y jurisprudencial descrito, el Tribunal, al analizar las pruebas documentales aportadas al proceso, concluyó que el vínculo de la señora Ligia María Acevedo Saavedra desde el año 1990 fue de carácter nacional, no nacionalizado como lo advirtió el juez de primera instancia, en atención a que: (i) sobre el tiempo laborado en 1976 únicamente se aportó un acto administrativo de nombramiento del que es posible inferir que ingresó como Directora del plantel educativo La Milagrosa, sin que se demostrara que en algún momento ejerció como docente, pero más importante aún, en dicho periodo de tiempo, no probó “así fuese siquiera sumariamente que la desigualdad salarial y prestacional generada por esos dos meses, laborados del 16 de mayo al 16 de julio de 1976, impactara en el reconocimiento de su pensión ordinaria de jubilación devengada por otro docente inscrito en el mismo nivel del escalafón docente, razón de ser de la pensión de gracia”;

(ii) pasaron más de 13 años y la accionante nuevamente se vinculó al sector educativo con la Secretaría de Educación de Bogotá, del 5 de mayo de 1990 al 1º de julio de 2018, “según oficio visible al folio 141 del expediente” y logró completar más de 20 años de docencia, tiempos que consideró el Tribunal no deben sumarse a los inicialmente laborados en 1976, toda vez que, “como se desprende del Oficio suscrito por el Jefe de Nómina de la Secretaría de Educación de Bogotá el 19 de mayo de 2017, en el que informó que la demandante figura en esa entidad con vinculación nacional-Situado Fiscal…”30;

(iii) el Tribunal manifestó que en el Decreto 123 del 19 de abril de 1990, se indicó que el Delegado del Ministerio de Educación Nacional envió certificaciones de disponibilidad presupuestal y vacancia definitiva del cargo que ocupó, lo que probaría que el cargo era de carácter nacional, “presunción fáctica y probatoria que no fue desvirtuada por la demandante”.

Si bien este último argumento pudo resultar contrario a lo dispuesto en la citada sentencia de unificación del 21 de junio de 2018 del Consejo de Estado, en la que se determinó que para determinar si el docente ejerció sus funciones de forma nacionalizada o nacional no se debe tener en cuenta si en el acto de su vinculación, además del representante legal de la entidad territorial, interviene el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional y asimismo, este último; certifica la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal, lo cierto es que la decisión del Tribunal se basó en las demás pruebas obrantes en el expediente y de las cuales era posible colegir que la vinculación de la accionante desde 1990 fue de carácter nacional.

Una de las pruebas que menciona el Tribunal al respecto es el Oficio suscrito por el Jefe de la Oficina de Nómina de la Secretaría de Educación de Bogotá con fecha de 19 de mayo de 2017 en el que se certificó que en dicha entidad aparece registrado que la vinculación de la accionante fue de carácter nacional, información que fue ratificada en el Oficio 5130-217995 del 20 de diciembre de 201831.

De lo anterior se colige que la parte actora interpuso la acción de tutela por estar inconforme con la interpretación normativa y jurisprudencial hecha por el Ad quem, sin que la misma configurara una verdadera vulneración a sus derechos fundamentales, pues el Tribunal no estaba en la obligación de otorgar la pensión gracia cuando no se demostró fehacientemente el cumplimiento de los requisitos y la finalidad de dicha prestación pensional.

Ahora bien, en lo que respecta al desconocimiento de la sentencia de 4 de mayo de 2017 proferida por el Consejo de Estado32, en la que la accionante señala que se determinó que “existe el derecho a gozar de la pensión gracia a todos los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 sin importar si hubieren tenido o no solución de continuidad”, la Sala se permite aclarar que, dicha sentencia no versa sobre el problema jurídico que se está analizando y por ende, a diferencia de lo que considera la parte actora, no es precedente aplicable al caso concreto.

En la referida providencia, la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado, fungió como juez de segunda instancia en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho iniciado contra la E.S.E. José Prudencio Padilla, a fin de controvertir la legalidad del oficio expedido el 2 de octubre de 2005, por medio del cual, negó la existencia de una relación laboral con el accionante, al sostener que la vinculación del actor fue por contratos de prestación de servicios, de conformidad con lo consagrado en el artículo 32 de la Ley 80 de 1993.

Al respecto, la demandante indicó que la E.S.E. accionada desconoció que trabajó a través de contratos de prestación de servicios y en forma ininterrumpida desde el día 26 de junio de 2003 hasta el 30 de julio de 2006, desarrollando actividades de médico especialista anestesiólogo. Sumado a que las funciones que ejerció fueron idénticas a las ejercidas por los médicos de planta de la entidad, sin embargo, no recibió pago alguno por concepto de cesantías, intereses a las cesantías, vacaciones, recargos nocturno, horas extras ni dominicales y festivos.

Por último, indicó que, el 29 de julio de 2006, el Presidente de la República, mediante Decreto 2505 de 2006, suprimió la E.S.E. José Prudencio Padilla y ordenó su liquidación quedando a cargo del Ministerio de la Protección Social las obligaciones laborales de los exfuncionarios de la E.S.E. Así, las pretensiones del actor iban dirigidas a obtener el reconocimiento y pago de las sumas correspondientes a los salarios asignados a los demás empleados públicos de planta que desarrollaron sus mismas funciones e igualmente, que sus prestaciones sociales fueran reconocidas y liquidadas conforme los aludidos salarios dejados de percibir y no con base en los honorarios pactado.

En consecuencia, la Sala de Decisión determinó que el problema jurídico a resolver era el siguiente: “Determinar si la declaratoria de existencia de una relación laboral bajo la aplicación de la primacía de la realidad sobre las formas, otorga la calidad de empleado público al contratista demandante y por ende, lo hace beneficiario de la totalidad de las prerrogativas laborales y prestacionales de que son objeto quienes se vinculan mediante una relación legal y reglamentaria con el Estado”.

Con todo, al analizar el caso concreto, la Sección Segunda sostuvo que la jurisprudencia sobre la primacía de la realidad sobre las formas en la que se ha debatido la existencia de una relación laboral bajo la modalidad de contratos de prestación de servicio, no señaló el término a tener en cuenta para determinar la pérdida de la solución de continuidad, en aquellos contratos de prestación de servicios que se pactan en forma continua y por un tiempo determinado, pero que presentan interrupción en la celebración de uno y otro.

Así, tal como lo transcribió la parte actora, afirmó que: “Ha considerado la jurisprudencia para algunos casos que, en los eventos donde se presentan interrupciones contractuales en virtud de la cual, queda cesante el contratista habrá lugar al reconocimiento de las pretensiones sociales sin solución de continuidad siempre y cuando entre la terminación de una orden de servicio y el inicio de la siguiente haya transcurrido un término razonable, sin definir de manera concreta límite temporal alguno…” No obstante, enseguida aclaró que otras decisiones han estimado que la interrupción presentada no podría ser superior a los 15 días33, y finalmente, expuso que acorde con la sentencia de unificación del 26 de agosto de 2016 de la misma Sección Segunda del Consejo de Estado, se indicó que: “en aquellos contratos de prestación de servicios, pactados por un interregno determinado y que la ejecución entre uno y otro tiene un lapso de interrupción, frente a cada uno de ellos habrá de analizarse la prescripción a partir de sus fechas de finalización, puesto que uno de los fundamentos de la existencia del contrato realidad es precisamente la vocación de permanencia en el servicio.

Por consiguiente, le corresponderá al juez verificar si existió o no la citada interrupción contractual, que será excluida de reconocimiento y examinada en detalle en cada caso particular, en aras de proteger los derechos de los trabajadores, que han sido burlados por las autoridades administrativas al encubrir una relación laboral bajo contratos de prestación de servicios”.

Por todo lo anteriormente expuesto, para la Sala es evidente que dicho precedente no es aplicable al caso bajo análisis, pues ambos asuntos versan sobre circunstancias de hecho y problemas jurídicos completamente disímiles. En efecto, en la referida sentencia de 4 de mayo de 2017 se analizó la presunta existencia de un contrato laboral y el posible reconocimiento de diversas prestaciones sociales e indemnización por supresión de cargo a favor de un funcionario cuya vinculación fue permanente en el tiempo a través de diversos contratos de prestación de servicios con una E.S.E., mientras que el presente asunto versa sobre el reconocimiento de una pensión gracia a una docente.

De esta forma, es claro que el Tribunal no incurrió en el alegado defecto de desconocimiento del precedente judicial en lo que respecta a la sentencia del 4 de mayo de 2017 proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado, pues al no ser aplicable al caso concreto, no estaba en la obligación de incluirla en el análisis jurídico efectuado sobre la pensión gracia de la señora Acevedo Saavedra. Por otro lado, en lo que respecta a la posible afectación del derecho al mínimo vital de la accionante por no haberse reconocido a su favor la pensión gracia, la Sala encuentra que la misma no se configuró en atención a que, tal como consta en la certificación allegada por la UGPP en su contestación a la presente acción de tutela, la parte actora recibe pensión de jubilación desde el 2 de julio de 2018 a la fecha34 por Fiduciaria La Previsora S.A. Por lo anterior, al tener un ingreso fijo mensual y no haberse alegado y probado en el escrito de tutela alguna circunstancia particular de la cual se pueda inferir que la parte actora no tiene los medios económicos mínimos para su subsistencia, se considera que dicho derecho fundamental no se desconoce con la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

Por todo lo anteriormente expuesto, la Sala considera que la sentencia del 6 de mayo de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, no adolece de defecto sustantivo o desconocimiento del precedente alguno, pues tal como se acaba de exponer, a la luz de las pruebas aportadas al proceso, el Tribunal demandado determinó que la accionante no cumplió con los requisitos establecidos en la Ley 114 de 1913 para ser beneficia de la pensión gracia, interpretación ajustada a derecho.

En ese sentido, al no cumplirse uno de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, como lo es la relevancia constitucional, se declarará improcedente el amparo solicitado. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, III.

FALLA PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE el amparo solicitado por la señora Ligia María Acevedo Saavedra, por las razones expuestas en esta providencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.

TERCERO: De no ser impugnada la presente providencia, ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE35 JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ