INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN EN EL RÉGIMEN DE TRANSICIÓN PENSIONAL DE LOS SERVIDORES DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA –Determinación A la demandante le fue calculada su pensión de jubilación con aplicación de las reglas establecidas en el Decreto 929 de 1976 (requisitos y tasa de reemplazo), y los emolumentos tenidos en cuenta para calcular el IBL fueron sobre los que realizó aportes entre el 6 de septiembre de 1997 y el 30 de abril de 2008, conforme a lo dispuesto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, en armonía con los emolumentos previstos en el Decreto 1158 de 1994, lo que resulta acorde con la normativa que rige la materia, pues, contrario a lo alegado por la accionante en el recurso de apelación, su pensión se liquidó de conformidad con el referido régimen de transición. Al respecto, la Sala itera las reglas de interpretación fijadas tanto por la Corte Constitucional como por el Consejo de Estado, plasmadas en las sentencias citadas en el acápite precedente, en el sentido de advertir que en el inciso 3° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 el legislador excluyó del régimen de transición la expectativa de las personas beneficiarias de este de obtener su pensión con el ingreso base de liquidación que consagraba el régimen anterior al que se encontraban afiliados al entrar en vigor aquella, por lo que se someten al mandato contenido en tal norma o en el artículo 21 ibidem, según corresponda; lo que además guarda relación con el artículo 48 superior, en cuanto dispone que «Para la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones […]».
NOTA DE RELATORÍA: Sobre el ingreso base de liquidación de los beneficiarios del régimen de transición pensional del inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, ver: C. de E, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, rad.: 52001-23-33-000-2012-00143-01 (4403-2013) (IJ), C.P.César Palomino Cortés. En relación con el ingreso base de liquidación de la pensión de jubilación de los servidores de la Contraloría General de la República, ver: C de E, Sala Plena Contenciosa de la Sección Segunda, Sentencia de unificación de 11 de junio de 2020,rad 05001-23-33-00-2012-00572-011882- 14CE-SUJ-SII-020-20,C.P.Sanda Liseth Ibarra Vélez FUENTE FORMAL: LEY 100 DE 1993 – ARTÍCULO 36 / LEY 100 DE 1993 – ARTÍCULO 21 / DECRETO 929 DE 1976 / DECRETO 1158 DE 1994 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: CARMELO PERDOMO CUÉTER Bogotá, D. C., veintiuno (21) de agosto de dos mil veinte (2020).
Radicación número: 25000-23-42-000-2013-06159-01(3286-16) Actor: MARÍA CONSUELO DELGADILLO FORER Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP) |Medio de control |:|Nulidad y restablecimiento del derecho | |Expediente |:|25000-23-42-000-2013-06159-01 (3286-2016) | |Demandante |:|María Consuelo Delgadillo Forero | |Demandado |:|Unidad Administrativa Especial de Gestión | | | |Pensional y Contribuciones Parafiscales de la | | | |Protección Social (UGPP) | |Tema |:|Reliquidación de pensión de jubilación de | | | |exservidor de la Contraloría General de la | | | |República; factores salariales que deben | | | |tenerse en cuenta en el ingreso base de | | | |liquidación pensional de persona beneficiaria | | | |del régimen de transición de la Ley 100 de 1993| Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 18 de febrero de 2016 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (sección segunda, subsección A), mediante la cual negó las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe.
I.
ANTECEDENTES 1.1 Medio de control (ff. 33 a 44). La señora María Consuelo Delgadillo Forero, mediante apoderado, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso- administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.2 Pretensiones.
Se declare la nulidad parcial de las Resoluciones (i) 35397 de 24 de julio de 2006, mediante la cual la extinguida Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal) le reconoció pensión de jubilación; (ii) 45431 de 25 de septiembre de 2007, que modifica el acto precedente en el sentido de aumentar la cuantía desde el 1° de junio de 2007; y (iii) UGM 14988 de 24 de octubre de 2011, que reajustó la aludida prestación a partir del 20 de abril de 2008; y se anulen la Resolución UGM 28291 de 23 de enero de 2012, que confirmó la anterior, y el auto ADP 882 de 19 de junio siguiente.
Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la accionada reliquidar su pensión «[…] con el promedio del 75% de todos los factores salariales devengados y certificados en los últimos seis meses de servicio […]»; sufragar las diferencias entre la nueva liquidación y los valores que han sido reconocidos, debidamente indexados; y cancelar los intereses moratorios por el retardo en el pago de la suma real de la pensión; por último, se condene en costas y agencias en derecho. 1.3 Fundamentos fácticos.
Relata la accionante que prestó sus servicios para la Contraloría General de la República por más de 20 años, se retiró del servicio de manera definitiva el 20 de abril de 2008 y es beneficiaria del régimen de transición de la Ley 100 de 1993. Que, con Resolución 35397 de 24 de julio de 2006, la extinguida Cajanal le reconoció pensión de jubilación, reajustada con la 45431 de 25 de septiembre de 2007, que aumentó su cuantía de conformidad con lo previsto en el Decreto 929 de 1976 (edad, tiempo y tasa de reemplazo), con inclusión de los factores previstos en el Decreto 1158 de 1994, desde el 1° de junio de 2007.
Dice que, por medio de Resolución UGM 14988 de 24 de octubre de 2011, la entonces Cajanal reliquidó su pensión de jubilación a partir del 20 de abril de 2008, con el régimen previsto en la Ley 100 de 1993 y el Decreto 1158 de 1994, porque el último cargo que desempeñó fue en el concejo de Bogotá, por lo que no podía aplicarse el régimen especial de la Contraloría; decisión confirmada con Resolución UGM 28291 de 23 de enero de 2012.
Agrega que, a través de auto ADP 882 de 19 de junio siguiente, se negó el reajuste de la prestación, porque ya estaba decidido el asunto. 1.4 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto. Cita como normas violadas por los actos demandados los artículos 2, 13 y 25 de la Constitución Política; 260 del Código Sustantivo del Trabajo; 36 de la Ley 100 de 1993; 7 del Decreto 929 de 1976; 40 del Decreto 720 de 1978; 12 del Decreto 717 de 1978; las Leyes 33 y 62 de 1985; y el Decreto 1158 de 1994.
Arguye que, de acuerdo con el Decreto 929 de 1976, los empleados y funcionarios de la Contraloría General de la República, con más de 20 años de servicios y 55 de edad en el caso de los hombres o 50 en el de las mujeres, tienen derecho a una pensión ordinaria vitalicia de jubilación equivalente al 75% del promedio de los salarios devengados durante el último semestre anterior al retiro, régimen con el cual se había reconocido su pensión inicialmente.
Que, por lo anterior, se debe mantener el régimen al que tiene derecho y, en ese sentido, reajustarle su prestación. 1.5 Contestación de la demanda (ff. 54 a 61). La entidad accionada, por intermedio de apoderada, se opone a las pretensiones del libelo introductorio y afirma que algunos hechos son ciertos y otros no. Aduce que los actos demandados gozan de presunción de legalidad y propone las excepciones denominadas inexistencia de la obligación, compensación y prescripción. 1.6 La providencia apelada (ff. 152 a 164).
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca (sección segunda, subsección A), en sentencia proferida el 18 de febrero de 2016, negó las súplicas de la demanda (sin condena en costas), al considerar que «[…] no le cabe razón a la parte demandante cuando manifiesta que debe emplearse los preceptos establecidos en el Decreto 929 de 1978 para los funcionarios de la Contraloría General de la República, respecto al monto del ingreso base de liquidación sobre el cual se debe reliquidar su pensión ordinaria, luego de haber laborado su último semestre en el Concejo de Bogotá; toda vez que debe ponerse de presente, que según el mentado principio de inescindibilidad de la ley, si se aplica el régimen consagrado en el Decreto 929 de 1978, este solo se podría predicar en el caso de la actora, para los haberes laborales devengados en la Contraloría General de la República, mas no para los percibidos cuando se desempeñó en el Concejo de Bogotá, es decir, teniendo en cuenta su último semestre laborado en esa corporación que va desde el mes de noviembre de 2007 al mes de abril de 2008». 1.7 Recurso de apelación (ff. 214 a 222).
La actora, a través de apoderado, presenta recurso de apelación, por cuanto considera que al ser beneficiaria del régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, este «[…] le permite pensionarse en los términos del régimen al cual se encontraba afiliada a 01 de abril de 1994, que […] corresponde a la Contraloría General de la República […]», pues prestó sus servicios a esa entidad del 1° de septiembre de 1980 al 2 de febrero de 1998 y desde el 1° de marzo de 2000 hasta el 24 de junio de 2003, esto es, por más de 20 años.
Que, en consecuencia, su pensión se «[…] debe reconocer teniendo en cuenta la edad, tiempo de servicio y el monto, lo cual quiere decir que siendo […] beneficiaria del régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 que remite a lo señalado en el Decreto 929 de 1976, [debe ser] reconocida a los 50 años de edad y al cumplir 20 años de servicio (continuos o discontinuos) y ser equivalente al 75% del promedio de los salarios devengados en el último semestre, de la última entidad pública a la que laboró».
II. TRÁMITE PROCESAL. El recurso de apelación fue concedido mediante proveído de 14 de junio de 2016 (f. 248) y admitido por esta Corporación a través de auto de 7 de junio de 2017 (f. 252), en el que se dispuso la notificación personal al agente del Ministerio Público y a las partes por estado, en cumplimiento de los artículos 198 (numeral 3) y 201 del CPACA. 2.1 Alegatos de conclusión. Admitida la alzada, se continuó con el trámite regular del proceso en el sentido de correr traslado a las partes y al Ministerio Público, con auto de 15 de septiembre de 2017 (f. 258), para que aquellas alegaran de conclusión y este conceptuara, oportunidad aprovechada por las primeras. 2.1.1 Parte demandante (ff. 259 a 275).
Solicitó que se revoque la sentencia impugnada, en los términos del recurso de apelación, toda vez que tiene derecho a que su pensión se reajuste conforme a lo dispuesto en el Decreto 929 de 1978. 2.1.2 Entidad demandada (ff. 280 y 281). Por intermedio de apoderado, reiteró los argumentos de la contestación del libelo introductorio e indicó que no es dable reajustar la pensión de la actora, pues la prestación se liquidó con el 75% de lo devengado durante los últimos 10 años de servicio, como lo prevé el régimen de transición establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993.
III. CONSIDERACIONES. 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA a esta Corporación le compete conocer del presente litigio, en segunda instancia. 3.2 Impedimento. La señora consejera de Estado Sandra Lisset Ibarra Vélez profirió los autos de 28 de noviembre de 2013[1], 13[2] y 29 de mayo de 2014[3] y 2 de septiembre siguiente[4] como integrante del Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección A de la sección segunda), motivo por el cual, por economía procesal, los restantes miembros de la Sala aceptan el impedimento que le asiste, con base en el artículo 160 del CPACA, en armonía con el 141 (numeral 2) del Código de General del Proceso[5], y se le separa de su conocimiento, con el fin de garantizar la imparcialidad de la justicia. 3.3 Problema jurídico.
De acuerdo con el recurso de apelación[6], corresponde en esta oportunidad a la Sala determinar si a la demandante le asiste derecho a la reliquidación de su pensión de jubilación, por no habérsele tenido en cuenta la totalidad de los factores salariales devengados durante el semestre anterior a la fecha de retiro del servicio, de conformidad con el Decreto 929 de 1976. 3.4 Marco jurídico.
En punto a la resolución del problema jurídico planteado en precedencia, procede la Sala a realizar el correspondiente análisis normativo a efectos de establecer la solución jurídicamente correcta respecto del caso concreto. Lo primero que ha de anotarse es que la Ley 100 de 1993, «Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones», fue expedida por el Congreso de la República con el fin, entre otros, de unificar la normativa en cuanto a la diversidad de regímenes pensionales especiales existentes.
No obstante lo anterior y con el objetivo de evitar menoscabar derechos a personas que se encontraban próximas a ser pensionadas o tuviesen cierto tiempo de servicio, se previó el régimen de transición, consagrado en el artículo 36 de la referida Ley 100 de 1993. En efecto, en dicha norma se dispuso que las personas que al momento de entrar en vigencia el sistema de seguridad social integral (1° de abril de 1994) contaran con treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o más años de servicios cotizados, se les reconocerá la pensión de jubilación de conformidad con el régimen anterior al cual se encontraban afiliados, es decir, la pensión de jubilación respecto de la edad, tiempo de servicio y monto se les aplicará el régimen anterior.
En lo que atañe al ingreso base de liquidación (IBL) pensional de tales personas, el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 preceptúa que los beneficiarios del régimen de transición «[…] que les faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho, será el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o el cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE» (se subraya).
Respecto de esta norma, la Corte Constitucional[7] precisó: […] En efecto, la Sala recuerda que el propósito original del Legislador al introducir el artículo 36 de la Ley 100 de 1993[8], tal como se desprende del texto de la disposición y de los antecedentes legislativos, fue crear un régimen de transición que beneficiara a quienes tenían una expectativa legítima de pensionarse conforme a las reglas especiales que serían derogadas.
Para estas personas, el beneficio derivado del régimen de transición consistiría en una autorización de aplicación ultractiva de las reglas de los regímenes a los que se encontraban afiliados, relacionadas con los requisitos de edad, tiempo de servicios o cotizaciones y tasa de reemplazo. El Ingreso Base de Liquidación no fue un aspecto sometido a transición, como se aprecia claramente en el texto del artículo 36… […] Para el efecto, la Corte acudirá a la regla general de Ingreso Base de Liquidación prevista en los artículos 21 y 36 de la Ley 100.
En efecto, el artículo 36 estableció dos reglas específicas en la materia: (i) para quienes el 1° de abril de 1994, les faltara menos de 10 años para pensionarse, el IBL sería (a) “el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta” para reunir los requisitos para causar el derecho a la pensión, o (b) el promedio de lo “cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE”.
(ii) En los demás casos, es decir, en la hipótesis de las personas a quienes el 1° de abril de 1994 les faltaban más de 10 años para reunir los requisitos de causación de la pensión, a falta de regla especial en el artículo 36 y teniendo en cuenta que el inciso segundo ibídem solamente ordena la aplicación ultractiva de las reglas de los regímenes especiales sobre edad, tiempo de cotización o servicios prestados, y tasa de reemplazo, se les debe aplicar la regla general del artículo 21 de la Ley 100, el cual indica: “ARTÍCULO
21. INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN. Se entiende por ingreso base para liquidar las pensiones previstas en esta ley, el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, o en todo el tiempo si este fuere inferior para el caso de las pensiones de invalidez o sobrevivencia, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.
Cuando el promedio del ingreso base, ajustado por inflación, calculado sobre los ingresos de toda la vida laboral del trabajador, resulte superior al previsto en el inciso anterior, el trabajador podrá optar por este sistema, siempre y cuando haya cotizado 1250 semanas como mínimo.” El precitado derrotero fue acogido por la sala de lo contencioso- administrativo del Consejo de Estado, al estudiar un caso en el que se reclamaba el reajuste de la pensión de jubilación en virtud de la Ley 33 de 1985, mediante sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, expediente 52001-23-33-000-2012-00143-01 (4403-2013), consejero ponente César Palomino Cortés. De acuerdo con la anterior normativa y la jurisprudencia citada, en criterio de la Corte Constitucional y la sala de lo contencioso- administrativo del Consejo de Estado en el inciso 3° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, el legislador excluyó del régimen de transición la expectativa de las personas beneficiarias de este de obtener su pensión con el ingreso base de liquidación que consagraba el régimen anterior al que se encontraban afiliados al entrar en vigor aquella; por ende, en virtud del principio de favorabilidad, debe la correspondiente entidad de previsión social, al momento de la liquidación pensional, determinar el ingreso base de liquidación que le fuera más benéfico al pensionado, en la medida en que la Ley 100 de 1993 permite optar por (i) el promedio de lo cotizado durante el tiempo que le hiciere falta entre la entrada en vigor de la Ley 100 (1° de abril de 1994) y la adquisición del estatus pensional, si fuere inferior a 10 años;
(ii) el promedio de lo aportado durante todo el tiempo, si el monto es superior, actualizado anualmente con el índice de precios al consumidor (IPC); o (iii) el promedio de lo cotizado durante los últimos 10 años, conforme al artículo 21 ibidem. Ahora bien, para efectos de determinar los factores sobre los cuales se debieron efectuar cotizaciones, cabe anotar que con el Decreto 691 de 1994, reglamentario de la Ley 100 de 1993, se incorporaron el sistema general de pensiones a los servidores públicos (i) de la Rama Ejecutiva del orden nacional, departamental, municipal o distrital, así como de sus entidades descentralizadas; y (ii) del Congreso de la República, de la Rama Judicial, el Ministerio Público, la Fiscalía General de la Nación, la organización electoral y la Contraloría General de la República; en cuyo artículo 6° se estableció el salario mensual base para calcular las cotizaciones al sistema de tales servidores, modificado por el Decreto 1158 de 1994, que previó los siguientes factores sobre los que se debe efectuar aportes: a) asignación básica mensual, b) gastos de representación; c) prima técnica, cuando sea factor de salario; d) primas de antigüedad, ascensional y de capacitación cuando sean factor salarial; e) remuneración por trabajo dominical o festivo; f) remuneración por trabajo suplementario o de horas extras, o realizado en jornada nocturna; y g) bonificación por servicios prestados.
Por otro lado, en lo pertinente a la normativa que rige los requisitos y tasa de la pensión de jubilación a la que alude la presente demanda, la Sala se remite a lo preceptuado en el artículo 7º del Decreto 929 de 1976, «Por el cual se establece el régimen de prestaciones sociales de los funcionarios y empleados de la Contraloría General de la República y sus familiares», que dispone: Los funcionarios y empleados de la Contraloría General tendrán derecho, al llegar a los 55 años de edad, si son hombres y de 50 si son mujeres, y cumplir 20 años de servicio continuo o discontinuo, anteriores o posteriores a la vigencia de este Decreto, de los cuales por lo menos diez lo hayan sido exclusivamente a la Contraloría General de la República a una pensión ordinaria vitalicia de jubilación equivalente al 75% del promedio de los salarios devengados durante el último semestre.
De lo anterior se colige que los empleados de la Contraloría General de la República gozan de un régimen especial para efecto de la pensión de jubilación, consistente en que dichos servidores públicos tendrán derecho a tal prestación al llegar a los cincuenta y cinco (55) años de edad, si son hombres, y cincuenta (50), si son mujeres, y cumplir veinte (20) años continuos o discontinuos de servicios, de los cuales por lo menos diez (10) lo hayan sido exclusivamente a la Contraloría General de la República, en una cuantía equivalente al 75% del salario base.
En relación con este último aspecto, esto es, el IBL de las personas beneficiarias del régimen pensional especial de la Contraloría General de la República, esta sección, en sentencia CE-SUJ-SII-020-2020 del 11 de junio de 2020[9], fijó la siguiente regla: 107.1 Sentar jurisprudencia en la sección segunda del Consejo de Estado, para señalar que el ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas con los requisitos del Decreto 929 de 1976 en virtud del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, en cuanto a periodo corresponde a las variables previstas en los artículos 21 y 36 de esta norma; y respecto a los factores, atenderá la regla de cotización contemplada en el artículo 1º del Decreto 1158 de 1994.
Lo anterior, al considerar que «[…] luego de analizar el conjunto de normas salariales y prestacionales de los servidores de la Contraloría General de la República, encuentra que en vigencia de la Ley 100 de 1993 las cotizaciones para pensión solo afectan a los factores que expresamente señaló el reglamento en el artículo 1º del Decreto 1158 de 1994, pues antes de tal norma, la base de cotización la constituía la asignación básica.
En otros términos, ninguna norma que regula los salarios y prestaciones sociales para tal sector dispone de manera expresa una regla de cotización diferente a la anunciada». Por ende, como los servidores de la Contraloría General de la República no fueron abstraídos o excepcionados de las condiciones de transición impuestas por la Ley 100 de 1993, la sección juzgó procedente extender las reglas de interpretación normativa adoptadas por la sala de lo contencioso- administrativo en la aludida sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018[10], para el caso específico de estos.
Así las cosas, resulta evidente que la liquidación de las pensiones de jubilación de quienes prestaron sus servicios a la Contraloría General de la República por espacio de 10 años o más, y son beneficiarios del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, se rige por las pautas expuestas por la jurisprudencia en vigor de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, según las cuales el ingreso base de liquidación de dichas prestaciones corresponde al indicado en esa norma, sin que sea dable acudir para esos efectos, en el caso de los mencionados servidores, al período de liquidación establecido en el artículo 7º del Decreto 929 de 1976 o a los factores señalados en el 45 del Decreto 1045 de 1978.
Aclárase que el ingreso base de liquidación de las pensiones es un elemento técnico de cálculo que se expresa en un valor cierto, al cual le es computada una tasa porcentual de reemplazo para obtener la cuantía dineraria inicial a la que asciende determinada prestación pensional. Tal ingreso de liquidación se estructura a partir de los siguientes elementos: (i) una unidad temporal, que atañe al período preciso con el cual debe ser consolidado el ingreso base de liquidación, verbigracia: 1 mes, 6 meses, 1 año, 10 años o toda la vida laboral; y (ii) unos factores materiales, que se concretan en emolumentos o haberes laborales que la autoridad competente ha señalado como integrante de la base de liquidación de aportes al sistema pensional.
Por consiguiente, el ingreso base de liquidación de las pensiones bajo estudio debe ser igual, únicamente y de manera estricta, a la suma de (i) la unidad temporal que corresponda, esto es, alguna de aquellas de que tratan los artículos 21 y 36 (inciso 3.) de la Ley 100 de 1993, según el caso; y (ii) los factores previstos legal o reglamentariamente como integrantes de la base de cotizaciones al sistema.
Luego entonces, la Sala concluye que la conjunción de los elementos constitucionales, legales y jurisprudenciales analizados impone la adopción de las reglas previstas por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, para efectos de integrar el IBL de las pensiones que deban ser reconocidas a los servidores de la Contraloría General de la República al amparo del régimen de transición, postulados que constituyen el parámetro de derecho aplicable por esta Corporación para todas aquellas controversias análogas pendientes de decisión. 3.5 Caso concreto.
A continuación, procede la Sala a analizar las peculiaridades del caso objeto de juzgamiento frente al marco normativo que gobierna la materia. En ese sentido, en atención al material probatorio traído al plenario y de conformidad con los hechos constatados por esta Corporación, se destaca: a) Según cédula de ciudadanía de la accionante, nació el 15 de febrero de 1955 (f. 32). b) De acuerdo con certificaciones de sueldos y factores salariales expedidas por el concejo de Bogotá, la actora, de enero de 2007 a julio de 2008, devengó sueldo, gastos de representación, bonificaciones por servicios y recreación, primas de servicios, vacaciones, navidad y técnica y salario de vacaciones (ff. 27 y 28, 135 a 137). c) Mediante Resolución 35397 de 24 de julio de 2006, la extinguida Cajanal reconoció a la demandante una pensión de jubilación a partir del 1° de noviembre de 2005, condicionada a la demostración del retiro definitivo del servicio, con fundamento en el Decreto 929 de 1976 (edad, tiempo de servicio y tasa de reemplazo), por cuanto probó tener más de 50 años de edad y 20 de servicios prestados a la Contraloría General de la República.
Se menciona en dicho acto que en la liquidación se tuvo en cuenta el 75% «del promedio de lo devengado sobre el salario promedio de 10 años, conforme a lo establecido en el artículo 36 de la Ley 100 /93», esto es, entre el 14 de febrero de 1995 y el 30 de octubre de 2005, tiempo en el cual también prestó servicios para el Instituto Distrital de Recreación y Deporte (IDRD) y el concejo de Bogotá. Se incluyeron, como factores salariales para calcular el ingreso base de liquidación, la asignación básica, la bonificación por servicios prestados y la prima técnica (ff. 2 a 8). d) La mentada prestación fue reajustada con Resolución 45431 de 25 de septiembre de 2007, desde el 1° de junio de 2007, con el 75% del promedio de lo cotizado durante los últimos 10 años (ff. 9 a 12). e) Con Resolución UGM 14988 de 24 de octubre de 2011, se reliquidó la referida prestación, por retiro definitivo del servicio, a partir del 20 de abril de 2008[11] (ff. 13 a 18), en cuantía del 75% del promedio de lo aportado del 6 de septiembre de 1997 al 30 de abril de 2008[12]; en la que además, se precisó que a la accionante «[…] se le reconoció su pensión […] con los factores taxativamente señalados en el Decreto 1158 de 1994, motivo por el cual no hay lugar a la Reliquidación con los factores solicitados, por cuanto en la norma antes transcrita no se establecen como integrantes del Ingreso Base de Liquidación la prima de vacaciones, la prima de navidad, ni la prima de servicios», confirmada con la UGM 28291 de 23 de enero de 2012 (ff. 20 a 23). f) En auto ADP 882 de 19 de junio de 2012, la UGPP indicó que se habían resuelto las solicitudes pensionales de la actora, por lo que no realizaría un nuevo pronunciamiento sobre el asunto, con lo que quedaron en firme los actos referidos en la letra anterior.
Con el ánimo de desatar la cuestión litigiosa, lo primero que ha de advertirse es que la accionante se encontraba amparada por el régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, puesto que para el 1º de abril de 1994 contaba con más de 35 años de edad (nació el 15 de febrero de 1955). Asimismo, de las pruebas anteriormente enunciadas se desprende que la actora prestó sus servicios a la Contraloría General de la República (del 1° de septiembre de 1980 al 2 de febrero de 1998 y desde el 1° de marzo de 2000 hasta el 24 de junio de 2003); al IDRD (del 3 de febrero de 1998 al 29 de febrero de 2000); y al concejo de Bogotá (desde el 1° de octubre de 2003 hasta el 30 de abril de 2008).
La extinguida Cajanal le reconoció una pensión de jubilación, mediante Resolución 35397 de 24 de julio de 2006, con fundamento en el Decreto 929 de 1976, toda vez que probó tener más de 50 años de edad y 20 de servicios al mencionado ente de control, reajustada con Resolución UGM 14988 de 24 de octubre de 2011, por retiro definitivo del servicio, a partir del 20 de abril de 2008, con el 75% de lo cotizado entre el 6 de septiembre de 1997 y el 30 de abril de 2008 (con inclusión de los factores sobre los cuales aportó, esto es, asignación básica y bonificación por servicios prestados de 1997 a 2002 y el ingreso de 2002 a 2008[13]) Los anteriores prolegómenos nos conducen a la conclusión de que a la demandante le fue calculada su pensión de jubilación con aplicación de las reglas establecidas en el Decreto 929 de 1976 (requisitos y tasa de reemplazo), y los emolumentos tenidos en cuenta para calcular el IBL fueron sobre los que realizó aportes entre el 6 de septiembre de 1997 y el 30 de abril de 2008, conforme a lo dispuesto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, en armonía con los emolumentos previstos en el Decreto 1158 de 1994, lo que resulta acorde con la normativa que rige la materia, pues, contrario a lo alegado por la accionante en el recurso de apelación, su pensión se liquidó de conformidad con el referido régimen de transición. Al respecto, la Sala itera las reglas de interpretación fijadas tanto por la Corte Constitucional como por el Consejo de Estado, plasmadas en las sentencias citadas en el acápite precedente, en el sentido de advertir que en el inciso 3° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 el legislador excluyó del régimen de transición la expectativa de las personas beneficiarias de este de obtener su pensión con el ingreso base de liquidación que consagraba el régimen anterior al que se encontraban afiliados al entrar en vigor aquella, por lo que se someten al mandato contenido en tal norma o en el artículo 21 ibidem, según corresponda; lo que además guarda relación con el artículo 48 superior, en cuanto dispone que «Para la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones […]».
Cabe anotar que si bien el mencionado fallo de unificación proferido por esta sección segunda[14], en el cual se precisó la aplicación del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 respecto de los servidores de Contraloría General de la República en lo que dice relación con el ingreso base de liquidación pensional, fue dictado con posterioridad a la providencia de primera instancia, en dicha oportunidad esta Corporación precisó que esa sentencia tiene aplicación retrospectiva «[…] y que la regla jurisprudencial fijada es vinculante en los siguientes casos: (i) respecto de los asuntos similares que actualmente se están tramitando en el seno de la administración;
(ii) respecto de los procesos similares que se están adelantando en juzgados, tribunales administrativos y Consejo de Estado». Con base en los razonamientos que se dejan consignados, en armonía con los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, se confirmará la sentencia de primera instancia, que negó las pretensiones de la demanda, pero por las razones expuestas.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1.º Declárase fundado el impedimento que le asiste a la consejera de Estado Sandra Lisset Ibarra Vélez, de conformidad con lo expuesto en la motiva. 2.° Confírmase la sentencia proferida el 18 de febrero de 2016 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (sección segunda, subsección A), mediante la cual negó las súplicas de la demanda dentro del proceso instaurado por la señora María Consuelo Delgadillo Forero contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), pero por las razones expuestas. 3.° Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester.
Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER |Impedida |Firmado electrónicamente | |SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ |CÉSAR PALOMINO CORTÉS | ----------------------- [1] Admisorio de la demanda (ff. 448 a 50). [2] Convoca a audiencia inicial (ff. 90 y 91). [3] Dictado en audiencia inicial (ff. 98 a 102). [4] Traslado para alegar de conclusión (ff. 171 a 173). [5] El Código de Procedimiento Civil fue derogado por la Ley 1564 de 2012 (Código General del Proceso), que para la jurisdicción contencioso administrativa comenzó a regir en enero de 2014. [6] Según el artículo 328 del Código General del Proceso, «El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley»; asimismo, «El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella». [7] Corte Constitucional, sentencia C-258 de 2013. [8] El artículo 36 indica: “ARTÍCULO
36. RÉGIMEN DE TRANSICIÓN. La edad para acceder a la pensión de vejez, continuará en cincuenta y cinco (55) años para las mujeres y sesenta (60) para los hombres, hasta el año 2014, fecha en la cual la edad se incrementará en dos años, es decir, será de 57 años para las mujeres y 62 para los hombres. || La edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de las personas que al momento de entrar en vigencia el Sistema tengan treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o más años de servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados.
Las demás condiciones y requisitos aplicables a estas personas para acceder a la pensión de vejez, se regirán por las disposiciones contenidas en la presente Ley. || El ingreso base para liquidar la pensión de vejez de las personas referidas en el inciso anterior que les faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho, será el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o el cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE” (negrilla fuera del texto). [9] Consejo de Estado, sección segunda.
Sentencia de unificación de 11 de junio de 2020, expediente 05001-23-33-000-2012-00372-01 (1882-2014). [10] Expediente 52001-23-33-000-2012-00143-01 (4403-2013), consejero ponente César Palomino Cortés. [11] Se relacionaron los siguientes tiempos de servicios: Contraloría General de la República (del 1° de septiembre de 1980 al 2 de febrero de 1998 y desde el 1° de marzo de 2000 hasta el 24 de junio de 2003);
IDRD (del 3 de febrero de 1998 al 29 de febrero de 2000); y concejo de Bogotá (desde el 1° de octubre de 2003 hasta el 30 de abril de 2008). [12] Se tuvo en cuenta la asignación básica y la bonificación por servicios prestados, sobre las cuales aportó de 1997 a 2002, y el promedio mensual cotizado de 2002 a 2008 (sin discriminar los emolumentos incluidos). [13] Aunque no se discriminan los emolumentos, se aduce que son los del Decreto 1158 de 1994. [14] Sentencia de unificación de 11 de junio de 2020, expediente 05001-23- 33-000-2012-00372-01 (1882-2014).