17001-23-33-000-2016-00249-01 — Consejo de Estado

INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN EN EL RÉGIMEN DE TRANSICIÓN PENSIONAL DE LOS SERVIDORES DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA –Determinación tesis que plantea esta Sala para dar respuesta al problema jurídico es la siguiente: La señora Amparo García Hoyos no tiene derecho a la reliquidación de su pensión de vejez incluyendo la totalidad de los factores salariales devengados durante el último semestre de servicios, porque al faltarle más de diez años para adquirir su estatus pensional, desde la vigencia del Sistema General de Seguridad Social en Pensiones, contenido en la Ley 100 de 1993, su ingreso base de liquidación está regido por el artículo 21 ídem y los factores son sobre los cuales cotizó, previstos en el Decreto 1158 de 1994.

Con fundamento en lo anterior, se concluye que no procedía la reliquidación pensional ordenada en la primera instancia tomando como ingreso base de liquidación la totalidad de los factores salariales devengados en el último semestre de servicios. En consecuencia, se revocará la sentencia apelada y en su lugar se negarán las pretensiones de la demanda sin consideración adicional.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre el ingreso base de liquidación de la pensión de jubilación de los servidores de la Contraloría General de la República, ver: C de E, Sala Plena Contenciosa de la Sección Segunda, Sentencia de unificación de 11 de junio de 2020,rad 05001-23-33-00-2012-00572-011882-14CE-SUJ-SII-020- 20,C.P.Sanda Liseth Ibarra Vélez FUENTE FORMAL: LEY 100 DE 1993 – ARTÍCULO 36 / LEY 100 DE 1993 – ARTÍCULO 21 / DECRETO 929 DE 1976 / DECRETO 1158 DE 1994 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá, D. C., ocho (8) de octubre de dos mil veinte (2020).

Régimen de la Contraloría | | |General de la República. | ASUNTO La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte accionada contra la sentencia del 18 de mayo de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. l.

ANTECEDENTES Demanda Pretensiones La señora Amparo García Hoyos acudió a la jurisdicción en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, para solicitar[2]: - La nulidad de la Resolución GNR 6173 del 8 de enero de 2016, expedida por la Administradora Colombiana de Pensiones -Colpensiones, a través de la cual, se le negó la reliquidación de una pensión de vejez. - La nulidad de la Resolución VPB 13573 del 22 de marzo de 2016, que al resolver el recurso de apelación confirmó la resolución antes mencionada.

A título de restablecimiento del derecho, reclamó que se ordene la reliquidación de la pensión con el 75% de la totalidad de los factores salariales devengados durante el último semestre de servicios en la Contraloría General de la República, con efectos a partir del 2 de enero de 2014; el pago de los incrementos anuales; de la indexación de las sumas reconocidas en el fallo; el pago de las diferencias causadas entre lo reconocido y lo que resulte de la reliquidación ordenada en la sentencia que acoja las súplicas de la demanda; y que se condene en costas a la entidad accionada.

Hechos La demandante nació el 1 de abril de 1955, laboró para la Contraloría General de la República desde el 19 de julio de 1983 al 1 de enero de 2014, su último cargo fue de auxiliar administrativo grado 03; y adquirió el status pensional el 1 de abril de 2005. Mediante la Resolución GNR 277010 de 5 de agosto de 2014, Colpensiones reconoció y ordenó el pago de una pensión mensual vitalicia de vejez, de conformidad con el régimen especial de la Contraloría General de la República (Decreto Ley 929 de 1976), en un valor mensual de $1.448.600.

La pensión fue reliquidada en la Resolución GNR 422818 del 12 de diciembre de 2014, en un monto equivalente a $1.916.605, efectiva a partir del 2 de enero de 2014. Por medio de la Resolución GNR 6173 de 8 de enero de 2016, Colpensiones le negó una solicitud de reliquidación, decisión que fue confirmada mediante la Resolución VPB 13573 de 22 de marzo de 2016.

Normas violadas y concepto de violación De la Constitución Política, el artículo 53. Del Decreto 929 de 1976, los artículos 7, 17 y 29. Del Código Sustantivo del Trabajo, el artículo 127. De la Ley 1437 de 2011, el artículo 10. Al explicar el concepto de violación la parte actora señaló que, según el Decreto 929 de 1976, la pensión de vejez equivale al 75% del promedio de los salarios devengados durante el último semestre, incluyendo todos los emolumentos tales como: sueldo, prima de vacaciones, prima de servicios, prima de navidad, bonificación por servicios prestados, indemnización vacaciones y el 100% de la bonificación especial quinquenio.

Contestación de la demanda La Administradora Colombiana de Pensiones- Colpensiones contestó la demanda oponiéndose a la prosperidad de las pretensiones. Indicó que a los beneficiarios de la transición de la Ley 100 de 1993 se les aplica el régimen pensional anterior en lo que respecta a la edad, tiempo de servicios o semanas cotizadas y monto; mientras que el ingreso base de liquidación, es el señalado en la Ley 100 de 1993.

Propuso las excepciones que denominó ausencia del derecho reclamado, improcedencia de reliquidar la prestación pensional, improcedencia de tomar todos los factores salariales devengados, inexistencia de la obligación, prescripción, improcedencia de los intereses moratorios y buena fe. Sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Caldas accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.

Declaró la nulidad de las Resoluciones GNR 6173 de 8 de enero de 2016 y VPB 13573 de 22 de marzo de 2016. A título de restablecimiento del derecho ordenó la reliquidación de la mesada pensional, en cuantía equivalente al 75% del salario promedio devengado durante los últimos seis meses de servicios, incluyendo el salario, prima de vacaciones, servicios, navidad, la bonificación por servicios prestados, y la bonificación especial por quinquenio (esta última 1/12 parte de un mes de remuneración)[3].

Señaló que la actora es beneficiaria del régimen de transición regulado en la Ley 100 de 1993 y, por consiguiente, tiene derecho a la reliquidación de la pensión con el 75% del promedio de los salarios devengados en el último semestre de servicios, conforme con el Decreto Ley 929 de 1976 y el criterio jurisprudencial expuesto en la sentencia del 4 de agosto de 2010 del Consejo de Estado.

Afirmó, en lo referente a la bonificación quinquenio, que dicho monumento constituye factor salarial para liquidar la pensión, sin embargo, para efectos de la liquidación de la mesada “debe computarse teniendo en cuenta un mes de remuneración fraccionado en una doceava parte”. Condenó en costas a la entidad demandada. Recurso de apelación La entidad accionada solicita que se revoque la sentencia de primera instancia. En su criterio, el IBL no hace parte del régimen de transición, por lo que debe recurrirse al artículo 36 de dicha Ley 100 de 1993, en consonancia con la sentencia C-258 de 2013 y SU- 230 de 2015 de la Corte Constitucional[4].

Alegatos de conclusión La parte guardó silencio. La parte demandada reiteró lo expuesto en el recurso de apelación, insistiendo en que el régimen de transición no cobija la base de liquidación de su pensión, que fue definida conforme los lineamientos de la Ley 100 de 1993[5]. El Ministerio Público no presentó concepto. II. CONSIDERACIONES Competencia De conformidad con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto.

Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si revoca el fallo que primera instancia que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. Para el efecto, se analizará si el ingreso base de liquidación de la pensión de vejez de la demandante, reconocida conforme el Decreto Ley 929 de 1976, en virtud de la transición de la Ley 100 de 1993, incluye la totalidad de los factores salariales devengados durante el último semestre de servicios, o si por el contrario rige por la Ley 100 de 1993.

Caso concreto Si bien la entidad accionada tomó los factores salariales percibidos por la accionante en el último semestre de servicios; la censura de la actora se centra en la forma cómo se efectuó la liquidación de las partidas, por ello, pide que su mesada pensional sea reliquidada con todo lo devengado en el último semestre de servicios, tomando la bonificación especial quinquenio en un 100% y demás factores en sextas partes.

La parte demandante señala que, en todo caso, Colpensiones liquidó la pensión en una cuantía inferior a la que realmente tiene derecho, conforme lo estipulado en los Decretos 929 de 1976, 720 de 1978 y 1045 de 1978. El Tribunal anuló los actos demandados y ordenó la reliquidación de la pensión, en cuantía del 75% del salario promedio devengado durante los últimos seis meses de servicios, teniendo en cuenta además del salario, prima de vacaciones, prima de servicios, prima de navidad, la bonificación por servicios prestados y la bonificación especial por quinquenio (ésta última fraccionado en 1/12 parte de un mes de remuneración).

Inconforme con esta decisión, Colpensiones solicita que se revoque la decisión de primera instancia, porque acorde con la jurisprudencia reiterada de la Corte Constitucional el ingreso base de liquidación de las pensiones cobijadas por la transición dispuesta en la Ley 100 de 1993, no es un aspecto sometido a la transición, la cual solo comprende de la norma anterior, la edad, tiempo de servicios y el monto (tasa de reemplazo).

Visto lo anterior, la Sala resalta que en el sub judice no está en discusión que la accionante es beneficiario del régimen de transición ni la aplicación de la normativa pensional de la Contraloría General de la República, contenida en el Decreto Ley 929 de 1976, que dispone en el artículo séptimo lo siguiente: “ARTÍCULO 7. Los funcionarios y empleados de la Contraloría General tendrán derecho, al llegar a los 55 años de edad, si son hombres y de 50 si son mujeres, y cumplir 20 años de servicio continuo o discontinuo, anteriores o posteriores a la vigencia de este Decreto, de los cuales por lo menos diez lo hayan sido exclusivamente a la Contraloría General de la República a una pensión ordinaria vitalicia de jubilación equivalente al 75% del promedio de los salarios devengados durante el último semestre”.

Precisado esto, se señala que la Administradora Colombiana de Pensiones, en la Resolución GNR 277010 de 5 de agosto de 2014, le reconoció a la accionante una pensión mensual vitalicia de vejez, de conformidad con el régimen especial de la Contraloría General de la República (Decreto Ley 929 de 1976), en monto de $1.448.600, efectiva a partir del 2 de enero de 2014, fecha de retiro del servicio[6].

A través de la Resolución GNR 422818 del 12 de diciembre de 2014, Colpensiones reliquidó la pensión en cuantía de $1.916.605. De acuerdo con este acto la mesada fue liquidada con la asignación básica mensual, prima de vacaciones, prima de servicios, prima de navidad, bonificación especial quinquenio y la indemnización de vacaciones. Consta en esta resolución que[7]: 1.

La actora nació el 10 de abril de 1955[8]. 2. Es beneficiaria del régimen de transición previsto en la Ley 100 de 1993, pues a la fecha de entrada en vigencia del Sistema General de Seguridad en Pensiones de la Ley 100 de 1993, el 1 de abril de 1994, contaba con más de 35 años de edad[9]. 3. Adquirió el estatus pensional el 1 de abril de 2005, al cumplir la edad de 50 años. 4.

La liquidación de la mesada pensional se efectuó con el 75% del promedio de los salarios devengados durante el último semestre, teniendo en cuenta como factores la asignación básica mensual, prima de vacaciones, prima de servicios, prima de navidad, bonificación especial quinquenio y la indemnización de vacaciones, acorde con el artículo 7 del Decreto Ley 929 de 1976.

Por medio de la Resolución GNR 6173 del 8 de enero de 2016[10] (acto demandado), la entidad accionada negó la reliquidación de la pensión de vejez, al considerar que la Corte Constitucional fijó el alcance en el sentido que el IBL no fue un aspecto sometido a transición. Colpensiones concluyó que, si bien, no tenía derecho a la reliquidación con todos los factores salariales devengados en el último semestre, era improcedente reducir el monto de la mesada, en virtud del principio de la non reformatio in pejus.

La anterior decisión fue confirmada por la Resolución VPB 13573 de 22 de marzo de 2016, al decidirse el recurso de apelación interpuesto en su contra[11]. Ahora bien, para resolver la censura sobre cómo se fija el ingreso base de liquidación de la pensión de vejez en el marco del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, resulta imperativo remitirse al criterio unificado de esta Corporación, según el cual “el ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas con los requisitos del Decreto 929 de 1976 en virtud del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, en cuanto a periodo corresponde a las variables previstas en los artículos 21 y 36 de esta norma; y respecto a los factores, atenderá la regla de cotización contemplada en el artículo 1º del Decreto 1158 de 1994”[12].

Ello, en la medida que la hermenéutica del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 lleva implícita que solo se preservan de la norma anterior los requisitos de edad, tiempo y monto (tasa de reemplazo), comoquiera que el IBL no fue un aspecto sometido a transición por parte del legislador[13]. Aunado a lo anterior, si bien el fallo apelado es anterior a la sentencia de unificación del 11 de junio de 2020, la Sala de Sección consideró que esta providencia tiene efectos retrospectivos, siendo vinculante “en los siguientes casos: (i) respecto de los asuntos similares que actualmente se están tramitando en el seno de la administración, y los que llegaren a suscitarse;

(ii) respecto de los procesos similares que se están adelantando en juzgados, tribunales administrativos y Consejo de Estado, y los futuros que se presenten”[14]. Así pues, la tesis que plantea esta Sala para dar respuesta al problema jurídico es la siguiente: La señora Amparo García Hoyos no tiene derecho a la reliquidación de su pensión de vejez incluyendo la totalidad de los factores salariales devengados durante el último semestre de servicios, porque al faltarle más de diez años para adquirir su estatus pensional, desde la vigencia del Sistema General de Seguridad Social en Pensiones, contenido en la Ley 100 de 1993, su ingreso base de liquidación está regido por el artículo 21 ídem[15] y los factores son sobre los cuales cotizó, previstos en el Decreto 1158 de 1994.

Esto, en tanto se remitió al último semestre de servicios y tuvo en cuenta factores sobre los que no se efectuaron cotizaciones. Criterio que no corresponde a la interpretación jurisprudencial actual sobre el IBL de los beneficiarios del régimen de transición. Con fundamento en lo anterior, se concluye que no procedía la reliquidación pensional ordenada en la primera instancia tomando como ingreso base de liquidación la totalidad de los factores salariales devengados en el último semestre de servicios.

En consecuencia, se revocará la sentencia apelada y en su lugar se negarán las pretensiones de la demanda sin consideración adicional. Sobre la condena en costas, es importante destacar que no procede de manera automática, pues tal y como se indica en el numeral 8 del artículo 365 del Código General del Proceso, “(…) solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación (…)”.

Teniendo en cuenta que en el trámite de las dos instancias no se observa que se hayan causado, esta Sala no condenará en costas. DECISIÓN Bajo estas consideraciones se debe revocar la providencia de primera instancia, para en su lugar, negar las pretensiones de la demanda. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A Primero: REVOCAR la sentencia del 18 de mayo de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas.

En su lugar, se niegan las pretensiones de la demanda. Segundo: Sin condena en costas en las dos instancias. Tercero: RECONOCER personería para actuar como apoderado de la parte demandada a la abogada Nidia Stela Bermúdez Carrillo conforme a la sustitución de poder que obra a folio 172. Cuarto: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.

CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmada electrónicamente) CARMELO PERDOMO CUÉTER SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ (Firmada electrónicamente) (Firmada electrónicamente) ----------------------- [1] Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 11 de junio de 2020, proceso con radicado 05001-23-33-000-2012-00272-01 (1882- 14). [2] Folios 5-15 [3] Folios 119-133 [4] Folios 135-142 [5] Folios 173-178 [6] Folios 17-22 [7] Folios 23-25 [8] Registro civil de nacimiento que reposa en el expediente administrativo. [9] Según la copia de la cédula de ciudadanía que obra en el expediente administrativo.

La entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 a nivel nacional se dio el 1 de abril de 1994. [10]Folios 37-39 [11] Folios 51-54 [12] Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 11 de junio de 2020, proceso con radicado 05001-23-33-000-2012-00272-01 (1882- 14). [13] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 28 de agosto de 2018, M.P. César Palomino Cortés, proceso con radicado 52001-23-33-000-2012-00143-01. [14] Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 11 de junio de 2020, proceso con radicado 05001-23-33-000-2012-00272-01 (1882- 14). [15]

ARTÍCULO

21. INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN. Se entiende por ingreso base para liquidar las pensiones previstas en esta ley, el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, o en todo el tiempo si este fuere inferior para el caso de las pensiones de invalidez o sobrevivencia, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. [16] Artículo 1º: -La asignación básica mensual -La bonificación por servicios prestados -La prima técnica, cuando sea factor de salario -Las primas de antigüedad, ascensional y de capacitación cuando sean factor de salario -La remuneración por trabajo dominical o festivo -La remuneración por trabajo suplementario o de horas extras, o realizado en jornada nocturna -Los gastos de representación.