ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL QUE LIBRÓ MANDAMIENTO DE PAGO / AUSENCIA DE DEFECTO ORGÁNICO – No se modificó la condena impuesta [L]a Sala evidencia que la providencia censurada no incurre en el defecto orgánico alegado por la demandante, porque no modificó la condena impuesta en el fallo de 16 de diciembre de 2015, con el que el Tribunal Administrativo del Huila (sala sexta) decidió en segunda instancia el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 41001-33-31-705-2005- 00709-00, pues en este se indicó que concernía a doce (12) meses de salarios y prestaciones, tal como lo afirmaron los señores magistrados accionados en el proveído cuestionado.
Resulta oportuno indicar que ese monto se determinó en atención a la sentencia SU-54 de 2015 de la Corte Constitucional, en la que se precisó que la desvinculación de un servidor público nombrado en provisionalidad, a través de un acto administrativo carente de motivación, conlleva que en sede contencioso-administrativa se deba disponer la nulidad de este, el correspondiente reintegro (siempre que sea posible) y el pago de los emolumentos dejados de recibir por un término que no puede ser inferior a seis (6) meses o superior a veinticuatro (24), dado que resulta desproporcionado concederlos por un lapso mayor a quien tiene una vinculación laboral con la Administración de carácter temporal […] [L]a condena concedida en el trámite de nulidad y restablecimiento del derecho 41001-33-31-705-2005-00709-00 se canceló a través del referido acto administrativo, no era dable que los señores magistrados demandados emitieran un mandamiento de pago en la forma pretendida por la demandante, por cuanto pedía emolumentos por un tiempo superior al que le fue reconocido en sede contencioso-administrativa.
Cabe advertir que las autoridades accionadas dictaron el auto acusado de conformidad con el artículo 430 del CGP, que habilita al juez para emitir el mandamiento de pago «[…] en la forma en que considere legal», puesto que en aquel se estimó que lo procedente era librar orden de pago por concepto de intereses correspondientes a seis (6) meses posteriores a la ejecutoria del fallo ordinario, en virtud del inciso 6º del artículo 177 del CCA ), por cuanto la actora no reclamó su cumplimiento durante ese lapso.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: CARMELO PERDOMO CUÉTER Bogotá, D.C., cinco (5) de noviembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-03182-01(AC) Actor: DEILY CONSTANZA GUARNIZO PERALTA Demandado: JUZGADO 6 ADMINISTRATIVO DE NEIVA Procede la Sala a decidir la impugnación formulada por la demandante contra la sentencia de 10 de septiembre de 2020, proferida por el Consejo de Estado (subsección A de la sección tercera), que negó el amparo deprecado.
I.
ANTECEDENTES 1. La solicitud de amparo. La señora Deily Constanza Guarnizo Peralta, quien actúa en nombre propio, presenta acción de tutela con el fin de obtener la protección de sus derechos constitucionales fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia y trabajo, presuntamente quebrantados por los señores magistrados de la sala cuarta de decisión del Tribunal Administrativo del Huila y Juez Sexto (6º) Administrativo de Neiva.
Como consecuencia de lo anterior, pide se dejen sin efectos los autos de (i) 19 de septiembre de 2019, mediante el cual el Juzgado Sexto (6º) Administrativo de Neiva libró mandamiento de pago dentro del proceso ejecutivo promovido contra el municipio de El Pital (Huila) [expediente 41001-33-33-006-2017-00248-00]; y (ii) 19 de diciembre siguiente, con el que el Tribunal Administrativo del Huila (sala cuarta de decisión) lo confirmó; en su lugar, se ordene a las autoridades accionadas dictar una nueva providencia en la que se disponga que la obligación allí exigida asciende a $182ʼ460.428. 2.
Hechos. Relata la accionante que el 4 de enero de 2003 fue designada, en provisionalidad, como secretaria ejecutiva de El Pital, nombramiento declarado insubsistente el 3 de diciembre de 2004[1], como «retaliación» por la licencia de maternidad que pidió el 10 de septiembre de ese año, razón por la que promovió acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra ese ente territorial (expediente 41001-33-31-705-2005- 00709-00), con el propósito de que se anulara la referida decisión administrativa y se ordenara su reintegro laboral y el pago de los emolumentos que dejó de recibir.
Que del asunto contencioso-administrativo conoció el Juzgado Sexto (6º) Administrativo de Neiva que, con sentencia de 9 de mayo de 2012, accedió a las pretensiones formuladas, al considerar que la desvinculación durante su período de lactancia contrarió el ordenamiento jurídico, situación que le imponía al mencionado municipio reincorporarla sin solución de continuidad y cancelarle los correspondientes salarios y prestaciones.
Dice que contra la anterior determinación el allí demandado interpuso recurso de apelación[2], desatado el 16 de diciembre de 2015 por el Tribunal Administrativo del Huila (sala sexta), en el sentido de modificar el restablecimiento del derecho reconocido por el a quo, al estimar que la condena monetaria debía descontársele las sumas que pudo devengar por cualquier concepto laboral en los sectores público y privado luego de su retiro.
Que El Pital, con Resolución 52 de 9 de febrero de 2017, cumplió de manera parcial el aludido fallo ordinario, pues no se refirió a su reintegro, motivo por el cual formuló recurso de reposición en su contra, con el argumento de que debía ser nombrada en el cargo que ocupaba o en uno de mayor jerarquía, decidido por medio de Resolución 192 de 7 de julio siguiente, en la que se estipuló designarla como secretaria ejecutiva de ese municipio.
Sostiene que en razón a que se radicó en Manizales, no pudo aceptar el nuevo nombramiento, sin embargo, como la indemnización, a su juicio, no se canceló correctamente, instauró demanda ejecutiva contra El Pital (expediente 41001-33-33-006-2017-00248-00), encaminada a que se le pagaran $182ʼ460.428, por concepto de lo que dejó de recibir desde el 4 de diciembre de 2005 hasta el 7 de julio de 2017 (día en que se le notificó la referida Resolución 192), junto con los intereses moratorios a que hubiere lugar.
Que el Juzgado Sexto (6º) Administrativo de Neiva, con auto de 19 de septiembre de 2019, libró mandamiento de pago, pero solo por $2ʼ401.611, que concernían a los intereses moratorios causados por el pago tardío de la mencionada sentencia de 16 de diciembre de 2015, habida cuenta de que se sufragaron los doce (12) meses de salarios reconocidos, proveído que apeló, al estimar que ese monto era inferior al otorgado como restablecimiento del derecho en el proceso ordinario.
Afirma que la precitada alzada fue decidida el 19 de diciembre de 2019 por el Tribunal Administrativo del Huila (sala cuarta de decisión), que confirmó la providencia de primera instancia, comoquiera que en el fallo de 16 de diciembre de 2015 se indicó que la condena equivalía a lo que debió devengar en un año (lo que pagó el referido ente territorial), lapso que se calculó en atención a la regla jurisprudencial fijada por la Corte Constitucional en la sentencia SU-54 de 2015, consistente en que la indemnización de los empleados provisionales retirados a través de un acto administrativo carente de motivación, no puede ser inferior a lo que recibiría en seis (6) meses ni superior a veinticuatro (24).
Que las providencias censuradas adolecen de defecto orgánico, toda vez que las autoridades accionadas, al aseverar que el resarcimiento pecuniario era de doce (12) meses, modificaron el fallo que decidió en segunda instancia la acción de nulidad y restablecimiento del derecho 41001-33-31-705-2005- 00709-00, sin tener competencia para ello, puesto que en un proceso ejecutivo no es dable modular las órdenes contempladas en determinaciones judiciales ejecutoriadas, porque son de obligatoria observancia, conforme lo prevé el artículo 189 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA).
Aduce que si El Pital tenía dudas sobre el fallo de 16 de diciembre de 2015, debió pedir su aclaración en lugar de pagar de manera parcial lo ordenado, pues con ello se desconoció su prerrogativa de acceder a una reparación integral, la cual también se vio menguada por la tardanza de aquel en disponer su reintegro, circunstancia que imponía concederle una compensación económica adicional. 3.
Contestaciones de la acción. Los señores magistrados de la sala cuarta de decisión del Tribunal Administrativo del Huila, Juez Sexto (6º) Administrativo de Neiva y alcalde de El Pital guardaron silencio en la oportunidad prevista para el efecto. 1.4 Providencia impugnada. El Consejo de Estado (subsección A de la sección tercera), con sentencia de 10 de septiembre de 2020, negó el amparo deprecado, al considerar que los autos cuestionados no quebrantan los derechos constitucionales fundamentales invocados por la demandante, pues resulta razonable la deducción en ellos planteada, consistente en que una parte del restablecimiento del derecho ordenado en el proceso contencioso- administrativo 41001-33-31-705-2005-00709-00 correspondía a la cancelación de doce (12) meses de salarios y prestaciones, por ende, el mandamiento de pago no podía emitirse en la forma en que ella lo pidió. Que si bien era cierto que la actora indica que se le debió conceder lo que dejó de recibir desde la fecha de ejecutoria del fallo de 16 de diciembre de 2015 hasta cuando se dispuso su reintegro, también lo era que esa suma no fue reconocida en sede contencioso-administrativa, lo que impedía exigirla en el proceso ejecutivo 41001-33-33-006-2017-00248-00, tal como lo aseveraron las autoridades accionadas. 1.5 Impugnación. La tutelante, inconforme con la anterior decisión, la impugnó, con fundamento en los mismos argumentos expuestos en la solicitud de amparo.
II. CONSIDERACIONES 2.1 Competencia. En virtud de los artículos 32[3] del Decreto ley 2591 de 1991[4] y 25[5] del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019[6] expedido por la sala plena del Consejo de Estado, esta subsección es competente para conocer de la presente impugnación. 2.2 La acción. Como se sabe, la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Carta Política y reglamentada por los Decretos 2591 de 1991, 306 de 1992, 1382 de 2000 y 1983 de 2017, como mecanismo directo y expedito para la protección de los derechos constitucionales fundamentales, permite a las personas reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, la protección inmediata de ellos cuando quiera que resulten amenazados o vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares, siempre que no se disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se trate de impedir un daño irremediable, en cuyo evento procede como mecanismo transitorio. 2.3 Cuestión preliminar.
La actora pide dejar sin efectos los autos de (i) 19 de septiembre de 2019, mediante el cual el Juzgado Sexto (6º) Administrativo de Neiva libró mandamiento de pago dentro del proceso ejecutivo promovido contra el municipio de El Pital (expediente 41001-33-33- 006-2017-00248-00); y (ii) 19 de diciembre siguiente, con el que el Tribunal Administrativo del Huila (sala cuarta de decisión) lo confirmó. Sin embargo, la Sala únicamente centrará su estudio jurídico en la providencia de 19 de diciembre de 2019, por ser la que, al desatar el recurso de apelación interpuesto contra la de 19 de septiembre de ese año, decidió de manera definitiva sobre el mandamiento de pago emitido en el mencionado trámite ejecutivo. 2.4 Problema jurídico.
Se contrae a determinar si es dable a través de la acción de tutela, examinar el eventual quebranto de derechos de linaje constitucional fundamental que pueda comportar el proveído de 19 de diciembre de 2019, por cuyo conducto el Tribunal Administrativo del Huila (sala cuarta de decisión) confirmó el de 19 de septiembre de esa anualidad, con el que el Juzgado Sexto (6º) Administrativo de Neiva libró mandamiento de pago dentro del proceso ejecutivo instaurado por la tutelante contra El Pital (expediente 41001-33-33-006-2017-00248-00); y en caso afirmativo, si se han vulnerado las garantías superiores al debido proceso, acceso a la administración de justicia y trabajo invocadas en la solicitud de amparo. 2.5 La acción de tutela contra providencias judiciales.
El debate jurisprudencial sobre la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales tiene génesis en la sentencia C-543 de 1992 de la Corte Constitucional que declaró la inexequibilidad del artículo 40 del Decreto 2591 de 1991. Más adelante, la misma Corte permitió de manera excepcional y frente a la amenaza de derechos fundamentales, el reexamen de la decisión judicial en sede de tutela, con la finalidad de establecer si el fallo judicial se adoptó, en apariencia revestido de forma jurídica, cuando en realidad envolvía una vía de hecho.
La vía de hecho entendida como una manifestación burda, flagrante y desprovista de todo vestigio de legalidad, inspiró la posibilidad de instaurar la acción de tutela contra decisiones judiciales, pues no obstante el reconocimiento al principio de autonomía funcional del juez, quien la administra quebranta, bajo la forma de una providencia judicial, derechos fundamentales.
La evolución de la jurisprudencia condujo a que desde la sentencia T-231 de 1994 se determinaran cuáles defectos podían conducir a que una sentencia fuera calificada como vía de hecho, para lo cual sostuvo que esta se configura cuando se presenta, al menos, uno de los siguientes vicios o defectos protuberantes: (i) defecto sustantivo, que se produce cuando la decisión controvertida se funda en una norma indiscutiblemente inaplicable;
(ii) defecto fáctico, que ocurre cuando resulta indudable que el juez carece de sustento probatorio suficiente para proceder a aplicar el supuesto legal en el que se sustenta la decisión; (iii) defecto orgánico, se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello; y (iv) defecto procedimental, que aparece en aquellos eventos en los que se actuó completamente al margen del proceso establecido.
Esta doctrina constitucional ha sido reiterada en varias decisiones de unificación proferidas por la sala plena de la Corte Constitucional, entre las cuales están las sentencias SU-1184 de 2001 y SU-159 de 2002. Posteriormente, mediante sentencia C-590 de 2005, la Corte Constitucional destacó el carácter excepcional de la acción de tutela, vale decir cuando de manera protuberante se vulneran o amenazan derechos fundamentales.
La regla general de improcedencia de la acción de tutela contra tales decisiones, se expone en la citada providencia al destacar que incluso las sentencias judiciales constituyen ámbitos ordinarios de reconocimiento y realización de los derechos fundamentales y, además, porque el valor de cosa juzgada de las sentencias, la garantía del principio de seguridad jurídica y la autonomía e independencia son principios que caracterizan a la jurisdicción en la estructura del poder público.
En otro aparte, en la mencionada decisión se precisó: […] 22. Con todo, no obstante que la improcedencia de la acción de tutela contra sentencias es compatible con el carácter de ámbitos ordinarios de reconocimiento y realización de los derechos fundamentales inherente a los fallos judiciales, con el valor de cosa juzgada de las sentencias y con la autonomía e independencia que caracteriza a la jurisdicción en la estructura del poder público; ello no se opone a que en supuestos sumamente excepcionales la acción de tutela proceda contra aquellas decisiones que vulneran o amenazan derechos fundamentales […].
Así las cosas, se determinaron los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, con la finalidad de destacar los eventos excepcionales de aplicación, los cuales deben satisfacerse plenamente para identificar cuándo una sentencia judicial puede someterse al examen de orden estrictamente constitucional, en aras de precisar si con la actuación se afectan derechos de relevancia constitucional o si no alcanza a vulnerarlos porque se profirió dentro del marco de actuación propio de los órganos judiciales ordinarios.
Tales presupuestos son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; lo anterior porque el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. (ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable.
Al respecto señala la Corte Constitucional que de no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales. (iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se interponga en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora.
Dicha irregularidad debe comportar grave lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse frente a crímenes de lesa humanidad, y la protección de tales derechos se genera independientemente de la incidencia que tengan en el litigio, por ello hay lugar a la anulación del juicio. (v) Que el actor identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos quebrantados y que lo hubiere alegado en el proceso judicial siempre que esto hubiese sido posible.
Sobre este punto, la Corte anota que esta exigencia es comprensible, pues sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el accionante tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos.
(vi) Que no se trate de sentencias de tutela, en consideración al riguroso proceso de selección que hace la Corporación. Asimismo, se rediseñó el ámbito de comprensión de la acción de tutela contra sentencias judiciales y quedó superada la noción de vía de hecho por la de causales genéricas de procedibilidad con el propósito de destacar la excepcionalidad de la acción de tutela contra decisiones judiciales, la cual solamente cuando tenga indudable relevancia constitucional resulta procedente.
Al respecto, la Corte indica que los defectos o vicios que debe presentar la decisión que se juzga, son: (i) defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece de competencia; (ii) defecto procedimental absoluto, se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido;
(iii) defecto fáctico, que surge cuando el juzgador carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión; (iv) defecto material o sustantivo, cuando se funda la decisión en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre las consideraciones y la decisión;
(v) error inducido, se da cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y esto lo condujo adoptar una decisión que afecta derechos fundamentales; (vi) decisión sin motivación, que implica el incumplimiento por parte de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones;
(vii) desconocimiento del precedente, según la Corte Constitucional, en estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental quebrantado; y (viii) violación directa de la Constitución, que procede cuando la decisión judicial supera el concepto de vía de hecho, vale decir, en eventos en los que si bien no se está ante una burda trasgresión de la Carta, sí se trata de decisiones ilegítimas que afectan derechos fundamentales.
Esta Sala se ha detenido en el análisis de la posición de la Corte Constitucional en lo concerniente a la procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, por las razones que se exponen a continuación: La primera es que en este aspecto, comparte plenamente la idea cardinal de que en el Estado social de derecho la prevalencia de los derechos constitucionales fundamentales compromete la actuación de «cualquier autoridad pública» (artículo 86 de la CP), incluidos desde luego los jueces de la República de todas las jurisdicciones y rangos.
En segundo lugar, de acuerdo con los derroteros jurisprudenciales de la Corte Constitucional si bien la acción de tutela resulta procedente contra providencias judiciales, esta comporta carácter excepcional y no puede significar, en modo alguno, una prolongación indefinida del debate jurídico. En tercer lugar, la metodología contenida en la jurisprudencia constitucional para verificar si una decisión judicial debe o no ser tutelada, constituye un valioso mecanismo para resolver el asunto, cuya adopción facilita el análisis de este complejo problema.
Por otra parte, se destaca que la sala plena de lo contencioso administrativo del Consejo de Estado, en un principio había sostenido que la acción de tutela resultaba improcedente para controvertir decisiones judiciales[7], rectificó su posición mediante sentencia de 31 de julio de 2012[8], en el sentido de disponer que la acción constitucional es procedente contra providencias, cuando vulneren derechos constitucionales fundamentales, con observancia de los parámetros fijados jurisprudencialmente, así como los que en el futuro determine la ley y la jurisprudencia; lineamientos que esta subsección con anterioridad al fallo citado ha aplicado en los términos antes expuestos[9] Por último, en el fallo de 5 de agosto de 2014[10], proferido por la sala plena de lo contencioso-administrativo, por importancia jurídica, se unificó el criterio de que esta acción constitucional procede siempre y cuando se respete el principio de autonomía del juez natural, y se cumplan los requisitos generales y específicos precisados por la Corte Constitucional, entre los que destacaron el de inmediatez y subsidiariedad. 2.6 Caso concreto.
Analizados los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, en el sub lite se observa que (i) el asunto planteado comporta relevancia constitucional, pues recae sobre la presunta vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia y trabajo de la actora;
(ii) contra el auto objeto de censura no procede recurso alguno, en atención a que fue emitido en segunda instancia y se encuentra ejecutoriado; (iii) se establecieron los hechos que originaron el presunto quebranto de las aludidas garantías superiores; (iv) el requisito de inmediatez se satisface, toda vez que la decisión atacada[11] quedó ejecutoriada el 21 de enero de 2020 y la solicitud de amparo se instauró el 15 de julio siguiente, es decir, dentro de un término prudencial (5 meses y 24 días); y (v) el proveído acusado no fue dictado en una acción de tutela. 2.6.1 Defecto orgánico.
Sea lo primero anotar que la causal específica de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales denominada defecto orgánico, se configura en el evento en que el juez profiere una decisión judicial sin competencia para ello, es decir, sin que el ordenamiento jurídico lo haya facultado para decidir determinado asunto. Resulta oportuno destacar que la competencia es entendida como «[…] la delimitación de la actividad que le corresponde a cada autoridad judicial […]»[12], la cual se determina con fundamento en los siguientes factores: (i) subjetivo, que hace referencia a las particularidades de los sujetos involucrados en la controversia;
(ii) objetivo, que comprende la naturaleza del asunto y la cuantía; (iii) territorial, que atiende la circunscripción donde se debe conocer y decidir la litis; y (iv) funcional, que determina el conocimiento de los asuntos de acuerdo a la etapa que se surta[13]. Las decisiones que adoptan las autoridades judiciales sin competencia, además de quebrantar las normas procesales, desconocen el principio de legalidad y, en consecuencia, el derecho constitucional fundamental al debido proceso, pues son actuaciones que trasgreden las formas propias de cada juicio, por lo tanto, equivale al ejercicio de la actividad jurisdiccional por fuera de los límites fijados por el ordenamiento jurídico.
Sobre el defecto orgánico, la Corte Constitucional[14] precisó: Este criterio de procedibilidad se configura cuando la autoridad que dictó la providencia carecía de competencia para conocer de un asunto. Así entonces, es necesario precisar que cuando los jueces desconocen su competencia o asumen una que no les corresponde, sus decisiones son susceptibles de ser excepcionalmente atacadas en sede de tutela, pues no constituyen más que una violación al debido proceso.
La jurisprudencia constitucional[15] ha afirmado que el defecto orgánico puede configurarse por dos circunstancias, una funcional y otra temporal. La primera se configura cuando el juez excede el ámbito de su competencia de manera manifiesta y, la segunda, en el evento en que pesar de tener la facultad de conocer determinado asunto, no lo hace dentro del perentorio término establecido en el sistema normativo.
En el asunto sub judice la Sala evidencia que la actora instauró demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra El Pital (expediente 41001-33- 31-705-2005-00709-00), con el propósito de que se anulara la Resolución 211 de 3 de diciembre de 2004[16], por medio de la cual el alcalde de ese municipio declaró insubsistente su nombramiento, en provisionalidad, como secretaria ejecutiva de despacho, y se ordenara reintegrarla a ese cargo sin solución de continuidad o a uno de mayor jerarquía, y pagarle los emolumentos que dejó de devengar desde su desvinculación hasta cuando sea reincorporada.
Del asunto contencioso-administrativo conoció, en primera instancia, el Juzgado Sexto (6º) Administrativo de Neiva que, con sentencia de 9 de mayo de 2012, accedió a las pretensiones aludidas en el párrafo precedente, al considerar que la mencionada situación administrativa fue ilegal, toda vez que se produjo cuando estaba en período de lactancia, por consiguiente, se le debía pagar los salarios y prestaciones que dejó de recibir entre la desvinculación y su reincorporación, decisión contra la cual el ente territorial allí demandado interpuso recurso de apelación, con el argumento de que el acto administrativo acusado se dictó conforme al ordenamiento jurídico, en especial, a la jurisprudencia del Consejo de Estado.
Mediante fallo de 16 de diciembre de 2015, el Tribunal Administrativo del Huila (sala sexta) desató la alzada, en el sentido de modificar el restablecimiento del derecho, pues indicó que aunque la Resolución atacada desconoció la protección constitucional de la madre lactante, la condena debía atender el criterio expuesto por la Corte Constitucional en la providencia SU-54 de 2015[17], razón por la que era adecuado otorgarle a la accionante lo dejado de devengar durante un año, a lo que se le debía descontar el monto que eventualmente recibió por concepto laboral en los sectores público y privado luego de su retiro.
A través de Resolución 52 de 9 de febrero de 2017, el alcalde de El Pital dispuso pagarle a la demandante $11ʼ669.299 como indemnización, contra la cual ella interpuso recurso de reposición, al estimar que el valor concedido era inferior al reconocido en sede contencioso-administrativa y no se ordenó su reintegro, desatado con Resolución 192 de 25 de mayo siguiente, en la que se incrementó el resarcimiento a $15ʼ773.747 y se estipuló nombrarla en el empleo que ocupaba dentro de la administración municipal.
La actora incoó demanda ejecutiva contra el aludido ente territorial (expediente 41001-33-33-006-2017-00248-00), con el fin de que se le pagaran los emolumentos que no devengó entre el 4 de diciembre de 2005 (día siguiente al que culminaron los 12 meses referidos en el fallo de 16 de diciembre de 2015) y el 7 de julio de 2017 (fecha en que se le notificó la Resolución 192 de 25 de mayo de ese año), esto es, $ 182ʼ460.428, junto con los intereses moratorios a que hubiere lugar.
El Juzgado Sexto (6º) Administrativo de Neiva, con auto de 19 de septiembre de 2019, libró mandamiento de pago por $2ʼ401.611, equivalentes a seis (6) meses de intereses de que trata el inciso 6 del artículo 177 del Código Contencioso Administrativo (CCA), e indicó que no era dable exigir los valores reclamados por la ejecutante, porque la condena correspondía a doce (12) meses de salarios y prestaciones, lo que le fue pagado por el municipio ejecutado.
Inconforme con el anterior proveído la accionante lo apeló, pues, a su juicio, el restablecimiento del derecho no se limitó a doce (12) meses, alzada decidida el 19 de diciembre de 2019 por el Tribunal Administrativo del Huila (sala cuarta de decisión), en el sentido de confirmarlo, habida cuenta de que lo reconocido en sede ordinaria era lo que debió recibir en un año de vinculación laboral, motivo por el que no era dable promover el trámite ejecutivo con la finalidad de obtener sumas adicionales, como la que se pudiere derivar del retardo en ordenar el reintegro.
En la solicitud de amparo la tutelante sostiene que la providencia censurada adolece de defecto orgánico, comoquiera que las autoridades accionadas actuaron sin competencia, pues modificaron la condena impuesta en la sentencia de 16 de diciembre de 2015 (dictada en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 41001-33-31-705-2005-00709-00), al afirmar que esta equivalía a 12 meses de salarios y prestaciones, lo que desconoce que el juez que tramita una demanda ejecutiva debe velar por el cumplimiento de la obligación reclamada, mas no modularla.
Con la finalidad de determinar si tal aserción tiene asidero jurídico, cabe anotar que el proceso ejecutivo es un mecanismo judicial a través del cual un acreedor pide del juez la ejecución a su favor de una obligación clara, expresa y exigible[18] contraída por el deudor, que debe constar en un documento otorgado por este, o en un fallo condenatorio, al que se denomina título ejecutivo, conforme lo prevé el artículo 422[19] del Código General del Proceso (CGP).
Una vez el acreedor promueva ese instrumento judicial, el juez determinará si el escrito allegado por aquel cumple las exigencias formales[20] y sustanciales[21] para ser considerado título ejecutivo, lo cual, de acontecer, origina la expedición del mandamiento de pago, que es «una providencia, que hace [las] veces de [auto admisorio,] por cuanto implica que [se] encontró que la demanda reunía los requisitos legales […]»[22].
En ese auto se delimita la obligación y se ordena al deudor su cumplimiento «en la forma pedida [por el acreedor] o en la que […] considere legal»[23] el juez, premisa que habilita a este fijarla en la forma en que estima debe satisfacerse, toda vez que cuenta con una potestad oficiosa orientada a garantizar la observancia de las sentencias condenatorias[24].
En el asunto sub examine la Sala evidencia que la providencia censurada no incurre en el defecto orgánico alegado por la demandante, porque no modificó la condena impuesta en el fallo de 16 de diciembre de 2015, con el que el Tribunal Administrativo del Huila (sala sexta) decidió en segunda instancia el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 41001-33-31- 705-2005-00709-00, pues en este se indicó que concernía a doce (12) meses de salarios y prestaciones, tal como lo afirmaron los señores magistrados accionados en el proveído cuestionado.
Resulta oportuno indicar que ese monto se determinó en atención a la sentencia SU-54 de 2015[25] de la Corte Constitucional, en la que se precisó que la desvinculación de un servidor público nombrado en provisionalidad, a través de un acto administrativo carente de motivación, conlleva que en sede contencioso-administrativa se deba disponer la nulidad de este, el correspondiente reintegro (siempre que sea posible) y el pago de los emolumentos dejados de recibir por un término que no puede ser inferior a seis (6) meses o superior a veinticuatro (24), dado que resulta desproporcionado concederlos por un lapso mayor a quien tiene una vinculación laboral con la Administración de carácter temporal.
Sobre el particular, el alto tribunal afirmó: […] no resulta apropiado asumir, para efectos de la indemnización, que la cuantificación de la misma deba hacerse a partir de la ficción de que el servidor público hubiera permanecido vinculado al cargo durante todo el lapso del proceso, prestando el servicio y recibiendo un salario. Ello no solo es contrario a la realidad, sino que implica un reconocimiento que excede, incluso, el término máximo que permite la ley para este tipo de nombramientos […]. […] es claro que, para el caso de los provisionales que ocupan cargos de carrera y que son desvinculados sin motivación alguna, el pago de los salarios dejados de percibir, desde que se produce su desvinculación hasta el momento en que sus derechos son reconocidos judicialmente, resulta ser una indemnización excesiva a la luz de la Constitución Política y la Ley, que puede dar lugar a un enriquecimiento sin justa causa. […] las órdenes que se deben adoptar en los casos de retiro sin motivación de las personas vinculadas en provisionalidad en un cargo de carrera, son: (i) el reintegro del servidor público a su empleo, siempre y cuando el cargo que venía ocupando antes de la desvinculación no haya sido provisto mediante concurso, no haya sido suprimido o el servidor no haya llegado a la edad de retiro forzoso; y, (ii) a título indemnizatorio, pagar el equivalente a los salarios y prestaciones dejados de percibir hasta el momento de la sentencia, descontando de ese monto las sumas que por cualquier concepto laboral, público o privado, dependiente o independiente, haya recibido la persona, sin que la suma a pagar por indemnización sea inferior a seis (6) meses ni pueda exceder de veinticuatro (24) meses de salario.
En ese orden de ideas, se observa que como la condena prevista en la mencionada sentencia de 16 de diciembre de 2015 se fijó en doce (12) meses de salarios y prestaciones, es decir, dentro de los límites establecidos en el citado pronunciamiento de la Corte Constitucional, el estudio dentro del proceso ejecutivo 41001-33-33-006-2017-00248-00 se circunscribía a determinar si ese monto se cubrió total o parcialmente, lo cual hicieron los magistrados demandados al analizar la Resolución 192 de 25 de mayo de 2017, habida cuenta de que con base en esta concluyeron que esa suma fue pagada, toda vez que en ese acto administrativo El Pital le reconoció a la actora $15ʼ773.747 por concepto de restablecimiento del derecho.
Así las cosas, como la condena concedida en el trámite de nulidad y restablecimiento del derecho 41001-33-31-705-2005-00709-00 se canceló a través del referido acto administrativo, no era dable que los señores magistrados demandados emitieran un mandamiento de pago en la forma pretendida por la demandante, por cuanto pedía emolumentos por un tiempo superior al que le fue reconocido en sede contencioso-administrativa.
Cabe advertir que las autoridades accionadas dictaron el auto acusado de conformidad con el artículo 430 del CGP, que habilita al juez para emitir el mandamiento de pago «[…] en la forma en que considere legal», puesto que en aquel se estimó que lo procedente era librar orden de pago por concepto de intereses correspondientes a seis (6) meses posteriores a la ejecutoria del fallo ordinario, en virtud del inciso 6º del artículo 177 del CCA[26]), por cuanto la actora no reclamó su cumplimiento durante ese lapso.
Ahora bien, la tutelante afirma que si el municipio ejecutado tenía dudas sobre el valor de la condena impuesta a su favor en sede ordinaria, debió solicitar la aclaración de la sentencia de 16 de diciembre de 2015 antes de girarle los $15ʼ773.747 reconocidos mediante Resolución 192 de 25 de mayo de 2017. No obstante, aunque ese argumento reprocha una presunta omisión del referido ente territorial y no la actuación de las autoridades accionadas, que es lo debatido en el asunto constitucional de la referencia, para la Sala no es de recibo, pues no había duda acerca del monto del resarcimiento económico, que equivalía a doce (12) meses de salarios y prestaciones.
Por último, en el auto acusado las autoridades accionadas señalaron que no podían ordenar pago alguno por el retardo del citado municipio en disponer el reintegro de la tutelante, puesto que en el fallo de 16 de diciembre de 2015 no se fijó un monto en ese evento y ella se negó a vincularse nuevamente (porque se radicó en Manizales), aseveraciones que para la Sala no resultan trasgresoras de garantías superiores, por cuanto son razonables y se fundan en el principio de autonomía judicial, toda vez que, se destaca, en el proceso ejecutivo solo es dable exigir el cumplimiento de obligaciones claras, expresas y exigibles.
A partir de los anteriores prolegómenos y comoquiera que en el proveído atacado los señores magistrados de la sala cuarta de decisión del Tribunal Administrativo del Huila no modificaron la condena impuesta en el fallo de 16 de diciembre de 2015, que decidió en segunda instancia el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 41001-33-31-705-2005-00709-00, se impone concluir que no adolece del defecto orgánico alegado, motivo por el cual se confirmará la sentencia impugnada, que negó el amparo deprecado.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso- administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Constitución Política, FALLA: 1º. Confírmase la sentencia de 10 de septiembre de 2020, a través de la cual el Consejo de Estado (subsección A de la sección tercera) negó el amparo de los derechos constitucionales fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia y trabajo invocados por la señora Deily Constanza Guarnizo Peralta, por las razones expuestas en la motivación. 2º.
Notifíquese esta decisión judicial a las partes por el medio más expedito, en la forma y término previstos en el Decreto 2591 de 1991. 3º. Comuníquese el presente fallo al Consejo de Estado (subsección A de la sección tercera) y remítasele copia. 4º. Ejecutoriada esta providencia, como lo prevé el artículo 32 del Decreto ley 2591 de 1991 envíese el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha.
Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ CÉSAR PALOMINO CORTÉS ----------------------- [1] No identifica acto administrativo alguno. [2] Omite especificar los motivos de inconformidad. [3] «Trámite de la impugnación. Presentada debidamente la impugnación el juez remitirá el expediente dentro de los dos días siguientes al superior jerárquico correspondiente […]». [4] «Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política». [5] «[…] Las tutelas que sean de competencia del Consejo de Estado en primera y en segunda instancia se someterán a reparto por igual entre todos los magistrados de la Sala de lo Contencioso Administrativo y serán resueltas por la sección o subsección de la cual haga parte el magistrado a quien le haya correspondido el reparto. […]». [6] «Reglamento interno del Consejo de Estado». [7] Sobre el particular pueden consultarse las siguientes providencias de la sala plena de lo contencioso-administrativo del Consejo de Estado: 1) 29 de enero de 1992, AC – 009, C. P. Dolly Pedraza de Arenas. 2) 31 de enero de 1992, AC – 016, C. P. Guillermo Chahín Lizcano. 3) 3 de febrero de 1992, AC – 015, C. P. Luis Eduardo Jaramillo. 4) 27 de enero de 1993, AC-429, C. P. Carlos Arturo Orjuela Góngora. 5) 29 de junio de 2004, exp. 2000-10203- 01, C. P. Nicolás Pájaro Peñaranda. 6) 2 de noviembre de 2004, exp. 2004- 0270-01, C. P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. 7) 13 de junio de 2006, exp. 2004-03194-01, C. P. Ligia López Díaz. 8) 16 de diciembre de 2009, exp. 2009-00089-01, C. P. Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta. [8] Expediente 11001-03-15-000-2009-01328-01.
C. P. María Elizabeth García González. [9] Entre otras, de esta subsección pueden consultarse las siguientes providencias: 1) 28 de agosto de 2008, exp. 2008-00779-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 2) 22 de octubre de 2009, exp. 2009-00888-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 3) 22 de octubre de 2009, exp. 2009-00889-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 4) 3 de febrero de 2010, exp. 2009- 01268-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 5) 25 de febrero de 2010, exp. 2009-01082-01, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 6) 19 de mayo de 2010, exp. 2010-00293-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 6) 28 de junio de 2011, exp. 2010-00540-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 7) 30 de noviembre de 2011, exp. 2011-01218-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 8) 2 de febrero de 2012, exp. 2011-01581-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 9) 23 de febrero de 2012, exp. 2011-01741-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 10) 15 de marzo de 2012, exp. 2012-00250-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. [10] Sentencia de unificación, proferida por la sala plena de lo contencioso-administrativo el 5 de agosto de 2014, C. P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, expediente 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). [11] Notificada por estado el 16 de enero de 2020. [12] ROJAS GÓMEZ, Miguel Enrique.
El Proceso Civil Colombiano. Bogotá. Universidad Externado de Colombia. Tercera Edición. 2007. Página 51. [13] Sentencia T-308 de 2014, M. P. Luis Ernesto Vargas Silva: «[…] se basa en la división del proceso en etapas, cuando tales etapas están confiadas por la ley en su conocimiento a jueces diversos». [14] Sentencia T-447 de 2007, M. P. Clara Inés Vargas Hernández. [15] Sentencia T-511 de 2011, M. P. Jorge Iván Palacio Palacio. [16] Notificada ese mismo día. [17] Consistente en que a un servidor nombrado en provisionalidad y retirado del servicio indebidamente, no es dable reconocerle,JMi??‘”£¤^ b c f õ ö öù|¼ÕÖåéù&GHKèÓ¾Ó¾©è”‚m‚m‚m‚m‚m”è”èUèUèUèUè”.haa´haa´5?CJ los emolumentos que no devengó durante todo el interregno trascurrido entre la desvinculación y el reintegro, por cuanto ello resultaba desproporcionado, situación por la que se le debía conceder entre seis (6) y veinticuatro (24) meses de salarios y prestaciones. [18] Corte Constitucional, sentencia T-747 de 2013, M. P. Luis Ernesto Vargas Silva: «[…] es clara la obligación que no da lugar a equívocos, en otras palabras, en la que están identificados el deudor, el acreedor, la naturaleza de la obligación y los factores que la determinan.
Es expresa cuando de la redacción misma del documento, aparece nítida y manifiesta la obligación. Es exigible si su cumplimiento no está sujeto a un plazo o a una condición, dicho de otro modo, si se trata de una obligación pura y simple ya declarada […]». [19] «Pueden demandarse ejecutivamente las obligaciones expresas, claras y exigibles que consten en documentos que provengan del deudor o de su causante, y constituyan plena prueba contra él, o las que emanen de una sentencia de condena proferida por juez o tribunal de cualquier jurisdicción, o de otra providencia judicial […]». [20] Que hacen referencia a la autenticidad del documento y a la calidad de quien lo suscribe, por cuanto debe ser expedido por el deudor o una autoridad judicial, cuando la obligación está contenida en una sentencia judicial condenatoria. [21] Los cuales exigen que aquel contenga una obligación de dar, hacer o no hacer. [22] LÓPEZ BLANCO, Hernán Fabio.
Código General del Proceso: parte especial. Dupré Editores. 2017. Bogotá. P. 534. [23] Artículo 430 del CGP. [24] Corte Suprema de Justicia, sala de casación civil y agraria, sentencia de 14 de agosto de 2019, M. P. Luis Armando Tolosa Villabona, expediente 25000-22-13-000-2019-00018-01. [25] M. P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. [26] «Cumplidos seis (6) meses desde la ejecutoria de la providencia que imponga o liquide una condena o de la que apruebe una conciliación, sin que los beneficiarios hayan acudido ante la entidad responsable para hacerla efectiva, acompañando la documentación exigida para el efecto, cesará la causación de intereses de todo tipo desde entonces hasta cuando se presentare la solicitud en legal forma».