INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN EN EL RÉGIMEN DE TRANSICIÓN PENSIONAL DE LOS SERVIDORES DE LA RAMA JUDICIAL La liquidación de las pensiones de jubilación de quienes prestaron sus servicios a la Rama Judicial o al Ministerio Público por espacio de 10 años o más, y son beneficiarios del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, se rige por las pautas expuestas por la jurisprudencia en vigor de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, según las cuales el ingreso base de liquidación de dichas prestaciones corresponde al indicado en esa norma, sin que sea dable acudir para esos efectos, en el caso de los mencionados servidores, al período de liquidación establecido en el artículo 6 del Decreto 546 de 1971 o a los factores señalados en el 12 del Decreto 717 de 1978.(…) Por consiguiente, el ingreso base de liquidación de las pensiones bajo estudio debe ser igual, únicamente y de manera estricta, a la suma de (i) la unidad temporal que corresponda, esto es, alguna de aquellas de que tratan los artículos 21 y 36 (inciso 3.°) de la Ley 100 de 1993, según el caso; y (ii) los factores previstos legal o reglamentariamente como integrantes de la base de cotizaciones al sistema, tales como los contemplados por los artículos 1° del Decreto 1158 de 1994, 14 de la Ley 4ª de 1992, 1° del Decreto 610 de 1998, 1° del Decreto 1102 de 2012, 1° del Decreto 2460 de 2006, 1° del Decreto 3900 de 2008 y 1° del Decreto 383 de 2013, según se trate de magistrados o empleados de la Rama Judicial o del Ministerio Público.NOTA DE RELATORÍA: En relación con el ingreso base de liquidación de los beneficiarios del régimen de transición pensional del inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, ver: C. de E, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, rad.: 52001-23-33-000-2012-00143-01 (4403-2013) (IJ), C.P.César Palomino Cortés. Sobre el reconocimiento de la pensión de jubilación a los servidores de la Rama Judicial en aplicación del régimen de especial, por ser beneficiarios del régimen de transición, ver: C de E, Sala Plena Contenciosa de la Sección Segunda, Sentencia de Unificación CE-SUJ-S2-021- 20 del 11 de junio de 2020, rad15001 23 33 000 2016 00630 01 (4083-2017) FUENTE FORMAL: LEY 100 DE 1993- ARTÍCULO 36 / DECRETO 546 DE 1971 / LEY 100 DE 1993- ARTÍCULO 21 / DECRETO 1158 DE 1994 / LEY 4 DE 1992 / LEY 332 DE 1996;
DECRETO 610 DE 1998; DECRETO 1102 DE 2012 / DECRETO 2460 DE 2006; DECRETO 3900 DE 2008 / DECRETO 383 DE 2013 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: CARMELO PERDOMO CUÉTER Bogotá, D. C., treinta y uno (31) de julio de dos mil veinte (2020). Radicación número: 68001-23-33-000-2012-00114-02(3248-16) Actor: MELVA CECILIA HERNÁNDEZ CORZO Demandado: ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES (COLPENSIONES) |Medio de control |:|Nulidad y restablecimiento del derecho | |Expediente |:|68001-23-33-000-2012-00114-02 (3248-2016) | |Demandante |:|Melva Cecilia Hernández Corzo | |Demandado |:|Administradora Colombiana de Pensiones | | | |(Colpensiones) | |Tema |:|Reliquidación de pensión de jubilación conforme | | | |al Decreto 546 de 1971; factores salariales que | | | |deben tenerse en cuenta en el ingreso base de | | | |liquidación pensional de persona beneficiaria | | | |del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 | Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte accionada (ff. 203 a 206) contra la sentencia de 6 de mayo de 2016 proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, mediante la cual accedió a las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe (ff. 191 a 199 vuelto).
I.
ANTECEDENTES 1.1 Medio de control (ff. 75 a 87). La señora Melva Cecilia Hernández Corzo, mediante apoderado, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso- administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones), para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.2 Pretensiones.
Se declare la nulidad de los actos administrativos fictos originados del silencio administrativo negativo en que incurrió el entonces Instituto de Seguros Sociales respecto de la solicitud de 23 de agosto de 2011, adicionada con escrito de 1° de marzo de 2012, orientados a obtener la reliquidación de su pensión de acuerdo con el Decreto 546 de 1971.
Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la accionada (i) reliquidar la pensión de jubilación de la demandante con el 75% de la asignación mensual más alta recibida durante el último año de servicios, de conformidad con los Decretos 546 de 1971 y 717 de 1978, con inclusión de la bonificación por actividad judicial y las doceavas partes de las primas de servicio, vacaciones y navidad;
(ii) pagar las diferencias entre la nueva liquidación y los valores que han sido reconocidos, debidamente indexados; y (iii) dar cumplimiento a la sentencia en los términos del artículo 192 del CPACA; por último, se condene en costas y agencias en derecho a la demandada. 1.3 Fundamentos fácticos. Relata la accionante que el extinguido ISS le concedió pensión de jubilación, mediante Resoluciones 4617 de 19 de mayo, 9145 de 31 de agosto y 2628 de 26 de octubre, todas de 2007, liquidada con fundamento en el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y los factores previstos en el Decreto 1158 de 1994.
Afirma que, en cumplimiento de un fallo de tutela, la prestación fue reajustada, por medio de Resolución 3599 de 27 de abril de 2009, de acuerdo con el Decreto 546 de 1971, esto es, con la asignación mensual más elevada recibida durante el último año de prestación de servicios. No obstante, en esa oportunidad no fueron incluidas la bonificación por actividad judicial y las primas de servicio, vacaciones y navidad, ni los aumentos salariales anuales para el año 2009. 1.4 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto.
Cita como normas violadas por los actos demandados los artículos 29 de la Constitución Política y 6 del Decreto 546 de 1971. Arguye que, de acuerdo con las normas aplicables al caso, le asiste derecho a que la pensión de jubilación le sea liquidada con la asignación más elevada del último año de servicios (1° de mayo de 2008 a 30 de abril de 2009), con inclusión de todos los factores devengados durante ese período, pues el Decreto 546 de 1971 debe aplicarse en su integridad, dado que es beneficiaria del régimen de transición de la Ley 100 de 1993.
Expresa que la pensión fue liquidada cuando aun no había sido efectivo el ajuste anual salarial de 2009 y, por tal razón, aquella fue calculada con las asignaciones correspondientes a 2008. 1.5 Contestación de la demanda. La entidad demandada guardó silencio en esta oportunidad procesal. 1.6 La providencia apelada (ff. 191 a 199 vuelto).
El Tribunal Administrativo de Santander, mediante sentencia de 6 de mayo de 2016, accedió a las súplicas de la demanda (con condena en costas), al considerar que, de conformidad con el criterio del Consejo de Estado fijado en fallo de 4 de agosto de 2010, a las personas beneficiarias de los regímenes de transición de la Ley 100 de 1993 y pensional del Decreto 546 de1971, se les liquida su pensión de jubilación con el 75% de la asignación mensual más elevada del último año de servicios, con inclusión de todos los factores salariales devengados durante ese lapso.
Asimismo, explica las razones por las cuales se aparta del derrotero jurisprudencial de la Corte Constitucional contenido en las providencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015; y ordenó los descuentos sobre los nuevos factores a incluir. 1.7 El recurso de apelación (ff. 203 a 206). Inconforme con la anterior decisión, la demandada interpuso recurso de apelación, al estimar que a la accionante le es aplicable, para efectos del ingreso base de liquidación, la regla prevista en el inciso 3° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, en armonía con el Decreto 1158 de 1994, reglamentario de aquella, puesto que el régimen de transición solo conservó los requisitos y el monto pensionales con fundamento en la normativa anterior, de acuerdo con las sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015 de la Corte Constitucional.
II. TRÁMITE PROCESAL. El recurso de apelación fue concedido mediante proveído de 22 de junio de 2016 (ff. 218 y 219) y admitido por esta Corporación a través de auto de 23 de junio de 2017 (f. 232), en el que se dispuso la notificación personal al agente del Ministerio Público y a las partes por estado, en cumplimiento de los artículos 198 (numeral 3) y 201 del CPACA. 2.1 Alegatos de conclusión. Admitida la alzada, se continuó con el trámite regular del proceso en el sentido de correr traslado a las partes y al Ministerio Público, con auto de 22 de septiembre de 2017 (f. 139), para que aquellas alegaran de conclusión y este conceptuara, oportunidad desaprovechada por las partes, pues allegaron sus escritos de manera extemporánea (ff. 244 a 249 y 251 a 259).
III. CONSIDERACIONES. 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA a esta Corporación le compete conocer del presente litigio, en segunda instancia. 3.2 Problema jurídico. De acuerdo con el recurso de apelación[1], corresponde en esta oportunidad a la Sala determinar si a la demandante le asiste derecho a la reliquidación de su pensión de jubilación, por no habérsele tenido en cuenta la totalidad de los factores salariales devengados durante el último año de labores debidamente actualizados (1° de mayo de 2008 a 30 de abril de 2009), conforme al régimen especial aplicable a los funcionarios y empleados de la Rama Judicial previsto en el Decreto 546 de 1971, o al contrario, carece de razón, pues para efectos de la liquidación pensional le es aplicable el inciso 3° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, como lo asevera la demandada. 3.3 Marco jurídico.
En punto a la resolución del problema jurídico planteado en precedencia, procede la Sala a realizar el correspondiente análisis normativo a efectos de establecer la solución jurídicamente correcta respecto del caso concreto. Lo primero que ha de anotarse es que la Ley 100 de 1993, «Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones», fue expedida por el Congreso de la República con el fin, entre otros, de unificar la normativa en cuanto a la diversidad de regímenes pensionales especiales existentes.
No obstante lo anterior y con el objetivo de evitar menoscabar derechos a personas que se encontraban próximas a ser pensionadas o tuviesen cierto tiempo de servicio, se previó el régimen de transición, consagrado en el artículo 36 de la referida Ley 100 de 1993. En efecto, en dicha norma se dispuso que las personas que al momento de entrar en vigencia el sistema de seguridad social integral (1° de abril de 1994) contaran con treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o más años de servicios cotizados, se les reconocerá la pensión de jubilación de conformidad con el régimen anterior al cual se encontraban afiliados, es decir, la pensión de jubilación respecto de la edad, tiempo de servicio y monto se les aplicará el régimen anterior.
En lo que atañe al ingreso base de liquidación (IBL) pensional de tales personas, el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 preceptúa que los beneficiarios del régimen de transición «[…] que les faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho, será el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o el cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE» (se subraya).
Respecto de esta norma, la Corte Constitucional[2] precisó: […] En efecto, la Sala recuerda que el propósito original del Legislador al introducir el artículo 36 de la Ley 100 de 1993[3], tal como se desprende del texto de la disposición y de los antecedentes legislativos, fue crear un régimen de transición que beneficiara a quienes tenían una expectativa legítima de pensionarse conforme a las reglas especiales que serían derogadas.
Para estas personas, el beneficio derivado del régimen de transición consistiría en una autorización de aplicación ultractiva de las reglas de los regímenes a los que se encontraban afiliados, relacionadas con los requisitos de edad, tiempo de servicios o cotizaciones y tasa de reemplazo. El Ingreso Base de Liquidación no fue un aspecto sometido a transición, como se aprecia claramente en el texto del artículo 36… […] Para el efecto, la Corte acudirá a la regla general de Ingreso Base de Liquidación prevista en los artículos 21 y 36 de la Ley 100.
En efecto, el artículo 36 estableció dos reglas específicas en la materia: (i) para quienes el 1° de abril de 1994, les faltara menos de 10 años para pensionarse, el IBL sería (a) “el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta” para reunir los requisitos para causar el derecho a la pensión, o (b) el promedio de lo “cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE”.
(ii) En los demás casos, es decir, en la hipótesis de las personas a quienes el 1° de abril de 1994 les faltaban más de 10 años para reunir los requisitos de causación de la pensión, a falta de regla especial en el artículo 36 y teniendo en cuenta que el inciso segundo ibídem solamente ordena la aplicación ultractiva de las reglas de los regímenes especiales sobre edad, tiempo de cotización o servicios prestados, y tasa de reemplazo, se les debe aplicar la regla general del artículo 21 de la Ley 100, el cual indica: “ARTÍCULO
21. INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN. Se entiende por ingreso base para liquidar las pensiones previstas en esta ley, el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, o en todo el tiempo si este fuere inferior para el caso de las pensiones de invalidez o sobrevivencia, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.
Cuando el promedio del ingreso base, ajustado por inflación, calculado sobre los ingresos de toda la vida laboral del trabajador, resulte superior al previsto en el inciso anterior, el trabajador podrá optar por este sistema, siempre y cuando haya cotizado 1250 semanas como mínimo.” El precitado derrotero fue acogido por la sala de lo contencioso- administrativo del Consejo de Estado, al estudiar un caso en el que se reclamaba el reajuste de la pensión de jubilación en virtud de la Ley 33 de 1985, mediante sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, expediente 52001-23-33-000-2012-00143-01 (4403-2013), consejero ponente César Palomino Cortés. Por otro lado, en lo pertinente a la normativa que rige los requisitos y tasa de reemplazo de la pensión de jubilación a la que alude la presente demanda, la Sala se remite a lo preceptuado en el Decreto 546 de 1971, que en relación con el asunto objeto de examen dispone: Artículo 6°.
Los funcionarios y empleados a que se refiere este Decreto, tendrán derecho al llegar a los 55 años de edad, si son hombres y de 50, si son mujeres, y cumplir 20 años de servicio continuos o discontinuos, anteriores o posteriores a la vigencia de este Decreto, de los cuales por lo menos 10 lo hayan sido exclusivamente a la Rama Jurisdiccional o al Ministerio Público, o a ambas actividades, a una pensión ordinaria vitalicia de jubilación equivalente al 75% de la asignación mensual más elevada que hubiere devengado en el último año de servicio en las actividades citadas.
Obsérvese que el Decreto 546 de 1971 prescribe, como requisitos para acceder a la pensión mensual vitalicia de jubilación por parte de los empleados y funcionarios de la Rama Judicial y el Ministerio Público, haber servido veinte (20) años continuos o discontinuos, de los cuales diez (10) hayan sido en tal condición y llegar a la edad de cincuenta y cinco (55) años (hombres) o cincuenta (50) años (mujeres).
Igualmente, determina que la cuantía será del 75% del salario base de liquidación. En relación con este último aspecto, esto es, el IBL de las personas beneficiarias del régimen pensional especial de la Rama Judicial y el Ministerio Público, esta sección, en sentencia de unificación de 11 de junio de 2020, expediente 15001-23-33-000-2016-00630-01 (4083-2017)[4], determinó que el reconocimiento de dichas pensiones debe ser efectuado de la siguiente manera: iii) Con los elementos del régimen anterior consagrados en el artículo 6.º del Decreto 546 de 1971 que son: a) la edad de 50 años si es mujer o de 55 años si es hombre; b) el tiempo de servicios de 20 años, continuos o discontinuos anteriores o posteriores a la vigencia de dicho decreto; c) de esos 20 años de servicio, por lo menos 10 años lo hayan sido exclusivamente a la Rama Jurisdiccional o al Ministerio Público, o a ambas actividades; d) la tasa de reemplazo del 75%; e) el ingreso básico de liquidación de que tratan los artículos 21 y 36, inciso 3.°, de la Ley 100 de 1993, según el caso; es decir, si le faltare más de 10 años, será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los 10 años anteriores al reconocimiento de la pensión actualizados anualmente con base en la IPC certificado por el DANE, y si le faltare menos de 10 años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será: (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en IPC certificado por el DANE; y f) con los factores de liquidación contemplados por el artículo 1.° del Decreto 1158 de 1994 al igual que por los artículos 14 de la Ley 4ª. de 1992 con la modificación de la Ley 332 de 1996;297 1.° del Decreto 610 de 1998; 1.° del Decreto 1102 de 2012; 1.° del Decreto 2460 de 2006; 1.° del Decreto 3900 de 2008; y 1.° del Decreto 383 de 2013, según se trate de magistrados o empleados de la Rama Judicial o del Ministerio Público.
Lo anterior, al considerar que «la jurisprudencia imperante tanto de la Corte Constitucional como del Consejo de Estado, propende por la armonía que debe existir entre el sistema integral de seguridad social creado por la Ley 100 de 1993, en cuyo artículo 36 estableció el régimen de transición general, y las dimensiones en las cuales la seguridad social en sí misma se manifiesta, que son las de servicio público obligatorio, sujeto a los principios de eficiencia, universalidad solidaridad y sostenibilidad fiscal, y de derecho público con carácter constitucional, general, exigible e irrenunciable»[5].
Por ende, como los servidores de la Rama Judicial y del Ministerio Público no fueron abstraídos o excepcionados de las condiciones de transición impuestas por la Ley 100 de 1993, la sección juzgó procedente extender las reglas de interpretación normativa adoptadas por la sala de lo contencioso- administrativo en la aludida sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018[6], para el caso específico de estos.
Así las cosas, resulta evidente que la liquidación de las pensiones de jubilación de quienes prestaron sus servicios a la Rama Judicial o al Ministerio Público por espacio de 10 años o más, y son beneficiarios del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, se rige por las pautas expuestas por la jurisprudencia en vigor de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, según las cuales el ingreso base de liquidación de dichas prestaciones corresponde al indicado en esa norma, sin que sea dable acudir para esos efectos, en el caso de los mencionados servidores, al período de liquidación establecido en el artículo 6 del Decreto 546 de 1971 o a los factores señalados en el 12 del Decreto 717 de 1978.
Aclárase que el ingreso base de liquidación de las pensiones es un elemento técnico de cálculo que se expresa en un valor cierto, al cual le es computada una tasa porcentual de reemplazo para obtener la cuantía dineraria inicial a la que asciende determinada prestación pensional. Tal ingreso de liquidación se estructura a partir de los siguientes elementos: (i) una unidad temporal, que refiere al período preciso con el cual debe ser consolidado el ingreso base de liquidación, verbigracia: 1 mes, 6 meses, 1 año, 10 años, o toda la vida laboral; y (ii) unos factores materiales, que se concretan en emolumentos o haberes laborales que la autoridad competente ha señalado como integrante de la base de liquidación de aportes al sistema pensional o de la pensión misma.
Por consiguiente, el ingreso base de liquidación de las pensiones bajo estudio debe ser igual, únicamente y de manera estricta, a la suma de (i) la unidad temporal que corresponda, esto es, alguna de aquellas de que tratan los artículos 21 y 36 (inciso 3.°) de la Ley 100 de 1993, según el caso; y (ii) los factores previstos legal o reglamentariamente como integrantes de la base de cotizaciones al sistema, tales como los contemplados por los artículos 1° del Decreto 1158 de 1994, 14 de la Ley 4ª de 1992, 1° del Decreto 610 de 1998, 1° del Decreto 1102 de 2012, 1° del Decreto 2460 de 2006, 1° del Decreto 3900 de 2008 y 1° del Decreto 383 de 2013, según se trate de magistrados o empleados de la Rama Judicial o del Ministerio Público.
Luego entonces, la Sala concluye que la conjunción de los elementos constitucionales, legales y jurisprudenciales analizados impone la adopción de las reglas previstas por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, para efectos de integrar el IBL de las pensiones que deban ser reconocidas a los servidores de la Rama Judicial o el Ministerio Público al amparo del régimen de transición, postulados que constituyen el parámetro de derecho aplicable por esta Corporación para todas aquellas controversias análogas pendientes de decisión. 3.4 Caso concreto.
El material probatorio traído al plenario da cuenta de la situación respecto de los hechos a los cuales se refiere la presente demanda, en tal virtud, se destaca: a) Según consta en copia de cédula de ciudadanía de la accionante, se tiene que nació el 9 de julio de 1955 (CD a f. 186[7]). b) De acuerdo con las certificaciones obrantes en el expediente administrativo de la actora (CD a f. 186) y las allegadas con la demanda (ff. 31 y 32), ella prestó sus servicios en las instituciones y durante los períodos que se relacionan a continuación: |Entidad |Desde |Hasta | |Gobernación de Santander[8] |24/11/1978|31/08/1979| |Rama Judicial[9] |1/9/1980 |6/11/1980 | |Gobernación de Santander |30/1/1981 |4/7/1982 | |Contraloría de Bucaramanga[10]|21/2/1984 |21/1/1987 | |Gobernación de Santander |11/5/1987 |26/2/1996 | |Procuraduría General de la |27/2/1996 |30/4/2006 | |Nación[11] | | | |Rama Judicial |1/7/2006 |10/4/2009 | |Total: 27 años, 1 mes y 8 días | A partir de esos documentos también se puede determinar que desempeñó como último cargo el de juez 12 administrativa del circuito judicial de Bucaramanga. c) Según se extrae de la certificación de 17 de enero de 2012 (ff. 11 y 12), expedida por la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Bucaramanga y Santander, en su último año de servicios devengó sueldo básico, bonificaciones por actividad judicial y servicios prestados y primas especial de servicios, de servicios, vacaciones y navidad.
De igual modo, según el resumen de semanas cotizadas de la accionante, se le efectuaron aportes para pensión sobre el sueldo, prima especial y bonificación por servicios prestados (ff. 31 a 32). d) Mediante Resolución 4617 de 19 de mayo de 2007, el entonces Instituto de Seguros Sociales reconoció pensión de jubilación a la accionante, condicionada al retiro del servicio, con los requisitos de edad y tiempo de servicios previstos en el Decreto 546 de 1971 y liquidada con el 75% del promedio de lo cotizado durante los últimos 10 años de servicio anteriores a la solicitud (ff. 14 a 17).
Decisión confirmada a través de Resoluciones 9145 de 31 de agosto y 2628 de 26 de octubre, ambas de 2007 (ff. 19 a 22). e) Por medio de Resolución 3599 de 27 de abril de 2009, el ISS dio cumplimiento al fallo de tutela proferido el 28 de marzo de 2008 por el Juzgado 1° Penal del Circuito de Bucaramanga (Santander) y reajustó la pensión de jubilación de la accionante con el 75% de la asignación mensual más elevada en el último año de labor, conforme a lo establecido en el Decreto 546 de 1971, tal como lo había ordenado el juez de tutela (ff. 23 a 26).
En específico, la nueva liquidación fue realizada con el ingreso base de cotización más alto de la última anualidad. f) La demandante formuló petición de 23 de abril de 2011 (ff. 1 a 3), adicionada con escrito de 1° de marzo de 2012 (ff. 4 a 9), orientada a obtener la reliquidación de la prestación de acuerdo con el Decreto 546 de 1971, con inclusión de la totalidad de la bonificación por actividad judicial y las doceavas partes de las primas de navidad, vacaciones y servicios, y los aumentos salariales anuales para el año 2009.
La Administración guardó silencio frente a dichos memoriales. Con el ánimo de desatar la cuestión litigiosa, lo primero que ha de advertirse es que la accionante se encontraba amparada por el régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, puesto que para el 30 de junio de 1995[12] tenía más de 35 años de edad (pues nació el 9 de julio de 1955).
Asimismo, de las pruebas anteriormente enunciadas se desprende que la demandante laboró por 27 años, 1 mes y 8 días a entidades de carácter estatal (gobernación de Santander, 11 años y 8 días; contraloría de Bucaramanga, 2 años, 11 meses y 5 días; Procuraduría General de la Nación, 10 años, 2 meses y 5 días; y Rama Judicial por 2 años, 11 meses y 20 días).
En cumplimiento de una orden de tutela emitida el 28 de marzo de 2008 por el Juzgado 1° Penal del Circuito de Bucaramanga (Santander), el ISS reajustó la pensión de jubilación de la actora, mediante Resolución 3599 de 27 de abril de 2009, liquidada con la asignación mensual más elevada recibida durante el año anterior a la solicitud de reconocimiento, según las reglas previstas en el Decreto 546 de 1971.
La liquidación partió de un IBL igual a $5.992.000, que corresponde al valor reportado como ingreso base de cotización para el mes de febrero de 2009, cuando no había sido realizado el aumento anual de salarios, sin que se observe ajuste alguno en la cotización de acuerdo con los valores certificados como devengados en 2009. Los anteriores prolegómenos nos conducen a la conclusión de que a la demandante le fue calculada su pensión de jubilación con aplicación de las reglas establecidas por el Decreto 546 de 1971, sobre el 75% de la asignación mensual más elevada recibida durante el último año de servicios, aunque para el efecto, fueron tomados los valores reportados como ingreso base de cotización mensual durante el último año de servicios, sumas que no fueron actualizadas con el aumento salarial del año 2009, y en la que no fueron incluidas la bonificación por actividad judicial y las doceavas partes de las primas de navidad, vacaciones y servicios.
De manera aparentemente simple, sería del caso dar aplicación ordinaria al imperativo de ajuste de la liquidación pensional de acuerdo con la fecha de retiro del servicio de la actora, la bonificación por actividad judicial pagada en abril de 2009 y las asignaciones efectivamente devengadas con el ajuste salarial de 2009, sin embargo, esta Corporación evidencia que una decisión en ese sentido sería contraria a la jurisprudencia en vigor sobre el ingreso base de liquidación de las pensiones de los servidores de la Rama Judicial y el Ministerio Público beneficiarios del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, de acuerdo con la cual este no es otro que aquel que resulte de aplicar el lapso de 10 años de que trata el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, lo que le hiciera falta al momento de entrar en vigor tal norma para alcanzar el estatus pensional o todo el tiempo laborado, con inclusión de los factores sobre los cuales cotizó y los establecidos legal o reglamentariamente como integrantes de la base de cotización al sistema.
Por tanto, la Sala itera las reglas de interpretación fijadas tanto por la Corte Constitucional como por el Consejo de Estado, plasmadas en las sentencias citadas en el acápite precedente, en el sentido de advertir que en el inciso 3° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 el legislador excluyó del régimen de transición la expectativa de las personas beneficiarias de este de obtener su pensión con el ingreso base de liquidación que consagraba el régimen anterior al que se encontraban afiliados al entrar en vigor aquella, por lo que se someten al mandato contenido en tal norma o en el artículo 21 ibidem, según corresponda; lo que además guarda relación con el artículo 48 superior, en cuanto dispone que «Para la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones […]».
Cabe anotar que si bien el mencionado fallo de unificación proferido por esta sección segunda[13], en el cual se precisó la aplicación del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 respecto de los servidores de la Rama Judicial y el Ministerio Público en lo que dice relación con el ingreso base de liquidación pensional, fue dictado con posterioridad a la providencia de primera instancia, en dicha oportunidad la Corporación advirtió que esa sentencia tiene aplicación retrospectiva «[…] y que la regla jurisprudencial fijada es vinculante en los siguientes casos: (i) respecto de los asuntos similares que actualmente se están tramitando en el seno de la administración;
(ii) respecto de los procesos similares que se están adelantando en juzgados, tribunales administrativos y Consejo de Estado». Por último, la Sala aclara que tampoco resulta procedente en esta oportunidad estudiar la posibilidad de ajuste de la prestación de la accionante con el promedio de lo cotizado durante sus últimos 10 años de servicio, comoquiera que este asunto nunca fue materia de reclamo ante la Administración, ni de pretensión en la demanda, y Colpensiones tampoco formuló demanda de reconvención sobre el particular.
Sin embargo, se observa que en la Resolución 3599 de 27 de abril de 2009, según el resumen de semanas cotizadas al sistema (ff. 31 y 32), el entonces ISS, pese a que liquidó la pensión de jubilación de la actora con la asignación mensual más elevada recibida durante el último año de servicios, tuvo en cuenta lo cotizado, lo que además resulta acorde al criterio jurisprudencial hoy vigente, acerca de que, se insiste, el IBL pensional solo lo integran los factores sobre los cuales se hayan efectuado los respectivos aportes, de conformidad con el artículo 48 constitucional, por lo que no es dable acceder a las pretensiones de la accionante.
De igual modo, la Sala aclara que la inclusión de la bonificación por actividad judicial pagada en abril de 2009 a la demandante, sobre la cual no fueron efectuados aportes, resultaría posible solo a partir del cómputo de dicho factor de acuerdo con las reglas de conformación del IBL pensional previstas en la Ley 100 de 1993, lo que, como ya fue advertido, no guarda relación con el objeto de la proposición jurídica contenida en la demanda.
Con base en los razonamientos que se dejan consignados, en armonía con los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, se revocará la sentencia de primera instancia, que accedió a las pretensiones de la demanda, para en su lugar negarlas.
En relación con la condena en costas y las agencias en derecho que corresponde a los gastos por concepto de apoderamiento dentro del proceso, esta Corporación, en sentencia de 1.º de diciembre de 2016[14], se pronunció así: En ese orden, la referida norma especial que regula la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso-administrativo dispone: Artículo 188.
Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. La lectura interpretativa que la Sala otorga a la citada regulación especial gira en torno al significado del vocablo disponer, cuya segunda acepción es entendida por la Real Academia Española como «2. tr.
Deliberar, determinar, mandar lo que ha de hacerse». Ello implica que disponer en la sentencia sobre la condena en costas no presupone su causación per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que estas sean impuestas, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución (artículo 366 del CGP).
En tal virtud, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones (civil, comercial, de familia y agraria), donde la responsabilidad en materia de costas siempre es objetiva (artículo 365 del CGP), corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.
Ese juicio de ponderación supone que el reproche hacia la parte vencida esté revestido de acciones temerarias o dilatorias que dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento, cuando por ejemplo sea manifiesta la carencia de fundamento legal de la demanda, excepción, recurso, oposición o incidente, o a sabiendas se aleguen hechos contrarios a la realidad; se aduzcan calidades inexistentes; se utilice el proceso, incidente o recurso para fines claramente ilegales o con propósitos dolosos o fraudulentos; se obstruya, por acción u omisión, la práctica de pruebas; se entorpezca el desarrollo normal y expedito del proceso; o se hagan transcripciones o citas deliberadamente inexactas (artículo 79 CGP).
Así las cosas, frente al resultado adverso a los intereses del demandante, se tiene que ejerció de forma legítima el reclamo por la vía judicial del derecho que le asistía de acceder a la pensión gracia, pues con base en el ordenamiento que la rige y los lineamientos jurisprudenciales en la materia, así lo consideró. Por consiguiente, esta Sala considera que la referida normativa deja a disposición del juez la procedencia o no de la condena en costas, puesto que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida y comprobar su causación y no el simple hecho de que las resultas del proceso le fueron desfavorables a sus intereses, pues dicha imposición surge después de tener certeza de que la conducta desplegada por aquella comporta temeridad o mala fe, por lo que, al no predicarse tal proceder de la parte demandante, no se impondrá condena en costas.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1.º Revócase la sentencia de 6 de mayo de 2016 proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, que accedió a las súplicas de la demanda en el proceso instaurado por la señora Melva Cecilia Hernández Corzo contra la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones); en su lugar, niéganse tales pretensiones, conforme a la parte motiva. 2.° Sin condena en costas. 3.° Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester.
Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER |Firmado electrónicamente |Firmado electrónicamente | |SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ |CÉSAR PALOMINO CORTÉS | ----------------------- [1] Según el artículo 328 del Código General del Proceso, «El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley»; asimismo, «El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella». [2] Corte Constitucional, sentencia C-258 de 2013. [3] El artículo 36 indica: “ARTÍCULO
36. RÉGIMEN DE TRANSICIÓN. La edad para acceder a la pensión de vejez, continuará en cincuenta y cinco (55) años para las mujeres y sesenta (60) para los hombres, hasta el año 2014, fecha en la cual la edad se incrementará en dos años, es decir, será de 57 años para las mujeres y 62 para los hombres. || La edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de las personas que al momento de entrar en vigencia el Sistema tengan treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o más años de servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados.
Las demás condiciones y requisitos aplicables a estas personas para acceder a la pensión de vejez, se regirán por las disposiciones contenidas en la presente Ley. || El ingreso base para liquidar la pensión de vejez de las personas referidas en el inciso anterior que les faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho, será el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o el cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE” (negrilla fuera del texto). [4] Consejero ponente Rafael Francisco Suárez Vargas. [5] Consejo de Estado, sección segunda.
Sentencia de unificación de 11 de junio de 2020, expediente 15001-23-33-000-2016-00630-01 (4083-2017). [6] Expediente 52001-23-33-000-2012-00143-01 (4403-2013), consejero ponente César Palomino Cortés. [7] Expediente Administrativo en CD a f. 186, archivo «GEN-DDI-AF- 2014_7541766-20140911114022.pdf». [8] Ibidem, archivos «00099989000000037885187000602A.tif», «00099989000000037885187000602B.tif» y «00099989000000037885187000702A.tif». [9] Ibidem, archivos «00099989000000037885187001102A.tif» y «00099989000000037885187001202A.tif». [10] Ibidem, archivo «00099989000000037885187002302A.tif» [11] Ibidem, archivo «00099989000000037885187001302A.tif», «00099989000000037885187001402A.tif» y «00099989000000037885187001502A.tif». [12] Según el artículo 151 (parágrafo) de la Ley 100 de 1993, «El Sistema General de Pensiones para los servidores públicos del nivel departamental, municipal y distrital, entrara a regir a más tardar el 30 de junio de 1995, en la fecha que así lo determine la respectiva autoridad gubernamental». [13] Sentencia de unificación de 11 de junio de 2020, expediente 15001-23- 33-000-2016-00630-01 (4083-2017). [14] Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, expediente 70001-23-33-000-2013-00065-01 (1908-2014), C. P. Carmelo Perdomo Cuéter, actor: Ramiro Antonio Barreto Rojas, demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP).