IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD [L]a Sala encuentra que la acción de tutela no cumple con el requisito de subsidiariedad, toda vez que la parte actora, si bien no cuenta con el incidente de desacato y el procedimiento de seguimiento de la Sentencia T-760 de 2008, tal como lo aseveró el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca en el auto del 7 de julio de 2020 que declaró improcedente la acción de incumplimiento interpuesta contra la ADRES y la Unión Temporal Auditores en Salud, acorde con lo dispuesto por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, al resolver conflictos negativos de competencia entre jueces ordinarios y de lo contencioso administrativo, dicha IPS sí puede acudir a la Jurisdicción Ordinaria o ante la Superintendencia de Salud a ventilar sus pretensiones, dado que es la competente para resolver todas aquellas controversias relativas al Sistema General de Seguridad Social en Salud, incluyendo no solo los trámites de recobros por servicios y medicamentos No POS, sino también las diferencias que se susciten en el cobro y no pago de los servicios de salud prestados por las IPS a las víctimas de accidentes de tránsito en que participan vehículos no identificados o no asegurados con el SOAT, ante la subcuenta ECAT de la ADRES.
Por ende, al verificarse que los supuestos de derecho que subyacen a las pretensiones de la parte actora son similares a las que la jurisprudencia previamente expuesta y versan sobre conflictos entre entidades del sector del sistema general de seguridad social en salud, no cabe duda para esta Sala que las bases de ese precedente son aplicables al caso concreto y, por ende, la IPS accionante debió agotar previamente las respectivas acciones ante los jueces ordinarios, en quienes radica la competencia para conocer de estos asuntos.
Así las cosas, la Sala declarará improcedente la acción de tutela interpuesta por Redes IMAT Clínica de Fracturas S.A.S., al no cumplir con el requisito de subsidiariedad por no haber agotado todos los mecanismos judiciales con que cuenta para lograr el cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 2.6.1.4.3.12 el Decreto 780 de 2016 y 17 de la Resolución 1645 de 2016, especialmente, por no haber acudido a la Jurisdicción Ordinaria y/o a la Superintendencia de Salud, acorde con lo dispuesto en las consideraciones de este proveído.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá, D.C., cuatro (4) de diciembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-04271-00(AC) Actor: REDES IMAT CLINICA DE FRACTURAS S.A.S. Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA Corresponde a la Sala pronunciarse sobre la demanda de tutela instaurada por el apoderado de Redes IMAT Clínica de Fracturas S.A.S., de acuerdo con el Decreto 1983 de 2017.
I. A N T E C E D E N T E S 1. - La demanda El 30 de septiembre de 2020, Redes IMAT Clínica de Fracturas S.A.S., por intermedio de apoderado judicial, presentó demanda de tutela contra el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, con el fin de que se le ampare el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia, presuntamente vulnerado por la autoridad judicial demandada, dentro del proceso radicado con número 76001-23-33-000-2020-00830-00, promovido por el aquí accionante, al proferir el auto de 7 de julio de 2020, por medio del cual declaró improcedente la acción de cumplimiento promovida contra la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud –ADRES-, bajo el argumento de que existen otros instrumentos de defensa judicial para solicitar los recobros por los servicios de salud.
En consecuencia, la parte actora formuló las siguientes pretensiones: “El amparo solicitado, según la fundamentación fáctica y jurídica anteriormente desarrollada, debería materializarse en la anulación de los efectos del auto censurado. Consecuencialmente, consideramos también que debería impartirse una orden al accionado para que estudie la viabilidad de admisión de la demanda de cumplimiento en línea con los precedentes jurisprudenciales que, en grado vertical y horizontalmente, venían siendo acogidos en este tipo de solicitudes y entendiendo, además, que el incidente de desacato y el «procedimiento de seguimiento» a la Sentencia T-760 de 2008 de la Corte Constitucional, no constituyen, en modo alguno, mecanismos judiciales al alcance de la accionante”1. a. Según se narra en el escrito de tutela, entre el 15 mayo de 2018 y el 11 octubre de 2019, la IPS accionante prestó múltiples servicios de salud, entre otras, a las víctimas de accidentes de tránsito en que participan vehículos no identificados o no asegurados con el SOAT, razón por la cual radicó las respectivas facturas ante la subcuenta ECAT de la ADRES, debidamente soportadas para obtener el pago de dichas sumas adeudadas2. b. Al respecto, la parte actora afirma que acorde con lo dispuesto en los artículos 2.6.1.4.3.12 del Decreto 780 de 2016 y 17 de la Resolución 1645 de 2016, la ADRES, a través de los servicios de la Unión Temporal Auditores de Salud, en el término de los dos meses siguientes al cierre de cada periodo de radicación, debía auditar integralmente las reclamaciones presentadas por la parte actora, sin que se haya efectuado actuación alguna. c. Por lo anterior y acorde con lo dispuesto en el artículo 8º de la Ley 393 de 1997, el 25 y 26 de febrero de 2020 presentó ante la ADRES y la Unión Temporal Auditores de Salud, solicitud de cumplimiento de sus obligaciones, especialmente la auditoría de las cuentas médicas pendientes de pago, sin obtener ninguna respuesta. d. Debido a lo anteriormente expuesto, el 6 de julio de 2020, la sociedad accionante formuló demanda en ejercicio del medio de control de acción de cumplimiento contra la ADRES y la Unión Temporal Auditores en Salud, bajo el radicado No. 76001-23-33-000-2020-00830-00, con el propósito de que dichas entidades fueran obligadas a dar cumplimiento a lo dispuesto en los artículos 17 de la Resolución 1645 de 2016, 2.6.1.4.2.2. y 2.6.1.4.3.12 del Decreto 780 de 2016 y por consiguiente, realizar la auditoría en salud, jurídica y financiera de las reclamaciones por los eventos de que trata el artículo 167 de la Ley 100 de 1993, que fueron radicadas entre el 15 de mayo de 2018 y el 11 de octubre de 2019.
En subsidio de lo pretendido, se solicitó ordenar a la ADRES darle cumplimiento a lo establecido en el parágrafo 2° del artículo 2.6.4.3.5.2.1 del Decreto 780 de 2016, esto es, “adelantar directamente o contratar … parcialmente contratar, total o parcialmente, la verificación del cumplimiento de los requisitos de las reclamaciones, de acuerdo con los modelos y mecanismos operativos que defina esa entidad”, para surtir la auditoría integral, puesto que, si bien formalmente se celebró el Contrato de Consultoría A No. 0080 de 2018, este no se ha cumplido. e. El conocimiento de dicho asunto correspondió al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, instancia que mediante auto de 7 de julio de 2020 declaró improcedente la acción de cumplimiento, al considerar que “la parte actora cuenta con otros instrumentos de defensa judicial frente a los recobros por los servicios de salud”3.
En concreto, mencionó que acorde con lo dispuesto por la Sección Quinta del Consejo de Estado4, el incidente de desacato y el procedimiento de seguimiento de la sentencia T-760 de 2008 de la Corte Constitucional, son los mecanismos de defensa que tiene la IPS afectada para alegar sus pretensiones. f. Inconforme con lo anterior, el 15 de julio de 2020, el apoderado de la IPS accionante presentó escrito denominado “recurso de impugnación”, en el que alegó: (i) la sentencia de 13 de febrero de 2020 emitida por la Sección Quinta del Consejo de Estado y sobre la cual se fundamentó la decisión del Tribunal, versa sobre recobros en salud y su pretensión iba dirigida a que se realizara la auditoría previa a dicho proceso, por ende, no era aplicable al caso particular5;
(ii) según el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, una de las soluciones judiciales de defensa con las que supuestamente cuenta la parte actora es el incidente de desacato a la Sentencia T-760/08. No obstante, recientes pronunciamientos de la Sala de Seguimiento de la Corte Constitucional sobre dicha sentencia, sostienen que esa posibilidad sólo es predicable de quienes figuraron como accionantes en las diferentes acciones de amparo que se acumularon y dentro de las cuales, no figura Redes IMAT Clínica de Fracturas S.A.S.6;
(iii) el otro medio de defensa judicial identificado por “el Consejo de Estado y el Tribunal es el “procedimiento de seguimiento de la Sentencia T-760 de 2008”7. Al respecto, estimó que la función de la Sala Especial de Seguimiento a dicha sentencia se limita a verificar el cumplimiento de las órdenes proferidas en el fallo, “a través de una intervención excepcional y justificada ante vacíos legislativos u omisiones en las políticas públicas.
El objeto del seguimiento, por tanto, se concreta en la efectividad de la «regulación», no está diseñado para el cumplimiento de gestiones de casos específicos particulares sino para «supervisar el cumplimiento de las complejas órdenes estructurales»”8. Por ende, a diferencia de lo expuesto por el Tribunal, esta no es una verdadera vía judicial para reclamar sus pretensiones. g. El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, a través de auto proferido el 14 de agosto de 2020, rechazó por improcedente el referido recurso, en atención a que el artículo 16 de la Ley 393 de 1997 establece que, con excepción de la sentencia y del auto que deniega la práctica de pruebas, todas las demás providencias carecen de recurso alguno. h. Con todo, la accionante relata que no cuenta con otro mecanismo judicial para hacer cumplir al ADRES su deber de auditar las cuentas médicas que le ha presentado, por lo que debe soportar los efectos nocivos de dicho incumplimiento y se encuentra al borde de un colapso financiero “que le obligará a cerrar sus puertas y los servicios a la comunidad bugueña porque el déficit, que ronda los mil millones de pesos, le impiden (sic) funcionar adecuadamente”.9 Como cargo específico contra el auto de 7 de julio de 2020, la parte actora sostiene que el Tribunal accionado incurrió en defecto material o sustantivo por las razones esgrimidas en el recurso de impugnación, a saber: (i) por interpretación irrazonable, al afirmar que el incidente de desacato a la Sentencia T-760 de 2008 constituye la vía judicial ordinaria para que el accionante pueda ventilar sus pretensiones.
En concreto, expuso que aunque el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca no identificó la norma en que fundamenta su decisión, se entiende que aludió a aquellas que, de modo general, regulan la legitimación por activa de la acción de tutela, esto es, “el Código Civil, el Decreto 2591 de 1991 y el Código General del Proceso”, punto sobre el cual advierte que la IPS accionante “carece de legitimidad por activa en ese particular trámite incidental por la razón sencilla, pero suficiente, de que no fungió como accionante en la acción de tutela”.
Además, hizo énfasis en que el contenido central de las decisiones adoptadas en dicho fallo, corresponde a órdenes estructurales dirigidas a diferentes autoridades administrativas con el propósito de mitigar el déficit de regulación en el Sistema General de Seguridad Social en Salud, sin que vayan dirigidas a resolver situaciones jurídicas concretas de sus usuarios y prestadores.
Por ende, consideró que “el Tribunal terminó otorgándole a las disposiciones jurídicas identificadas un sentido y alcance contraevidente, es decir, un sentido que esas normas no tienen”; y (ii) por carencia absoluta de fundamento jurídico, al aducir el Tribunal que el procedimiento de seguimiento efectuado por la Sala Especial de la Corte Constitucional es otro mecanismo judicial con que supuestamente cuenta la institución accionante para lograr que la ADRES audite las cuentas médicas que le adeuda.
En términos generales, sostuvo que, “ese procedimiento no está contemplado en el sistema procesal colombiano como mecanismo para el cumplimiento de las obligaciones impuestas por la ley de alcance nacional, o por lo menos, no en el caso analizado. Así, la decisión cuestionada se sustenta parcialmente en una norma que no existe”10. 2.- Intervención de las autoridades El Despacho sustanciador admitió la demanda de tutela11, ordenó notificar al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca12 y comunicar la decisión a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado para que, si lo consideraba procedente dentro del marco de las competencias a ella asignadas, interviniera en el presente asunto13. 2.1.
El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca14 y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado guardaron silencio. II.- C O N S I D E R A C I O N E S 1. Problema jurídico De acuerdo con la situación expuesta en los antecedentes de esta providencia, le corresponde a la Subsección, establecer si el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, al declarar improcedente la acción de cumplimiento presentada contra la ADRES y la Unión Temporal Auditores en Salud, mediante la cual pretendía que dichas entidades cumplieran con lo dispuesto en los artículos 2.6.1.4.3.12 el Decreto 780 de 2016 y 17 de la Resolución 1645 de 2016 y en consecuencia, efectuaran la respectiva auditoría integral a las facturas presentadas entre el 15 de mayo de 2018 y el 11 de octubre de 2019, vulneró el derecho fundamental al acceso a la administración de justicia de Redes IMAT Clínica de Fracturas S.A.S. Para resolver el mencionado problema jurídico, previamente se debe verificar la acreditación de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judiciales.
En caso de que se supere dicho análisis, se proseguirá con el estudio de fondo de la controversia. 2. Análisis de la Sala 2.1. La acción de tutela contra providencias judiciales La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en fallo de 31 de julio de 2012, unificó la postura en relación con la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.
Posteriormente, a través de una nueva sentencia de unificación, la Sala Plena de la Corporación adoptó los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial y reiteró que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 Constitucional y, por ende, se consideró que el amparo frente a decisiones judiciales no puede ser ajeno a esas características.
Con fundamento en lo anterior, esta Corporación ha sostenido que los requisitos generales para la procedencia del mecanismo de amparo de derechos fundamentales que deben ser cuidadosamente verificados son: - Que la cuestión que se discuta resulte de evidente -relevancia constitucional- - Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio ius fundamental irremediable. - Que se cumpla el requisito de inmediatez. - Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que esta tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora. - Que la accionante identifique, de manera razonable, tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial, siempre que esto hubiere sido posible; y, - Que no se trate de sentencias de tutela.
A su turno, los requisitos específicos de procedencia que ha precisado la jurisprudencia constitucional en la sentencia C-590 de 2005, acogida por la Sala Plena de esta Corporación, hacen referencia a los denominados defectos (i) orgánico, (ii) procedimental absoluto, (iii) fáctico, (iv) material o sustantivo, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente, y (viii) violación abierta y flagrante de la Carta Política.
Así pues, le corresponde al juez de tutela verificar el cumplimiento estricto de todos los requisitos generales, de tal manera que, una vez superado ese examen formal, pueda constatar si se configura, por lo menos, uno de los defectos arriba mencionados, los cuales deben ser alegados por el interesado. 2.2. Caso concreto Al realizar el estudio de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela, la Sala advierte que no se acreditó por la parte actora la subsidiariedad del amparo constitucional, pues no acudió previamente ante la Jurisdicción Ordinaria y/o a la Superintendencia de Salud, órganos competentes para dirimir esta clase de controversias acorde con lo dispuesto por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura.
Descendiendo al caso concreto, se verificó que la IPS accionante alegó que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca incurrió en defecto sustantivo al proferir el auto del 7 de julio de 2020, por un lado, al hacer una interpretación irrazonable sobre la procedencia del incidente de desacato a la Sentencia T-760 de 2008 para solicitar la auditoría de las facturas presentadas ante la ADRES en su caso particular.
En concreto, sostuvo que las órdenes de dicha providencia fueron de carácter estructural con el propósito de contrarrestar el déficit que se presenta en el sector salud y no versan sobre circunstancias particulares de sus usuarios. Sumado a que, Redes IMAT no tiene legitimación por activa para iniciar el trámite incidental, dado que, no hizo parte de los accionantes en el referido fallo de tutela.
De otro lado, la parte actora aseveró que el defecto endilgado al Tribunal accionado se produjo por carencia absoluta de fundamento jurídico, al justificar la improcedencia de la acción de cumplimiento en que el procedimiento de seguimiento efectuado por la Sala Especial de la Corte Constitucional sobre la Sentencia T-760 de 2008 es otro mecanismo judicial con que cuenta para lograr que la ADRES audite las cuentas médicas que le adeuda, desconociendo que dicho procedimiento no está contemplado en la ley como vía judicial para lograr el cumplimiento de dicha clase de obligaciones.
En efecto, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca en auto del 7 de julio de 2020, acorde con lo dispuesto en el artículo 9 de la Ley 393 de 1997 y la jurisprudencia del Consejo de Estado, especialmente de la Sección Quinta15, declaró improcedente la acción de incumplimiento interpuesta por Redes IMAT Clínica de Fracturas SAS contra la ADRES y la Unión Temporal Auditores en Salud, al considerar que dicha institución contaba con otros mecanismos judiciales para adelantar el recobro pretendido, tales como, el incidente de desacato y el procedimiento de seguimiento de la Sentencia T-760 de 2008.
En consecuencia, ordenó remitir copia del auto y del expediente a la Sala Especial de Seguimiento de la Sentencia T-760 de 2008 de la Corte Constitucional. Al respecto, dijo el Tribunal: “3. (…) el Consejo de Estado advirtió que en la sentencia T-760 de 2008 se concluyó que era evidente la violación generalizada del derecho a la salud, por fallas en la regulación del sistema general de seguridad social —el retraso en el cumplimiento de los términos de recobro que afecta, sistemáticamente, el flujo de recursos en el sistema, en desmedro del acceso efectivo de los usuarios a los servicios de salud y del goce efectivo del derecho a la salud— lo que motivó a declarar el estado de cosas inconstitucional y ordenó, en consecuencia, el seguimiento de esa decisión por una Sala Especial, creada en el año 2009, que ha adoptado diversas decisiones para el acatamiento del fallo.
Dijo que esa Sala Especial es la que realiza, entre otros, el estudio y seguimiento de los artículos 17 de la Resolución 1645 de 2016 y 2.6.1.4.2.2. y 2.6.1.4.3.12 del Decreto 780 de 2016, frente a los inconvenientes para la atención y pago de los recobros por los servicios médicos prestados. 4. Por lo tanto, el Consejo de Estado consideró que el juez de cumplimiento no puede interferir en el proceso de seguimiento que se adelanta por la Corte Constitucional, desde el año 2009, para definir las alternativas frente al estado de cosas inconstitucional. 5.
Así las cosas, de conformidad con el artículo 9 de la Ley 393 de 1997, no procede la presente acción de cumplimiento, pues la parte actora cuenta con otros instrumentos de defensa judicial frente a los recobros por los servicios de salud. Sin embargo, tal como lo previene el Consejo de Estado (2020)se ordenará la remisión de las copias de esta decisión y del expediente a la Sala Especial de Seguimiento de la sentencia T-760 de 2008, para que se tengan en cuenta los argumentos planteados por la actora”.
La Sala advierte que, en relación con el argumento dado por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, la Corte Constitucional mediante Auto 325 de 202016, se pronunció sobre los argumentos esgrimidos por la Sección Quinta del Consejo de Estado en los distintos fallos que emitió en el trámite de las acciones de cumplimiento interpuestas contra la Administradora de los Recursos del Sistema de Seguridad Social en Salud -Adres y de la Unión Temporal Auditores en Salud, en los que declaró la improcedencia de las mismas y ordenó la remisión de copias de los expedientes y las referidas sentencias a la Sala Especial, haciendo ciertas precisiones sobre la función especial de la referida Sala, la acción de cumplimiento y la figura del desacato.
En dicha providencia, el Alto Tribunal Constitucional se inhibió para conocer de dichos asuntos y devolvió a la Sección Quinta del Consejo de Estado, copia simple y digitalizada de cada expediente y sus fallos respectivos. En lo que respecta a las funciones de la Sala Especial de Seguimiento, empezó por aclarar que en la Sentencia T-760 de 2008, la Corte Constitucional emitió órdenes generales “con finalidad correctiva”, a fin de que las autoridades del Sistema General de Seguridad Social en Salud adoptaran todas las medidas necesarias para superar las fallas estructurales de este, identificadas en los casos concretos acumulados en el referido proveído.
Es así como, para verificar el respeto de los mandatos generales dados en dicha sentencia y comprobar “los resultados logrados en el sistema” junto con el avance en el goce efectivo del derecho a la salud, el 1º de abril de 2009, la Sala Plena de la Corte creó la Sala Especial de Seguimiento. Asimismo, se expuso que la evaluación de acatamiento que ejecuta la Sala Especial, no suplanta las funciones de las demás ramas del poder público y las autoridades gubernamentales, pues respeta sus competencias propias, su autonomía y “atiende a la evidencia social, los estudios y la eficacia de las medidas adoptadas por aquellas”.
En consecuencia, profiere autos de valoración en los que determina, entre otras cosas: “la contravención de la orden por la autoridad obligada y adopta las decisiones complementarias tendientes a vencer la problemática estructural que le dio origen; o en caso contrario, si las medidas cuentan con suficientes resultados acreditados declara el cumplimiento del mandato por considerar que se presentaron avances para superar las fallas o que se superarán con el tiempo”.
Por lo anteriormente expuesto, la Sala de Seguimiento en el citado Auto 325 de 2020 aclaró que, si bien en desarrollo de sus competencias realizó el seguimiento de algunos casos concretos que son relevantes desde el punto de vista, dicha clase de asuntos no constituyen su objeto de estudio, toda vez que excedería su ámbito de competencia, que como ya se dijo, es la verificación del cumplimiento de las órdenes dadas en la Sentencia T-760 de 2008.
Sobre el particular, afirmó lo siguiente: “8. (…)si bien la Sala en desarrollo de sus competencias focalizó de manera excepcional el seguimiento sobre algunas situaciones específicas que resultan relevantes desde el punto de vista constitucional, no ha centrado su atención en el estudio de casos particulares derivados de nuevas circunstancias o acciones de tutela, ni asumido el conocimiento de dichos casos, lo que además excedería sus competencias, en atención a que, como ya se expuso, fue creada para efectuar la verificación del acatamiento de las órdenes generales impartidas en la sentencia T-760 de 2008, que se materializan a través de las actuaciones desplegadas por las autoridades responsables del sector salud dirigidas a dar solución a la problemática global y no a casos concretos, lo que no las exime de cumplir sus obligaciones frente a situaciones particulares”.
(subraya fuera del texto original) Consecuentemente, la Sala Especial explicó que, con relación a las pretensiones de las acciones de cumplimiento que le han sido remitidas, la Sala Plena de la Corte Constitucional en las órdenes 24, 25, 26 y 27 de la Sentencia T-760 de 2008, estudió la problemática de la sostenibilidad financiera del sistema de salud, para asegurar el flujo de dinero al interior del mismo, eliminar las causales de glosas denominadas “fallo de tutela” y “principio activo POS”, y mejorar el procedimiento de pago de los recobros represados a septiembre de 2008 mediante su rediseño. Sin embargo, precisó que en la referida providencia, no se impartieron órdenes de pago de sumas de dinero que se causaran posteriormente a su expedición y que acorde con el numeral 26 de la parte resolutiva del fallo, las órdenes dadas al Ministerio de Salud en la materia, se encaminaron a endilgarle la obligación de diseñar un plan de contingencia para tramitar las solicitudes de recobro atrasadas a la fecha de expedición de la sentencia. Por ende, adujo que los procesos por recobro presentados posteriormente, no son de su competencia. En concreto, señaló: “Es pertinente mencionar que la sentencia T-760 de 2008 no impartió directrices tendientes al pago de sumas de dinero en concreto, causadas con posterioridad a su expedición; ya que la orden 26 buscaba que el Ministerio de Salud diseñara un plan de contingencia para adelantar el trámite de las solicitudes de recobro que se encontraban atrasadas a la fecha en que se profirió la providencia, al igual que agilizar dichos pagos pendientes de las que ya habían sido aprobadas por verificarse el cumplimiento de los requisitos de las resoluciones vigentes, limitando los trámites únicamente a los paquetes presentados con anterioridad a la expedición de la sentencia y no, a casos concretos o particulares generados con posterioridad a esta.
Por lo anterior, la verificación de la realización de las auditorías a las solicitudes de recobro presentadas con posterioridad a la providencia estructural y el reconocimiento y pago de los valores en ellas invocados, excede la competencia de la Sala que se enmarca exclusivamente al seguimiento del cumplimiento a las órdenes impartidas en dicha decisión”.
Sumado a lo anterior, la Sala Especial puso de presente que tampoco le corresponde hacer el seguimiento específico de los artículos 2.6.1.4.3.12 de Decreto 780 de 2016 y el 17 de la Resolución 1645 de 2016: “Adicionalmente, debe aclararse que, ninguno de los mandatos proferidos en la sentencia T-760 de 2008 ha conducido a que la Sala Especial haga seguimiento específico ni a los artículos 2.6.1.4.3.12 del Decreto 780 de 2016 y el 17 de la Resolución 1645 de 2016 como afirmó el Consejo de Estado, ni en general a los recobros relacionados con las reclamaciones presentadas con cargo a la subcuenta ECAT, toda vez que este tema no fue objeto de análisis en esa providencia”.
(Se resalta) Adicionalmente, mencionó que el 22 de mayo de 2019, la ADRES informó a la Corte las dificultades que presenta en la ejecución del contrato de auditoría celebrado con la Unión Temporal Auditores en Salud, y solicitó a la Sala Especial asumir el conocimiento de las tutelas interpuestas por el incumplimiento en los plazos de auditorías y los pagos de los recobros solicitados, “petición que fue negada por tratarse de casos particulares cuyo trámite no pueden ser asumidos por la Sala, entre otras, por su deber de respeto del ámbito de competencia de las demás autoridades judiciales”.
Por ende, desde el 5 de junio de 2019, la Sala de Seguimiento se ha pronunciado sobre los inconvenientes derivados de las auditorías por parte de la Unión Temporal, advirtiendo que “no es competente para conocer de casos concretos, y que a la Corte no le corresponde estudiar en sede de revisión, asuntos más allá de los que sean seleccionados en virtud de esa facultad, concluyendo a su vez, la imposibilidad de asumir el conocimiento de las acciones de tutela invocadas por la Adres o de cualquier otro tipo, dirigidas al estudio de cuestiones particulares, menos aún consistentes en el pago de sumas de dinero.”.
Por otro lado, en lo concerniente a los incidentes de desacato radicados por las mismas razones, la Sala Especial reiteró que no es competente para tramitar el estudio de casos particulares, especialmente, en aquellos que se involucran sumas de dinero, lo cual requiere entre otras cosas, que se despliegue una gestión probatoria y procedimientos que no se compaginan con la labor de seguimiento realizada por la Sala Especial.
En este punto, enfatizó en que acorde con el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo le corresponde conocer de las controversias y litigios originados o en los que estén involucradas entidades públicas, como la Adres, atendiendo a su “naturaleza asimilada” a una empresa industrial y comercial del Estado y las cuestiones administrativas a su cargo, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 66 de la Ley 1753 de 2015.
A su vez, mencionó que se instauraron acciones de cumplimiento en la Jurisdicción Contencioso Administrativa con el fin de que a las entidades responsables se les ordenara el cumplimiento de las normas que regulan los términos para resolver y pagar los valores recobrados en virtud de las reclamaciones de los valores adeudados por la prestación de servicios y tecnologías en salud prestados con ocasión de accidentes de tránsito, pero en algunos de ellos el Consejo de Estado indicó que las demandas eran improcedentes, en atención a que dicho tipo de reclamaciones debían ser conocidas por la Sala Especial de la Corte Constitucional ya que dicha problemática del sector salud constituye su objeto de estudio y seguimiento desde el año 2009 y hasta la fecha.
Específicamente, hizo alusión a que la Sección Quinta del Consejo de Estado concluyó en diversos procesos de cumplimiento que “el incidente de desacato y el procedimiento de seguimiento a lo ordenando en la sentencia T-760 de 2008 es el mecanismo de defensa con el cual cuenta para superar el estado de cosas inconstitucional decretado por la Corte, que involucra las pretensiones”.
Al respecto, el Máximo Tribunal Constitucional insistió en que “ninguna de las órdenes emitidas en la sentencia T-760 de 2008 efectúa seguimiento al cumplimiento de esta normatividad específica o en general a la verificación, control y pago de servicios y tecnologías en salud prestados, y menos aquellas generados en accidentes de tránsito ocasionados por vehículos fantasmas o no asegurados”.
Adicionalmente, enfatizó en que no puede omitirse que en el Acuerdo 015 del 2011 de la Sala Plena del Consejo de Estado estableció la competencia de la Sección Quinta para conocer “las apelaciones contra las providencias susceptibles de ese recurso que se dicten por los Tribunales Administrativos en primera instancia en las acciones de cumplimiento”.
Por lo anteriormente expuesto, la Sala Especial de Seguimiento a la Sentencia T-760 de 2008 se declaró inhibida para conocer sobre el incumplimiento de los plazos para efectuar las auditorías a las reclamaciones de recobro por parte de la ADRES y la Unión Temporal Auditores en Salud, relacionadas con servicios de salud prestados en virtud de accidentes de tránsito ocasionados con vehículos fantasma o no asegurados con el SOAT, “pues el seguimiento que efectúa esta Corporación al acatamiento de las órdenes generales proferidas en la sentencia T-760 de 2008, como se mencionó, busca con la ayuda de todos los actores del sector salud y las autoridades obligadas a ello, encontrar una solución de manera conjunta que elimine las fallas estructurales, mas no, resolver casos particulares ante los cuales proceden las acciones de ley; menos aún cuando se trata de asuntos que no fueron objeto de estudio en la sentencia estructural, como el pago de los servicios y tecnologías generados por accidentes de tránsito de vehículos fantasma o no asegurados”.
Ante lo anteriormente expuesto, la Subsección concluye que según lo dispuesto por la Corte Constitucional, en el Auto 325 de 2020, a diferencia de lo dispuesto por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca en auto del 7 de julio de 2020, el incidente de desacato y el proceso de seguimiento de la Sentencia T-760 de 2008 no constituyen una vía judicial adicional que debía agotar la parte actora en el caso concreto para declarar procedente la acción de incumplimiento incoada contra la ADRES y la Unión Temporal Auditores en Salud.
No obstante, se advierte que, aun cuando el accionante no cuenta con dichos mecanismos, acorde con lo dispuesto por el Consejo Superior de la Judicatura, la parte actora deberá ventilar sus pretensiones en la jurisdicción ordinaria, competente para conocer esta clase de controversias. Por ende, la acción de tutela se torna improcedente al no haberse cumplido el requisito de subsidiariedad.
En concreto, en fallo de 2 de febrero de 201717, al dirimir el conflicto negativo de competencias suscitado entre la Jurisdicción Contencioso Administrativa en cabeza del Juzgado 33 Administrativo de Oralidad del Circuito Judicial de Bogotá Sección Tercera y la Jurisdicción ordinaria representada por el Juzgado 11 Laboral del Circuito de Bogotá con ocasión de la demanda ordinaria interpuesta por COMPENSAR EPS contra la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social, la Unión Temporal Nuevo Fosyga y el Consorcio Sayp 2011, al incumplir con los pagos por concepto de “recobros” por servicios médicos NO POS, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura puso de presente que el artículo 4 de la Ley 712 de 2001 modificatoria del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social y que, a su vez, fue reformado por la Ley 1564 de 2012, señaló que la competente para dirimir esta clase de controversias es la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral, en los siguientes términos: “4.
Las controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, salvo los de responsabilidad médica y los relacionados con contratos”. En este punto, expuso que la Corte Constitucional, al resolver una demanda de inexequibilidad contra el referido artículo, hizo énfasis en la competencia de la jurisdicción ordinaria para conocer sobre las controversias entre las entidades del sector salud: “De conformidad con el ordenamiento superior, en sus artículos 48 y 365, la distribución de la competencia que trae la norma demandada, en el sentido de que la jurisdicción del trabajo conocerá de las controversias producidas entre entidades públicas y privadas del régimen de la seguridad social integral y sus afiliados proviene, adicionalmente a lo señalado en el acápite anterior, de la facultad del legislador de establecer el régimen jurídico al cual se verá sometida la prestación de un servicio público.
(…) "Como ya se dijo la asignación de dicha competencia a la jurisdicción ordinaria en sus especialidades laboral y de seguridad social obedeció a la necesidad de hacer efectivos los mandatos de los artículos 29, 48 y 365 de la Carta Política que según se advirtió en la citada Sentencia C-111 de 2000 imponen la necesidad de especializar una jurisdicción estatal para el conocimiento de las controversias sobre seguridad social integral, haciendo efectiva la aplicación del régimen jurídico sobre el cual se edificó la prestación del servicio público de la seguridad social.
Además, la especialización que se hace de la justicia ordinaria laboral corresponde al sentido unificado del sistema de seguridad social integral querido por el constituyente. Unidad del sistema que se proyecta en la unidad de la jurisdicción. (…) En suma, el numeral 4° del artículo 2° de la Ley 712 de 2001 al atribuir a la jurisdicción ordinaria en sus especialidades laboral y de seguridad social la solución de los conflictos referentes al sistema de seguridad social integral que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, cualquiera que sea la naturaleza de la relación jurídica y de los actos jurídicos que se controviertan, integra un sistema mediante el cual debe prestarse el servicio público obligatorio de la seguridad social bajo el principio de unidad que rige el régimen jurídico que la regula.
Finalmente, es de anotar que en lo esencial el numeral 4º del artículo 2º de la Ley 712 de 2001 es mutatis mutandi igual al artículo 2º de la ley 362 de 1997, que acogió en forma más explícita la exégesis que las altas Corporaciones de justicia le habían impartido. Valga recordar que en esas sentencias se precisó que después de la expedición de Ley 100 de 1993, para los efectos del sistema de seguridad social integral no es necesario tener en cuenta la naturaleza jurídica del vínculo ni los actos que reconocieron o negaron un derecho sustancial en esa materia, sino la relación afiliado, beneficiario o usuario, con la respectiva entidad administradora o prestadora de servicios de seguridad social integral.
Por tanto, es la materia de la controversia lo que define la jurisdicción competente y no el status jurídico del trabajador. Igualmente se destacó que el legislador en ejercicio de la libertad política de configuración de normas jurídicas y en armonía con los artículos 150-23 y 228 Superiores, tiene un amplio margen de decisión para distribuir una competencia judicial dentro de las distintas jurisdicciones estatales, a fin de que una precisa autoridad judicial ejerza la jurisdicción del Estado en un asunto previamente señalado, bajo estrictos contornos de protección de la vigencia y primacía del debido proceso (C.P. art. 29).
Por tanto, bien podía el legislador en ejercicio de esas innegables potestades asignar la competencia a la jurisdicción ordinaria para conocer de las controversias referentes a sistema de seguridad social integral que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, cualquiera que sea la naturaleza de su relación jurídica y de los actos jurídicos que se controviertan”18.
(Negrilla y subraya fuera del texto original) En consecuencia, el Consejo Superior de la Judicatura estableció que el tema de la demanda versaba sobre el Sistema de Seguridad Social en Salud, por cuanto el interés principal de la parte demanda era el cobro por vía judicial de los valores contenidos en las facturas presentadas ante las entidades demandadas, por el suministro oportuno de servicios de salud, medicamentos e insumos, no incluidos dentro del POS, y por ende, consideró que “es la Jurisdicción Ordinaria a quien le corresponde dirimir la presente litis, toda vez que la controversia se suscitó entre una entidad administrativa prestadora del servicio de salud de carácter particular y una entidad pública, situación que sin lugar a dudas, se enmarca en lo normado y ya referido el numeral 4 del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, pues dicha controversia es propia del Sistema de Seguridad Social Integral”19.
Por otra parte, hizo énfasis en que el artículo 41 de la Ley 1122 de 2007 le otorgó a la Superintendencia de Salud funciones jurisdiccionales, conocimiento que asumirá “a prevención”, tal como lo ha indicado la misma Superintendencia, por lo que el Consejo Superior de la Judicatura concluyó que “no es excluyente con la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad Laboral, tal como se encuentra señalado en el artículo 126 de la Ley 1438 de 2011, simplemente su competencia es de carácter recurrente mas no privativa”, por lo que la parte actora “puede escoger si realiza la reclamación ante la Superintendencia en sus funciones jurisdiccionales o acude a la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral”.
Dicha posición fue reiterada posteriormente en fallo del 6 de marzo de 201920, en el que la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura determinó que la Jurisdicción Ordinaria era la competente para conocer de la demanda instaurada por Salud Total EPS S.A. contra la ADRES, la Asesoría en Sistematización de Datos SAS, SERVIS OUTSOURCING INFORMÁTICO S.A. y la Unión Temporal Nuevo FOSYGA 2014, por el no pago de los recobros por concepto de “Terapias de Educación Especial y comportamental tipo ABA” junto con los respectivos perjuicios morales.
A su vez, mencionó que mediante el Decreto 2462 de 2015, el Ministerio de Salud y Protección Social ratificó nuevamente la competencia de la Jurisdicción Ordinaria para conocer de los asuntos que se tramiten en la Superintendencia de Salud dentro de sus funciones jurisdiccionales: “ARTÍCULO
30. FUNCIONES DEL DESPACHO DEL SUPERINTENDENTE DELEGADO PARA LA FUNCIÓN JURISDICCIONAL Y DE CONCILIACIÓN.Son funciones del Despacho del Superintendente Delegado para la Función Jurisdiccional y de Conciliación, las siguientes: 1. Conocer a petición de parte y fallar en derecho, con carácter definitivo, en primera instancia y con las facultades propias de un juez, los asuntos contemplados en el artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, modificado por el artículo 126 de la Ley 1438 de 2011 y en las demás normas que la reglamenten, modifiquen, adicionen o sustituyan.
En caso que sus decisiones sean apeladas, el competente para resolver el recurso, conforme a la normativa vigente será el Tribunal Superior del Distrito Judicial –Sala Laboral– del domicilio del apelante. (…)”. (Subraya fuera del texto original). Por tanto, declaró que teniendo en cuenta que la Superintendencia de Salud y Seguridad Social ejerce funciones Jurisdiccionales, y sus decisiones pueden ser impugnadas ante la Jurisdicción laboral en su especialidad ordinaria, “no cabe duda en que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, no podría conocer de los temas relacionados por glosas o controversias suscitadas por el régimen de seguridad social”, por norma expresa contemplada en el artículo 105 del CPACA, el cual taxativamente dice: “Artículo 105.
Excepciones. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo no conocerá de los siguientes asuntos: (…) 2. Las decisiones proferidas por autoridades administrativas en ejercicio de funciones jurisdiccionales, sin perjuicio de las competencias en materia de recursos contra dichas decisiones atribuidas a esta jurisdicción. Las decisiones que una autoridad administrativa adopte en ejercicio de la función jurisdiccional estarán identificadas con la expresión que corresponde hacer a los jueces precediendo la parte resolutiva de sus sentencias y deberán ser adoptadas en un proveído independiente que no podrá mezclarse con decisiones que correspondan al ejercicio de función administrativa, las cuales, si tienen relación con el mismo asunto, deberán constar en acto administrativo separado” Acorde con lo anterior, la Sala encuentra que la acción de tutela no cumple con el requisito de subsidiariedad, toda vez que la parte actora, si bien no cuenta con el incidente de desacato y el procedimiento de seguimiento de la Sentencia T-760 de 2008, tal como lo aseveró el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca en el auto del 7 de julio de 2020 que declaró improcedente la acción de incumplimiento interpuesta contra la ADRES y la Unión Temporal Auditores en Salud, acorde con lo dispuesto por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, al resolver conflictos negativos de competencia entre jueces ordinarios y de lo contencioso administrativo, dicha IPS sí puede acudir a la Jurisdicción Ordinaria o ante la Superintendencia de Salud a ventilar sus pretensiones, dado que es la competente para resolver todas aquellas controversias relativas al Sistema General de Seguridad Social en Salud, incluyendo no solo los trámites de recobros por servicios y medicamentos No POS, sino también las diferencias que se susciten en el cobro y no pago de los servicios de salud prestados por las IPS a las víctimas de accidentes de tránsito en que participan vehículos no identificados o no asegurados con el SOAT, ante la subcuenta ECAT de la ADRES.
Por ende, al verificarse que los supuestos de derecho que subyacen a las pretensiones de la parte actora son similares a las que la jurisprudencia previamente expuesta y versan sobre conflictos entre entidades del sector del sistema general de seguridad social en salud, no cabe duda para esta Sala que las bases de ese precedente son aplicables al caso concreto y, por ende, la IPS accionante debió agotar previamente las respectivas acciones ante los jueces ordinarios, en quienes radica la competencia para conocer de estos asuntos.
Así las cosas, la Sala declarará improcedente la acción de tutela interpuesta por Redes IMAT Clínica de Fracturas S.A.S., al no cumplir con el requisito de subsidiariedad por no haber agotado todos los mecanismos judiciales con que cuenta para lograr el cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 2.6.1.4.3.12 el Decreto 780 de 2016 y 17 de la Resolución 1645 de 2016, especialmente, por no haber acudido a la Jurisdicción Ordinaria y/o a la Superintendencia de Salud, acorde con lo dispuesto en las consideraciones de este proveído.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, III. F A L L A PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela solicitada por Redes IMAT Clínica de Fracturas S.A.S., por las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia.
SEGUNDO: Se ordena NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.
TERCERO: De no ser impugnada la presente providencia, ENVIAR a la Corte Constitucional para su eventual revisión. FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE21 JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ