IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL [L]a Sala concluye que la acción de tutela no cumple con el requisito de la relevancia constitucional, porque el objeto de la demanda es continuar con el debate propuesto ante los jueces constitucionales, asunto que fue analizado y definido en las instancias respectivas, lo que desdibuja las finalidades de esta acción constitucional.
Asimismo, conviene precisar que no se advierte que el razonamiento efectuado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca se tornara arbitrario o abrupto, que merezca nuevamente la intervención del juez constitucional. De conformidad con lo anterior, la Sala declarará la improcedencia del amparo solicitado por la parte actora. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Bogotá, D.C., cuatro (4) de diciembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-04489-00(AC) Actor: ALIRIO DE JESÚS VÁSQUEZ Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA Procede la Sala a pronunciarse, en primera instancia, en relación con la demanda de tutela instaurada por el señor Alirio de Jesús Vásquez.
I. A N T E C E D E N T E S 1. La demanda En escrito presentado el 20 de octubre de 2020, el señor Alirio de Jesús Vásquez, por conducto de apoderado judicial, instauró demanda de tutela contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Juzgado Único Administrativo del Circuito de Leticia, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales a la libertad, al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. 2.
Hechos De la demanda se desprenden los siguientes hechos: 2.1. El 18 de agosto de 2020, el Juzgado Promiscuo Municipal de Puerto Nariño impuso una medida de aseguramiento de detención domiciliaria en contra del señor Alirio de Jesús Vásquez, alcalde municipal de Puerto Nariño (Amazonas), decisión que fue impugnada por la defensa del señor Vásquez. 2.2.
Posteriormente, el aquí demandante presentó solicitud de hábeas corpus, la cual fue denegada por el Juzgado Único Administrativo del Circuito de Leticia el 14 de octubre de 2020. 2.3. La anterior decisión fue confirmada por la Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca mediante providencia del 17 de octubre de 2020. 3.
Fundamentos de la acción La parte actora alegó que las autoridades judiciales accionadas desconocieron la “ley 136 de 2004 [SIC]”, así como el precedente judicial fijado en la sentencia C-576 de 2004 de la Corte Constitucional y la sentencia del 25 de septiembre de 2019, dictada por el Consejo de Estado en el proceso adelantado bajo el radicado 2019-00284.
Al respecto, indicó que las medidas de aseguramiento privativas de la libertad en contra de alcaldes y gobernadores solo pueden hacerse efectivas cuando la decisión se encuentre plenamente ejecutoriada, dado que “el ordenador del gasto debe seguir cumpliendo sus funciones como garantía no solamente del ejercicio de las funciones públicas y el funcionamiento de la administración local, sino de la certeza de la imposición de la medida de aseguramiento y la vigencia del voto popular”.
De conformidad con lo anterior, concluyó: “mi detención solo podía darse con la firmeza del auto de medida de aseguramiento, y una detención anterior se torna abiertamente ilegal y arbitrario y por tanto habilita la procedencia del presente hábeas corpus”. Con base en lo anterior, la parte actora elevó las siguientes pretensiones (se transcribe de manera literal, con posibles errores incluidos): Por las claras y objetivas razones anteriores, y en virtud del proceder irregular del Juez Único Administrativo de Leticia y del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, se solicita respetuosamente a la H. Corte Suprema de Justicia, se tutelen los derechos fundamentales que a través de ese proceder me han sido gravemente conculcados, para que de la forma que estime la H. Corte me sean garantizados, ya sea a través de la emisión de una nueva decisión o de la orden para que los falladores de primera y segunda instancia adecúen su comportamiento a derecho y respeten la vigencia de los derechos fundamentales que me han sido conculcados. 4.
La admisión y el trámite de la demanda de tutela 4.1.- Mediante auto del 28 de octubre de 2020, se admitió la demanda de tutela y se ordenó notificar a las autoridades judiciales accionadas. 4.2.- El Juzgado Único Administrativo del Circuito de Leticia señaló que en la providencia del 14 de octubre de 2020 se precisaron las razones por las cuales se consideró que la solicitud de hábeas corpus resultaba improcedente.
Adicionalmente, indicó que la demanda no cumplía con los requisitos generales y específicos para procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial. 4.3. Por su parte, el Juzgado Promiscuo Municipal de Puerto Nariño sostuvo que la decisión por medio de la cual se decretó la detención preventiva en contra del señor Alirio de Jesús Vásquez fue apelada y, por consiguiente, en ningún momento se ordenó a la gobernación del Amazonas la suspensión de su cargo al aquí demandante y, por el contrario, se informó que, de acuerdo con literal g del artículo 99 de la Ley 136 de 1994, se configuró una falta temporal por ausencia forzada e involuntaria.
En ese sentido, afirmó que el aquí demandante, mediante la Resolución 447 de 2020, encargó a su secretaria ejecutiva y jefe de personal como alcaldesa municipal. De conformidad con lo anterior, señaló que la demanda de tutela es improcedente, dado que no se han vulnerado los derechos fundamentales del señor Alirio de Jesús Vásquez. II. C O N S I D E R A C I O N E S 1.
La acción de tutela contra providencias judiciales La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en fallo de 31 de julio de 2012, unificó la postura en relación con la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales1. Posteriormente, a través de una nueva sentencia de unificación, la Sala Plena de la Corporación adoptó los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial y reiteró que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 Constitucional y, por ende, se consideró que el amparo frente a decisiones judiciales no puede ser ajeno a esas características2.
Con fundamento en lo anterior, esta Corporación ha sostenido que los requisitos generales para la procedencia del mecanismo de amparo de derechos fundamentales que deben ser cuidadosamente verificados, son3: - Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional, dado que el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional, so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. - Que se hayan agotado todos los medios –ordinarios y extraordinarios– de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable. - Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se haya interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. - Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora. - Que la parte actora identifique, de manera razonable, tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible. - Que no se trate de sentencias de tutela.
A su turno, los requisitos específicos de procedencia que ha precisado la jurisprudencia constitucional en la sentencia C-590 de 2005, acogida por la Sala Plena de esta Corporación, son los siguientes: - El defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada carece, absolutamente, de competencia para ello. - El defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. - El defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. - El defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. - El error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. - La decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. - El desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. - La violación directa de la Constitución Política. Así pues, la Corporación ha determinado que le corresponde al juez de tutela verificar el cumplimiento estricto de todos los requisitos generales, de tal manera que una vez superado ese examen formal pueda constatar si se configura, por lo menos, uno de los defectos arriba mencionados, los cuales deben ser alegados por el interesado4.
Finalmente, la Corte Constitucional, en sentencia T-518 de 2014, precisó que la procedencia de la acción de tutela cuando se cuestionan decisiones proferidas en el trámite de la acción constitucional de habeas corpus es excepcional y se deben cumplir los requisitos genéricos y específicos de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales, así: … una vez ejercida la acción de Habeas Corpus y agotadas las respectivas instancias decisorias, cabe la posibilidad de entrar a revisar excepcionalmente estas decisiones mediante la acción de tutela cuando logre evidenciarse que se configuró alguna de las causales indicadas específicas de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales. 2.
Caso concreto La Subsección considera que no hay lugar a hacer un estudio de fondo en el presente asunto, por cuanto no se cumple con el requisito de la relevancia constitucional, tal como pasa a explicarse. La Corte Constitucional ha establecido que el requisito de la relevancia constitucional tiene por lo menos tres finalidades: a) proteger la autonomía e independencia judicial y evitar que el juez de tutela invada la órbita de competencia del juez natural de la causa; b) restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten derechos fundamentales e c) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces.
En ese sentido, ese alto tribunal expuso (transcripción literal): Por un lado, la relevancia constitucional tiene como finalidad que el juez constitucional no entre a estudiar cuestiones que carezcan de una clara y marcada importancia constitucional, so pena de involucrarse en asuntos cuya definición es competencia exclusiva del juez ordinario.
De esta manera, se garantiza ‘la órbita de acción tanto de los jueces constitucionales, como de los de las demás jurisdicciones’5 y, de contera, se erige en garantía misma de la independencia de los jueces ordinarios. Por otra parte, el requisito de la relevancia constitucional busca evitar que, por medio de la acción de tutela contra providencias judiciales, se discutan asuntos legales que, por definición, no le compete resolver al juez de tutela, cuya competencia se limita a aquellos casos en que existan afectaciones o vulneraciones de derechos fundamentales.
En otras palabras, este requisito garantiza que la tutela en contra de decisiones judiciales no se convierta en un escenario para controvertir y ‘discutir asuntos de mera legalidad’6. La Corte ha sostenido al unísono que ‘la definición de asuntos meramente legales o reglamentarios que no tengan una relación directa con los derechos fundamentales de las partes o que no revistan un interés constitucional claro, no puede ser planteada ante la jurisdicción constitucional’7.
Igualmente, el requisito de relevancia constitucional tiene como objetivo evitar que este mecanismo se convierta en una instancia o en un recurso judicial adicional. En este sentido, la Corte ha exigido que ‘teniendo en cuenta que la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, es necesario que la causa que origina la presentación de la acción suponga el desconocimiento de un derecho fundamental’8.
Solo así, la intervención del juez de tutela, por definición excepcional, no se convierte en una instancia más dentro de los procesos ordinarios”9 (se destaca). Por su parte, la Sala Plena del Consejo de Estado ha sostenido que para establecer si una solicitud de amparo de tutela tiene o no relevancia constitucional es necesario examinar dos elementos, a saber10: - Que el actor cumpla su carga argumentativa de justificar suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, pues no basta aducir la vulneración de estos derechos. - Que la demanda de tutela no constituya una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, dado que este mecanismo especial constitucional está constituido para proteger derechos fundamentales y no discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial.
Pues bien, la Sala estima que lo pretendido realmente por la parte actora es reabrir el debate jurídico, porque no está de acuerdo con lo decidido por los jueces naturales de ambas instancias, pero no por ello la de acción de tutela está llamada a prosperar. En efecto, en la solicitud de amparo se alegó, en síntesis, que se desconoció la Ley 136 de 1994, así como la sentencia C-576 de 2004 de la Corte Constitucional y la sentencia del 25 de septiembre de 2019, dictada por el Consejo de Estado en el proceso adelantado bajo el radicado 2019-00284.
Aspectos que, a su vez, fueron planteados por la parte actora en el recurso de apelación interpuesto en contra de la decisión dictada por el Juzgado Único Administrativo del Circuito de Leticia el 14 de octubre de 2020, así (trascripción literal con posibles errores incluidos): El señor JUEZ UNICO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO JUDICIAL DE LETICIA, en abierto desconocimiento de las normas de orden procesal penal y la ley 136 de 2004 (quizá se explica por la especialidad del despacho) no solo confundió la figura constitucional del hábeas corpus con el recurso de apelación de la medida de aseguramiento, sino que omitió absolutamente dar aplicación al artículo 105 num 2 de la ley 136 y las sentencias C – 576 de 2004 de la honorable Corte Constitucional y la sentencia 2019-00284 de 25 de septiembre de 2019 del H. Consejo de Estado.
Tales normas y jurisprudencias pacíficas indican todas ellas, que las medidas de aseguramiento privativas de la libertad en contra de Alcaldes y Gobernadores solo pueden hacerse efectivas una vez la misma se encuentre plenamente ejecutoriada. Antes, indica la norma y la jurisprudencia, el ordenador del gasto debe seguir cumpliendo sus funciones como garantía no solamente del ejercicio de las funciones públicas y el funcionamiento de la administración local, sino de la certeza de la imposición de la medida de aseguramiento y la vigencia del voto popular.
(…). Debe concluirse que mi detención sólo podía darse con la firmeza del auto de medida de aseguramiento, y una detención anterior se torna abiertamente ilegal y arbitrario y por tanto habilita la procedencia del presente hábeas corpus. NINGÚN ALCALDE NI GOBERNADOR, puede ser privado de la libertad, sino es a través de una medida de aseguramiento debidamente ejecutoriada de conformidad con lo establecido en la sentencia de Constitucionalidad C - 576 de 2004, independientemente del efecto en el que se conceda el recurso de apelación, pues el efecto no lo define caprichosamente el juez sino el ordenamiento procesal penal y de conformidad no con el artículo 177 del CPP, sino de la ley 136 de 2004 y la sentencia C – 576 de 2004, que como se indica se aplican por especialidad.
Dichos argumentos fueron analizados y definidos por la Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que, mediante providencia del 17 de octubre de 2020, confirmó la decisión de denegar la solicitud de hábeas corpus, con fundamento en lo siguiente (transcripción literal): 25. Lo anterior significa que la materia examinada por la Corte Constitucional en dicha sentencia se refirió exclusivamente a la suspensión de los alcaldes en el ejercicio de ese cargo porque esa es la temática regulada en el artículo 105 de la Ley 136 de 1994. 26.
De ahí que el cargo sobre la vulneración del principio de igualdad que la Corte estudió se fundó en las normas sobre la detención preventiva para todos los servidores judiciales, pero en función de la suspensión del cargo, como situación administrativa y no en algún otro efecto sobre la ejecución de la medida de aseguramiento propia del proceso penal. 27.
En efecto. Para la medida privativa de la libertad dictada dentro del proceso penal del caso, la Ley 906 de 2004 que contiene el sistema oral acusatorio, establece su regulación. 28. Esa norma procesal establece que las decisiones se profieren en estrados y particularmente define en el artículo 177 que cuando se trate del auto que resuelve sobre la imposición, revocatoria o sustitución de una medida de aseguramiento, la apelación se concederá en el efecto devolutivo, ‘en cuyo caso no se suspenderá el cumplimiento de la decisión apelada ni el curso de la actuación’. 29.
Ninguna excepción a ese efecto devolutivo fue establecida en el procedimiento penal para la ejecución de la medida de aseguramiento de los alcaldes como servidores elegidos popularmente. 30. Es decir que el cumplimiento de la decisión que ordena la medida de aseguramiento no está sujeto al pronunciamiento del juez de segunda instancia porque la norma penal establece expresamente lo contrario, al regular que en ese evento aplica el efecto devolutivo. 31.
Cosa distinta es la suspensión en el ejercicio del cargo del alcalde, que también por la norma expresa (ley 136 de 1996)- solamente aplica cuando la decisión sobre la medida de aseguramiento se encuentre ejecutoriada. 32. Para este evento de la suspensión del alcalde el hábeas corpus no procede, por lo que el juez constitucional no tiene competencia para definir situaciones sobre la continuidad del afectado en su cargo, o la autoridad que debe decidirlo, etc. 33.
En efecto. El hábeas corpus es una acción constitucional y un derecho fundamental que procede cuando alguien es privado de la libertad con violación de las garantías constitucionales o legales, o esta se prolongue legalmente (artículo 1 de la Ley 1095 de 20067). 34. Dicha norma desarrolla el artículo 30 de la Constitución Política que establece: ‘quien estuviere privado de su libertad y creyere estarlo legalmente, tiene derecho a invocar ante cualquier autoridad judicial, en todo tiempo, por sí o por interpuesta persona, el Hábeas Corpus, el cual debe resolverse en el término de treinta y seis (36) horas’. 35.
De ahí que, tal y como lo precisó el juez administrativo de Leticia, esta acción constitucional no procede para cuestionar las decisiones dictadas dentro del proceso penal cuando su control judicial debe efectuarse al interior de dicho proceso, más aún cuando todavía pende el recurso de apelación contra la medida que privó de la libertad al accionante. 36.
Del mismo modo este despacho insiste en que esta acción excepcional no es apta para aplicar la decisión del Consejo de Estado en la sentencia aludida por el impugnante que resolvió sobre la nulidad contra el acto de designación del alcalde encargado del Distrito Turístico, Cultural e Histórico de Santa Marta 37. En esa sentencia se consideró la situación de la vacancia transitoria del alcalde por la falta de ejecutoria de una medida de aseguramiento que luego fue revocada 10 para el control de legalidad del acto electoral, cuestión que no es propia del examen del caso, que se refiere al cumplimiento inmediato de la medida de aseguramiento. 38.
Por lo anterior, se considera que el cumplimiento de la medida de aseguramiento de detención domiciliaria apelada en el proceso penal seguido contra el señor Alirio de Jesús Vásquez no configura una violación a las garantías de su derecho a la libertad, porque la norma penal expresamente establece el efecto devolutivo del recurso de apelación contra dicha medida sin que los efectos previstos en la Ley 136 para la suspensión del cargo de alcalde se extiendan hasta los de la medida de aseguramiento Así las cosas, la Sala concluye que la acción de tutela no cumple con el requisito de la relevancia constitucional, porque el objeto de la demanda es continuar con el debate propuesto ante los jueces constitucionales, asunto que fue analizado y definido en las instancias respectivas, lo que desdibuja las finalidades de esta acción constitucional.
Asimismo, conviene precisar que no se advierte que el razonamiento efectuado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca se tornara arbitrario o abrupto, que merezca nuevamente la intervención del juez constitucional. De conformidad con lo anterior, la Sala declarará la improcedencia del amparo solicitado por la parte actora. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE el amparo solicitado por el señor Alirio de Jesús Vásquez, por las razones expuestas en la parte motiva de esta decisión.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.
TERCERO: de no ser impugnada la presente providencia, ENVIAR a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.