REVISIÓN EVENTUAL EN ACCIÓN DE GRUPO / REGLAS DE UNIFICACIÓN – No resultan procedentes en el caso concreto / TEMAS QUE DEBEN SER UNIFICADOS - No está limitada por los temas señalados por el solicitante [E]n el presente caso no resulta procedente adoptar reglas de unificación, porque el objeto de la acción y las sentencias proferidas no guardan relación con los temas para los cuales se señaló la necesidad de unificar jurisprudencia en auto proferido el 2 de diciembre de 2013 por la Sección Tercera de esta Corporación. (…) El grupo demandante no solicitó la reparación de daños generados por agentes estatales que, con sus acciones u omisiones, hubiesen causado su desplazamiento.
Lo que se reclamó fueron los daños generados por el incumplimiento de la obligación estatal de suministrar ayuda a dicha población, luego de que se les reconociera tal condición. (…) De este modo no existe ninguna contradicción ni divergencia entre la tesis aplicada en las sentencias de instancia, con la jurisprudencia del Consejo de Estado en la que se ha reconocido la indemnización de daños en casos de desplazamiento imputable a las entidades estatales.
(…) [A]unque la Sala ha indicado que su competencia en relación con los temas que deben ser unificados no está limitada por los temas señalados por el solicitante, ello no quiere decir que esté habilitada para unificar jurisprudencia sobre asuntos que no son objeto del proceso ni de la sentencia en la cual se interpone este recurso extraordinario.
FUENTE FORMAL: LEY 1285 DE 2009 – ARTÍCULO 11 NOTA DE RELATORÍA: Sobre la finalidad de la revisión eventual ver Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, auto del 14 de julio de 2009. M. P. Mauricio Fajardo Gómez. rad. No. 20001-12-33-100-2007- 00244-01 DECISIONES DE JUECES DE INSTANCIA – Irrelevancia de cara a los temas relativos a la compatibilidad de ayudas humanitarias con la reparación integral a las víctimas y la procedencia de la acción de grupo por graves violaciones a derechos humanos / CARGA PROBATORIA - Incumplimiento Los temas relativos a la compatibilidad de ayudas humanitarias con la reparación integral a las víctimas y la procedencia de la acción de grupo por graves violaciones a derechos humanos son irrelevantes de cara a lo decidido por los jueces de instancia porque: (i) la acción de la referencia versa sobre la presunta responsabilidad Estatal por el incumplimiento de la entrega de medidas asistenciales a víctimas de desplazamiento forzado y no con ocasión del desplazamiento y, (ii) la decisión de negar las pretensiones se fundamentó simplemente en la inexistencia de prueba sobre perjuicios.
(…) la Sala encuentra que les asiste razón a los jueces de instancia en cuanto a la falta de prueba de los perjuicios, lo que daba lugar a negar las pretensiones de la demanda como quiera que la parte demandante incumplió su carga probatoria. FUENTE FORMAL: LEY 1285 DE 2009 – ARTÍCULO 11 ACCIÓN DE GRUPO – Improcedencia / PERJUICIOS RECLAMADOS EN LAS PRETENSIONES – Deben encontrarse acreditados El grupo demandante no podía reclamar la entrega de la ayuda humanitaria debido a que ese no es el perjuicio irrogado; además, la acción de grupo no es la vía para exigir el cumplimiento de determinadas prestaciones establecidas en la ley.
En consecuencia, este no era el mecanismo para que quienes no recibieron la ayuda humanitaria reclamaran su entrega. (…) La sola demostración de la condición de desplazados no era suficiente para acreditar la existencia de los perjuicios reclamados en las pretensiones de la demanda. A los demandantes les correspondía demostrar que la falta de entrega de ayuda humanitaria y de acceso a programas de estabilización socioeconómica o que su entrega tardía les ocasionó determinados perjuicios ciertos.
FUENTE FORMAL: LEY 1285 DE 2009 – ARTÍCULO 11 CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA SÉPTIMA ESPECIAL DE DECISIÓN Consejero ponente: MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Bogotá D.C., dieciocho (18) de noviembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 76109-33-31-001-2008-00329-01(AG)REV Actor: JOSÉ ARNOVÍ ÁLVAREZ CARDONA Y OTROS Demandado: AGENCIA PRESIDENCIAL PARA LA ACCIÓN SOCIAL Y LA COOPERACIÓN INTERNACIONAL Referencia: REVISIÓN EVENTUAL EN ACCIÓN DE GRUPO Asunto: Se declara impróspero el mecanismo de revisión eventual de las acciones populares y de grupo (artículo 11 Ley 1285 de 2009).
El caso no tiene relación con el tema que motivó la selección del expediente y las decisiones del Tribunal, que se encuentran ajustadas a derecho, no debían controvertirse por este medio. SENTENCIA Procede la Sala a resolver el mecanismo de revisión eventual de que trata el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009, presentado por la parte actora respecto de la sentencia del 18 de mayo de 2012 proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que confirmó la providencia del Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Guadalajara de Buga que negó las pretensiones de la demanda.
La Sala es competente para proferir esta providencia, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 274 de la Ley 1437 de 2011 y en el numeral 4 del artículo 29 del Acuerdo 080 de 2019 – Reglamento del Consejo de Estado, de conformidad con el cual: <<Artículo 29. Las Salas Especiales de Decisión decidirán los siguientes asuntos de competencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo: […] 4.
Las revisiones eventuales en materia de acciones populares y de grupo que a la fecha de entrada en vigencia del presente acuerdo estén pendientes de decisión por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, las cuales quedarán asignadas a la respectiva Sala Especial de Decisión a la que pertenezca el ponente, en los términos de este acuerdo.>> (Subraya y destacado fuera de texto) I.
ANTECEDENTES A. Posición de la parte demandante 1.- La demanda que dio origen al proceso fue interpuesta el 1° de septiembre de 2008[1] por José Arnoví Álvarez Cardona y 44 familias más pertenecientes al grupo de <<familias inscritas en el registro único de población desplazada residentes en el corregimiento de Rio Bravo del municipio de restrepo - Valle>>[2].
Se dirigió contra la Nación - Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional, con el fin de obtener la indemnización por no haber recibido a tiempo ayudas humanitarias y la debida atención en su condición de desplazados por la violencia de Río Bravo - corregimiento del municipio de Restrepo (Valle del Cauca). 2.- En la demanda se formularon las siguientes pretensiones: <<1.
Que se declare administrativa y extracontractualmente responsables a la NACIÓN – LA AGENCIA PRESIDENCIAL PARA LA ACCIÓN SOCIAL Y LA COOPERACIÓN INTERNACIONAL – ACCIÓN SOCIAL, por los perjuicios ocasionados a la parte demandante con motivo de la flagrante y notoria negligencia al no brindar las ayudas y la atención requerida por las familias desplazadas del corregimiento de Rio Bravo, inscritas en el registro único de población desplazada, al igual que la ayuda humanitaria como víctimas de la violencia por las pérdidas de sus bienes y vinculación a los programas establecidos en la ley, peticiones formuladas a comienzos del año 2007.
Como consecuencia lógica de la anterior declaración, condénese a la NACIÓN- AGENCIA PRESIDENCIAL PARA LA ACCIÓN SOCIAL Y LA COOPERACIÓN INTERNACIONAL – ACCIÓN SOCIAL, a pagar: 2. Por perjuicios morales para cada uno de los actores (hasta el momento de la presentación de la demanda) 44 (sic) conformada por 155 personas. Familias desplazadas e inscritas en el Registro único de Acción Social, son las siguientes: (…) O quien o quienes representen sus derechos al momento del fallo, el equivalente en pesos a cien (100) salarios mínimos legales mensuales vigentes por la tristeza, profundo pesar, angustias, padecimientos que sufrieron, perturbación emocional, desasosiego familiar, por la negligencia de la entidad demandada, situación que genera la obligación de indemnizar el perjuicio moral causado.
De acuerdo a lo anterior y teniendo en cuenta que hasta la presentación de la presente demanda son 155 personas, lo reclamado por concepto de perjuicios morales, es de 15.500 salarios mínimos legales vigentes, lo que equivale a la suma de siete mil ciento cincuenta millones doscientos cincuenta mil pesos ($7.153.250.000) Por perjuicios denominados a la vida de relación, la suma equivalente a cien (100) salarios mínimos legales mensuales vigentes, para cada uno de los accionantes a quienes por la falta de atención hasta la fecha se les ha impedido disfrutar de la vida en condiciones normales, jóvenes, niños y ancianos totalmente abandonados por parte del Estado, a pesar de la especial atención que han debido tener, equivalente a la misma suma anterior, teniendo en cuenta que son 155 personas, lo reclamado por concepto de perjuicios morales (sic), es de 15.500 salarios mínimos legales vigentes, lo que equivale a la suma de siete mil ciento cincuenta millones doscientos cincuenta mil pesos ($7.153.250.000) 3.- Por perjuicios materiales, la NACIÓN- AGENCIA PRESIDENCIAL PARA LA ACCIÓN SOCIAL Y LA COOPERACIÓN INTERNACIONAL – ACCIÓN SOCIAL, deberá reconocerle a las familias demandantes o a quienes representen sus derechos al momento del fallo, las cantidades que por concepto de perjuicios materiales se prueben dentro del presente proceso, los cuales se liquidarán en la proporción que ha determinado la jurisprudencia correspondiente a la suma que las familias ha (sic) dejado de percibir por concepto de:
3.1. AYUDAS HUMANITARIAS establecidas en la ley para las víctimas del desplazamiento forzado (conforme al Art. 20 del Decreto 2569 del 2000, que reglamenta la Ley 387 de 1997). a). Por concepto de alojamiento transitorio, asistencia alimentaria y elementos de aseo personal han debido recibir como mínimo 3 ayudas mensuales equivalentes cada una a 1,5 salarios mínimos mensuales legales vigentes, otorgada por espacio de tres meses, tomando como base el salario mínimo legal del año 2008, lo que equivaldría a la fecha a la suma de $2.076.750 b).
Por concepto de utensilios de cocina y elementos de alojamiento, otorgados por una sola vez hasta una suma máxima equivalente al 50% del salario mínimo mensual legal vigente, lo que equivale a $230.750 c). Por concepto de transporte, otorgado por una sola vez, hasta una suma máxima equivalente al 50% del salario mínimo mensual legal vigente, lo cual equivale a la suma de $230.750. d).
Las circunstancias particulares de las familias demandantes, por lo menos les hubiera permitido acceder a la prórroga de la ayuda humanitaria de emergencia por un periodo igual al anterior, conforme lo estableció la Corte Constitucional mediante la sentencia C-278 de 2007, con ponencia del Dr. NILSON PINILLA PINILLA, en el entendido que será prorrogable hasta que el afectado éste en condiciones de asumir su auto sostenimiento ($2.076.750).
TOTAL $4.615.000, para cada una de las familias, para una total de $203.060.000 pesos 4.1. (sic) AYUDAS COMO VÍCTIMA DE LA VIOLENCIA por la pérdida de sus bienes de acuerdo a lo establecido en el art. 48 de la ley 418 de 1997 (Prorrogada por las leyes 782 de 2002 y 1106 de 2006) Art. 6. Ley 782 de 2002. El artículo 15 de la Ley 418 de 1997 “Para efectos de esta ley, se entiende por víctimas de la violencia política en Colombia, aquellas personas de la población civil que sufran perjuicios en su vida, o grave deterioro en su integridad personal o en sus bienes, por razón de atentados terroristas, combates, secuestros, ataques y masacres…” Pérdida de bienes, sin importar el monto se entregará la suma de 2 s.m.m.l.v. lo que equivale a $923.000, teniendo en cuenta que son 44 familias, para un total de $40.612.000 TOTAL AYUDA COMO VÍCTIMA DE LA VIOLENCIA $40.612.000 TOTAL DE PERJUICIOS MATERIALES $5.538.000 Teniendo en cuenta que son 44 familias las que inicialmente interponen la presente acción de grupo, lo que equivale a perjuicios materiales la suma de doscientos cuarenta y tres millones seiscientos setenta y dos mil pesos ($243.672000).
Suma a la cual deberá descontárseles las sumas correspondientes a las pocas ayudas recibidas. Nota: Las familias no reclaman la reparación individual referidas en el Decreto 1290 del 22 de Abril de 2008, teniendo en cuenta lo reciente de la norma, por lo que no sería justo reclamar todavía el cumplimiento de dicho mandato legal. 5.- Cumplimiento de la sentencia: la entidad demandada dará cumplimiento a la sentencia dentro de los treinta días siguientes a la fecha de su ejecutoria, de conformidad con los artículos 176, 177 y 178 del Código Contencioso Administrativo.>> 3.- Las pretensiones se fundaron en las siguientes afirmaciones: 3.1.- El grupo demandante lo conforman las <<familias inscritas en el registro único de población desplazada residentes en el corregimiento de Rio Bravo del municipio de restrepo - Valle>>, quienes constituyeron en el año 2006 la asociación de familias desplazadas ASOFADES. 3.2.- A comienzos de 2007 el grupo demandante elevó múltiples solicitudes a la Agencia Presidencial para la Acción Social con el fin, entre otras cosas, de: (i) recibir ayuda humanitaria de emergencia, (ii) visita a la región;
(iii) acompañamiento y orientación para acceder a programas de proyectos productivos; (iv) acceder a subsidios de vivienda. 3.3.- Acción Social respondió de forma evasiva las solicitudes, nunca visitó la región, no brindó el asesoramiento ni la ayuda humanitaria. Dicho incumplimiento produjo el daño material reclamado, además que derivó en <<tristeza, desolación, depresión y angustias>>. 3.4.- Los demandantes fueron víctimas del desplazamiento forzado <<como consecuencia de una masacre que se perpetró en su región>>, pese a lo cual se les negó la atención ordenada en la ley y por la Corte Constitucional, autoridad que ordenó la ayuda humanitaria hasta que el desplazado pudiera salir de la situación de vulnerabilidad.
B. Posición de la parte demandada 4.- La Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional se opuso a las pretensiones formuladas[3]. Como argumentos de defensa expuso que: 4.1.- La responsabilidad Estatal por atención de la población desplazada no es exclusiva de Acción Social, pues a esta le compete sólo la coordinación integral de la población desplazada a través del sistema nacional de atención a la población desplazada conformado por otras entidades. 4.2.- Los miembros del grupo demandante no comparten una situación uniforme respecto de una misma causa, pues los desplazamientos no ocurrieron en la misma fecha y no tuvieron el mismo origen. 4.3.- No existió omisión pues la entidad brindó <<orientación, protección y atención a su situación de desplazamiento>>.
Además, la entidad continúa prestando asistencia humanitaria, médica, educativa y subsidios de los programas Familias en Acción y Seguridad Alimentaria a algunas familias del grupo demandante. Precisó que algunos miembros del grupo demandante no acudieron a reclamar las ayudas dispuestas. 4.4.- Los accionantes retornaron de forma voluntaria a su población de origen por lo que su desplazamiento fue <<corto y temporal>> y con ello cesó su situación de desplazamiento.
La situación de los accionantes ha variado sustancialmente, pues no se puede equiparar con quienes siguen desterrados y sin haber retornado a su entorno social. 4.5.- Propuso las siguientes excepciones: (i) inexistencia del grupo presuntamente afectado; (ii) inexistencia de prueba del incumplimiento de las obligaciones; (iii) cumplimiento de las obligaciones por parte de Acción Social;
(iv) retorno voluntario de los accionantes; (v) responsabilidad exclusiva de algunos de los miembros del grupo porque no retiraron las ayudas dispuestas; (vi) cosa juzgada constitucional, en razón a que con ocasión de la sentencia T-025 de 2004 la entidad ha cumplido las directrices ordenadas por la Corte Constitucional; (vii) hecho de un tercero, pues no fue acción social quien ocasionó el desplazamiento;
(viii) inexistencia de daño y (ix) caducidad, pues los demandantes retornaron al municipio en enero de 2004. C. Alegatos de conclusión y concepto del Ministerio Público 5.- La parte demandante reiteró lo expuesto en la demanda y solicitó acceder a sus pretensiones. Fundamentó su petición en que, a su juicio, se encuentra demostrado el daño antijurídico y la omisión de la entidad demandada en el cumplimiento de sus funciones[4]. 6.- La Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional, por su parte, ratificó lo señalado en la contestación de la demanda y solicitó denegar las pretensiones de la demanda.
En particular indicó que la parte demandante no demostró la falla del servicio ni los daños y perjuicios <<concretos>>[5]. 7.- El Procurador Sesenta Judicial Primero Administrativo de Cali en concepto 038/2011 solicitó acceder parcialmente a las pretensiones de la demanda, pues no se demostró que Acción Social hubiese <<visitado el corregimiento donde se asientan las familias demandantes, ni los avances en el proceso de estabilización socioeconómica>>.
Precisó que los daños morales y materiales reclamados solo son imputables a <<los victimarios directos>>, pero que debe hacerse <<exhortación a ACCIÓN SOCIAL para que tome medidas específicas para la atención digna de las familias demandantes>>[6]. D. Sentencia de primera instancia 8.- El Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Guadalajara de Buga, en sentencia proferida el 25 de julio de 2011, negó las pretensiones de la demanda por las siguientes razones[7]: 8.1.- La parte demandante incumplió su carga probatoria y no acreditó que <<Acción Social haya generado un daño por el incumplimiento de las normas que reglan la atención a la población desplazada>>, siendo que el incumplimiento normativo no es suficiente para la declaratoria de responsabilidad. 8.2.- Los testimonios recibidos dan cuenta de las vicisitudes padecidas por el grupo demandante y las ayudas a <<cuentagotas>> recibidas, pero <<ninguna de tales deposiciones mostraron los daños que esa supuesta omisión ocasionó a los desplazados>>.
Además, <<no se acreditaron en la foliatura los perjuicios morales o daño a la vida de relación que supuestamente se originaron por la omisión en cada uno de los actores>>. 8.3.- La parte demandante no demostró los perjuicios materiales por la falta de entrega de las ayudas humanitarias, y su reconocimiento no es procedente a través de la acción de grupo, pues los demandantes <<tienen otro escenario de reclamación como es ante la misma Entidad>>.
E. Recurso de apelación 9.- La parte demandante apeló la sentencia de primera instancia con el fin de que se revocara íntegramente y, en su lugar, se accediera a las pretensiones de la demanda[8]. Su inconformidad se centró en los siguientes puntos: 9.1.- Es <<inobjetable>> la negligencia de la entidad demandada como coordinadora de la atención a la población desplazada, quien desatendió sus deberes y los derechos de las familias demandantes.
Existe relación causal entre la omisión y el daño, pues si <<se hubiera atendido en debida forma a los demandantes>>, el daño no se hubiese causado. 9.2.- Los perjuicios materiales lo constituyen las ayudas dejadas de recibir y la falta de vinculación a programas a partir de la cual <<la situación posiblemente sería más llevadera>>. A su turno, los perjuicios morales surgen por el dolor que sufrieron las víctimas por la omisión del Estado, pues el desplazamiento forzado implicó el abandono de su lugar de trabajo, estudio y entorno social. 9.3.- La demanda no se funda en el desplazamiento forzado sino en la responsabilidad Estatal por la desatención de las víctimas, el cual constituye un daño antijurídico notorio y actual, toda vez que los demandantes continúan en precarias condiciones sin recibir atención como víctimas de desplazamiento forzado. 9.4.- Las familias demandantes solo recibieron <<pequeñas limosnas>> como ayudas, las cuales en su mayoría se dieron con ocasión de acciones de tutela y la <<presión que significa la presente demanda>>.
F. Sentencia de segunda instancia 10.- El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en sentencia proferida el 18 de mayo de 2012, confirmó la sentencia de primera instancia por las siguientes razones[9]: 10.1.- Para la declaratoria de responsabilidad estatal <<no puede haber duda acerca de la presencia de los perjuicios individuales por la causa que los origina, y en esta forma, no basta simplemente establecer la acción u omisión de la autoridad>>. 10.2.- <<[S]on áridas las probanzas>> tendientes a demostrar los perjuicios individuales causados a cada uno de los miembros del grupo demandante.
Al respecto, las pruebas <<no permiten establecer el valor de los perjuicios que se alegan>> y algunos documentos demuestran que existió asistencia Estatal, pero no demuestran los perjuicios derivados de la poca ayuda humanitaria recibida. II. REVISIÓN EVENTUAL G. Solicitud de revisión eventual 11.- La parte demandante solicitó enviar el expediente a esta Corporación, con el fin de que se tramitara el mecanismo de revisión eventual de la acción de la referencia[10].
En su escrito, la parte demandante expresó las razones por las cuales no compartía las sentencias de primera y segunda instancia, por lo que solicitó su revocatoria y que, en su lugar, se accediera a las pretensiones de la demanda. H. Selección para revisión eventual 12.- Mediante auto del 2 de diciembre de 2013 la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado seleccionó el proceso para su revisión[11].
La Sala consideró: 12.1.- Si bien la parte demandante no expuso los motivos que motivaban la solicitud y por los cuales ameritaba su selección, lo cierto es que el asunto adquiere especial relevancia para precisar: <<(i) los efectos del apoyo administrativo que recibe la población desplazada sobre el derecho de la misma a la reparación integral, y (ii) la pertinencia de la acción de grupo para invocar la reparación de los daños por graves violaciones a los derechos humanos causados a un número indeterminado de personas>>. 12.2.- Respecto del primer punto precisó, con base en la sentencia SU-254 de 2013 de la Corte Constitucional, que existe distinción entre la indemnización de perjuicios –a través de las vías administrativa o judicial– y las medidas de atención y asistencia humanitarias. 12.3.- Señaló que la sentencia de unificación que se profiera deberá abordar <<el análisis conjunto>> de las sentencias proferidas por la Sección Tercera de la Corporación en los casos de la masacre de La Gabarra y el desplazamiento forzado del corregimiento de Filo Gringo con el fin de <<unificar su postura sobre la procedencia de la acción de grupo para obtener la reparación individual ante la grave violación de los derechos humanos que comporta el desarraigo>>. 12.4.- Concluyó que <<es necesario unificar jurisprudencia sobre el tema en tanto la Sala observa discordancia entre la postura del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y los lineamientos jurisprudenciales sentados por la Sección Tercera>>.
I. Salvamento de voto 13.- El consejero de estado Mauricio Fajardo Gómez se apartó de la decisión de la Sala[12]. A su juicio, el asunto no debió seleccionarse para revisión eventual porque: (i) la solicitud de revisión eventual estuvo encaminada a controvertir la decisión de segunda instancia; (ii) no existe contradicción en la jurisprudencia del Consejo de Estado en relación con los aspectos para los cuales fue seleccionada;
(iii) no existe discrepancia entre lo que fue tratado en la sentencia de segunda instancia y la jurisprudencia de la Corporación, pues lo que motivó las decisiones de instancia no fue la improcedencia de la acción de grupo para reclamar los perjuicios derivados del desplazamiento forzado ni la incompatibilidad del reconocimiento de las ayudas asistenciales con las de naturaleza reparatoria, sino la ausencia de daño como elemento esencial para declarar la responsabilidad Estatal, y (iv) los aspectos que serían objeto de unificación no tienen trascendencia directa en la decisión respectiva.
III. CONSIDERACIONES J. El mecanismo de la revisión eventual en las acciones populares y de grupo 14.- Tal y como se señaló en el salvamento de voto, la Sala encuentra que en el presente caso no resulta procedente adoptar reglas de unificación, porque el objeto de la acción y las sentencias proferidas no guardan relación con los temas para los cuales se señaló la necesidad de unificar jurisprudencia en auto proferido el 2 de diciembre de 2013 por la Sección Tercera de esta Corporación. 15.- La acción de grupo fue promovida por personas a quienes la Administración les reconoció la condición de desplazados, quienes en la demanda solicitan el reconocimiento de perjuicios derivados de que la entidad demandada no les otorgara en forma adecuada y oportuna <<las ayudas y la atención requerida por las familias desplazadas del corregimiento de Rio Bravo, inscritas en el registro único de población desplazada, al igual que la ayuda humanitaria como víctimas de la violencia por las pérdidas de sus bienes y vinculación a los programas establecidos en la ley>> y, en las dos instancias, se rechazaron las pretensiones porque no se acreditó la existencia del daño reclamado. 16.- El grupo demandante no solicitó la reparación de daños generados por agentes estatales que, con sus acciones u omisiones, hubiesen causado su desplazamiento.
Lo que se reclamó fueron los daños generados por el incumplimiento de la obligación estatal de suministrar ayuda a dicha población, luego de que se les reconociera tal condición. 17.- De este modo no existe ninguna contradicción ni divergencia entre la tesis aplicada en las sentencias de instancia, con la jurisprudencia del Consejo de Estado en la que se ha reconocido la indemnización de daños en casos de desplazamiento imputable a las entidades estatales. 18.- La Sala Plena de la Corporación ha señalado que la revisión eventual es un mecanismo cuya finalidad es la de unificar jurisprudencia <<[i] Cuando uno o varios de los temas contenidos en la providencia respectiva hubiere merecido tratamiento diverso por la jurisprudencia del Consejo de Estado, de manera que resulte indispensable fijar una posición unificadora; [ii] cuando uno o varios de los temas de la providencia, por su complejidad, por su indeterminación, por la ausencia de claridad de las disposiciones normativas en las que se funda o por un vacío en la legislación, sean susceptibles de confusión o involucren disposiciones respecto de las cuales quepan diferentes formas de aplicación o interpretación; [iii] cuando sobre uno o varios de los temas de la providencia no hubiere una posición consolidada por parte de la jurisprudencia de esta Corporación, y [iv] cuando uno o varios de los temas de la providencia no hubieren sido objeto de desarrollos jurisprudenciales, por parte del Consejo de Estado.>>[13] 19.- Ninguno de los anteriores eventos se presenta en este caso, y aunque la Sala ha indicado que su competencia en relación con los temas que deben ser unificados no está limitada por los temas señalados por el solicitante, ello no quiere decir que esté habilitada para unificar jurisprudencia sobre asuntos que no son objeto del proceso ni de la sentencia en la cual se interpone este recurso extraordinario. 20.- Los temas relativos a la compatibilidad de ayudas humanitarias con la reparación integral a las víctimas y la procedencia de la acción de grupo por graves violaciones a derechos humanos son irrelevantes de cara a lo decidido por los jueces de instancia porque: (i) la acción de la referencia versa sobre la presunta responsabilidad Estatal por el incumplimiento de la entrega de medidas asistenciales a víctimas de desplazamiento forzado y no con ocasión del desplazamiento y, (ii) la decisión de negar las pretensiones se fundamentó simplemente en la inexistencia de prueba sobre perjuicios. 21.- Adicionalmente a lo anterior, la Sala encuentra que les asiste razón a los jueces de instancia en cuanto a la falta de prueba de los perjuicios, lo que daba lugar a negar las pretensiones de la demanda como quiera que la parte demandante incumplió su carga probatoria. 22.- En el caso concreto demandaron 45 familias de Río Bravo corregimiento de Restrepo (Valle), indicando que, pese a su condición de desplazados, la entidad demandada no les brindó la ayuda humanitaria ni el acceso a programas de restablecimiento socioeconómico de acuerdo con las solicitudes <<formuladas a comienzos del año 2007>>.
En consecuencia, solicitaron la indemnización de los perjuicios: (i) morales; (ii) daño a la vida de relación y (iii) materiales por lo dejado de percibir por concepto de ayudas humanitarias, y ayudas como víctimas de la violencia. 23.- El grupo demandante presentó la demanda de la referencia el 1° de septiembre de 2008, por lo que su pretensión se limitó a los daños y perjuicios causados por la presunta falta de entrega de ayudas humanitarias y acceso a programas de restablecimiento socioeconómico entre el 1° de septiembre de 2006 y la fecha de la demanda.
Lo anterior, de acuerdo con lo previsto en el artículo 47 de la Ley 472 de 1998 y a que la presunta omisión se concretó en la falta de respuesta concreta a las solicitudes presentadas a inicios de 2007. 24.- Los miembros del grupo demandante reunían en su mayoría la condición de desplazados según inscripción en el Registro Único de Población Desplazada[14].
Además, se demostró que: (i) 13 familias no recibieron ayuda humanitaria[15]; (ii) 29 familias recibieron en algún grado ayuda humanitaria de emergencia con anterioridad al 1° de septiembre de 2006[16] y, (iii) 25 familias recibieron prórrogas de la ayuda humanitaria durante el curso del proceso[17]. 25.- El grupo demandante no podía reclamar la entrega de la ayuda humanitaria debido a que ese no es el perjuicio irrogado; además, la acción de grupo no es la vía para exigir el cumplimiento de determinadas prestaciones establecidas en la ley.
En consecuencia, este no era el mecanismo para que quienes no recibieron la ayuda humanitaria reclamaran su entrega. 26.- La sola demostración de la condición de desplazados no era suficiente para acreditar la existencia de los perjuicios reclamados en las pretensiones de la demanda. A los demandantes les correspondía demostrar que la falta de entrega de ayuda humanitaria y de acceso a programas de estabilización socioeconómica o que su entrega tardía les ocasionó determinados perjuicios ciertos. 27.- El grupo demandante no allegó ni solicitó la práctica de pruebas con tal fin.
Las declaraciones se enfocaron en la desatención de la entidad estatal y si bien se mencionó la situación de precariedad[18] dicha circunstancia no prueba un perjuicio extrapatrimonial. 28.- En consecuencia, se declarará impróspera la solicitud de revisión eventual respecto de la sentencia de 18 de mayo de 2012 proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca como quiera que no se encontró contradicción con la jurisprudencia del Consejo de Estado[19].
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala Especial de Decisión No. 7, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,
RESUELVE
PRIMERO. - DECLÁRASE impróspera la solicitud de revisión eventual de la sentencia de 18 de mayo de 2012 proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca con fundamento en las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia. SEGUNDO.- RECONÓZCASE a Jorge Eduardo Reyes Amador identificado con cédula No. 80.505.173 y portador de la tarjeta profesional No. 94.363 como apoderada del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social[20], en los términos del poder obrante a folio 623 del cuaderno Nro. 1.
TERCERO. - En firme este proveído, REMÍTASE el expediente al Juzgado de origen, para lo de su competencia. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE | | |(firmado electrónicamente) | |MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ | |Presidente | | | | | | | | | | |(firmado electrónicamente) |(firmado electrónicamente) | |LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ |OSWALDO GIRALDO LÓPEZ | |Magistrada |Magistrado | |Con salvamento de voto |Con salvamento de voto | | | | | | | |(firmado electrónicamente) |(firmado electrónicamente) | |CARMELO PERDOMO CUÉTER |JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ | |Magistrado |Magistrado | CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA SÉPTIMA ESPECIAL DE DECISIÓN SALVAMENTO DE VOTO DE LA CONSEJERA LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Bogotá D.C., catorce (14) de diciembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 76109-33-31-001-2008-00329-01(AG)REV Actor: JOSÉ ARNOVÍ ÁLVAREZ CARDONA Y OTROS Demandado: AGENCIA PRESIDENCIAL PARA LA ACCIÓN SOCIAL Y LA COOPERACIÓN INTERNACIONAL Tema: El propósito del mecanismo eventual de revisión es la unificación de la jurisprudencia. Quedarse en lo particular del asunto es convertirlo en otra instancia. SENTENCIA - SALVAMENTO DE VOTO Con el debido respeto, manifiesto las razones por las cuales salvo mi voto respecto del fallo de 18 de noviembre de 2020, proferido por la Sala Especial de Decisión N°. 7 del Consejo de Estado, con el que se resolvió declarar la improcedencia de la solicitud de revisión eventual de la sentencia de 18 de mayo de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.
Si bien los planteamientos que contiene esta disidencia fueron puestos en conocimiento del Magistrado Ponente del fallo, antes y durante el debate del entonces proyecto, lo cierto es que no obtuve respuesta a los mismos, razón por la cual y dado que mantengo filosóficamente dichas glosas, consideré pertinente manifestarlas por vía de este salvamento de voto, como se explica a continuación: Aunque entiendo que no se acreditó el daño ni el perjuicio irrogado a los demandantes, lo cierto es que, de antaño, al seleccionar el asunto, esa circunstancia se tenía clara y por eso el auto que seleccionó el asunto como candidato para ser revisado, advirtió que la escogencia tenía como propósito que el operador competente fijará la posición consolidada sobre la materia, estableciendo las generalidades o presupuestos, que hicieran viable la procedencia de la acción de grupo cuando el asunto a demandar versa sobre la reparación por grave violación de los derechos humanos, devenida de la situación de desplazamiento.
Por lo anterior, consideré que desviar el thema decidendum a la situación particular, específica y por demás focalizada en solo la falta de prueba del daño y de los perjuicios irrogados, demeritó, desnaturalizó y volvió ajeno el propósito de la selección determinado años atrás. A mi juicio, la filosofía de la selección no era desconocer la falta de prueba del daño y perjuicios irrogados al grupo por el desplazamiento forzado sino establecer parámetros jurisprudenciales que posibilitaran la reparación en los casos de desplazamiento, por la violación constitucional de los derechos humanos, determinando así las directrices que personas en situaciones masivas de desplazamiento podrían argumentar y demostrar para que llegaran a buen término, las solicitudes y reclamaciones por daños y perjuicios irrogadas por ese desplazamiento y cómo lograr la reparación integral dentro de un vocativo de acción de grupo.
Lo que correspondía era entonces fijar dichas pautas generales y jurisprudenciales, para luego sí analizar si lo alegado y demandado por el grupo actor había sido acatado en su postulación pretensional y si, en últimas, había resultado probado, pero, itero, previa fijación de las pautas generales determinadas por el Consejo de Estado como operador de la selección para revisión y de la revisión misma.
Detenerse solo en la particularidad del asunto ab initio, impediría en más de la veces, seleccionar para revisión cualquier asunto atinente a decisiones adoptadas bajo la égida de la acción de grupo, dejando de lado la capacidad misional de la revisión eventual, que le fue otorgada por el legislador de 1996, en forma incipiente y de 2009, con la entrada en vigencia de la Ley 1285 del 22 de enero de 2009 “Por medio de la cual se reforma la Ley 270 de 1996 Estatutaria de la Administración de Justicia”, se implementó el Mecanismo de Revisión Eventual de acciones populares y de grupo.
Su consagración figura, más exactamente, en el artículo 11, mediante el cual se adicionó a la Ley 270 de 1996 el artículo 36A, que dispone: “ARTÍCULO 11. Apruébase como artículo nuevo de la Ley 270 de 1996, el artículo 36A, que formará parte del Capítulo Relativo a la organización de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, el cual tendrá el siguiente texto: “Artículo 36A.
Del mecanismo de revisión eventual en las acciones populares y de grupo y de la regulación de los recursos extraordinarios. En su condición de Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, a petición de parte o del Ministerio Público, el Consejo de Estado, a través de sus Secciones, en los asuntos que correspondan a las acciones populares o de grupo podrá seleccionar, para su eventual revisión, las sentencias o las demás providencias que determinen la finalización o el archivo del respectivo proceso, proferidas por los Tribunales Administrativos, con el fin de unificar la jurisprudencia. La petición de parte o del Ministerio Público deberá formularse dentro de los ocho (8) días siguientes a la notificación de la sentencia o providencia con la cual se ponga fin al respectivo proceso; los Tribunales Administrativos, dentro del término perentorio de ocho (8) días, contados a partir de la radicación de la petición, deberán remitir, con destino a la correspondiente Sala, Sección o Subsección del Consejo de Estado, el expediente dentro del cual se haya proferido la respectiva sentencia o el auto que disponga o genere la terminación del proceso, para que dentro del término máximo de tres (3) meses, a partir de su recibo, la máxima Corporación de lo Contencioso Administrativo resuelva sobre la selección, o no, de cada una de tales providencias para su eventual revisión. Cuando se decida sobre la no escogencia de una determinada providencia, cualquiera de las partes o el Ministerio Público podrán insistir acerca de su selección para eventual revisión, dentro del término de cinco (5) días siguientes a la notificación de aquella.
Parágrafo 1o. La ley podrá disponer que la revisión eventual a que se refiere el presente artículo también se aplique en relación con procesos originados en el ejercicio de otras acciones cuyo conocimiento corresponda a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En esos casos la ley regulará todos los aspectos relacionados con la procedencia y trámite de la revisión eventual, tales como la determinación de los plazos dentro de los cuales las partes o el Ministerio Público podrán elevar sus respectivas solicitudes; la insistencia que pueda presentarse respecto de la negativa de la selección; los efectos que ha de generar la selección; la posibilidad de que la revisión eventual pueda concurrir con otros recursos ordinarios o extraordinarios.
Parágrafo 2o. La ley regulará todos los asuntos relacionados con la procedencia y trámite de los recursos, ordinarios o extraordinarios, que puedan interponerse contra las decisiones que en cada caso se adopten en los procesos que cursen ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.” (Subrayas de la Sala). Este mecanismo, en el texto que finalmente quedó luego de la sentencia C- 713 de del 15 de julio de 2008[21] dejó como finalidad única y principal del mencionado mecanismo la de unificar la jurisprudencia y reconoció que el Consejo de Estado, en “su condición de Tribunal Supremo se proyecta, en esencia, desde una perspectiva de orden sistémico para integrar y unificar la jurisprudencia en lo que concierne a dicha jurisdicción, en el marco de la Constitución y la ley”, a través de lo cual se procura, también, garantizar la seguridad jurídica y el principio de igualdad, de modo que sentadas las respectivas directrices jurisprudenciales, los demás operadores jurídicos, en especial los adscritos a esta especialidad de la Rama Jurisdiccional, sigan tales precisiones dictadas.
Y así quedó consignado en el artículo 272 del CPACA, al positivizar la finalidad de la revisión eventual en las acciones populares y de grupo en los términos de: “es la de unificar la jurisprudencia en tratándose de los procesos promovidos para la protección de los derechos e intereses colectivos y la reparación de daños causados a un grupo y, en consecuencia, lograr la aplicación de la ley en condiciones iguales frente a la misma situación fáctica y jurídica.
Y especificarse los dos eventos que la hacen viable, a saber: (i) Cuando la providencia objeto de la solicitud de revisión presente contradicciones o divergencias interpretativas, sobre el alcance de la ley aplicada entre tribunales y (ii) Cuando la providencia objeto de la solicitud se oponga en los mismos términos a que se refiere el numeral anterior a una sentencia de unificación del Consejo de Estado o a jurisprudencia reiterada de esta Corporación (véase art. 273 del CPACA).
Pues bien, como el propósito del nuevo Mecanismo de Revisión Eventual es la unificación de la jurisprudencia, como se vio, devenida de la contradicción interpretativa de los jueces o de la oposición a una decisión consolidada del Consejo de Estado, por lo que de antaño este Corporativo, en una aproximación al manejo de la nueva figura jurídica consideró[22] que los temas objeto de análisis debían ser aquellos fundamentales en la adopción de la decisión y enunció, sin ánimo restrictivo, algunas hipótesis habilitantes que posibilitan la escogencia de una decisión para revisión: a) tratamiento diverso por las secciones del Consejo de Estado de un mismo tema por la jurisprudencia del Consejo de Estado; b) cuando existan diferentes formas de aplicar e interpretar un tema, bien por falta de claridad o vacío normativo; c) cuando la materia carezca de posición jurisprudencial consolidada y d) ante la inexistencia de desarrollo jurisprudencial del tema.
Siguiendo la filosofía que llevó a la creación de la figura: unificar jurisprudencia, es claro que la revisión eventual no es una instancia dentro de las acciones populares y de grupo. Adicionalmente, la competencia del juez de la revisión eventual está entonces limitada a la finalidad de unificar y consolidar la tesis jurisprudencial que constituya la directriz o parámetro bajo el cual ha de asumirse la interpretación y el alcance ya del derecho colectivo que se pide proteger ante determinada situación fáctica, ya cuando existe daño antijurídico indemnizable.
Por eso, en decisión de 27 de septiembre de 2016[23], con ponencia de la suscrita, se consideró: “…el Consejo de Estado como operador de la revisión eventual ausculta el motivo de revisión en estricta comparación con su jurisprudencia y su relación de causalidad con la decisión objeto de revisión, para así determinar si el pronunciamiento hubiera sido diferente; pero ha de tenerse claro que en esta etapa nunca puede ni debe abordar el estudio sobre toda la materia litigiosa de la instancia porque está en la llamada fase iudicium rescindens, en la cual está limitado por un análisis objetivo en el que solo concurren: la contrariedad con la jurisprudencia del Alto Tribunal y, la comprobación de si el pronunciamiento es injusto.
Si esta etapa no es favorable al revisionista, al Consejo de Estado está vedado entrar a la segunda etapa (iudicium rescissorium) en la cual su competencia como juez de la revisión se abre para volver sobre la materia litigiosa con todos sus elementos: hechos, derecho, pruebas y alegaciones.”. Corolario de lo anterior, considero que no se trata de juzgar el caso desde la óptica de la particularidad de la causa, si no con una visión más amplia y omnicomprensiva teniendo en cuenta que la misión del mecanismo es unificar la jurisprudencia, lo que implica que quedarse en lo particular de la causa, como es que el grupo no probó el daño o el perjuicio, convierte al mecanismo eventual de revisión en una instancia más, desdibujando su naturaleza y alcance.
En los anteriores términos dejo expuestas las razones que me llevaron a apartarme del fallo de 18 de noviembre de 2020. LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ. Magistrada “Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081” CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA SÉPTIMA ESPECIAL DE DECISIÓN SALVAMENTO DE VOTO DEL CONSEJERO OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá D.C., catorce (14) de enero de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 76109-33-31-001-2008-00329-01(AG)REV Actor: JOSÉ ARNOVÍ ÁLVAREZ CARDONA Y OTROS Demandado: AGENCIA PRESIDENCIAL PARA LA ACCIÓN SOCIAL Y LA COOPERACIÓN INTERNACIONAL SALVAMENTO DE VOTO De manera respetuosa expongo las razones por las cuales no comparto la decisión proferida el 18 de noviembre de 2020 por la Sala Especial de Decisión nro. 7 que declaró impróspera la solicitud de revisión eventual de la sentencia del 18 de mayo de 2012, dictada por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.
Los motivos por los cuales discrepo se concretan en lo siguiente: 1. La parte actora pretendía que, a través del mecanismo de revisión eventual de que trata el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009, fuera revisada la sentencia proferida el 18 de mayo de 2012 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que a su vez confirmó la providencia del Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Guadalajara de Buga, que negó las pretensiones de la demanda en la acción de grupo adelantada por el señor José Arnovi Álvarez Cardona y 44 familias más pertenecientes al grupo de <familias inscritas en el registro único de población desplazada residentes en el corregimiento de Río Bravo del municipio de Restrepo- Valle>.
Allí se formularon las siguientes pretensiones: <<1. Que se declare administrativa y extracontractualmente responsables a la NACIÓN – LA AGENCIA PRESIDENCIAL PARA LA ACCIÓN SOCIAL Y LA COOPERACIÓN INTERNACIONAL – ACCIÓN SOCIAL, por los perjuicios ocasionados a la parte demandante con motivo de la flagrante y notoria negligencia al no brindar las ayudas y la atención requerida por las familias desplazadas del corregimiento de Río Bravo, inscritas en el registro único de población desplazada, al igual que la ayuda humanitaria como víctimas de la violencia por las pérdidas de sus bienes y vinculación a los programas establecidos en la ley, peticiones formuladas a comienzos del año 2007.
Como consecuencia lógica de la anterior declaración, condénese a la NACIÓN- AGENCIA PRESIDENCIAL PARA LA ACCIÓN SOCIAL Y LA COOPERACIÓN INTERNACIONAL – ACCIÓN SOCIAL, a pagar: 2. Por perjuicios morales para cada uno de los actores (hasta el momento de la presentación de la demanda) 44 (sic) conformada por 155 personas. Familias desplazadas e inscritas en el Registro único de Acción Social, son las siguientes: (…) O quien o quienes representen sus derechos al momento del fallo, el equivalente en pesos a cien (100) salarios mínimos legales mensuales vigentes por la tristeza, profundo pesar, angustias, padecimientos que sufrieron, perturbación emocional, desasosiego familiar, por la negligencia de la entidad demandada, situación que genera la obligación de indemnizar el perjuicio moral causado.
De acuerdo a lo anterior y teniendo en cuenta que hasta la presentación de la presente demanda son 155 personas, lo reclamado por concepto de perjuicios morales, es de 15.500 salarios mínimos legales vigentes, lo que equivale a la suma de siete mil ciento cincuenta millones doscientos cincuenta mil pesos ($7.153.250.000) Por perjuicios denominados a la vida de relación, la suma equivalente a cien (100) salarios mínimos legales mensuales vigentes, para cada uno de los accionantes a quienes por la falta de atención hasta la fecha se les ha impedido disfrutar de la vida en condiciones normales, jóvenes, niños y ancianos totalmente abandonados por parte del Estado, a pesar de la especial atención que han debido tener, equivalente a la misma suma anterior, teniendo en cuenta que son 155 personas, lo reclamado por concepto de perjuicios morales (sic), es de 15.500 salarios mínimos legales vigentes, lo que equivale a la suma de siete mil ciento cincuenta millones doscientos cincuenta mil pesos ($7.153.250.000) 3.- Por perjuicios materiales, la NACIÓN- AGENCIA PRESIDENCIAL PARA LA ACCIÓN SOCIAL Y LA COOPERACIÓN INTERNACIONAL – ACCIÓN SOCIAL, deberá reconocerle a las familias demandantes o a quienes representen sus derechos al momento del fallo, las cantidades que por concepto de perjuicios materiales se prueben dentro del presente proceso, los cuales se liquidarán en la proporción que ha determinado la jurisprudencia correspondiente a la suma que las familias ha (sic) dejado de percibir por concepto de:
3.1. AYUDAS HUMANITARIAS establecidas en la ley para las víctimas del desplazamiento forzado (conforme al Art. 20 del Decreto 2569 del 2000, que reglamenta la Ley 387 de 1997). a). Por concepto de alojamiento transitorio, asistencia alimentaria y elementos de aseo personal han debido recibir como mínimo 3 ayudas mensuales equivalentes cada una a 1,5 salarios mínimos mensuales legales vigentes, otorgada por espacio de tres meses, tomando como base el salario mínimo legal del año 2008, lo que equivaldría a la fecha a la suma de $2.076.750 b).
Por concepto de utensilios de cocina y elementos de alojamiento, otorgados por una sola vez hasta una suma máxima equivalente al 50% del salario mínimo mensual legal vigente, lo que equivale a $230.750 c). Por concepto de transporte, otorgado por una sola vez, hasta una suma máxima equivalente al 50% del salario mínimo mensual legal vigente, lo cual equivale a la suma de $230.750. d).
Las circunstancias particulares de las familias demandantes, por lo menos les hubiera permitido acceder a la prórroga de la ayuda humanitaria de emergencia por un periodo igual al anterior, conforme lo estableció la Corte Constitucional mediante la sentencia C-278 de 2007, con ponencia del Dr. NILSON PINILLA PINILLA, en el entendido que será prorrogable hasta que el afectado éste en condiciones de asumir su auto sostenimiento ($2.076.750).
TOTAL $4.615.000, para cada una de las familias, para una total de $203.060.000 pesos 4.1. (sic) AYUDAS COMO VÍCTIMA DE LA VIOLENCIA por la pérdida de sus bienes de acuerdo a lo establecido en el art. 48 de la ley 418 de 1997 (Prorrogada por las leyes 782 de 2002 y 1106 de 2006) Art. 6. Ley 782 de 2002. El artículo 15 de la Ley 418 de 1997 “Para efectos de esta ley, se entiende por víctimas de la violencia política en Colombia, aquellas personas de la población civil que sufran perjuicios en su vida, o grave deterioro en su integridad personal o en sus bienes, por razón de atentados terroristas, combates, secuestros, ataques y masacres…”.
Pérdida de bienes, sin importar el monto se entregará la suma de 2 s.m.m.l.v. lo que equivale a $923.000, teniendo en cuenta que son 44 familias, para un total de $40.612.000. TOTAL AYUDA COMO VÍCTIMA DE LA VIOLENCIA $40.612.000 TOTAL DE PERJUICIOS MATERIALES $5.538.000 Teniendo en cuenta que son 44 familias las que inicialmente interponen la presente acción de grupo, lo que equivale a perjuicios materiales la suma de doscientos cuarenta y tres millones seiscientos setenta y dos mil pesos ($243.672000).
Suma a la cual deberá descontárseles las sumas correspondientes a las pocas ayudas recibidas. Nota: Las familias no reclaman la reparación individual referidas en el Decreto 1290 del 22 de Abril de 2008, teniendo en cuenta lo reciente de la norma, por lo que no sería justo reclamar todavía el cumplimiento de dicho mandato legal. 5.- Cumplimiento de la sentencia: la entidad demandada dará cumplimiento a la sentencia dentro de los treinta días siguientes a la fecha de su ejecutoria, de conformidad con los artículos 176, 177 y 178 del Código Contencioso Administrativo.>> 2.
La demanda fue conocida por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Guadalajara de Buga, que, en sentencia proferida el 25 de julio de 2011, denegó las pretensiones bajo la consideración que la parte actora no acreditó que <Acción Social haya generado un daño por el incumplimiento de las normas que reglan la atención de la población desplazada>; indicó que los testimonios daban cuenta de las vicisitudes padecidas por el grupo demandante y las ayudas recibidas a < cuenta gotas >, pero que ninguno permitió evidenciar los daños que esa supuesta omisión ocasionó a los desplazados, ni se acreditaron los perjuicios materiales y morales causados por la falta de esas ayudas. 3.
La anterior decisión fue confirmada por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca en sentencia del 18 de mayo de 2012, con ocasión del recurso de apelación interpuesto por la parte actora, autoridad que consideró que, para la declaratoria de responsabilidad estatal, < no puede haber duda acerca de la presencia de los perjuicios individuales por la causa que los origina, y en esta forma, no basta simplemente establecer la acción u omisión de la autoridad> y que los respectivos perjuicios alegados no estaban demostrados. 4.
La parte demandante solicitó la revisión eventual de las sentencias de primera y segunda instancia, y por auto del 2 de diciembre de 2013 la Sala Plena de la Sección Tercera de esta Corporación seleccionó el proceso para su revisión bajo las siguientes consideraciones, que para efectos del salvamento, son importantes presentar: < 12.1.- Si bien la parte demandante no expuso los motivos que motivaban la solicitud y por los cuales ameritaba su selección, lo cierto es que el asunto adquiere especial relevancia para precisar: <<(i) los efectos del apoyo administrativo que recibe la población desplazada sobre el derecho de la misma a la reparación integral, y (ii) la pertinencia de la acción de grupo para invocar la reparación de los daños por graves violaciones a los derechos humanos causados a un número indeterminado de personas>>. 12.2.- Respecto del primer punto precisó, con base en la sentencia SU- 254 de 2013 de la Corte Constitucional, que existe distinción entre la indemnización de perjuicios –a través de las vías administrativa o judicial– y las medidas de atención y asistencia humanitarias. 12.3.- Señaló que la sentencia de unificación que se profiera deberá abordar <<el análisis conjunto>> de las sentencias proferidas por la Sección Tercera de la Corporación en los casos de la masacre de La Gabarra y el desplazamiento forzado del corregimiento de Filo Gringo con el fin de <<unificar su postura sobre la procedencia de la acción de grupo para obtener la reparación individual ante la grave violación de los derechos humanos que comporta el desarraigo>>. 12.4.- Concluyó que <<es necesario unificar jurisprudencia sobre el tema en tanto la Sala observa discordancia entre la postura del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y los lineamientos jurisprudenciales sentados por la Sección Tercera>>. 5.
En la sentencia objeto de salvamento se declaró impróspera la solicitud de revisión eventual bajo el argumento que, acorde con la jurisprudencia de la Sala Plena de la Corporación, la misma tiene como finalidad unificar la jurisprudencia <<[i] Cuando uno o varios de los temas contenidos en la providencia respectiva hubiere merecido tratamiento diverso por la jurisprudencia del Consejo de Estado, de manera que resulte indispensable fijar una posición unificadora; [ii] cuando uno o varios de los temas de la providencia, por su complejidad, por su indeterminación, por la ausencia de claridad de las disposiciones normativas en las que se funda o por un vacío en la legislación, sean susceptibles de confusión o involucren disposiciones respecto de las cuales quepan diferentes formas de aplicación o interpretación; [iii] cuando sobre uno o varios de los temas de la providencia no hubiere una posición consolidada por parte de la jurisprudencia de esta Corporación, y [iv] cuando uno o varios de los temas de la providencia no hubieren sido objeto de desarrollos jurisprudenciales, por parte del Consejo de Estado.>>[24], eventos que se indicó aquí no ocurrían.
Añadió que los temas relativos a la compatibilidad de ayudas humanitarias con la reparación integral a las víctimas y la procedencia de la acción de grupo por graves violaciones a derechos humanos son irrelevantes de cara a lo decidido por los jueces de instancia porque: (i) esta acción versa sobre la presunta responsabilidad estatal por el incumplimiento de la entrega de medidas asistenciales a víctimas de desplazamiento forzado y no con ocasión del desplazamiento, y (ii) la decisión de negar las pretensiones se fundamentó simplemente en la inexistencia de prueba sobre perjuicios.
Por último, señaló que le asistía razón a los jueces de instancia en cuanto a la falta de prueba de los perjuicios, lo que daba lugar a negar las pretensiones de la demanda, comoquiera que la parte actora incumplió su carga probatoria. Ello si se tiene en cuenta que en este caso demandaron 45 familias de Río Bravo, corregimiento de Restrepo (Valle del Cauca), mencionando que, pese a su condición de desplazados, la entidad demandada no les brindó la ayuda humanitaria ni el acceso a programas de restablecimiento socioeconómico de acuerdo con las solicitudes <<formuladas a comienzos del año 2007>>, por lo que solicitaron la indemnización de los perjuicios: (i) morales;
(ii) daño a la vida de relación y (iii) materiales por lo dejado de percibir por concepto de ayudas humanitarias y ayudas como víctimas de la violencia. Concluyó que el grupo demandante no podía reclamar la entrega de la ayuda humanitaria debido a que ese no era el perjuicio irrogado ni la acción de grupo era la vía para exigir el cumplimiento de determinadas prestaciones establecidas en la ley.
En consecuencia, éste no era el mecanismo para quienes dejaron de recibir la ayuda humanitaria y les correspondía demostrar que la falta de entrega, la entrega tardía o el acceso a programas de estabilización socioeconómica les ocasionó perjuicios ciertos. 6. La razón por la que discrepo de la sentencia aquí proferida por la Sala Especial de decisión nro. 7 estriba en que, en mi criterio, el enfoque que se le quiso dar a la unificación cuando el asunto fue seleccionado por la Sala Plena de la Sección Tercera tiene relación con la decisión adoptada por los jueces de instancia, pues las sentencias que se cuestionan desconocen la procedencia de la acción de grupo para invocar el daño en graves violaciones a derechos humanos, a la vez que desestimaron las ayudas humanitarias como componentes de la indemnización integral.
Precisamente acerca de estos tópicos es que se le pidió a la Sala Plena que se pronunciara, en la medida que, como de manera clara lo señaló la la Sala Plena de la Sección Tercera al seleccionar el asunto para revisión eventual, el propósito era unificar la jurisprudencia en torno a: i) los efectos del apoyo administrativo que recibe la población desplazada sobre el derecho a la reparación integral, y (ii) la pertinencia de la acción de grupo para invocar la reparación de los daños por graves violaciones a los derechos humanos causados a un número indeterminado de personas.
Lo anterior, teniendo en cuenta que, con base en la sentencia SU-254 de 2013 de la Corte Constitucional, debe distinguirse entre la indemnización de perjuicios –a través de las vías administrativa o judicial– y las medidas de atención y asistencia humanitarias; en dicha sentencia la Corte precisó lo siguiente, haciendo referencia a lo señalado por el Consejo de Estado: < 3.3.
(…) Acerca del derecho a la reparación, la Corte ha determinado que (i) las reparaciones tienen que ser integrales y plenas, de tal manera que en lo posible se garantice restitutio in integrum, esto es, la restitución de las víctimas al estado anterior al hecho vulneratorio, y que (ii) de no ser posible la restitución integral y plena, se deben adoptar medidas tales como indemnizaciones compensatorias.
Así mismo, (iii) la CIDH ha determinado que la reparación debe ser justa y proporcional al daño sufrido, (iv) que debe reparar tanto los daños materiales como inmateriales, (v) que la reparación del daño material incluye tanto el daño emergente como el lucro cesante, así como medidas de rehabilitación, y (vi) que la reparación debe tener un carácter tanto individual como colectivo, este último referido a medidas reparatorias de carácter simbólico.
(…) 7. Jurisprudencia del Consejo de Estado en materia de reparación a víctimas de desplazamiento forzado Para el presente estudio, es importante hacer mención de la jurisprudencia del Consejo de Estado, en materia de reparación a las víctimas de desplazamiento forzado, por la vía de la jurisdicción contenciosa administrativa, mediante acciones de grupo y acciones de reparación directa, así como a los múltiples pronunciamientos de esa alta Corporación en decisiones de tutela.
En cuanto a los pronunciamientos del Consejo de Estado, es importante resaltar los siguientes temas abordados: (i) la condición de desplazado, (ii) la obligación del Estado de atender y reparar a la víctima de desplazamiento forzado, (iii) la responsabilidad estatal por acción o por omisión, (iv) los daños materiales y morales, y (v) la indemnización. (…) 7.3 Origen común del daño, acción de grupo y reparación directa En cuanto al origen de la reparación de perjuicios dentro de la acción de grupo, ha aclarado el Consejo de Estado que ésta puede tener origen en la vulneración de derechos de cualquier naturaleza y no necesariamente de derechos colectivos.
A este respecto, ha sostenido que la acción de grupo, cuando se entabla para obtener la indemnización por causa del desplazamiento forzado, se encuentra orientada “a obtener la indemnización de los perjuicios individuales que sufrieron los integrantes del grupo como consecuencia del desplazamiento a que fueron forzados por hechos imputables a la entidad demandada”.
Así mismo, ha afirmado que en el caso del desplazamiento forzado y por tratarse de una acción indemnizatoria, la acción de grupo en estos eventos tiene una clara semejanza con la acción de reparación directa, en razón a que ambas se tramitan a través de procesos dirigidos a demostrar la responsabilidad a partir de los elementos estructuradores de la misma, tales como: la calidad que se predica de los miembros del grupo afectado y en cuya condición reclaman indemnización, la existencia del daño, su antijuridicidad, su proveniencia de una causa común y, por último, su imputabilidad al demandado.
(…) 7.6 La indemnización El Consejo de Estado, en decisiones que resuelven acciones de grupo, ha encontrado a la Nación, al Ministerio de Defensa, al Ejército y a la Policía Nacional, patrimonialmente responsables por el desplazamiento forzado de los grupos demandantes, por los perjuicios morales ocasionados a las personas integrantes de estos grupos en su condición de víctimas de desplazamiento forzado.
Ese Alto Tribunal ha establecido que aunque se produzca el retorno de la población desplazada a su lugar de origen, no por ello se debe modificar el valor de la indemnización reconocida, en cuanto ésta se otorga con el fin de compensar el daño moral causado a las víctimas de desplazamiento forzado, por el dolor que sufrieron al verse forzados a salir de sus viviendas o sitios habituales de trabajo, por la violencia que los afectó y la imposibilidad de retornar al sitio.
De otra parte, el Consejo de Estado ha diferenciado claramente entre la indemnización que se reconoce y concede a las víctimas por el daño antijurídico causado por el desplazamiento forzado, en razón de la responsabilidad patrimonial que se deriva para el Estado de conformidad con el artículo 90 Superior, y la atención que el Estado concede a las víctimas durante el desplazamiento, tales como: la atención humanitaria o las ayudas para el retorno o la estabilización socioeconómica, a través de proyectos productivos, las cuales se fundamentan en el principio de solidaridad.
(…)>. En cuanto a la pertinencia de la acción de grupo para invocar la reparación de los daños por graves violaciones a los derechos humanos causados a un número indeterminado de personas, la Sala Plena de la Sección Tercera consideró que la sentencia de unificación que se profiriera debía abordar el análisis conjunto de las sentencias dictadas por dicha Sección en los casos de la masacre de La Gabarra y el desplazamiento forzado del corregimiento de Filo Gringo, con el fin de unificar su postura sobre la procedencia de esta acción para obtener la reparación individual ante la grave violación de los derechos humanos que comporta el desarraigo y de igual forma por avisorar discordancia entre la postura del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y los lineamientos jurisprudenciales allí sentados.
Al efecto se observa que, en la sentencia proferida por la Sección Tercera de esta Corporación en el proceso con radicación nro. 25000 23 26 000 2001 00213 01 (AG)[25], que decidió en el grado jurisdiccional de consulta la sentencia dictada por la Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 22 de julio de 2004, en la acción de grupo se declaró a la Nación-Ministerio de Defensa- Ejército y Policía Nacional patrimonialmente responsable de los perjuicios morales ocasionados a las personas integrantes del grupo conformado por las personas que aparecen inscritas en el registro de la Red de Solidaridad Social y todos aquellos que para el mes de mayo de 1999 habitaban en el corregimiento La Gabarra, del municipio de Tibú, Norte de Santander, se condenó a la entidad a reconocerles una indemnización colectiva por el daño moral sufrido por quienes se vieron forzados a desplazarse de la Gabarra.
En dicho proceso, las pretensiones fueron netamente reparatorias y estuvieron orientadas a obtener la indemnización de los perjuicios individuales que sufrieron los integrantes del grupo como consecuencia del desplazamiento a que fueron sometidos por los hechos imputables a la entidad demandada; la indemnización que reclamaron se derivó de perjuicios de naturaleza individual y no colectiva y allí se precisó que el criterio de que la reparación de perjuicios que se reclama a través de la acción de grupo puede derivarse de la vulneración de derechos de cualquier naturaleza y no necesariamente de derechos colectivos.
A su turno, en la sentencia proferida el 15 de agosto de 2007, también por la Sección Tercera de esta Corporación en el proceso con radicación nro. 25000 23 27 000 2002 0004 01 (AG)[26], se decidió el recurso de apelación dentro de la acción de grupo instaurada por los accionantes y “los habitantes del corregimiento Filo Gringo, que padecieron desde el mes de septiembre de 1999 hasta marzo de 2000 las amenazas de un grupo armado ilegal y resultaron perjudicados con la arremetida paramilitar que afectó la indicada localidad entre el 29 de febrero y el 3 de marzo de 2000, quienes como consecuencia de esto tuvieron que desplazarse forzadamente de su lugar de domicilio, padeciendo daños morales, de vida en relación y patrimoniales”; las pretensiones fueron netamente reparatorias y estuvieron orientadas a obtener la indemnización de los perjuicios individuales que sufrieron los integrantes del grupo como consecuencia del desplazamiento a que fueron forzados por los hechos imputables a la entidad demandada y la destrucción total o parcial de sus viviendas y enseres.
En dicho proceso se declaró patrimonialmente responsable a la Nación- Ministerio de Defensa- Ejército – Policía Nacional, por los perjuicios sufridos por quienes se vieron desplazados en forma forzosa del corregimiento de Filo Gringo, del municipio de El Tarra, Norte de Santander, y la destrucción de las viviendas de algunos de sus residentes, con ocasión de la incursión paramilitar a ese corregimiento, anunciada meses atrás y cumplida efectivamente entre los días 29 de febrero y 3 de marzo de 1999.
Acorde con lo señalado, estimo que la Sala debía pronunciarse para unificar jurisprudencia frente a los aspectos referidos por la Sala Plena de la Sección Tercera al escoger el asunto para la revisión eventual, dado que los actores en este caso reclamaron los perjuicios alegando que pertenecían al grupo de <familias inscritas en el registro único de población desplazada residentes en el corregimiento de Río Bravo del municipio de Restrepo- Valle>.
En ese sentido, mal puede sostenerse que la presente demanda se instauró por el incumplimiento de la entrega de medidas asistenciales a víctimas de desplazamiento forzado y no con ocasión del desplazamiento, puesto que lo uno está inescindiblemente unido a lo otro, de tal forma que, indistintamente de las resultas de la decisión, era dable resolver de fondo para adentrarse en los puntos señalados, más cuando ya había pronunciamiento sobre la procedencia del recurso.
En estos términos dejo expuesto mi salvamento de voto. Fecha ut supra, OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado ----------------------- [1] Fls. 1 - 214 cuaderno principal [2] Mediante auto del 14 de enero de 2009 se incluyó a una nueva familia como integrante del grupo demandante (Fl. 1 c.8.) [3] Fls. 224 - 445 cuaderno principal [4] Fls. 93 - 123 cuaderno 8 [5] Fls. 124 – 140 cuaderno 8 [6] Fls. 141 – 150 cuaderno 8 [7] Fls. 446-464 cuaderno principal [8] Fls. 468 - 487 cuaderno principal [9] Fls. 534 - 543 cuaderno principal [10] Fls. 544 - 579 cuaderno principal [11] Fls. 598 – 607 cuaderno principal [12] Fls. 608- 614 cuaderno principal [13] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, auto del 14 de julio de 2009.
M. P. Mauricio Fajardo Gómez. rad. No. 20001-12-33- 100-2007-00244-01. [14] Oficio SAPD-V-20667 del 30 de septiembre de 2008 (Fl. 254-266 C.P.); certificado del 13 de agosto de 2008 por el secretario general de la Personería de Restrepo (Valle) (Fl. 17-91 c.p.). Con excepción de los grupos familiares de Diego Arbeláez Clavijo, Nelly Arbeláez Clavijo y José Ignacio Moreno Rosero quienes no figuraron en ninguna de dichas pruebas. [15] Las siguientes familias no recibieron ningún tipo de ayuda al no enlistarse: Jairo Fernández Fandiño, Germán Moreno Ordóñez, Armando Zorrilla Pérez, Jesús María Paja Pillamue, Jaime Arturo Correa Gutiérrez, Héctor Hincapié Morales, María Herminia Morales de M, Ana Julia Pérez de Moreno, José Orlando Zorrilla Pérez, Fabio Martínez Collazos, Lucero Osorio Duque, Esner Antonio Arias, Blanca Nubia Castro Hincapié [16] Según tabla anexa al oficio SAPD-V-20667 del 30 de septiembre de 2008.
Se registran entregas por los componentes de “otro”, “asistencia alimentaria” y “auxilio de arriendo mensual” y siendo las fechas de entrega 12/10/2005, 07/09/2005, 02/03/2006, respectivamente. El pago por concepto de arriendo mensual fue en su mayoría por 3 meses (Fl. 258-261 C.P.). [17] Listado allegado por Guillermo Rodríguez Buitrago, coordinador de Acción Social para el Valle del Cauca, en diligencia de testimonio rendida el 6 de julio de 2010 (Fls. 20-23 c.4). [18] Declaraciones de Carlos Humberto Cardona Hincapié y María Fernanda Valencia (Fls.27-29; 31-34 c.4.) [19] <<Pueden suceder dos hipótesis luego de haberse seleccionado para revisión la providencia, la primera, que al conocer la motivación de la providencia revisada no se encuentre contradicción con la jurisprudencia del Consejo de Estado, siendo necesario declarar impróspera la solicitud de revisión eventual.
La segunda, que en efecto la sentencia de Tribunal no se haya allanado a los parámetros jurisprudenciales del Consejo de Estado; o bien, que los pronunciamientos del Consejo de Estado, a pesar de recaer sobre el mismo tema, hayan sido disímiles; o que el Consejo de Estado nunca se haya pronunciado sobre el tema.>> Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, providencia de 4 de diciembre de 2018, expediente 660013331002200700107 01, M. P. Lucy Jeannette Bermúdez. [20] Mediante Decreto 4155 de 2011 se transformó la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional en el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social. [21] En lo pertinente dispuso el fallo de la Corte Constitucional: “Décimo segundo: Declarar INEXEQUIBLE las expresiones “de oficio o”, “de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo o”, “o Subsecciones, con sujeción a los criterios que establezca el reglamento de la Corporación”, “asegurar la protección de los derechos constitucionales fundamentales o ejercer control de legalidad respecto de los fallos correspondientes.
Al efectuar la revisión se decidirá sin las limitaciones propias de los recursos.” del inciso1° del artículo 11 del proyecto de ley estatutaria No. 023 de 2006 Senado y No. 286 de 2007 Cámara, “por la cual se reforma la Ley 270 de 1996 Estatutaria de la Administración de Justicia”, y EXEQUIBLE el resto del mismo inciso en el entendido de que es una competencia adicional y que en ningún caso impide interponer la acción de tutela contra la sentencia objeto de revisión, la decisión de no selección o la decisión que resuelva definitivamente la revisión. (…)” [22] Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
Sentencia del 14 de julio de 2009. Expediente: 20001-23-31-000-2007-00244-01 (IJ) AG. Actor: Gladys Alvarado Acosta y otros. Demandado: Municipio de Chiriguaná. C.P. Dr. Mauricio Fajardo Gómez. [23] Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Revisión Eventual en Acción de Grupo. Radicado: 66001-33-31-002-2007-00107-01. Demandantes: Contribuir Empresarial C.T.A. y otras.
Demandados: Ministerio de la Protección Social y Otros. [24] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, auto del 14 de julio de 2009. M. P. Mauricio Fajardo Gómez. rad. No. 20001-12-33- 100-2007-00244-01. [25] Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. C.P. Ruth Stella Correa Palacio. [26] Sala de lo Contencioso Administrativo.
Sección Tercera. C.P. Ruth Stella Correa Palacio.