11001-03-15-000-2019-04145-01 — Consejo de Estado

11001-03-15-000-2019-04145-01Consejo de Estado · SALA PLENASentencia2020-09-08

Ponente: José Roberto Sáchica Méndez

Actor: José Iván Ramírez Suárez·Demandado: Julián Bedoya Pulgarín

De qué trata

Síntesis: La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación presentado por el demandante, en contra del fallo de primera instancia de pérdida de investidura, proferido por la Sala Especial de Decisión N.º 19 de Pérdida de Investidura, excluida la participación de los Magistrados integrantes de tal Sala, conforme a lo previsto en los artículos 184 y 237-5 de la Constitución Política, el artículo 2 de la Ley 1881 de 2018 y el artículo 34 del Reglamento Interno del Consejo de Estado.TRÁMITE DEL RECURSO DE APELACIÓN - No es violatorio del principio de la doble conformidad / GARANTÍA DE LA DOBLE CONFORMIDAD - Tiene, como titular exclusivo, a la persona condenada por la comisión de un delitoDesde un comienzo la Sala deja consignando que no comparte la mención del apoderado del Congresista, en el sentido de que el trámite del recurso es violatorio del principio de la doble conformidad, en tanto de llegarse a considerar que el Congresista está llamado a perder su investidura en el curso de la segunda instancia, no existiría otra que le permitiera al afectado hacer efectivo tal mandato, en procura de impugnar la determinación así tomada. Claras y definitivas son las consideraciones que indican que el derecho de la doble conformidad, tiene aplicación restricta en el campo de la acción del Estado tendiente a la represión y sanción del delito, sin posibilidad alguna de extenderlo a los juicios en los que se debate la acción judicial del Estado en materia sancionatoria, frente al cual, operan otras garantías constitucionales circunscritas al reconocimiento que el legislador hizo en la Ley 1881 de 2018, al estructurar un proceso de doble instancia -garantía que se constituye en eje medular del debido proceso y derecho de defensa, en tanto permite que una misma controversia jurídica sea estudiada y decidida por dos operadores judiciales diferentes, en aras de la búsqueda de la mejor y acertada decisión judicial-. (…) Este derecho tiene, entonces, como titular exclusivo, a la persona condenada por la comisión de un delito, quien está habilitado para solicitar la revisión del fallo que lo condena por primera vez. De manera que la garantía de la doble conformidad, se proyecta en el escenario de las actuaciones que adelantan las autoridades judiciales por la comisión de un delito, no sólo porque así se desprende del claro tenor de la normativa internacional, sino también, en tanto tal garantía está llamada a incrustarse en los sistemas jurídicos de represión y persecución del delito, donde la acción del Estado está dotada de prerrogativas y poderes capaces de limitar, desde diversas perspectivas, algunos derechos del ser humano.NOTA DE RELATORÍA: Sobre el ámbito de aplicación de la figura de la doble conformidad ver Corte Constitucional sentencia C - 792 de 2014GARANTÍA DE LA DOBLE INSTANCIA Y DERECHO DE LA DOBLE CONFORMIDAD - Diferencias / DERECHO AL DEBIDO PROCESO / DERECHO DE DEFENSA[V]ale la pena distinguir entre la garantía de la doble instancia y el derecho de la doble conformidad pues, la primera, contenida en el artículo 31 de la Carta Política, dispone la regla general, en virtud de la cual, las decisiones judiciales, particularmente las sentencias, pueden ser impugnadas ante un juez superior; por su parte, el segundo, esto es, el principio de doble conformidad, exclusivo del ámbito del Derecho Penal, se expresa como aquella garantía de impugnar la primera condena, independientemente de la instancia en que ello ocurra. Al hilo de lo dicho, y conforme al marco constitucional analizado, el legislador afirmó el principio de la doble instancia, en los procesos de pérdida de investidura bajo la Ley 1881 de 2018, con la finalidad de ofrecer garantía de corrección del fallo judicial y, en general, la existencia de un proceso judicial gobernado por la certeza, la rectitud y la justeza. Este principio, sin duda, es realizador de los derechos fundamentales al debido proceso y defensa, sin que pueda controvertirse su observancia, acusándolo, como lo hace el opositor en este proceso, de observar, en el derecho a la doble conformidad, un potencial elemento perturbador que desconozca la plenitud de sus atributos, pues esta última figura es ajena al proceso que prevé la ley 1881 de 2018; de esta forma, el argumento así planteado, es una sinrazón para enervar la competencia de esta Sala, pues el derecho de los sujetos intervinientes, se sitúa en el ámbito de la doble instancia, para que la decisión que lo defina, se emita el marco de la garantía de la corrección judicial, aspecto que compromete la vigencia de la ley y los derechos y demás garantías reconocidos en favor de ambas partes por la Carta Política, aspectos todos ellos inscritos en la tarea misional que el constituyente asignó al Consejo de Estado, al estatuirlo en la más alta instancia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.ARGUMENTOS DEL RECURRENTE FRENTE AL FALLO OBJETO DE REPROCHE - Constituyen límite a la actividad de la segunda instancia[L]os argumentos del recurrente frente al fallo objeto de reproche, se constituyen en límites que demarcan la actividad judicial de esta Corporación en segunda instancia; en consecuencia, y conforme lo establece el artículo 320 del C.G.P., norma aplicable por autorización expresa de la Ley 1881 de 2018 (art 21), la competencia que ahora se ejerce está sujeta a los motivos de disenso planteados por el apelante único, y a las reglas legales aplicables al tema objeto de la decisión.ACCIÓN DE PÉRDIDA DE INVESTIDURA - Finalidad / ACCIÓN DE PÉRDIDA DE INVESTIDURA - Naturaleza sancionatoria / JUICIO DE RESPONSABILIDAD SUBJETIVA[L]a pérdida de investidura es una acción pública que puede ser ejercida por cualquier ciudadano para reprochar la conducta del Congresista que, (i) incurra en violación del régimen de inhabilidades e incompatibilidades, o en conflicto de intereses, (ii) en incumplimiento del deber de asistencia a sesiones plenarias, (iii) en la indebida destinación de dineros públicos o tráfico de influencias, o, (iv) por no tomar posesión del cargo para el que fue elegido por votación popular. De manera concreta se expresa como un (i) mecanismo judicial, (ii) de control político y (iii) de especial naturaleza sancionatoria. Por lo mismo, Implica un juicio de responsabilidad subjetiva, del que, en consecuencia, sólo puede derivarse sanción de pérdida de investidura cuando el Congresista, con su conducta dolosa o gravemente culposa, hubiere incurrido en una de las causales ya referidas. La naturaleza sancionatoria de la pérdida de investidura y su condición de juicio de responsabilidad subjetiva impone la observancia de todas las garantías del derecho al debido proceso, en especial, las relativas a la legalidad de los tipos, la interpretación taxativa y restrictiva de las causales, el respecto del derecho de defensa y contradicción, y con éste, el derecho a probar.DERECHO AL DEBIDO PROCESO - Carácter bidimensional / DERECHO A PROBAR - Elemento nuclear del debido proceso[E]l debido proceso, es un derecho bidimensional, pues se expresa como garantía sustancial y formal; así, en primer lugar, exige que los actos de poder de las autoridades establecidas, sin restricción, sean justos, acordes con los valores superiores, los derechos fundamentales, y todo bien constitucional merecedor de la tutela de parte de los Estados y sus autoridades. Desde la perspectiva formal, en segundo lugar, el debido proceso se presenta como elemento condicionante de la estructura de cualquier proceso, incrustándose en el propio enunciado del derecho de acción, para proyectarse como aquella garantía según la cual, nadie puede ser afectado en un derecho, si no es a consecuencia de un proceso previo, en el que se garantice el derecho de defensa y, en éste, con superlativa trascendencia, el derecho a probar, entre otros. El derecho a probar es, entonces, elemento nuclear del derecho fundamental al debido proceso y, por tanto, es destinatario de su misma tutela por parte de las autoridades judiciales. Su carácter especialísimo, permite pasar de la afirmación a la convicción y con esto, a la realización de la ley y los fines que con ella se persiguen.JUICIOS DE PÉRDIDA DE INVESTIDURA - Excusas admisibles / PRUEBA - Requisitos intrínsecos[L]a pregunta que se hace la Sala es, si acierta el recurrente cuando afirma que en los juicios de pérdida de investidura solo son admisibles las excusas que el Congresista ha sometido al trámite previsto en la Resolución 665 de 2011 de la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes. La respuesta no podrá ser otra: en esta materia no existe tal condicionamiento; no solo porque un acto administrativo como el indicado carece de la aptitud para elevar a la categoría que reclama el recurrente las pruebas en el juicio de pérdida de investidura, sino en tanto la estructura normativa de este juicio así no lo regla. Habrá de recordarse que son requisitos intrínsecos de la prueba la utilidad del medio de prueba, la pertinencia o relevancia del hecho objeto de prueba, la ausencia de prohibición legal para investigar el hecho, y la conducencia del medio a utilizar.CONDUCENCIA DE LA PRUEBA - NociónLa noción de conducencia de la prueba implica, entre otras consideraciones, que el medio de prueba esté autorizado o por lo menos no prohibido por la ley, como sucede en aquellas situaciones en las que se adopte un sistema de tarifa legal. Así, podrán existir eventos en los que la ley señala que determinados hechos solo podrán ser acreditados con ciertos y determinados medios probatorios, como sucede de cara a la acreditación del derecho de propiedad, respecto del cual, el legislador ha fijado requisitos sustanciales para la existencia del acto, los cuales se proyectan, a la vez, como elemento de prueba de su existencia. Existirán otras oportunidades en las que el legislador habrá definido, que solo proceden ciertos medios probatorios. Así, el juez a la analizar la conducencia del medio de prueba deberá percatarse acerca de la existencia de una norma jurídica que impida el uso de ciertos medios probatorios.NOTA DE RELATORÍA: Sobre la noción de conducencia de la prueba ver Corte Constitucional T - 066 / 2007ESTRUCTURA NORMATIVA DEL JUICIO DE PÉRDIDA DE INVESTIDURA - Componentes / MESA DIRECTIVA Y PRESIDENTE DE LAS CÁMARAS - Competencia para excusar la inasistencia de los congresistas a las sesiones / RETIRO DEL CONGRESISTA DE LAS SESIONES - En ejercicio del derecho a la oposiciónLa estructura normativa del juicio de pérdida de investidura, en relación con la causal estudiada, tiene tres componentes: un componente constitucional, uno legal y uno reglamentario. En la cúpula normativa se encuentra el postulado recogido en el artículo 183 constitucional. Aquí, con referencia a los principales valores de quien está llamado a representar al pueblo, se estatuyen las hipótesis en las que, ante su grave trasgresión, el Congresista pierde su investidura. (…) En un segundo nivel normativo, se encuentra el reglamento del Congreso, contenido en la Ley 5ª de 1992, que en punto a la pérdida de investidura por la causal segunda del artículo 183 Constitucional, prescribe un sistema en el que la actividad exculpatoria se basa no solo en la simple acreditación de la ausencia de culpa, sino que exige la prueba positiva de circunstancias modales y justificativas de la inasistencia del Congresista. Así, el artículo 90 prescribe que la inasistencia estará justificada, solo en tanto y cuanto, se acredite una cualquiera de las siguientes hipótesis :1. La incapacidad física debidamente comprobada. 2. El cumplimiento de una comisión oficial fuera de la sede del Congreso. 3. La autorización expresada por la Mesa Directiva o el Presidente de la respectiva Corporación, en los casos indicados en el presente reglamento. 4. El caso fortuito.En concordancia con el numeral 3 antes indicado, la ley prescribe las competencias de la Mesa Directiva y del Presidente de cada una de las Cámaras, para excusar la inasistencia de los Congresistas a sesiones. (…) [E]sta Corporación Judicial ha entendido, que también cabe el retiro del Congresista de las sesiones por causa de las decisiones de las bancadas, en ejercicio del derecho a la oposición. (…) Aquí, con relevancia para los fines de esta decisión, se determina que el juicio de pérdida de investidura, es un juicio de responsabilidad subjetiva, por lo cual el congresista, en su defensa, “Podrá aportar pruebas o pedir las que considere conducentes”, sin más advertencias sobre los medios de prueba admisibles, salvo para indicar que ante la naturaleza breve y sumaria de este proceso, “Cuando el Congresista pretenda hacer valer dentro del proceso una prueba pericial, deberá aportar el dictamen con la contestación de la demanda” (art 9). Como tercer componente de la estructura normativa de la pérdida de investidura, se encuentran las Resoluciones expedidas por las Mesas Directivas de la Cámara de Representantes y el Senado, para reglamentar, en su orden, la declaración de la inasistencia injustificada de los Representantes a la Cámara a las sesiones de la Corporación y su correspondiente descuento en la nómina, así como el procedimiento para el trámite de las excusas y descuentos de nómina de los Senadores de la República.RESOLUCIÓN 665 DE 2011 - Es un acto reglamentario / REGLAMENTACIÓN - Criterio auxiliar para la valoración probatoria llamada a efectuarse en los juicios de pérdida de investidura / EXCUSAS - ValidezPara la Corporación, la sola denominación de acto administrativo que usa para distinguir a la Resolución 665 de 2011, deja entrever que no comparte la premisa del impugnante para signarle la connotación de cuerpo normativo que establece una ritualidad probatoria en materia de excusas válidas y admitidas, pues con independencia de los hechos concretos que han motivado el presente juicio, no resulta admisible aceptar que un acto reglamentario pueda erigirse en referente normativo, como el indicado por el impugnante. (…) Afirmar lo contrario, equivaldría a aceptar el establecimiento, mediante reglamento, de un sistema de la tarifa legal o prueba tasada, en el cual se fijaría el valor de las pruebas en el juicio de pérdida de investidura por su ritualidad, trámite u oportunidad, asunto que se presenta como un despropósito en esta delicada materia. (…) Sin perjuicio de lo anterior, la Sala tampoco quiere soslayar que tal reglamentación pueda servir como criterio auxiliar para la valoración probatoria llamada a efectuarse en los juicios de pérdida de investidura, tal como se infiere del texto del propio artículo 271 de la ley 5ª de 1992, al tenor del cual, las decisiones que adopten las mesas directivas de las Cámaras, en punto a la pérdida de salarios y prestaciones, por no acudir a la sesiones de las plenarias, podrá ser valorado por la autoridad judicial para efectos de determinar la desinvestidura, cuando concurran los demás elementos normativos del tipo que sanciona tan reprochable conducta. (…) Así las cosas, no se considera, como lo expresa el recurrente, que las excusas que no cumplan con el procedimiento establecido en la Resolución 665 de 2011 de la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes, no son válidas para demostrar, en sede del juicio de pérdida de investidura, circunstancias justificativas de la inasistencia que sanciona el numeral 3 del artículo 187 constitucional.PRINCIPIO ONUS PROBANDI INCUMBIT ACTORI - Aplicación[L]a aplicación del principio “onus probandi incumbit actori” acogido en el artículo 167 del C.G.P., mueve a decir que corresponde al solicitante de la pérdida de investidura, la demostración de la conducta que reprocha al congresista acusado, tanto en lo que atañe a sus elementos objetivos, como en lo referente al elemento subjetivo del dolo o de la culpa grave. En simétrica forma, pesa sobre quien aduce en su defensa el acaecimiento de un motivo que justifica su inasistencia a las sesiones, la carga de acreditar aquellos motivos que el legislador válidamente ha aceptado para su exculpación.ERRADA VALORACIÓN PROBATORIA - No se encuentra acreditadael supuesto que alega el recurrente por errada valoración probatoria, no está acreditado, pues la sola lectura de la sentencia que es materia de análisis, no ofrece evidencia acerca de que la Sala de Decisión No 19 se apartó de los hechos que consideró como debidamente probados, y menos aún, que se hubiere basado en pruebas no admisibles o que hubiere incurrido en un juicio de incongruencia entre lo probado y lo resuelto, o porque hubiere tenido en cuenta elementos probatorios ajenos al asunto debatido en el proceso o, finalmente, porque hubiere tenido como probados hechos sin soporte probatorio dentro del proceso, descontando, además, que no dejó de valorar ningún medio de prueba aportado por el demandante.

PÉRDIDA DE INVESTIDURA / SALA PLENA DEL CONSEJO DE ESTADO – Competencia para resolver recurso de apelación contra fallo de pérdida de investidura La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación presentado por el demandante, en contra del fallo de primera instancia de pérdida de investidura, proferido por la Sala Especial de Decisión N.º 19 de Pérdida de Investidura, excluida la participación de los Magistrados integrantes de tal Sala, conforme a lo previsto en los artículos 184 y 237-5 de la Constitución Política, el artículo 2 de la Ley 1881 de 2018 y el artículo 34 del Reglamento Interno del Consejo de Estado.

FUENTE FORMAL: LEY 1881 DE 2018 – ARTÍCULO 2 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 184 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 237 NUMERAL 5 TRÁMITE DEL RECURSO DE APELACIÓN – No es violatorio del principio de la doble conformidad / GARANTÍA DE LA DOBLE CONFORMIDAD - Tiene, como titular exclusivo, a la persona condenada por la comisión de un delito Desde un comienzo la Sala deja consignando que no comparte la mención del apoderado del Congresista, en el sentido de que el trámite del recurso es violatorio del principio de la doble conformidad, en tanto de llegarse a considerar que el Congresista está llamado a perder su investidura en el curso de la segunda instancia, no existiría otra que le permitiera al afectado hacer efectivo tal mandato, en procura de impugnar la determinación así tomada.

Claras y definitivas son las consideraciones que indican que el derecho de la doble conformidad, tiene aplicación restricta en el campo de la acción del Estado tendiente a la represión y sanción del delito, sin posibilidad alguna de extenderlo a los juicios en los que se debate la acción judicial del Estado en materia sancionatoria, frente al cual, operan otras garantías constitucionales circunscritas al reconocimiento que el legislador hizo en la Ley 1881 de 2018, al estructurar un proceso de doble instancia –garantía que se constituye en eje medular del debido proceso y derecho de defensa, en tanto permite que una misma controversia jurídica sea estudiada y decidida por dos operadores judiciales diferentes, en aras de la búsqueda de la mejor y acertada decisión judicial–.

(…) Este derecho tiene, entonces, como titular exclusivo, a la persona condenada por la comisión de un delito, quien está habilitado para solicitar la revisión del fallo que lo condena por primera vez. De manera que la garantía de la doble conformidad, se proyecta en el escenario de las actuaciones que adelantan las autoridades judiciales por la comisión de un delito, no sólo porque así se desprende del claro tenor de la normativa internacional, sino también, en tanto tal garantía está llamada a incrustarse en los sistemas jurídicos de represión y persecución del delito, donde la acción del Estado está dotada de prerrogativas y poderes capaces de limitar, desde diversas perspectivas, algunos derechos del ser humano. FUENTE FORMAL: LEY 1881 DE 2018 / PACTO INTERNACIONAL DE DERECHOS CIVILES Y POLÍTICOS – ARTÍCULO 14 NUMERAL 5 / LEY 16 DE 1972 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 93 / CONVENCIÓN AMERICANA DE DERECHOS HUMANOS – ARTÍCULO 8.2 LITERAL H / PACTO INTERNACIONAL DE DERECHOS CIVILES Y POLÍTICOS – ARTÍCULO 14 INCISO 5 NOTA DE RELATORÍA: Sobre el ámbito de aplicación de la figura de la doble conformidad ver Corte Constitucional sentencia C- 792 de 2014 GARANTÍA DE LA DOBLE INSTANCIA Y DERECHO DE LA DOBLE CONFORMIDAD – Diferencias / DERECHO AL DEBIDO PROCESO / DERECHO DE DEFENSA [V]ale la pena distinguir entre la garantía de la doble instancia y el derecho de la doble conformidad pues, la primera, contenida en el artículo 31 de la Carta Política, dispone la regla general, en virtud de la cual, las decisiones judiciales, particularmente las sentencias, pueden ser impugnadas ante un juez superior; por su parte, el segundo, esto es, el principio de doble conformidad, exclusivo del ámbito del Derecho Penal, se expresa como aquella garantía de impugnar la primera condena, independientemente de la instancia en que ello ocurra.

Al hilo de lo dicho, y conforme al marco constitucional analizado, el legislador afirmó el principio de la doble instancia, en los procesos de pérdida de investidura bajo la Ley 1881 de 2018, con la finalidad de ofrecer garantía de corrección del fallo judicial y, en general, la existencia de un proceso judicial gobernado por la certeza, la rectitud y la justeza.

Este principio, sin duda, es realizador de los derechos fundamentales al debido proceso y defensa, sin que pueda controvertirse su observancia, acusándolo, como lo hace el opositor en este proceso, de observar, en el derecho a la doble conformidad, un potencial elemento perturbador que desconozca la plenitud de sus atributos, pues esta última figura es ajena al proceso que prevé la ley 1881 de 2018; de esta forma, el argumento así planteado, es una sinrazón para enervar la competencia de esta Sala, pues el derecho de los sujetos intervinientes, se sitúa en el ámbito de la doble instancia, para que la decisión que lo defina, se emita el marco de la garantía de la corrección judicial, aspecto que compromete la vigencia de la ley y los derechos y demás garantías reconocidos en favor de ambas partes por la Carta Política, aspectos todos ellos inscritos en la tarea misional que el constituyente asignó al Consejo de Estado, al estatuirlo en la más alta instancia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

FUENTE FORMAL: LEY 1881 DE 2018 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 31 ARGUMENTOS DEL RECURRENTE FRENTE AL FALLO OBJETO DE REPROCHE – Constituyen límite a la actividad de la segunda instancia [L]os argumentos del recurrente frente al fallo objeto de reproche, se constituyen en límites que demarcan la actividad judicial de esta Corporación en segunda instancia; en consecuencia, y conforme lo establece el artículo 320 del C.G.P., norma aplicable por autorización expresa de la Ley 1881 de 2018 (art 21), la competencia que ahora se ejerce está sujeta a los motivos de disenso planteados por el apelante único, y a las reglas legales aplicables al tema objeto de la decisión. FUENTE FORMAL: LEY 1564 DE 2012 – ARTÍCULO 320 / LEY 1881 DE 2018 ACCIÓN DE PÉRDIDA DE INVESTIDURA – Finalidad / ACCIÓN DE PÉRDIDA DE INVESTIDURA – Naturaleza sancionatoria / JUICIO DE RESPONSABILIDAD SUBJETIVA [L]a pérdida de investidura es una acción pública que puede ser ejercida por cualquier ciudadano para reprochar la conducta del Congresista que, (i) incurra en violación del régimen de inhabilidades e incompatibilidades, o en conflicto de intereses, (ii) en incumplimiento del deber de asistencia a sesiones plenarias, (iii) en la indebida destinación de dineros públicos o tráfico de influencias, o, (iv) por no tomar posesión del cargo para el que fue elegido por votación popular.

De manera concreta se expresa como un (i) mecanismo judicial, (ii) de control político y (iii) de especial naturaleza sancionatoria. Por lo mismo, Implica un juicio de responsabilidad subjetiva, del que, en consecuencia, sólo puede derivarse sanción de pérdida de investidura cuando el Congresista, con su conducta dolosa o gravemente culposa, hubiere incurrido en una de las causales ya referidas.

La naturaleza sancionatoria de la pérdida de investidura y su condición de juicio de responsabilidad subjetiva impone la observancia de todas las garantías del derecho al debido proceso, en especial, las relativas a la legalidad de los tipos, la interpretación taxativa y restrictiva de las causales, el respecto del derecho de defensa y contradicción, y con éste, el derecho a probar.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 183 DERECHO AL DEBIDO PROCESO – Carácter bidimensional / DERECHO A PROBAR – Elemento nuclear del debido proceso [E]l debido proceso, es un derecho bidimensional, pues se expresa como garantía sustancial y formal; así, en primer lugar, exige que los actos de poder de las autoridades establecidas, sin restricción, sean justos, acordes con los valores superiores, los derechos fundamentales, y todo bien constitucional merecedor de la tutela de parte de los Estados y sus autoridades.

Desde la perspectiva formal, en segundo lugar, el debido proceso se presenta como elemento condicionante de la estructura de cualquier proceso, incrustándose en el propio enunciado del derecho de acción, para proyectarse como aquella garantía según la cual, nadie puede ser afectado en un derecho, si no es a consecuencia de un proceso previo, en el que se garantice el derecho de defensa y, en éste, con superlativa trascendencia, el derecho a probar, entre otros.

El derecho a probar es, entonces, elemento nuclear del derecho fundamental al debido proceso y, por tanto, es destinatario de su misma tutela por parte de las autoridades judiciales. Su carácter especialísimo, permite pasar de la afirmación a la convicción y con esto, a la realización de la ley y los fines que con ella se persiguen. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 183 NUMERAL 2 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 183 NUMERAL 3 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 29 JUICIOS DE PÉRDIDA DE INVESTIDURA – Excusas admisibles / PRUEBA – Requisitos intrínsecos / [L]a pregunta que se hace la Sala es, si acierta el recurrente cuando afirma que en los juicios de pérdida de investidura solo son admisibles las excusas que el Congresista ha sometido al trámite previsto en la Resolución 665 de 2011 de la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes.

La respuesta no podrá ser otra: en esta materia no existe tal condicionamiento; no solo porque un acto administrativo como el indicado carece de la aptitud para elevar a la categoría que reclama el recurrente las pruebas en el juicio de pérdida de investidura, sino en tanto la estructura normativa de este juicio así no lo regla. Habrá de recordarse que son requisitos intrínsecos de la prueba la utilidad del medio de prueba, la pertinencia o relevancia del hecho objeto de prueba, la ausencia de prohibición legal para investigar el hecho, y la conducencia del medio a utilizar.

FUENTE FORMAL: CONDUCENCIA DE LA PRUEBA – Noción La noción de conducencia de la prueba implica, entre otras consideraciones, que el medio de prueba esté autorizado o por lo menos no prohibido por la ley, como sucede en aquellas situaciones en las que se adopte un sistema de tarifa legal. Así, podrán existir eventos en los que la ley señala que determinados hechos solo podrán ser acreditados con ciertos y determinados medios probatorios, como sucede de cara a la acreditación del derecho de propiedad, respecto del cual, el legislador ha fijado requisitos sustanciales para la existencia del acto, los cuales se proyectan, a la vez, como elemento de prueba de su existencia. Existirán otras oportunidades en las que el legislador habrá definido, que solo proceden ciertos medios probatorios.

Así, el juez a la analizar la conducencia del medio de prueba deberá percatarse acerca de la existencia de una norma jurídica que impida el uso de ciertos medios probatorios. FUENTE FORMAL: NOTA DE RELATORÍA: Sobre la noción de conducencia de la prueba ver Corte Constitucional T- 066/2007 ESTRUCTURA NORMATIVA DEL JUICIO DE PÉRDIDA DE INVESTIDURA – Componentes / MESA DIRECTIVA Y PRESIDENTE DE LAS CÁMARAS – Competencia para excusar la inasistencia de los congresistas a las sesiones / RETIRO DEL CONGRESISTA DE LAS SESIONES - En ejercicio del derecho a la oposición La estructura normativa del juicio de pérdida de investidura, en relación con la causal estudiada, tiene tres componentes: un componente constitucional, uno legal y uno reglamentario.

En la cúpula normativa se encuentra el postulado recogido en el artículo 183 constitucional. Aquí, con referencia a los principales valores de quien está llamado a representar al pueblo, se estatuyen las hipótesis en las que, ante su grave trasgresión, el Congresista pierde su investidura. (…) En un segundo nivel normativo, se encuentra el reglamento del Congreso, contenido en la Ley 5ª de 1992, que en punto a la pérdida de investidura por la causal segunda del artículo 183 Constitucional, prescribe un sistema en el que la actividad exculpatoria se basa no solo en la simple acreditación de la ausencia de culpa, sino que exige la prueba positiva de circunstancias modales y justificativas de la inasistencia del Congresista.

Así, el artículo 90 prescribe que la inasistencia estará justificada, solo en tanto y cuanto, se acredite una cualquiera de las siguientes hipótesis:1. La incapacidad física debidamente comprobada. 2. El cumplimiento de una comisión oficial fuera de la sede del Congreso. 3. La autorización expresada por la Mesa Directiva o el Presidente de la respectiva Corporación, en los casos indicados en el presente reglamento. 4.

El caso fortuito. En concordancia con el numeral 3 antes indicado, la ley prescribe las competencias de la Mesa Directiva y del Presidente de cada una de las Cámaras, para excusar la inasistencia de los Congresistas a sesiones. (…) [E]sta Corporación Judicial ha entendido, que también cabe el retiro del Congresista de las sesiones por causa de las decisiones de las bancadas, en ejercicio del derecho a la oposición. (…) Aquí, con relevancia para los fines de esta decisión, se determina que el juicio de pérdida de investidura, es un juicio de responsabilidad subjetiva, por lo cual el congresista, en su defensa, “Podrá aportar pruebas o pedir las que considere conducentes”, sin más advertencias sobre los medios de prueba admisibles, salvo para indicar que ante la naturaleza breve y sumaria de este proceso, “Cuando el Congresista pretenda hacer valer dentro del proceso una prueba pericial, deberá aportar el dictamen con la contestación de la demanda” (art 9).

Como tercer componente de la estructura normativa de la pérdida de investidura, se encuentran las Resoluciones expedidas por las Mesas Directivas de la Cámara de Representantes y el Senado, para reglamentar, en su orden, la declaración de la inasistencia injustificada de los Representantes a la Cámara a las sesiones de la Corporación y su correspondiente descuento en la nómina, así como el procedimiento para el trámite de las excusas y descuentos de nómina de los Senadores de la República.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 183 / LEY 5 DE 1992 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 90 / LEY 1881 DE 2018 / RESOLUCIÓN 0665 DE 2011 / RESOLUCIÓN 132 DE 2014 RESOLUCIÓN 665 DE 2011 – Es un acto reglamentario / REGLAMENTACIÓN - Criterio auxiliar para la valoración probatoria llamada a efectuarse en los juicios de pérdida de investidura / EXCUSAS – Validez Para la Corporación, la sola denominación de acto administrativo que usa para distinguir a la Resolución 665 de 2011, deja entrever que no comparte la premisa del impugnante para signarle la connotación de cuerpo normativo que establece una ritualidad probatoria en materia de excusas válidas y admitidas, pues con independencia de los hechos concretos que han motivado el presente juicio, no resulta admisible aceptar que un acto reglamentario pueda erigirse en referente normativo, como el indicado por el impugnante.

(…) Afirmar lo contrario, equivaldría a aceptar el establecimiento, mediante reglamento, de un sistema de la tarifa legal o prueba tasada, en el cual se fijaría el valor de las pruebas en el juicio de pérdida de investidura por su ritualidad, trámite u oportunidad, asunto que se presenta como un despropósito en esta delicada materia. (…) Sin perjuicio de lo anterior, la Sala tampoco quiere soslayar que tal reglamentación pueda servir como criterio auxiliar para la valoración probatoria llamada a efectuarse en los juicios de pérdida de investidura, tal como se infiere del texto del propio artículo 271 de la ley 5ª de 1992, al tenor del cual, las decisiones que adopten las mesas directivas de las Cámaras, en punto a la pérdida de salarios y prestaciones, por no acudir a la sesiones de las plenarias, podrá ser valorado por la autoridad judicial para efectos de determinar la desinvestidura, cuando concurran los demás elementos normativos del tipo que sanciona tan reprochable conducta.

(…) Así las cosas, no se considera, como lo expresa el recurrente, que las excusas que no cumplan con el procedimiento establecido en la Resolución 665 de 2011 de la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes, no son válidas para demostrar, en sede del juicio de pérdida de investidura, circunstancias justificativas de la inasistencia que sanciona el numeral 3 del artículo 187 constitucional.

FUENTE FORMAL: LEY 5 DE 1992 – ARTÍCULO 271 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 187 NUMERAL 3 PRINCIPIO ONUS PROBANDI INCUMBIT ACTORI – Aplicación [L]a aplicación del principio “onus probandi incumbit actori” acogido en el artículo 167 del C.G.P., mueve a decir que corresponde al solicitante de la pérdida de investidura, la demostración de la conducta que reprocha al congresista acusado, tanto en lo que atañe a sus elementos objetivos, como en lo referente al elemento subjetivo del dolo o de la culpa grave.

En simétrica forma, pesa sobre quien aduce en su defensa el acaecimiento de un motivo que justifica su inasistencia a las sesiones, la carga de acreditar aquellos motivos que el legislador válidamente ha aceptado para su exculpación. FUENTE FORMAL: LEY 1564 DE 2012 – ARTÍCULO 167 ERRADA VALORACIÓN PROBATORIA – No se encuentra acreditada el supuesto que alega el recurrente por errada valoración probatoria, no está acreditado, pues la sola lectura de la sentencia que es materia de análisis, no ofrece evidencia acerca de que la Sala de Decisión No 19 se apartó de los hechos que consideró como debidamente probados, y menos aún, que se hubiere basado en pruebas no admisibles o que hubiere incurrido en un juicio de incongruencia entre lo probado y lo resuelto, o porque hubiere tenido en cuenta elementos probatorios ajenos al asunto debatido en el proceso o, finalmente, porque hubiere tenido como probados hechos sin soporte probatorio dentro del proceso, descontando, además, que no dejó de valorar ningún medio de prueba aportado por el demandante.

CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá D.C., ocho (8) de septiembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-04145-01(PI) Actor: JOSÉ IVÁN RAMÍREZ SUÁREZ Demandado: JULIÁN BEDOYA PULGARÍN Referencia: PÉRDIDA DE INVESTIDURA – Régimen probatorio para la acreditación de excusas por retiro de las sesiones plenarias.

Asunto: Sentencia Habiendo sido desestimada la ponencia presentada por el magistrado conductor del proceso, procede la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, a decidir el recurso de apelación interpuesto contra la Sentencia proferida por la Sala Especial de Decisión No. 19 de Pérdida de Investidura, el 26 de noviembre de 2019, que negó las pretensiones de la demanda.

I. SENTENCIA IMPUGNADA 1.1 Corresponde a la decisión ya indicada, mediante la cual la Sala Especial de Decisión No. 19 de Pérdida de Investidura, de manera unánime, dispuso, lo siguiente: “FALLA PRIMERO.- Niéguese la solicitud de pérdida de investidura. SEGUNDO.- Efectuar las anotaciones correspondientes en el programa «Justicia Siglo XXI».

Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala Especial en sesión celebrada en la fecha. Siguen firmas” 1.2 El anterior proveído decidió la demanda presentada por el ciudadano José Iván Ramírez Suárez, cuyas pretensiones, hechos principales y fundamentos son, los siguientes: 1.2.1. En ejercicio de la acción a que se refiere la Ley 1881 de 2018, el ciudadano antes identificado, solicitó la pérdida de investidura del Representante a la Cámara Julián Bedoya Pulgarín, con fundamento en la causal contemplada en el ordinal 2° del artículo 183 de la Constitución Política. 1.2.2.

Según da cuenta la sentencia de primera instancia, como soporte de lo pedido, señaló el actor que el Congresista incurrió en la causal alegada toda vez que no asistió a seis (6) o más sesiones plenarias en las que se votaron proyectos de ley y/o actos legislativos dentro del período constitucional 2014-2018, porque faltó, en el año 2015, a las sesiones 83, 85, 88, 99, 104, 107 y 110; en el año 2016, a las sesiones 153, 154, 155, 157, 161, 162, 164, 166, 167, 176, 178, 185 y 190; y, en el año 2017, a las sesiones plenarias 232, 234, 237, 238, 243, 245, 247, 248, 250, 257, 258, 259, 260, 261, 263, 264, 265, 266, 270 y 274.

Solicitó, además, que se remitan copias de las actuaciones adelantadas con ocasión de esta acusación a la Procuraduría General de la Nación y a la Contraloría General de la República, para que adelanten las acciones disciplinarias y fiscales a que haya lugar contra el representante a la Cámara, Julián Bedoya Pulgarín, y demás funcionarios involucrados[1]. 1.2.3.

Al abordar los fundamentos fácticos y jurídicos[2], el actor reseñó que Julián Bedoya Pulgarín fue elegido como Representante a la Cámara por la circunscripción departamental de Antioquia, por el Partido Liberal, para el período constitucional 2014-2018, y se desempeñó como tal, desde el 20 de julio de 2014 hasta el 19 de julio de 2018. 1.2.4.

El demandante manifestó que la inasistencia de Julián Bedoya Pulgarín a las sesiones referidas, se configuró, tanto por (i) la ausencia absoluta a las reuniones, como por (ii) la práctica de abandonar la sesión después de atender el llamado a lista sin participar en la votación de los asuntos incluidos en el orden del día. La demostración de esta práctica, dijo acreditarla, con la consulta de las actas publicadas en la Gaceta del Congreso, de las sesiones plenarias realizadas en las fechas citadas, ya que en ellas no consta que la Mesa Directiva de la Corporación hubiere excusado su retiro de la sesión, o que el acusado haya acreditado incapacidad física o permiso concedido para dar cumplimiento a comisiones oficiales o especiales que justifiquen su inasistencia o retiro. 1.2.5 Como fundamentos de derecho, hizo referencia al régimen del juicio de pérdida de investidura, para indicar que el Constituyente de 1991 erigió esta acción como mecanismo efectivo de control ciudadano frente a la actividad de los Congresistas, estableciendo un catálogo de naturaleza ética y disciplinaria para garantizar y preservar la dignidad de ser representante del pueblo.

Al lado de esta manifestación se refirió a variada jurisprudencia del Consejo de Estado en relación con la causal de pérdida de investidura invocada. 1.2.6. La Sala Especial de Decisión 19 de Pérdida de Investidura, luego de hacer un recuento de los aspectos centrales de la demanda, recogió los argumentos relativos a la contestación presentada por el Congresista, cuyos planteamientos de defensa, expresados a través de su apoderado, fueron los siguientes: 1.2.6.1.

Ab initio solicitó que se negara la pretensión de pérdida de investidura. Para estos efectos argumentó que en algunas sesiones contó con excusa médica para justificar su retiro y, en otras, con la constancia de que se retiró transitoriamente para cumplir con funciones en la Comisión de Investigaciones y Acusación de la Cámara de Representantes.

Con esto, indicó que todas las excusas y constancias fueron debidamente aprobadas por la Comisión de Acreditación Documental. 1.2.6.2. Sostuvo que la pérdida de investidura, por la causal del ordinal 2.º del artículo 183 de la Constitución Política, se configura solamente por la concurrencia de dos elementos: (i) el cumplimiento de todos los requisitos constitutivos de la causal y (ii) la calificación de la conducta del Congresista como dolosa o culposa; así, argumentó que no se presentaron inasistencias, ni retiros definitivos o transitorios injustificados, al lado de lo cual indicó que tampoco se configura el elemento subjetivo de culpa o dolo, toda vez que se cumplió con el deber parlamentario, sin que sus retiros de las sesiones plenarias tuvieran motivos distintos que atender las funciones atribuidas como Congresista. 1.2.6.3.

Precisó, entonces, que las ocho (8) inasistencias durante el primer periodo de sesiones del año 2015, están debidamente justificadas, dado que las excusas médicas fueron presentadas en forma oportuna ante la Comisión de Acreditación Documental que realizó el procedimiento de validación, como también lo fueron las excusas que acreditan que no asistió a la plenitud de algunas de esas sesiones, por cuanto tuvo que cumplir funciones misionales de la Comisión de Investigación y Acusación, las cuales, fueron aprobadas por la Comisión de Acreditación Documental[3]. 1.2.6.4.

Con respecto a las trece (13) ausencias, durante el primer periodo de sesiones del año 2016, afirmó haber estado presente en todas y en cada una de esas sesiones, pero que debió retirase en forma transitoria, en algunos casos por enfermedad y, en otros, para dar cumplimiento a funciones misionales propias de la Comisión de Investigación y Acusación. En soporte de su dicho, indicó que las correspondientes excusas fueron presentadas en forma oportuna ante la Comisión de Acreditación Documental para el procedimiento de validación, no sin antes dejar de precisar que, en varias de ellas, se realizaron votaciones ordinarias, por lo que no son relevantes para configurar la causal de pérdida de investidura[4]. 1.2.6.5.

Al lado de lo anterior, indicó que asistió a las veinte (20) sesiones del primer periodo del año 2017, a las que el demandante dijo que el Congresista no había asistido, precisando que se retiró por enfermedad o para cumplimiento de funciones misionales en la Comisión de Investigación y Acusación de la Cámara de Representantes, aspecto que encuentra justificado con excusas que fueron aprobadas por la Comisión de Acreditación Documental[5]. 1.2.6.6.

El apoderado del Congresista manifestó, además, que conforme a la jurisprudencia reciente del Consejo de Estado, las excusas médicas aportadas al expediente de pérdida de investidura son documentos válidos para justificar la inasistencia del Congresista a sesiones plenarias. Por otra parte, los retiros transitorios para cumplir funciones misionales en la Comisión de Investigación y Acusación, fueron autorizados en forma verbal por los Presidentes de la Cámara de Representantes de la época, por lo que se trata de ausencias justificadas que, en todo caso, demuestran que el parlamentario actuó de buena fe. 1.2.6.7.

Finalmente, indicó que al margen de lo anterior, aceptaba que subsistían algunas pocas inasistencias, las que no justificó, advirtiendo que estas no configuran los elementos constitutivos de la causal, entre otras razones, porque en tales oportunidades no tuvo intención de incumplir sus funciones constitucionales y legales, ni de defraudar el mandato de su electorado[6]. 1.2.7.

Da cuenta la Sentencia de primera instancia que en la intervención del Procurador Primero Delegado ante el Consejo de Estado, el Ministerio Público solicitó negar las pretensiones, pues, en su concepto no se cumple el elemento objetivo para que proceda la pérdida de investidura por inasistencia a más de seis (6) sesiones plenarias en un mismo período ordinario, dado que las ausencias acreditadas fueron debidamente justificadas por razones de salud o por el imperativo de atender funciones misionales de la Comisión de Investigación y Acusación. Al sustentar su intervención, el Agente del Ministerio Público ahondó en análisis relacionados con las sesiones para los períodos materia de estudio, lo que le permitió asumir la posición vertical ya indicada[7]. 3.

Fundamentos de la sentencia de primera instancia: 1.3.1. Al negar la solicitud de pérdida de investidura, la Sala Especial de Decisión No. 19 se soportó en la falta de prueba del elemento objetivo por inasistencia a más de seis (6) sesiones plenarias en un mismo período ordinario. 1.3.2. Para adoptar esta determinación, discurrió en su análisis, a partir del estudio del problema jurídico asociado a dilucidar si las excusas médicas y constancias de retiro transitorio para cumplir funciones en una Comisión del Congreso, constituyen causa justificada para no sancionar con pérdida de investidura, la inasistencia en un mismo período de sesiones, según lo regulado en el artículo 183 de la Constitución Política. 1.3.3.

Al hacer tal análisis, de manera previa al estudio del caso concreto y probatorio, fijó, como marco de referencia, alusiones atinentes a los temas relacionados con: (i) generalidades de la pérdida de investidura; (ii) la causal de inasistencia; (iii) sesiones en las que se voten proyectos de acto legislativo, de ley, o mociones de censura; así como (iv) inasistencia sin justificación, o que no se produjo por motivos de fuerza mayor. 1.3.4.

Así, y al descender al análisis concreto y probatorio del caso, se refirió a la causal imprecada, para lo cual consignó diversas consideraciones sobre los asuntos relacionados con la estructura de la causal, su verbo rector, la tipicidad de la conducta, y las conductas atípicas para la pérdida de investidura. 1.3.5. De manera concreta, al analizar la inasistencia a la que se refiere el ordinal 2° del artículo 183 de la Constitución Política, indicó que el primer presupuesto que determina su configuración consiste en que el congresista no esté presente en la sesión; sin embargo, apuntaló que la asistencia se debe interpretar con flexibilidad, “en el entendido de que es razonable que un congresista pueda retirarse de la sesión plenaria por motivos políticos, de salud, por cumplimiento de sus funciones en una comisión o por autorización de la mesa directiva o del presidente de la Corporación”. 1.3.6.

Con tales referentes conceptuales y normativos, conforme a lo previsto en el artículo 90 de la Ley 5ª de 1992, mencionó que las ausencias a las sesiones pueden excusarse: (i) por incapacidad física debidamente comprobada; (ii) por el cumplimiento de una comisión oficial fuera de la sede del Congreso; o (iii) por autorización expedida por la Mesa directiva o el Presidente de la respectiva Corporación, precisando que la ausencia justificada, en tales eventos, no podrá ser contabilizada para pérdida de investidura por ausentismo, al igual que la inasistencia por fuerza mayor. 1.3.7.

Con sujeción a las anteriores consideraciones, la Sala analizó el material probatorio obrante en el expediente, así: 1.3.7.1. En relación con los asuntos votados en las sesiones plenarias alegadas de inasistencia, encontró acreditado, lo siguiente: En las ocho (8) sesiones reportadas en el primer periodo del año 2015 se votaron trámites de acto legislativo o de ley, por lo que todas son objeto de análisis para la pérdida de investidura.

De las trece (13) sesiones reportadas con inasistencia en 2016, en diez (10) se votaron trámites legislativos; en las tres restantes, correspondientes al 26 y 27 de septiembre, se votaron impedimentos, y la del 1 de noviembre de 2016, no se votaron asuntos relacionados con proyectos de acto legislativo, de ley, o mociones de censura, por lo que no contabilizan.

De las veinte (20) sesiones reportadas para el primer periodo del 2017, en dieciocho (18) se votaron trámites legislativos y en las dos restantes, celebradas el 27 de septiembre y el 11 de octubre de 2017, se votaron impedimentos, por lo que estas últimas no se contabilizan. 1.3.7.2. En lo que tiene que ver con la justificación de las inasistencias a las sesiones plenarias en las que se votaron trámites legislativos, consideró: i) De las ocho (8) ausencias objeto de análisis en el primer periodo del año 2015, seis (6) están justificadas con excusa médica (4, 18 y 25 de agosto) y con actuaciones realizadas en la Comisión de Investigación y Acusación (8 de septiembre y 1 y 9 de diciembre), validadas por la Comisión de Acreditación Documental; las dos (2) restantes, celebradas el 27 de octubre y el 11 de noviembre, no tienen justificación en excusa alguna. ii) De las trece (13) inasistencias reportadas en el primer periodo de 2016, tres (3) están justificadas con excusa médica (8 y 29 de noviembre y 15 de diciembre) y cuatro (4) (2, 9, 23 y 24 de agosto), lo están parcialmente, con actuaciones realizadas en la Comisión de Investigación y Acusación, reconocidas por medio de un oficio expedido por el secretario de la Comisión de Acreditación Documental el 6 de septiembre de 2018, en respuesta a una solicitud presentada por el congresista, con excepción de las presentadas para justificar las ausencias del 23 y 24 de agosto.

En las celebradas el 26 y 27 de julio, solo se votaron impedimentos y respecto de las ausencias a las sesiones del 30 de agosto, (12 y 13 de septiembre y 1° de noviembre), el Congresista no presentó excusas. iii) De las dieciocho (18) sesiones, objeto de análisis en el primer periodo de 2017, siete (7) están justificadas con excusa médica (8 y 22 de agosto, 19 de septiembre, 7 y 14 de noviembre y 5 y 14 de diciembre) y once (11) lo están parcialmente, con actuaciones realizadas en la Comisión de Investigación y Acusación (1 y 16 de agosto, 12 y 26 de septiembre y 8, 9, 15, 20, 21, 22 y 23 de noviembre), reconocidas por la Comisión de Acreditación Documental, con excepción de las presentadas para justificar la ausencia en los días 14 de noviembre y 14 de diciembre. 1.3.8.

Precisa el fallo materia de escrutinio que, conforme a la jurisprudencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, las excusas médicas presentadas para justificar la inasistencia a las sesiones plenarias en las que se votaron proyectos de acto legislativo o de ley, deben ser valoradas por el juez de pérdida de investidura en virtud de los principios de libertad probatoria, sana crítica y persuasión racional, aun cuando no hayan surtido el trámite previsto en el artículo 90 de la Ley Orgánica del Congreso. 1.3.9.

Con base en este derrotero, encontró válidas las excusas médicas, no sólo en tanto acreditan una situación justificativa del retiro de las sesiones, sino porque, además, “fueron expedidas por el médico del congreso y no fueron tachadas en la actuación, lo que ratifica su valor probatorio”. 1.3.10. En cuanto a los retiros de la sesión, que manifestó el Congresista haber realizado para cumplir funciones misionales de la Comisión de Investigación y Acusación, encontró la Sala que “(…) encaja en la excusa válida denominada <<autorización expresa por la mesa directiva o el presidente de la respectiva Corporación>>”, en tanto “deben ser valoradas como autorizaciones expresas otorgadas con el propósito de atender funciones concernientes al ejercicio de su condición congresional”. 1.3.11.

Aclaró que, la prohibición de celebrar sesiones plenarias en forma simultánea con reuniones de otras comisiones, solo aplica para las comisiones constitucionales permanentes y no para las accidentales o legales, como es la Comisión de Investigación y Acusación. Por esta razón, la Sala Especial de Decisión estimó que Julián Bedoya Pulgarín “ (…) no incurrió en inasistencia de sus deberes constitucionales, en este sentido se comparte lo aducido por el congresista, su apoderado y el agente del Ministerio Público cuando expresan que la función a realizar tiene el mismo peso constitucional de la legislativa, toda vez que se asumía una función jurisdiccional”. 1.3.12.

En razón a lo anterior, concluyó que, como las ausencias no justificadas a sesiones plenarias en un mismo periodo no superan el mínimo de seis (6) previsto en el numeral 2 del artículo 183 de la Constitución Política, la solicitud de pérdida de investidura es improcedente. II. EL RECURSO DE APELACIÓN 2.1. El demandante, en calidad de apelante único, centró su inconformidad en dos aspectos puntuales[8]: 2.1.1.

Con referencia a los artículos 183 de la Constitución, 90 de la Ley 5ª de 1992 y la Resolución MD 0665 de 2011 de la Mesa Directiva de la H. Cámara de Representantes, menciona la existencia de “un procedimiento reglado para el trámite de las excusas”, indicando que, las excusas que el Congresista presentó “no cumplieron con el procedimiento establecido en tal Resolución”, pues solo son válidas, aquellas que el Congresista presenta a la Secretaría General o a la Subsecretaría General, para que se emita un dictamen por la Comisión de Acreditación Documental, y de ésta a la Mesa Directiva para que tome una decisión final[9]. 2.1.2.

En segundo lugar, advierte el recurrente -insistiendo en la certeza del argumento antes indicado-, que la Sala Especial de Decisión No 19 de Pérdida de Investidura, incurrió en “una errada valoración jurídica y probatoria de la causal invocada”, en tanto: (i) Dio por sentado que el Congresista acreditó de manera simultánea a las sesiones de la Comisión de Investigación y Acusaciones, cuando estaba sesionando la plenaria de la Cámara, lo que no fue acreditado.

(ii) No es cierto que se dieron autorizaciones por parte de los Presidentes para que el representante se retirara de las sesiones, pues “ (…) no surtieron el procedimiento reglamentario ya citado”. 2.2. El 24 de febrero de 2020, el Consejero Ponente admitió el recurso de apelación, y procedió, en el mismo acto, a correr traslado por el término de tres (3) días para que el demandado ejerciera su derecho de contradicción y el Ministerio Público rindiera concepto. 2.3.

En su intervención, el apoderado del Congresista Bedoya Pulgarín, hizo referencia a la necesaria aplicación del principio de doble conformidad que, en su criterio, implica la improcedencia del recurso de apelación interpuesto, pues si se admite que un demandante pueda apelar una sentencia absolutoria de primera instancia y la segunda instancia decreta la pérdida de investidura del Congresista, dicha decisión violaría el citado principio, porque el ordenamiento jurídico no prevé una instancia adicional más allá de la Sala Plena que pueda conocer de la sentencia condenatoria y, así, eventualmente revocarla. 2.4.

Con referencia a la jurisprudencia de esta Corporación, indica el opositor al recurso, que en los procesos de pérdida de investidura hay libertad probatoria, por lo que cualquier medio de prueba debe servir para demostrar que las inasistencias o retiros son o no justificados. De esta manera, las certificaciones médicas, las constancias de la Comisión de Acreditación Documental y de los Presidentes de la Cámara del periodo bajo examen, entre otros, son documentos que permiten demostrar que las excusas son válidas, resultando falso que por no haber sido publicadas en la Gaceta del Congreso, o no haber surtido el trámite previsto en la Resolución 665 de 2011, carezcan de validez. 2.5.

Para soportar el anterior argumento, el opositor indica que la Resolución 665 no regula los eventos en que el Congresista se retira de la sesión ni el trámite de las excusas para justificarlas; situación advertida por la jurisprudencia de esta Corporación, y corroborada por la Comisión de Acreditación documental, que al atender una petición del Congresista Bedoya Pulgarín, indicó que la Ley 5ª de 1992 no establece un procedimiento administrativo para tramitar las constancias de retiro que se presentan con posterioridad al registro de asistencia a las sesiones plenarias de la Cámara de Representantes. 2.6.

Así, indica que las excusas por inasistencia se trataron conforme a la Resolución 665 de 2011 y, en lo que atañe a los retiros de las sesiones, se tramitaron ante la Comisión de Acreditación Documental, resultando inexacto que se diga que no lo hizo, pues la documental acredita lo contrario, sin que el Parlamentario esté en la obligación de asumir las consecuencias adversas de que las excusas no fueran incorporadas a las Gacetas del Congreso. 2.7.

Sobre el alegato del recurrente por ausencia de simultaneidad de las sesiones de la Cámara de Representantes y la Comisión de Investigación y Acusaciones, indica que no es cierto que el Congresista Bedoya Pulgarín hubiere pretendido acreditar haberse retirado para sesionar en la citada Comisión, pues lo hizo para atender actividades misionales de la citada Comisión, actividad para la cual acreditó, en soporte de su dicho, (i) providencias mediante las cuales adoptó decisiones en su calidad de integrante de la misma, (ii) actas de reuniones con los asesores asignados, y (iii) órdenes del día de la Comisión de Investigación y Acusaciones.

De esta forma, asevera que, en virtud del principio de libertad probatoria, se acreditó que el Parlamentario fue autorizado para retirarse de algunas plenarias, asunto que no requiere ser demostrado a través de actos administrativos, Gaceta del Congreso, o grabaciones de las respectivas sesiones, como lo reclama el recurrente, al invocar el procedimiento de la Resolución 665 de 2011 para dotarlas de validez 2.8.

Concluye el apoderado del Congresista, indicando que desarrollar funciones propias de una Comisión legal como la Comisión de Investigación y Acusaciones, es igual de importante que desarrollar la actividad legislativa propiamente dicha. 2.9. A su vez, el Ministerio Público, representado en esta instancia por la Procuraduría Segunda Delegada ante el Consejo de Estado, rindió concepto de fondo indicando que no cualquier actividad realizada en el seno de una comisión legal sirve de excusa para dejar de asistir a la plenaria de la Corporación. Al lado de esto, menciona que la única excusa valida, es aquella que cuente con autorización del presidente de la Corporación debiendo seguir el trámite previsto en la Resolución MD 665 de 2011, manifestando que, en esta oportunidad, esa Agencia acoge la tesis del apelante, por lo que solicita se decrete la pérdida de la investidura del Congresista.

III. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia de la Sala 3.1.1. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación presentado por el demandante, en contra del fallo de primera instancia de pérdida de investidura, proferido por la Sala Especial de Decisión N.º 19 de Pérdida de Investidura, excluida la participación de los Magistrados integrantes de tal Sala, conforme a lo previsto en los artículos 184 y 237-5 de la Constitución Política, el artículo 2 de la Ley 1881 de 2018 y el artículo 34 del Reglamento Interno del Consejo de Estado[10]. 3.1.2.

Sin perjuicio de lo anterior, previo al estudio de los problemas jurídicos que plantea la apelación, en punto a la competencia de esta Sala y, en la medida que el asunto es debatido por el opositor al recurso, se impone abordar el estudio del cuestionamiento que se fórmula, a propósito de la improcedencia del trámite de la segunda instancia, ante la inminente violación de la garantía de la doble conformidad.

Desde un comienzo la Sala deja consignando que no comparte la mención del apoderado del Congresista, en el sentido de que el trámite del recurso es violatorio del principio de la doble conformidad, en tanto de llegarse a considerar que el Congresista está llamado a perder su investidura en el curso de la segunda instancia, no existiría otra que le permitiera al afectado hacer efectivo tal mandato, en procura de impugnar la determinación así tomada.

Apuntala la anterior precisión, la noción del derecho de la doble conformidad judicial o doble conforme, que se presenta como garantía básica contemplada en el sistema universal de derechos humanos. Así, el artículo 14.5 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, establece que “toda persona declarada culpable de un delito tendrá derecho a que el fallo condenatorio y la pena que se le haya impuesto sean sometidos a un tribunal superior, conforme a lo prescrito por la ley”.

A su vez la Convención Americana de Derechos Humanos, ratificada por Colombia por medio de la Ley 16 de 1972, como parte del bloque de constitucionalidad por mandato del artículo 93 de la Constitución Política, recuerda que el Estado Colombiano se ha obligado, por medio de sus agentes, a respetar el ejercicio de los derechos contenidos en la Convención y evitar leyes o prácticas que resten su validez o eficacia. Establece el artículo 8.2, literal h) de la Convención en cita, que toda persona inculpada de un delito durante el proceso, tiene derecho, en plena igualdad, a las siguientes garantías mínimas: “[…] derecho de recurrir del fallo ante juez o tribunal superior”.

Asimismo, dispone el artículo 14 inc. 5. del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, que: “Toda persona declarada culpable de un delito tendrá derecho a que el fallo condenatorio y la pena que se le haya impuesto sean sometidos a un tribunal superior conforme a lo prescripto en la ley”. Este derecho tiene, entonces, como titular exclusivo, a la persona condenada por la comisión de un delito, quien está habilitado para solicitar la revisión del fallo que lo condena por primera vez.

De manera que la garantía de la doble conformidad, se proyecta en el escenario de las actuaciones que adelantan las autoridades judiciales por la comisión de un delito, no sólo porque así se desprende del claro tenor de la normativa internacional, sino también, en tanto tal garantía está llamada a incrustarse en los sistemas jurídicos de represión y persecución del delito, donde la acción del Estado está dotada de prerrogativas y poderes capaces de limitar, desde diversas perspectivas, algunos derechos del ser humano. Sobre este entendimiento acerca del ámbito de aplicación del derecho a la doble conformidad, los instrumentos internacionales son claros, precisos, y recogidos con igual rigor por la Corte Constitucional en sus sentencias, a propósito de la citada garantía y el principio de la doble instancia. Así, por ejemplo, por constituir referente en la materia, en sentencia C-792 de 2014, se abordó el estudio de la problemática atinente a este tema; dijo la Corte Constitucional, lo siguiente: “ (…) Ámbito de acción. Tal como se desprende de la normativa reseñada, el derecho a la impugnación ha sido concebido para el proceso penal.

Así, el artículo 29 del texto constitucional delimitó su alcance al aclarar que la prerrogativa en cuestión opera “en materia penal”, y al determinar que la facultad se ejerce respecto de la “sentencia condenatoria”, propia de este tipo de juicios. Por su parte, la CADH establece expresamente que esta prerrogativa está en cabeza de “toda persona inculpada de delito”.

Y dentro de esta misma lógica, el PIDCP reserva este derecho a “la persona declarada culpable de delito”. De este modo, el escenario propio la facultad de impugnación es el proceso penal. Esto se explica por la circunstancia de que es justamente en el contexto del juicio penal en el que el Estado despliega su mayor poder represivo, y en el que, por consiguiente, se produce una mayor potencial afectación de los derechos fundamentales, y por tanto, una garantía reforzada de defensa frente a los actos incriminatorios.

Por ello, las decisiones de los jueces constitucionales y de los organismos de los sistemas mundial y regionales de derechos humanos relativas al derecho a la impugnación, se han producido en este contexto específico. Así, en el marco del control abstracto, las decisiones de la Corte Constitucional en esta materia han tenido por objeto determinar la constitucionalidad de las disposiciones legales que de algún modo podrían implicar la limitación o restricción de la facultad de impugnación en el proceso penal.

Cuestiones como la facultad del juez extraordinario de casación para revocar los fallos absolutorios de instancia e imponer una condena en esa etapa procesal[34], o la existencia de procesos penales de única instancia para el juzgamiento de niños entre los 12 y los 18 años[35] o para los aforados constitucionales[36], han constituido el escenario propio para el desarrollo jurisprudencial del referido derecho”.

(subrayado fuera de texto) En esta misma determinación, la Corte Constitucional reitera su entendimiento sobre el ámbito restricto de aplicación de la figura de la doble conformidad, al contextualizar su análisis en el campo del Derecho Penal, lo cual es coincidente con el precisado en las instancias del sistema universal de protección de los derechos humanos[11], mencionado al efecto, lo siguiente: “ (…) Asimismo, el Comité de Derechos Humanos y la Corte Interamericana de Derechos Humanos han circunscrito esta prerrogativa al terreno penal, y el examen sobre su vulneración en casos concretos se ha producido en este contexto particular.

Así, en la Observación General No. 32 del Comité Derechos Humanos se definió el ámbito de acción de este derecho, aclarando que “la garantía (…) no se aplica a los procedimientos para determinar los derechos y obligaciones de carácter civil ni a ningún otro procedimiento que no forme parte de un proceso de apelación penal, como los recursos de amparo constitucional”.

Por su parte, las decisiones de la Corte Interamericana de Derechos Humanos en los casos contenciosos referidas a este derecho, se han producido en este mismo escenario, y de manera uniforme y pacífica se ha circunscrito este derecho al ámbito penal. Es así como este tribunal ha determinado la responsabilidad de los Estados en casos en que la impugnación de un fallo condenatorio en contra de un civil es ejercido ante órganos que integran la estructura militar, en los que el juicio penal tiene una única instancia, en los que se obstaculiza la referida facultad porque no se notifica debidamente la sentencia condenatoria, o en los que el ordenamiento jurídico no permite controvertir un fallo que revoca una sentencia absolutoria e impone la sanción penal por primera vez en la segunda instancia.” (resaltado fuera de texto).

En esta línea, bien vale la pena distinguir entre la garantía de la doble instancia y el derecho de la doble conformidad pues, la primera, contenida en el artículo 31 de la Carta Política, dispone la regla general, en virtud de la cual, las decisiones judiciales, particularmente las sentencias, pueden ser impugnadas ante un juez superior; por su parte, el segundo, esto es, el principio de doble conformidad, exclusivo del ámbito del Derecho Penal, se expresa como aquella garantía de impugnar la primera condena, independientemente de la instancia en que ello ocurra.

Puntualizado lo anterior, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, estima que la configuración legal del proceso de pérdida de investidura le habilita para adoptar la decisión que vía recurso de apelación ha impulsado el ciudadano José Iván Ramírez Suárez, sin que la decisión que llegue a tomarse pueda ser considerada como elemento perturbador de los derechos y garantías del Congresista, cuyo comportamiento está sometido al escrutinio de esta Judicatura por mandato expreso y directo del Constituyente. 3.2.

El objeto de la apelación 3.2.1 Verificados los motivos de inconformidad del apelante, se procede a examinar si las excusas que acreditó el Congresista demandando, no podían ser valoradas al haber dejado de seguir el procedimiento previsto en la Resolución 665 de 2011 de la Mesa Directiva de la H. Cámara de Representantes, acusación sobre la que gravita la censura presentada por el ciudadano Ramírez Suárez, tal como se ha reseñado.

La Sala, dirige su atención inicialmente a este examen, comoquiera que de allí derivará la procedencia o no de la rectificación de la sentencia que clama el apelante. Así, y solo en caso de encontrar que la formalidad procedimental que asegura el recurrente, efectivamente se imponía sobre los medios de prueba aducidos por el Congresista inculpado, se abrirá paso a la tarea de verificar su conformidad con la ritualidad indicada.

En esta línea, recuerda la Sala que los argumentos del recurrente frente al fallo objeto de reproche, se constituyen en límites que demarcan la actividad judicial de esta Corporación en segunda instancia; en consecuencia, y conforme lo establece el artículo 320 del C.G.P., norma aplicable por autorización expresa de la Ley 1881 de 2018 (art 21), la competencia que ahora se ejerce está sujeta a los motivos de disenso planteados por el apelante único, y a las reglas legales aplicables al tema objeto de la decisión. 3.2.2.

Para resolver el problema jurídico así planteado, se abordará el estudio del derecho de defensa y su relación con la actividad probatoria de los sujetos comprometidos en el juicio de pérdida de investidura. Es de anotar que no se hará mención directa a otros elementos, tales como la naturaleza del juicio de pérdida de investidura, o el análisis de los presupuestos de la causal de pérdida de investidura prevista en el ordinal segundo del artículo 183 de la Constitución Política, salvo para analizar la regla de validez de la actividad probatoria desplegada por las partes, pues con estricta sujeción a la competencia que ya se ha definido, a esta Sala le está vedada la renovación de todo el juicio, en tanto que, de lo que se trata, es de revisar la sentencia en los aspectos que señala el apelante, comprendidos en ellos, las razones que expresa el opositor para desestimarlos. 3.2.3.

En apretada síntesis, se entiende que la pérdida de investidura es una acción pública que puede ser ejercida por cualquier ciudadano para reprochar la conducta del Congresista que, (i) incurra en violación del régimen de inhabilidades e incompatibilidades, o en conflicto de intereses, (ii) en incumplimiento del deber de asistencia a sesiones plenarias, (iii) en la indebida destinación de dineros públicos o tráfico de influencias, o, (iv) por no tomar posesión del cargo para el que fue elegido por votación popular.

De manera concreta se expresa como un (i) mecanismo judicial, (ii) de control político y (iii) de especial naturaleza sancionatoria. Por lo mismo, Implica un juicio de responsabilidad subjetiva, del que, en consecuencia, sólo puede derivarse sanción de pérdida de investidura cuando el Congresista, con su conducta dolosa o gravemente culposa[12], hubiere incurrido en una de las causales ya referidas.

El elocuente título de la obra, “El derecho a probar es elemento esencial de un proceso justo” [13], pone de relieve que esta máxima, cuyas raíces se encuentran en la misma génesis de la noción del debido proceso, se constituye en elemento inescindible de las garantías fundamentales a las que se encuentra sujeta la actividad judicial. Rememora la Sala, al indagar por su origen, aquel pasaje de la Carta Magna que proclamaba que “ningún hombre libre será detenido, ni hecho prisionero puesto fuera de la ley o exiliado, ni en modo alguno arruinado, ni iremos ni mandaremos a nadie contra él, excepto el juicio de sus pares según la ley de la tierra”.

El debido proceso así enunciado, ha pasado de generación en generación, bajo diferentes denominaciones, trasladándose al nuevo mundo para erigirse como elemento basilar de la teoría de los derechos fundamentales y del establecimiento y consolidación de los instrumentos internacionales, como un derecho humano. Habrá de subrayarse que, el debido proceso, es un derecho bidimensional, pues se expresa como garantía sustancial y formal; así, en primer lugar, exige que los actos de poder de las autoridades establecidas, sin restricción, sean justos, acordes con los valores superiores, los derechos fundamentales, y todo bien constitucional merecedor de la tutela de parte de los Estados y sus autoridades.

El derecho a probar es, entonces, elemento nuclear del derecho fundamental al debido proceso y, por tanto, es destinatario de su misma tutela por parte de las autoridades judiciales. Su carácter especialísimo, permite pasar de la afirmación a la convicción y con esto, a la realización de la ley y los fines que con ella se persiguen. No de otra manera la diferencia entre las conjeturas y la certeza del derecho, se basa en el viejo aforismo que dice “que tanto vale no tener un derecho como tenerlo y no poder probarlo”, además de lo cual, recordando a Planiol y Ripert, “la prueba vivifica el derecho y lo hace útil”[14]. 3.2.5.

Estas breves reflexiones, sirven para poner de presente que el derecho a probar es elemento sustantivo y nuclear del juicio del pérdida de investidura, pues desde el propio enunciado constitucional del artículo 183, se determina, por ejemplo, en relación con las causales 2 y 3, atinentes a la inasistencia a reuniones plenarias en las que se voten proyectos de acto legislativo, de ley, o mociones de censura, o por no tomar posesión del cargo, que no dará lugar a tal sanción cuando se presente una circunstancia de fuerza mayor, hipótesis que solo es merecedora de considerarse, en tanto sea permitido activar la garantía constitucional ya reseñada. 3.2.6.

La jurisprudencia de esta Corporación en punto al estudio sobre este derecho, se ha referido de manera indirecta, mencionando que, en los juicios de pérdida de investidura, operan las reglas de libertad probatoria, pues con sobradas razones, a propósito de la causal segunda contenida en el artículo 183 de la Constitución Política, la inasistencia que dará paso a la pérdida de investidura solo será aquella que no esté justificada, lo que en últimas, equivale a decir, aquella carente de prueba sobre una real, efectiva y admitida prueba del hecho o circunstancia que la justifica. 3.2.7.

De manera no siempre tan afortunada, la doctrina que se ha venido construyendo sobre el derecho a probar, en los juicios de pérdida de investidura, se ha focalizado en el análisis de las formalidades de las excusas que justifican la inasistencia, relegando a un segundo lugar, el análisis de los hechos que con ella se pretende acreditar, que es lo verdaderamente relevante.

Frente a ellas, al medio de prueba se la ha dado un fin en su mismo, cuando de lo que se trata es de observar el hecho que con ellas se pretende acreditar; aunque no se trata de hacer a un lado aquella premisa que indica que las pruebas deben ser llevadas a juicio, con los requisitos establecidos en la ley procesal que regulan aspectos de oportunidad y modo, en los cuales, cabe la observancia de las exigencias intrínsecas y explicitas de la prueba, que son las que le confieren legitimidad. 3.2.8.

El derecho a probar, entonces, comprende como elementos fundamentales, las prerrogativas que tiene su titular para que las pruebas se admitan y valoren conforme lo imponen las reglas del debido proceso. Tal derecho se activa solo en el escenario de los procesos administrativos o judiciales en los que se debatan conflictos de derechos o intereses, pudiéndose ofrecer por su titular los medios de convicción fáctica que guarden una estrecha relación con los hechos que sustentan la pretensión o la defensa, y con acatamiento a la idoneidad que el legislador fijó de manera previa sobre el tipo de medios probatorios que son admisibles para acreditar una circunstancia específica.

Así, la oportunidad en su ejercicio, la pertinencia y la idoneidad o conducencia de los medios de prueba, son expresiones concretas que a la vez que lo explicitan, condicionan en su ejercicio el derecho que se viene comentando. 3.2.9. Las notas precedentes sobre el derecho a probar, han estado presentes en la base de las diversas consideraciones que esta Corporación ha hecho sobre el derecho de defensa y de contradicción, cuando se ha abordado la naturaleza sancionatoria del proceso de pérdida de investidura, su connotación como juicio subjetivo de responsabilidad y las facultades que tienen las partes involucradas para desplegar en materia probatoria todas las prerrogativas y facultades que le concede el ordenamiento jurídico.

Así, ubicados en este marco conceptual, la pregunta que se hace la Sala es, si acierta el recurrente cuando afirma que en los juicios de pérdida de investidura solo son admisibles las excusas que el Congresista ha sometido al trámite previsto en la Resolución 665 de 2011 de la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes. La respuesta no podrá ser otra: en esta materia no existe tal condicionamiento; no solo porque un acto administrativo como el indicado carece de la aptitud para elevar a la categoría que reclama el recurrente las pruebas en el juicio de pérdida de investidura, sino en tanto la estructura normativa de este juicio así no lo regla. 3.2.10.

Habrá de recordarse que son requisitos intrínsecos de la prueba la utilidad del medio de prueba, la pertinencia o relevancia del hecho objeto de prueba, la ausencia de prohibición legal para investigar el hecho, y la conducencia del medio a utilizar. La noción de conducencia de la prueba implica, entre otras consideraciones, que el medio de prueba esté autorizado o por lo menos no prohibido por la ley, como sucede en aquellas situaciones en las que se adopte un sistema de tarifa legal[15].

Así, podrán existir eventos en los que la ley señala que determinados hechos solo podrán ser acreditados con ciertos y determinados medios probatorios, como sucede de cara a la acreditación del derecho de propiedad, respecto del cual, el legislador ha fijado requisitos sustanciales para la existencia del acto, los cuales se proyectan, a la vez, como elemento de prueba de su existencia. Existirán otras oportunidades en las que el legislador habrá definido, que solo proceden ciertos medios probatorios.

Así, el juez a la analizar la conducencia del medio de prueba deberá percatarse acerca de la existencia de una norma jurídica que impida el uso de ciertos medios probatorios. ¿Y, qué acontece en el proceso de pérdida de investidura? 3.2.11. La estructura normativa del juicio de pérdida de investidura, en relación con la causal estudiada, tiene tres componentes: un componente constitucional, uno legal y uno reglamentario.

En la cúpula normativa se encuentra el postulado recogido en el artículo 183 constitucional. Aquí, con referencia a los principales valores de quien está llamado a representar al pueblo, se estatuyen las hipótesis en las que, ante su grave trasgresión, el Congresista pierde su investidura. El artículo en mención recuerda que la honestidad, la probidad, la responsabilidad, la imparcialidad y el cumplimiento, son cualidades que se erigen como elementos nucleares del código de conducta de un Congresista, pues en ellos se legitima la representación que detenta.

Así, cada una de las hipótesis que dan lugar a la pérdida de la investidura, envuelve una actividad probatoria a cargo de quien la alega, y de contera, también para quien la niega. Tratándose de las causales 2 y 3, el constituyente estatuyó una causal especifica de exoneración, la fuerza mayor, como causa extraña, que se superpone a la voluntad del Congresista, en tanto le impide asistir a las reuniones plenarias en las que se voten proyectos de acto legislativo, de ley, o mociones de censura, o a tomar posesión del cargo.

Frente a estas causales podría decirse que el hecho objetivo de no asistir a las sesiones o no posesionarse, está llamado a constituirse como causal de pérdida de investidura – siempre que reúna los demás condicionamientos previstos en la norma-, salvo que a la voluntad del Congresista para asistir o tomar posesión, se hubiera antepuesto la fuerza mayor, caso en el cual está a su cargo la prueba, pues en esta materia no hay razones para no estimar que la prueba de la fuerza mayor corresponde al que la alega. 3.2.12.

En un segundo nivel normativo, se encuentra el reglamento del Congreso, contenido en la Ley 5ª de 1992, que en punto a la pérdida de investidura por la causal segunda del artículo 183 Constitucional, prescribe un sistema en el que la actividad exculpatoria se basa no solo en la simple acreditación de la ausencia de culpa, sino que exige la prueba positiva de circunstancias modales y justificativas de la inasistencia del Congresista.

Así, el artículo 90 prescribe que la inasistencia estará justificada, solo en tanto y cuanto, se acredite una cualquiera de las siguientes hipótesis: 1. La incapacidad física debidamente comprobada. 2. El cumplimiento de una comisión oficial fuera de la sede del Congreso. 3. La autorización expresada por la Mesa Directiva o el Presidente de la respectiva Corporación, en los casos indicados en el presente reglamento. 4.

El caso fortuito. En concordancia con el numeral 3 antes indicado, la ley prescribe las competencias de la Mesa Directiva y del Presidente de cada una de las Cámaras, para excusar la inasistencia de los Congresistas a sesiones. Tales preceptos, son los siguientes: - Permisos no remunerados que concede la Mesa Directiva conforme al artículo 274 de la ley - Autorización de comisiones oficiales (motivo del que se ocupa expresamente el numeral 2 del artículo 90). - Autorizaciones que puede conferir el Presidente de la Cámara a los representantes, de conformidad con los artículos 124 y 293 de la ley 5ª de 1992, aunque estas son autorizaciones para abstenerse de votar, no para el retiro del Congresista de la sesión. Al lado de estas tres, esta Corporación Judicial ha entendido, que también cabe el retiro del Congresista de las sesiones por causa de las decisiones de las bancadas, en ejercicio del derecho a la oposición. Las anteriores hipótesis, previstas en la Ley 5ª de 1992, en cuanto justifican la inasistencia del Congresista a todo tipo de sesiones, prestan mérito por sí mismas para excusar tal inasistencia a aquellas en las que se voten proyectos de ley, de acto legislativo o de moción de censura, y por tanto, impiden la activación de la causal de pérdida de investidura fundada en este mismo supuesto.

Habrá de precisarse, además, que el artículo 90 citado no hace referencia a un nuevo medio de prueba, es decir, a “las excusas”, pues en realidad a lo que se refiere es a la prueba de los hechos que exculpan o justifican la inasistencia del Congresista. En este segundo nivel también se encuentra la Ley 1881 de 2018, en la cual se establece el procedimiento de pérdida de la investidura de los Congresistas, se consagra la doble instancia, y se define el término de caducidad de la acción, entre otras disposiciones.

Aquí, con relevancia para los fines de esta decisión, se determina que el juicio de pérdida de investidura, es un juicio de responsabilidad subjetiva, por lo cual el congresista, en su defensa, “Podrá aportar pruebas o pedir las que considere conducentes”, sin más advertencias sobre los medios de prueba admisibles, salvo para indicar que ante la naturaleza breve y sumaria de este proceso, “Cuando el Congresista pretenda hacer valer dentro del proceso una prueba pericial, deberá aportar el dictamen con la contestación de la demanda” (art 9). 3.2.13.

Por su origen, tales actos administrativos, contenidos en la Resoluciones 0665 de 2011 y 132 de 2014, son producto del ejercicio de una función administrativa de las citadas Mesas Directiva a que se refieren los numerales 1 y 10 de artículo 41 de la ley 5ª de 1992, y como tal, se hacen participes de las notas distintivas de los reglamentos, en tanto se orientan a permitir la aplicación de la ley, y eso se hace necesario para su debida ejecución. Por su contenido, reglamentan los artículos 90 y 271 de la ley 5ª de 1992, el primero ya reseñado, y el segundo en tanto y cuanto prevé que “la falta de asistencia de los Congresistas a las sesiones, sin excusa válida, no causará los salarios y prestaciones correspondientes.

Ello, sin perjuicio de la pérdida de la investidura cuando hubiere lugar”. Es sobre la inobservancia de la Resolución 665 de 2011que el apelante funda su malestar con la decisión de la Sala Especial de Decisión, para indicar que las circunstancias justificativas de que habla la ley para excusar la asistencia a una sesión en la que se voten proyectos de acto legislativo, de ley o mociones de censura, solo podrá ser acreditada con excusas que hubieren surtido el trámite previsto en este acto administrativo. 3.2.14.

Para la Corporación, la sola denominación de acto administrativo que usa para distinguir a la Resolución 665 de 2011, deja entrever que no comparte la premisa del impugnante para signarle la connotación de cuerpo normativo que establece una ritualidad probatoria en materia de excusas válidas y admitidas, pues con independencia de los hechos concretos que han motivado el presente juicio, no resulta admisible aceptar que un acto reglamentario pueda erigirse en referente normativo, como el indicado por el impugnante.

Variadas son las razones para considerar lo anterior, que van desde la naturaleza administrativa del acto, su connotación reglamentaria, esto es, ubicada al interior de la ley a la que asiste para que pueda ser ejecutada, y finalmente, en tanto y cuanto, el objeto y fin para el que fue expedida, no corresponde al de establecer un estatuto probatorio para regular el sistema de prueba o conducencia de la prueba en los juicios de pérdida de investidura, sino como lo dice su epígrafe, para determinar las consecuencias salariales y prestacionales ante la inasistencia injustificada de los Congresistas a las sesiones del Congreso en las que se voten proyectos de acto legislativo, proyectos de ley o mociones de censura.

Afirmar lo contrario, equivaldría a aceptar el establecimiento, mediante reglamento, de un sistema de la tarifa legal o prueba tasada, en el cual se fijaría el valor de las pruebas en el juicio de pérdida de investidura por su ritualidad, trámite u oportunidad, asunto que se presenta como un despropósito en esta delicada materia. 3.2.15.

Sin perjuicio de lo anterior, la Sala tampoco quiere soslayar que tal reglamentación pueda servir como criterio auxiliar para la valoración probatoria llamada a efectuarse en los juicios de pérdida de investidura, tal como se infiere del texto del propio artículo 271 de la ley 5ª de 1992, al tenor del cual, las decisiones que adopten las mesas directivas de las Cámaras, en punto a la pérdida de salarios y prestaciones, por no acudir a la sesiones de las plenarias, podrá ser valorado por la autoridad judicial para efectos de determinar la desinvestidura, cuando concurran los demás elementos normativos del tipo que sanciona tan reprochable conducta. 3.2.16.

Así las cosas, no se considera, como lo expresa el recurrente, que las excusas que no cumplan con el procedimiento establecido en la Resolución 665 de 2011 de la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes, no son válidas para demostrar, en sede del juicio de pérdida de investidura, circunstancias justificativas de la inasistencia que sanciona el numeral 3 del artículo 187 constitucional. 3.2.17.

Para abundar en razones, habrá de recordarse, además, que dada la naturaleza sancionatoria del proceso de pérdida de investidura, es importante clarificar la forma en que se encuentra distribuida la carga de la prueba, así como el principio que acoge el ordenamiento jurídico en materia de valoración probatoria. 3.2.18. En relación con la primera cuestión, la aplicación del principio “onus probandi incumbit actori” acogido en el artículo 167 del C.G.P., mueve a decir que corresponde al solicitante de la pérdida de investidura, la demostración de la conducta que reprocha al congresista acusado, tanto en lo que atañe a sus elementos objetivos, como en lo referente al elemento subjetivo del dolo o de la culpa grave.

En simétrica forma, pesa sobre quien aduce en su defensa el acaecimiento de un motivo que justifica su inasistencia a las sesiones, la carga de acreditar aquellos motivos que el legislador válidamente ha aceptado para su exculpación. La jurisprudencia de esta Corporación ha sido univoca y constante en señalar que, en el proceso de pérdida de investidura, rige el principio de libertad probatoria, y por lo tanto, cualquier medio de prueba puede ser utilizado para acreditar los hechos y circunstancias que son objeto de debate, siempre que se respeten las garantías constitucionales y los requisitos de pertinencia, conducencia y utilidad de la prueba.

Por supuesto que, en esta materia, operan las reglas de pertinencia y conducencia, de tal manera que compete al Juez del caso, no solo su evaluación en esa perspectiva, tarea en la que puede servirse de aquellos documentos que, conforme a la Ley 5ª de 1992, dan cuenta del trámite de las actuaciones adelantadas en las sesiones. Así, por ejemplo, la normativa de esa ley, que tiene por objeto la regulación del trámite pertinente para el llamado a lista para verificación del quorum constitucional, prescribe que el secretario de la Cámara legislativa debe dejar constancia en el acta, de los nombres de los congresistas asistentes y de los ausentes, agregando, respecto de estos últimos, el registro de las razones de la excusa por ellos invocada, con su transcripción textual.

Tales excusas por inasistencia, prescribe, deben ser enviadas a la Comisión de acreditación documental de la respectiva Cámara. En el mismo sentido, viene relevante advertir que el acontecer de las sesiones se documenta en actas, y las actas de las reuniones plenarias deben ser publicadas en la Gaceta del Congreso. Por tanto, el análisis de las pruebas que se presenten para dar cuenta de los motivos que excusarían la inasistencia del Congresista a las sesiones calificadas por el artículo 183.2 de la Constitución, cuando estos se revelen insuficientes como medios para acreditar tal circunstancia, puede hacerse consultando variados medios probatorios, en tanto su acreditación sea conducente para acreditar el hecho que con ellos se pretende probar. 3.2.19.

Al lado de la libertad probatoria, está el sistema de valoración de la prueba en sede judicial, que no es otro que el mismo establecido bajo nuestro sistema normativo, de libertad de apreciación y juicio. 3.2.20. Las precisiones que anteceden sirven, entonces, para distinguir que una cosa son los fines para los que la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes reglamentó el trámite de las excusas (Resolución 0665 de 2011), de los fines para los que la ley 1881 de 2018 rituó el proceso de pérdida de investidura.

Aquellos están relacionados con efectos estrictamente laborales y entrañan obligaciones y cargas para los servidores públicos, de modo que la inobservancia de las cargas que soportan, no puede prestar causa para sancionarlo con la pérdida de investidura. Importa decir, sin embargo, que aunque algunas decisiones han considerado que tal reglamentación no regula el trámite de las excusas cuando el Congresista se retira de la sesión, y otras, en precisión de esto, no ven restricción para que en “…. el evento del retiro del congresista de la sesión debe ser aplicada la reglamentación existente para los casos de ausencias, contenido en las resoluciones 0665 de 2011 y 132 de 2014”[16], lo cierto es que, en ninguno de los eventos analizados, la falta de dicho trámite puede restar validez a las excusas que acusen este déficit, pues tal entendimiento viene contrario al derecho de prueba ya explicado.

Así, será esta jurisdicción, en cada caso concreto, tal como lo hizo la Sala de Decisión No 19 en el proveído impugnando que, atendiendo el principio de libertad probatoria y la libre apreciación de la prueba mediante la persuasión racional, la que deberá evaluar si las pruebas allegadas al expediente, cualquiera que ellas sean, permiten comprobar debidamente los motivos que válidamente están llamados a excusar la inasistencia del Congresista. 3.2.21.

Definido lo anterior, la Sala no descenderá al análisis formal de los medios de prueba traídos por el Congresista al proceso para verificar su conformidad en consideraciones de forma y oportunidad con el reglamento al que hace mención el apelante, pues es labor que escapa no solo a su competencia conforme se ha indicado, sino, de manera particular, a la lógica y fundamento de la determinación que ha fundamentado y que se apresta a tomar. 3.2.22.

En segundo lugar, el recurrente, al exponer las razones de inconformidad con el proveído recurrido, acusa a la sentencia proferida por la Sala Especial de Decisión No. 19 de Pérdida de Investidura, de haber incurrido en una errada valoración probatoria y jurídica. Así, indica que la Sala dio por hecho que el Congresista asistió de manera simultánea a la Comisión de Investigaciones y Acusación de la Cámara de Representantes, mientras sesionaba la Plenaria de la Cámara; en segundo lugar, vuelve a indicar que las excusas aducidas por el Congresista, no surtieron el trámite previsto, esta vez, con referencia al parágrafo del artículo 90 del Reglamento del Congreso.

Frente al último de los aspectos indicados, la Sala aprovecha las aún frescas ideas que acaba de expresar, para indicar que se abstendrá de volver sobre el alegado establecimiento de un sistema de tarifa legal probatoria, precisando que la mención que hace el parágrafo del artículo 90 hace referencia al dictamen que emitan las mesas directivas de las cámaras en el marco de sus competencias, que no son las mismas del Consejo de Estado de cara a un juicio de pérdida de investidura. 3.2.23.

En lo que atañe a que la sentencia dio por probada la asistencia “simultanea” del Congresista a las sesiones plenarias de la Cámara de Representantes y de la Comisión de Investigación y Acusaciones, la evidencia que ofrece el proveído recurrido a la Sala, incluidas las referencias a lo que fue el derrotero de la defensa del Congresista, es distinta pues, sin duda, el curso probatorio que se siguió en la sentencia -se insiste- a partir de lo se fijó como tema de prueba por la defensa, siempre apuntó a verificar los hechos que se propuso acreditar su apoderado, al indicar que se retiró para cumplir con tareas misionales derivadas con su calidad de miembro de la Comisión de Investigación y Acusaciones de la Cámara de Representantes.

Además, entiende la Sala que, con un contexto de fondo y general, el tema de la asistencia a sesiones simultáneas, se derivó de que tal temática fue traída a juicio por el actor y el Ministerio Público, quienes en trámite de la audiencia pública de que tratan los artículos 11 y 12 de la Ley 1881 de 2018, vinieron a referir la mención hecha por la Corte Constitucional en la sentencia C-740 de 2013.

Así, al abordar el estudio de esa temática, el fallo no pretendió consignar una realidad distinta a la que el mismo texto deja en evidencia, y es que el Congresista se retiró de las sesiones plenarias para atender asuntos relacionados con su calidad de miembro de la Comisión de Investigaciones y Acusaciones, como se ha mencionado. Así se lee de manera íntegra y no parcial en el texto, cuyos apartes pertinentes se trascriben para mayor claridad: “De igual manera, los retiros para cumplir asuntos en la Comisión de Investigación y Acusaciones deben ser valoradas como autorizaciones expresas otorgadas con el propósito de atender funciones concernientes al ejercicio de su condición congresional.

En otras palabras, encaja en la excusa valida denominada «autorización expresada por la Mesa Directiva o el presidente de la respectiva Corporación. Sin perjuicio de lo anterior, se hace necesario analizar si entre las obligaciones y deberes de los congresistas debe primar la asistencia a las sesiones plenarias sobre la concurrencia a las comisiones legales, esto teniendo en cuenta que la Ley 5.ª de 1992 establece en su artículo 93 que «Las Comisiones Permanentes tendrán sesiones en horas que no coincidan con las plenarias, con las características que señala el presente Reglamento», instituyendo una clara prohibición entre la realización de sesiones simultáneas de comisiones permanentes y la respectiva plenaria.

La Corte Constitucional en sentencia C-740 de 2013 indicó sobre el tema que «La principal razón que explica la prohibición de sesiones simultáneas de una comisión y de la respectiva plenaria es la necesidad de permitir a los miembros del Congreso cumplir con todas las obligaciones y compromisos derivados de su alto cargo, especialmente las de asistir a cada una de las sesiones a las que fuere citado con el fin de tomar parte en el ejercicio de las funciones congresuales atribuidas a las cámaras legislativas.» No obstante, la propia Corte a través de sentencia C-298 de 2016 ha señalado que la concurrencia de las Plenarias con otro tipo de comisiones distintas a las permanentes como lo son las accidentales o legales, no están prohibidas expresamente por el ordenamiento jurídico.

Por esta razón el congresista Julián Bedoya Pulgarín al asistir a la Comisión de Investigación y Acusaciones no incurrió inasistencia de sus deberes constitucionales, en este sentido se comparte lo aducido por el congresista, su apoderado y el agente del Ministerio Público cuando expresan que la función a realizar tiene el mismo peso constitucional de la legislativa, toda vez que asumía una función jurisdiccional.

En síntesis, el hecho de haber exhibido excusas para retirarse de las reuniones plenarias debe ser valorado en la medida en que ellas hayan sido presentadas en el Congreso, razón por la cual, las sesiones de las cuales se retiró temporal y permanente, respecto a las cuales fueron allegadas los elementos probatorios relacionados con anterioridad, no pueden ser contabilizadas para la configuración de la causal, porque corresponden a situaciones autorizadas por la Ley.” (Resaltado fuera de texto). 3.2.24.

De manera entonces, que el supuesto que alega el recurrente por errada valoración probatoria, no está acreditado, pues la sola lectura de la sentencia que es materia de análisis, no ofrece evidencia acerca de que la Sala de Decisión No 19 se apartó de los hechos que consideró como debidamente probados, y menos aún, que se hubiere basado en pruebas no admisibles o que hubiere incurrido en un juicio de incongruencia entre lo probado y lo resuelto, o porque hubiere tenido en cuenta elementos probatorios ajenos al asunto debatido en el proceso o, finalmente, porque hubiere tenido como probados hechos sin soporte probatorio dentro del proceso, descontando, además, que no dejó de valorar ningún medio de prueba aportado por el demandante. 3.2.25.

Las consideraciones que anteceden, son suficientes para desestimar el recurso de apelación interpuesto, como se decidirá en la parte resolutiva de este proveído, debiéndose advertir por la Sala, una vez más que, en consecuencia, es improcedente descender al estudio de los medios de prueba expuestos por las partes y tenidos en cuenta para la adopción de la determinación que se analiza, pues como se indicó renglones arriba, en esta materia debe tenerse en cuenta el artículo 320 del CGP, conforme al cual, el recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida en relación con los reparos concretos que ha expuesto el apelante, tarea de la cual ya se ha ocupado la Sala, con el resultado indicado. 3.3.

Petición especial Estando en consideración de la Sala el estudio del proyecto, el día 16 de Julio de 2020, el apoderado del Congresista presentó escrito dirigido a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de la Corporación, en el que solicitó la realización de audiencia pública ante la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, para dar a conocer directamente los argumentos de la defensa, indicando que la falta de previsión normativa en la Ley 1881 de 2018, relacionada con una segunda audiencia, como la solicitada por él, no obsta para que ella se lleve a cabo.

En su solicitud, el apoderado presenta una síntesis de las actuaciones procesales adelantadas en esta actuación y destaca la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda en forma unánime. Llama la atención sobre el cambio de postura del Ministerio Público que en primera instancia solicitó denegar la acción y, en segunda instancia, solicitó lo contrario, lo que califica de “extraño giro”.

Afirma que la conducta que se endilga al Congresista no se adecua a los elementos de tipicidad de la causal de pérdida de investidura por inasistencia o “ausentismo” porque el retiro de las sesiones contó con la autorización de los presidentes de la Corporación Legislativa, y porque las excusas presentadas fueron validadas por la Comisión de Acreditación Documental, razones estas que, afirma, desvirtúan la configuración del elemento objetivo de la causal, más aún si se tiene en cuenta que en este caso no aplica lo previsto en la Resolución 0665 de 2011.

Adicionalmente, indica que el elemento subjetivo tampoco se configura porque el congresista actuó de buena fe, dado que el retiro de las sesiones fue autorizado previamente por el presidente de la Cámara de Representantes de la época. Por su parte, el demandante también radicó, el 21 de julio de 2020, escrito para manifestar su oposición a la solicitud de audiencia pública presentada por el apoderado del Congresista y expuso, para fundamento de su resistencia, que las etapas procesales son preclusivas y que el procesado contó con oportunidades para su defensa.

En relación con la procedibilidad de la audiencia, objeto de la solicitud referida, la Sala observa que, tal como lo advirtió el apoderado del Congresista acusado, la Ley 1881 de 2018 contempla la realización de una única audiencia pública dentro del trámite de la pérdida de investidura, audiencia que tiene lugar en la primera instancia, ante la Sala Especial de Decisión, dentro de los dos días siguientes al vencimiento del término dispuesto para la práctica de pruebas.

Dicha audiencia se llevó a cabo en este proceso, el 17 de octubre de 2019, con participación del solicitante de la pérdida de investidura, del Agente del Ministerio Público y del Congresista junto con su apoderado. A su vez, el trámite procesal prescrito para la segunda instancia por el artículo 14 de la ley en cita, no contempla la realización de audiencia pública alguna.

De acuerdo con lo anterior, la Sala se abstendrá de ordenar su práctica, y así lo hará constar en la parte resolutiva de esta providencia. IV. DECISION En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: NEGAR la solicitud elevada por la parte demandada para la realización de una audiencia pública ante la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, conforme se indica en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: CONFIRMAR la sentencia proferida por la Sala Diecinueve Especial de Decisión de Pérdida de Investidura el 26 de noviembre de 2019.

TERCERO: COMUNICAR esta decisión a la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes, al Consejo Nacional Electoral y al Ministerio del Interior para lo de su cargo. CÓPIESE,

COMUNÍQUESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Marta Nubia Velásquez Rico Presidenta de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo FIRMADO ELCTRÓNICAMENTE FIRMADO ELCTRÓNICAMENTE Luis Alberto Álvarez Parra Rocío Araujo Oñate Con Salvamento de voto FIRMADO ELCTRÓNICAMENTE FIRMADO ELCTRÓNICAMENTE Martín Bermúdez Muñoz Milton Chaves García Con aclaración de voto FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE Oswaldo Giraldo López Sandra Lisset Ibarra Vélez Con salvamento de voto Con salvamento de voto FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE María Adriana Marín Alberto Montaña Plata Con salvamento de voto Con aclaración de voto FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE Carlos Enrique Moreno Rubio César Palomino Cortés FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE Ramiro Pazos Guerrero Nubia Margoth Peña Garzón Con salvamento de voto FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE Carmelo Perdomo Cuéter Julio Roberto Piza Rodríguez Con salvamento de voto Con salvamento de voto FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE Jaime Enrique Rodríguez Navas José Roberto Sáchica Méndez Con salvamento de voto FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE Guillermo Sánchez Luque Hernando Sánchez Sánchez FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE Rafael Francisco Suárez Vargas Gabriel Valbuena Hernández Con salvamento de voto SALVAMENTO DE VOTO / EXCUSAS ADMISIBLES [L]as únicas excusas admisibles, además del caso fortuito y la fuerza mayor, son la incapacidad física debidamente comprobada, el cumplimiento de una comisión oficial fuera de la sede del Congreso, y la autorización expresada por la mesa directiva o el presidente de la respectiva corporación, en los casos indicados en el reglamento, previo dictamen de la Comisión de Acreditación Documental de la respectiva Cámara, en los términos dispuestos en el artículo 60 del Reglamento.

FUENTE FORMAL: LEY 5 DE 1992 – ARTÍCULO 90 EXPRESIÓN COMISIÓN DEL ARTÍCULO 90 CONSTITUCIONAL – Alcance [C]uando en el artículo 90 de la Carta se hace referencia al cumplimiento de una “…comisión oficial fuera de la sede del Congreso”, no se está haciendo alusión a la participación del Congresista en las sesiones de las “Comisiones” Constitucionales Permanentes o Accidentales sino a la situación administrativa en virtud de la cual se le encomienda al congresista la atención de ciertas tareas o responsabilidades, la realización de determinadas actividades, la participación en ciertos eventos o el cumplimiento de misiones, que son de suyo diferentes a las que habitualmente desempeña el congresista y que en la mayoría de los casos deben cumplirse por fuera de la sede del Congreso y que por demás, deben ser autorizadas o concedidas por parte de autoridad competente para tomar ese tipo de decisiones.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 90 SESIONES SIMULTÁNEAS – Prohibición [E]l artículo 93 del Estatuto Orgánico del Congreso, consagra en forma expresa la prohibición de realizar sesiones simultáneas, de tal suerte que las sesiones de las Comisiones Permanentes no coincidan con las plenarias, y por esa razón, solo pueden adelantarse en horas o días distintos, a fin de evitar que el cruce o superposición de las sesiones interfiera el cumplimiento de los deberes y el ejercicio de los derechos inherentes a la condición de Congresista.

FUENTE FORMAL: ESTATUTO ORGÁNICO DEL CONGRESO – ARTÍCULO 93 CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALVAMENTO DE VOTO DEL CONSEJERO GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Bogotá D.C., ocho (8) de septiembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-04145-01(PI) Actor: JOSÉ IVÁN RAMÍREZ SUÁREZ Demandado: JULIÁN BEDOYA PULGARÍN De manera respetuosa me permito explicitar las razones por las cuales decidí apartarme de la decisión mayoritaria, las cuales se sustenta en la convicción personal de que la inasistencia o el retiro de un congresista de las sesiones plenarias del Senado de la República o de la Cámara de Representantes en las cuales se voten proyectos de acto legislativo o de ley o mociones de censura, no puede justificarse sino por las razones previstas de manera taxativa en el artículo 90 de la Ley 5ª de 1992.

En efecto, de conformidad con lo previsto en el aludido precepto legal, las únicas excusas admisibles, además del caso fortuito y la fuerza mayor, son la incapacidad física debidamente comprobada, el cumplimiento de una comisión oficial fuera de la sede del Congreso, y la autorización expresada por la mesa directiva o el presidente de la respectiva corporación, en los casos indicados en el reglamento, previo dictamen de la Comisión de Acreditación Documental de la respectiva Cámara, en los términos dispuestos en el artículo 60 del Reglamento.

Sea esta la oportunidad para poner de presente que cuando en el artículo 90 de la Carta se hace referencia al cumplimiento de una “…comisión oficial fuera de la sede del Congreso”, no se está haciendo alusión a la participación del Congresista en las sesiones de las “Comisiones” Constitucionales Permanentes o Accidentales sino a la situación administrativa en virtud de la cual se le encomienda al congresista la atención de ciertas tareas o responsabilidades, la realización de determinadas actividades, la participación en ciertos eventos o el cumplimiento de misiones, que son de suyo diferentes a las que habitualmente desempeña el congresista y que en la mayoría de los casos deben cumplirse por fuera de la sede del Congreso y que por demás, deben ser autorizadas o concedidas por parte de autoridad competente para tomar ese tipo de decisiones.

En el asunto bajo examen, el Congresista cuya investidura swe cuestiona, allegó al proceso algunas pruebas documentales que demuestran que su ausencia en algunas de las sesiones de los meses de agosto, septiembre y noviembre de 2017, obedeció al hecho de estar haber participado en unas reuniones de trabajo con algunos asesores jurídicos de la Comisión de Investigaciones y Acusaciones, en las cuales no participaron los demás miembros de esa Comisión, precisamente por estar asistiendo en esos momentos a las sesiones plenarias de la Cámara de Representantes.

Aparte de lo anteriormente mencionado, debo destacar además que el artículo 93 del Estatuto Orgánico del Congreso, consagra en forma expresa la prohibición de realizar sesiones simultáneas, de tal suerte que las sesiones de las Comisiones Permanentes no coincidan con las plenarias, y por esa razón, solo pueden adelantarse en horas o días distintos, a fin de evitar que el cruce o superposición de las sesiones interfiera el cumplimiento de los deberes y el ejercicio de los derechos inherentes a la condición de Congresista.

En ese sentido, la programación de las sesiones en distintos horarios constituyen una garantía de los derechos de participación en condiciones de igualdad, no solo para el Congresista en sí mismo considerado, sino para todos los electores que representa. En armonía con lo anterior, resulta oportuno agregar, que según las voces del artículo 84 del Reglamento del Congreso, las sesiones a las que deben asistir los congresistas, deben estar precedidas de una citación realizada en forma expresa y oportuna por parte del respectivo Secretario, con el objeto de permitir que el legislador conozca con antelación el día y la hora en que tendrán lugar las sesiones a las cuales debe y tiene el derecho a asistir y esté debidamente enterado de los temas a tratar, sin que dichas reuniones puedan realizarse de manera sorpresiva.

Si bien la Corte Constitucional en la sentencia C-298-2016 consideró que la prohibición de la simultaneidad de sesiones no se presenta entre las comisiones legales, especiales, accidentales y las respectivas plenarias, ello no significa que aquella sea una regla general habilitante que aplique en todos los casos, pues solamente aplica respecto de aquellas sesiones plenarias en las cuales se van a adelantar debates políticos o discutir y decidir otros asuntos de suyo ajenos al trámite y votación de actos legislativos, leyes o mociones de censura propiamemte dichos.

En suma, considera que no cualquier reunión de trabajo que tenga por objeto el cumplimiento de tareas o funciones misionales, puede tenerse como excusa válida para justificar la inasistencia de un parlamentario a las sesiones plenarias ya mencionadas. Cordialmente, GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Consejero de Estado Fecha ut supra SALVAMENTO DE VOTO / REPAROS DE LA APELACIÓN – No fueron atendidos en su totalidad Considero que en esta oportunidad no resolvió en debida forma el recurso de apelación, porque bajo el apego estricto a la regla procesal prevista en el artículo 320 del Código General del Proceso, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo recondujo la totalidad de los reparos de la apelación hacia un único cargo y no se pronunció sobre los otros, desconociendo con ello que la validez de la decisión adoptada judicialmente no solo se determina por el cumplimiento estricto de las reglas procesales, sino que, además, depende de la protección de los derechos sustanciales, toda vez que la existencia de éstas se justifica a partir del contenido material que propenden.

(…) el recurso de apelación fue objeto de una lectura aislada y de una incorrecta interpretación a la luz del artículo 320 del Código General del Proceso, porque en adición a dicho argumento, el apelante reparó en que, fundado en el principio de libertad probatoria el a quo le otorgó el alcance de excusa válida a un evento no previsto por la Constitución y la ley, y además, dio por probado que la Mesa Directiva expresó su autorización al parlamentario en los términos previstos en el artículo 90 de la Ley 5 de 1992, para retirarse de las sesiones plenarias en las que se votaron proyectos de ley y de actos legislativos, cuando, a su juicio, tales autorizaciones no quedaban acreditadas con los documentos allegados por la defensa para tal efecto.

FUENTE FORMAL: LEY 1564 DE 2012 – ARTÍCULO 320 / LEY 5 DE 1992 – ARTÍCULO 90 ALCANCE RESTRINGIDO Y REDUCCIONISTA DADO AL ARTÍCULO 320 DEL CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – Afecta el debido proceso [E]l ad quem le dio al artículo 320 del Código General del Proceso un alcance restringido y reduccionista que afecta el debido proceso, pues no consideró la totalidad de los cargos expuestos por el apelante para controvertir la decisión de primera instancia y, por ende, no respondió a los cuestionamientos de la alzada, falencia que desconoce abiertamente el alcance de la mencionada disposición, pues ella tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, en relación con los reparos concretos formulados por el apelante FUENTE FORMAL: CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO 320 ACCIÓN DE PÉRDIDA DE INVESTIDURA – Naturaleza pública / PRINCIPIO DE REPRESENTACIÓN [L]a acción de pérdida de la investidura es pública, no requiere de abogado y tampoco exige un especial conocimiento para su presentación, y que aun cuando ello no releva a los ciudadanos de presentar argumentos serios y de observar las cargas procesales mínimas en los recursos de apelación que formulen contra las sentencias que deciden las solicitudes de desinvestidura, no es admisible que el juez interprete los argumentos del disenso cuando ellos son claros, mucho menos hacerlo en forma excesivamente restrictiva para descartar la necesidad de pronunciarse de fondo sobre ellos, pues con ello se desconocen las garantías fundamentales señaladas.

(…) Todo lo anterior hace sentido si se tiene en cuenta que el artículo 183- 2 superior castiga el ausentismo a las sesiones plenarias, en tanto es una conducta que afecta el cumplimiento de las competencias del órgano legislativo respecto de las sesiones convocadas en un mismo periodo legislativo para votar cuestiones importantes para la democracia, como son los proyectos de acto legislativo, de ley o mociones de censura, y consecuentemente, el congresista que viola el mínimo de cumplimiento conforme con esta casual, defrauda el principio de representación, y ello es lo que justifica la existencia de una única y grave consecuencia jurídica frente a los derechos políticos del elegido y que a la vez reivindica los derechos de los propios electores.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 183 NUMERAL 2 GARANTÍA DEL DEBIDO PROCESO EN ACCIÓN DE PÉRDIDA DE INVESTIDURA – Impone ponderar aplicación del principio pro actione [L]a garantía del debido proceso impone ponderar la aplicación del principio pro actione para proteger no solo el debido proceso del acusado que se ve expuesto a la sanción sino también los derechos del propio electorado, cuya representación democrática se pone en duda por haber sido cuestionada judicialmente la conducta del congresista elegido, que es precisamente el análisis que extraño en la sentencia de la que me aparto.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 29 VALIDACIÓN DE LAS EXCUSAS – Desconocimiento del marco legal que rige su procedimiento / EVENTO JUSTIFICATIVO DE LA INASISTENCIA / AUSENTISMO PARLAMENTARIO / EXCUSA VÁLIDA el fallo dejó de lado que es la Ley 5 de 1992 en su artículo 90 la que ordena el cumplimiento de un procedimiento mínimo para acreditar la inasistencia y validar las excusas y que, en punto de la asistencia a las sesiones, esta norma dispone el procedimiento y el reglamento congresal establece sistemáticamente de otras reglas que permiten, precisamente, ponderar en sana crítica si las excusas brindadas, aun cuando admisibles para ser valoradas en el proceso de pérdida de la investidura, resultan eficaces, a la luz de las precisas hipótesis establecidas por el legislador, para probar que el parlamentario contó con excusas aceptables que justifiquen la inasistencia a las sesiones plenarias en las que se votan proyectos de ley, actos legislativos y/o mociones de censura.

(…) El artículo 90 de la Ley 5 de 1992 establece como una de las excusas aceptables la autorización expresada por la Mesa Directiva o el Presidente de la respectiva Corporación en los casos indicados en el reglamento -Ley 5 de 1992-, a su turno señala que las excusas presentadas serán enviadas a la comisión de acreditación documental de la respectiva cámara y determina que su dictamen será presentado a la Mesa Directiva, siendo esta la instancia a la que corresponde la decisión final de conformidad con la Constitución y la ley.

(…) En esta misma línea, el artículo 271 ejusdem, señala que la inasistencia de los congresistas a las sesiones, sin excusa válida, no causará los salarios y prestaciones correspondientes, sin perjuicio de la pérdida de la investidura, cuando a ello hubiere lugar. El tenor de esta norma es claro. Ordena el descuento de los salarios y prestaciones con ocasión de la inasistencia a cualquier sesión, incluyendo aquellas que dan lugar a la pérdida de investidura –en las que se voten proyectos de ley, acto legislativo o mociones de censura-, siempre que la excusa no sea válida.

(…) [A]quellas excusas que no se presentan o formalizan ante el seno correspondiente de la Corporación legislativa o que siendo presentadas no surten el procedimiento previsto en el artículo 90 de la Ley 5 de 1992, si bien pueden ser allegadas al proceso de pérdida de investidura y son admisibles para ser valoradas en el proceso de pérdida de la investidura, lo cierto es que no reúne los requisitos exigidos por el legislador para tenerlas, per sé, como válidas y por tanto no prestan mérito suficiente, por sí mismas, para acreditar un evento justificativo de la inasistencia, pues repito, la autorización expresada por la Mesa Directiva o el Presidente de la Corporación es excusa válida, siempre que se corresponda con los eventos autorizados en el reglamento congresal y tal verificación compete a la Comisión de Acreditación en primer término y luego a la Mesa Directiva de la Corporación, instancia que dictaminará si la excusa está debidamente acreditada.

FUENTE FORMAL: LEY 5 DE 1992 – ARTÍCULO 90 / LEY 5 DE 1992 – ARTÍCULO 271 / LEY 5 DE 1992 – ARTÍCULO 300 NOTA DE RELATORÍA: Sobre la constitucionalidad del artículo 300 de la Ley 5 de 1992 ver C- 319 de 1994 SENTENCIA – Rectificación de la jurisprudencia dictada / CARGA DE TRANSPARENCIA – Insuficiente en la sentencia El fallo llega a un nuevo entendimiento sobre dos de los elementos que estructuran la causal de pérdida de la investidura por inasistencia a seis sesiones plenarias en las que se voten proyectos de ley, actos legislativos y/o mociones de censura, que inciden directamente en el alcance y contenido del juicio de tipicidad que debe realizar el juez.

Estos elementos son: i) la inasistencia que da lugar a la pérdida de la investidura ii) que la ausencia no esté justificada o no se haya producido por motivos de fuerza mayor. (…) advierto que la sentencia objeto de este salvamento de voto rectifica la jurisprudencia sin cumplir la debida carga de transparencia, por las siguientes razones: (…) [T]ratándose este asunto no solamente de la ausencia de excusas que hubieran surtido el trámite de acreditación y validación sino de la carencia absoluta de formalización de tales hechos ante las instancias correspondientes al interior de la Cámara de Representantes, salta a la vista que la regla establecida, referida a que las excusas son admisibles en el proceso de pérdida de la investidura aun cuando no hayan surtido el trámite previsto en la Resolución 0665 de 2011, fue vertida en esta sentencia de manera aislada y sin la carga de transparencia suficiente, lo que impide establecer porqué dicha regla es aplicable en este preciso caso concreto.

(…) En suma, (…) las sentencias del 27 de marzo y del 7 de mayo de 2011, se ocuparon de casos que no guardan identidad o similitud fáctica, jurídica ni probatoria con el que resolvió en esta sentencia, misma razón que me lleva a concluir que la regla de libertad probatoria, conforme se determinó en esas sentencias, no podía aplicarse en este asunto a efectos de descartar el yerro en la valoración probatoria acusado por el apelante, porque lo que puso en duda el recurrente fue precisamente la ponderación de las pruebas allegadas por el parlamentario, producidas ex post y con ocasión del proceso de pérdida de la investidura, respecto de la cuales ninguna de las instancias al interior de la Cámara tuvo conocimiento -secretario general, comisión de acreditación documental, mesa directiva-.

FUENTE FORMAL: RESOLUCIÓN 0665 DE 2011 NOTA DE RELATORÍA: En este pronunciamiento se incluye una síntesis de la jurisprudencia dictada por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en relación con dos de los elementos que estructuran la causal de pérdida de investidura i) la inasistencia que da lugar a la pérdida de la investidura ii) que la ausencia no esté justificada o no se haya producido por motivos de fuerza mayor.

NUEVO ENTENDIMIENTO – Sobre el alcance y contenido del elemento objeto de la causal de pérdida de investidura relacionada con la inasistencia a las sesiones [A]dvierto que en esta sentencia la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo llegó a un nuevo entendimiento en lo referido al alcance y contenido del elemento objetivo de la causal, referido a que las inasistencias deben estar justificadas, pues básicamente se entendería que el parlamentario puede retirarse del recinto luego del llamado a lista sin activar el procedimiento previsto, entre otras normas, en el artículo 90 de la Ley 5 de 1992, tesis que no coincide con la sentencia del 1 de agosto de 2017 ni con las restantes dictadas por la Sala Plena, donde se reitera que toda prueba de la excusa es admisible en el proceso de pérdida de investidura aun cuando no haya surtido el trámite legal, sin que ello signifique ni se haya sentado así, que la prueba resulte por sí misma, eficaz para desvirtuar la inasistencia. FUENTE FORMAL: LEY 5 DE 1992 – ARTÍCULO 90 CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALVAMENTO DE VOTO DE LA CONSEJERA ROCÍO ARAÚJO OÑATE Bogotá D.C., ocho (8) de septiembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-04145-01(PI) Actor: JOSÉ IVÁN RAMÍREZ SUÁREZ Demandado: JULIÁN BEDOYA PULGARÍN Temas: Inasistencia a sesiones plenarias en las que se voten proyectos de ley o de acto legislativo o mociones de censura, excusas justificadas, límite del pronunciamiento judicial en sede de apelación, libertad probatoria, excusas justificadas, valoración probatoria, configuración del elemento objetivo de la causal prevista en el artículo 183-2 superior.

SALVAMENTO DE VOTO Magistrada: ROCÍO ARAÚJO OÑATE Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, a continuación expongo los motivos por los que salvo mi voto en el vocativo de la referencia, que confirmó el fallo de primera instancia, mediante el cual se negó la pérdida de la investidura del Representante a la Cámara.

ANTECEDENTES 1.1 Síntesis del caso 1. Se solicitó la pérdida de la investidura del congresista señalando su incursión en la causal prevista en el artículo 183-2, referida a la inasistencia a seis reuniones plenarias en las que se votaron proyectos de ley y/o actos legislativos durante el primer periodo de sesiones de los años 2015, 2016 y 2017, así: inasistencia a 8[17], 13[18] y 20[19] sesiones respectivamente. 2.

Para el solicitante, la inasistencia se configuró tanto por la ausencia absoluta como por el abandono de las sesiones después de atender el llamado a lista, lo que a su juicio se demuestra con las actas de la Gaceta del Congreso de las sesiones a que hace referencia, en la cuales no existe constancia de que la Mesa Directiva de la Corporación lo excuso del retiro de la sesiones o que lo hubiera justificado. 1.2 Sentencia de primera instancia dictada el 26 de noviembre de 2019 3.

La Sala Especial de Decisión de Pérdida de Investidura No. 19 negó la solicitud de pérdida de investidura con fundamento en la falta de prueba del elemento objetivo de la causal. Para ello hizo las siguientes precisiones: • Las sesiones en las que únicamente se votaron impedimentos no pueden ser contabilizadas como inasistencias, porque se trata de cuestiones circunstanciales e incidentales del trámite legislativo. • La inasistencia como primer presupuesto de configuración de la causal consiste en que el congresista no esté presente en la sesión. • La asistencia se debe interpretar con cierta flexibilidad, “en el entendido de que es razonable que un congresista pueda retirarse de la sesión plenaria por motivos políticos, de salud, por cumplimiento de sus funciones en una comisión o por autorización de la mesa directiva o del presidente de la Corporación”. • El artículo 90 de la Ley 5 de 1992 establece que las ausencias a las sesiones pueden excusarse: i) por incapacidad física debidamente comprobada ii) por el cumplimiento de una comisión oficial fuera de la sede del Congreso o iii) por autorización expedida por la Mesa directiva o el presidente de la respectiva Corporación. La ausencia justificada en tales eventos no podrá ser contabilizada para pérdida de investidura por ausentismo, al igual que la inasistencia por fuerza mayor, en los términos señalados en el artículo 183 de la Constitución Política. 4.

Con sujeción a las anteriores consideraciones generales, la Sala valoró el material probatorio obrante en el expediente y en relación con los asuntos votados en las sesiones plenarias respecto de las cuales se acusó la inasistencia del congresista encontró los siguientes hechos: halló acreditado el primer elemento de la causal, esto es, que las sesiones que se acusan como inasistidas en cada periodo -2015/8 sesiones; 2016/13 sesiones y 2017/20 sesiones- corresponden respectivamente, a sesiones del mismo periodo. 5.

En cuanto al segundo elemento de la causal, referido a que las sesiones inasistidas se hubiera votado proyectos de ley, de acto legislativo o mociones de censura, encontró acreditado lo siguiente: • Periodo 2015. En las 8 sesiones reportadas en el primer periodo del año se votaron trámites de acto legislativo o de ley, por lo que todas son objeto de análisis para la pérdida de investidura. • Periodo 2016.

De las 13 sesiones señaladas con inasistencia, en 10 se votaron trámites legislativos, en las 3 restantes[20] se votaron impedimentos, razón por la cual, éstas últimas no pueden contabilizarse para realizar el juicio de pérdida de investidura. • Periodo 2017. De las 20 sesiones acusadas en 18 se votaron trámites legislativos y en las 2 restantes se votaron impedimentos[21], por tanto, no se contabilizan para la pérdida de la investidura. 6.

En relación con el elemento de la causal, consistente en que las inasistencias del parlamentario fueron justificadas, encontró probado que el parlamentario contó con excusa para su inasistencia, total o absoluta, en cada periodo, para un número inferior a 6 sesiones en las que se votaron proyectos de ley y/o de actos legislativos. En consecuencia, declaró que no había lugar a la pérdida de la investidura, así: • Periodo 2015.

De las 8 ausencias objeto de análisis, están justificadas 3 con excusa médica (4, 18 y 25 de agosto) y otras 3 con actuaciones realizadas en la Comisión de Investigación y Acusación (8 de septiembre y 1 y 9 de diciembre), todas ellas validadas por la Comisión de Acreditación Documental y las 2 restantes, celebradas el 27 de octubre y el 11 de noviembre, no tienen justificación en excusa alguna.

Este número no alcanza el mínimo exigido para la configuración de la causal. • Periodo 2016. De las 10 inasistencias objeto de análisis, 3 están justificadas con excusa médica expedida por médico del Congreso (8 y 29 de noviembre y 15 de diciembre) y 4 lo están parcialmente, con actuaciones realizadas en la Comisión de Investigación y Acusación (2, 9, 23 y 24 de agosto), reconocidas por medio de un oficio expedido por el Secretario de la Comisión de Acreditación Documental el 6 de septiembre de 2018, en respuesta a una solicitud presentada por el congresista, con excepción de las presentadas para justificar las ausencias del 23 y 24 de agosto, donde obra para tal efecto certificación expedida por el parlamentario.

Las 4 sesiones restantes, celebradas el 30 de agosto, 12 y 13 de septiembre y el 1° de noviembre, el Congresista no presentó excusas. En consecuencia, para este periodo no se reúne el mínimo de 6 sesiones exigido para la configuración de la causal. • Periodo 2017. De las 18 sesiones objeto de análisis, 7 están justificadas con excusa médica (8 y 22 de agosto, 19 de septiembre, 7 y 14 de noviembre y 5 y 14 de diciembre) y once (11) lo están parcialmente, con actuaciones realizadas en la Comisión de Investigación y Acusación (1 y 16 de agosto, 12 y 26 de septiembre y 8, 9, 15, 20, 21, 22 y 23 de noviembre), reconocidas por la Comisión de Acreditación Documental, con excepción de las presentadas para justificar la ausencia en los días 14 de noviembre y 14 de diciembre, donde obran actas de las reuniones misionales que llevó a cabo el parlamentario en su condición de integrante de la Comisión Legal de Acusaciones.

Con fundamento en ello, determinó que en este periodo no se configuró la causal porque las ausencias del parlamentario fueron justificadas. 7. Para sustentar la valoración probatoria y las conclusiones a las que llegó, la Sala Especial de Decisión de Pérdida de Investidura No. 19 hizo los siguientes análisis: • Conforme con la jurisprudencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, las excusas médicas presentadas para justificar la inasistencia a las sesiones plenarias en las que se votaron proyectos de acto legislativo o de ley deben ser valoradas por el juez de pérdida de investidura, en virtud del principio de libertad probatoria, la sana crítica y la persuasión racional, aun cuando no hayan surtido el trámite previsto en el artículo 90 de la Ley Orgánica del Congreso.

En concreto, la decisión expresó: “(…) En consecuencia, se observa que las excusas médicas presentadas se encuentran dentro de la causa de justificación denominada incapacidades físicas comprobadas, toda vez que se concedieron por enfermedad al congresista Julián Bedoya Pulgarín, incapacitándolo de forma temporal para permanecer en las reuniones plenarias y poder cumplir con sus deberes legislativos y como lo afirma el agente del Ministerio Público y el apoderado del congresista fueron expedidas por el médico del congreso y no fueron tachadas en la actuación, lo que ratifica su valor probatorio” (…). • Indicó que los retiros de la sesión, que el Representante a la Cámara manifestó a la Mesa Directiva para cumplir funciones misionales de la Comisión de Investigación y Acusación “deben ser valoradas como autorizaciones expresas otorgadas con el propósito de atender funciones concernientes al ejercicio de su condición congresional.

En otras palabras, encaja en la excusa válida denominada <<autorización expresa por la mesa directiva o el presidente de la respectiva Corporación>>”. • Aclaró que la prohibición de celebrar sesiones plenarias en forma simultánea con reuniones de otras comisiones solo aplica para las comisiones constitucionales permanentes y no para las accidentales o legales como lo es la Comisión de Investigación y Acusación, y explicó que, “Por esta razón el Congresista Julián Bedoya al asistir a la Comisión de Investigación y Acusaciones no incurrió en inasistencia de sus deberes constitucionales, en este sentido se comparte lo aducido por el congresista, su apoderado y el agente del Ministerio Público cuando expresan que la función a realizar tiene el mismo peso constitucional de la legislativa, toda vez que se asumía una función jurisdiccional”. • Concluyó que como las pruebas documentales allegadas al proceso, relativas a los certificados médicos y al acervo documental presentado para acreditar su retiro durante las sesiones plenarias en las que se votaron proyectos de ley y/o de acto legislativo para cumplir asuntos de la Comisión de Investigación y Acusación, son excusas válidas para justificar las inasistencias acusadas y, en razón a que las ausencias no justificadas no superan el mínimo de seis previsto en el numeral 2 del artículo 183 de la Constitución Política, la solitud de pérdida de investidura es improcedente. 1.3 Recurso de apelación 8.

El solicitante pidió que se revocara la decisión impugnada y en su lugar, se decretara la pérdida de investidura del Representante a la Cámara, indicando que el a quo incurrió en una errada valoración jurídica y probatoria, cuestión que fundamentó con tres razones principales[22]: • Las excusas presentadas por el congresista “no surtieron su trámite procedimental ni reglamentario, no existiendo prueba alguna que permita declarar válidas o admitidas tales excusas”[23].

Para tal efecto reseñó todas las normas que establecen el procedimiento, empezando por la norma constitucional 183-2; desmenuzó los elementos que comprenden la causal; señaló el artículo 90 de la Ley 5ª de 1992 y recabó en la Resolución 0665 de 2011 e insistió en que la jurisprudencia del Consejo de Estado determina que la causal se configura tanto por la ausencia total como por el retiro del congresista luego del llamado a lista. • La inasistencia a sesiones plenarias en las que se votaron proyectos de ley y/o de acto legislativo para atender funciones misionales en la Comisión de Investigación y Acusación, no constituye una excusa válida porque no se acreditó la realización simultanea de las sesiones de la Comisión Legal de Acusaciones a las que el congresista dijo haber asistido y de las reuniones plenarias acusadas de inasistencia, reparando en que su inconformidad radica en que la sentencia de primera instancia las haya validado sin reparar en la falta de simultaneidad[24]. • Adicionalmente, indicó que en el plenario se acreditó que “NINGUNO de los presidentes certificó las autorizaciones de retiro del recinto (…)” y que “los presidentes no tienen la competencia de certificar excusas”[25], y que contrario a ello, la sentencia de primera instancia dio por sentado que la Mesa Directiva expresó su autorización al parlamentario para retirarse luego del llamado a lista, cuando las declaraciones realizadas por algunos de los congresistas fueron ex post y allegadas al proceso, y ellas no dan cuenta de tal autorización ni existe prueba de ella ni de su trámite de validación al interior del Congreso. 9.

Con fundamento en lo anterior, el apelante consideró que está plenamente probada la inasistencia del congresista, sin excusa válida, a 8 sesiones plenarias del primer periodo de 2015, a 10 sesiones plenarias del primer periodo de 2016 y a 18 sesiones plenarias del primer periodo de 2017, en las que se votaron proyectos de ley y/o de acto legislativo.

II. RAZONES DEL SALVAMENTO DE VOTO 2.1 Exagerado reduccionismo al interpretar el alcance del artículo 320 del Código General del Proceso 10. Considero que en esta oportunidad no resolvió en debida forma el recurso de apelación, porque bajo el apego estricto a la regla procesal prevista en el artículo 320[26] del Código General del Proceso, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo recondujo la totalidad de los reparos de la apelación hacia un único cargo y no se pronunció sobre los otros, desconociendo con ello que la validez de la decisión adoptada judicialmente no solo se determina por el cumplimiento estricto de las reglas procesales, sino que, además, depende de la protección de los derechos sustanciales, toda vez que la existencia de éstas se justifica a partir del contenido material que propenden. 11.

Como la Sala mayoritaria determinó que el thema decidedum del recurso tenía que ver, exclusivamente, con el incumplimiento del procedimiento establecido en la Resolución 0665 de 2011[27], el recurso de apelación fue objeto de una lectura aislada y de una incorrecta interpretación a la luz del artículo 320 del Código General del Proceso, porque en adición a dicho argumento, el apelante reparó en que, fundado en el principio de libertad probatoria el a quo le otorgó el alcance de excusa válida a un evento no previsto por la Constitución y la ley, y además, dio por probado que la Mesa Directiva expresó su autorización al parlamentario en los términos previstos en el artículo 90 de la Ley 5 de 1992, para retirarse de las sesiones plenarias en las que se votaron proyectos de ley y de actos legislativos, cuando, a su juicio, tales autorizaciones no quedaban acreditadas con los documentos allegados por la defensa para tal efecto. 12.

El objeto del pronunciamiento, fijado en los términos restrictivos antes señalados, conllevó a que el fallo de segunda instancia descartara de plano la revisión de la valoración probatoria propuesta por el apelante, basándose para ello en que la Resolución 0665 de 2011 no tiene la capacidad de imponer ritualidad alguna para otorgar validez a las excusas que impida al juez de la pérdida de la investidura realizar la valoración de ellas en garantía del debido proceso, toda vez que no se encuentra establecido un sistema de tarifa legal en el ordenamiento, más no porque descendiera en el estudio de los reparos concretos que en este aspecto esgrimió el apelante. 13.

Conforme con lo anterior, el ad quem le dio al artículo 320 del Código General del Proceso un alcance restringido y reduccionista que afecta el debido proceso, pues no consideró la totalidad de los cargos expuestos por el apelante para controvertir la decisión de primera instancia y, por ende, no respondió a los cuestionamientos de la alzada, falencia que desconoce abiertamente el alcance de la mencionada disposición, pues ella tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, en relación con los reparos concretos formulados por el apelante. 14.

Aun cuando la sentencia de la que me aparto hizo una extensa referencia a la garantía del debido proceso en aras de determinar las razones por las cuales la jurisprudencia del Consejo de Estado ha señalado que el principio de libertad probatoria rige los procesos sancionatorios de pérdida de la investidura, la perspectiva del análisis se centró en el respeto de esa garantía para el parlamentario enjuiciado y a propósito de la aplicación del principio de libertad probatoria, dejando de lado que el debido proceso impone brindar un tratamiento igualitario a las partes del proceso y que, en el caso concreto de la acción constitucional y pública de pérdida de investidura, dicha garantía proviene de aplicar las reglas procesales en respeto del principio pro actione, y por esta vía asegurar a los ciudadanos el acceso a la justicia y la tutela judicial efectiva. 15.

La sentencia de segunda instancia no tuvo en cuenta que la acción pública de pérdida de investidura constituye una manifestación del derecho fundamental a la participación ciudadana y al control político previsto en el artículo 40 de la Constitución Política[28], desconociendo con ello que se trata de en un instrumento jurídico valioso que le permite a los ciudadanos defender el poder normativo de la Constitución y controlar democráticamente el ejercicio del poder legislativo de quienes acceden a él popularmente. 16.

La Sala limitó el objeto del pronunciamiento sin justificación alguna, toda vez que, en forma independiente al argumento relativo a la validez probatoria de las excusas que no surtieron el procedimiento previsto en la resolución 0665 de 2011 y a la extensa referencia de las disposiciones que de ella hizo el recurrente, expuso con claridad un segundo argumento, señalando el contenido de los artículos 183-2 superior y 90 de la Ley 5 de 1992 y explicando que el fallador de primera instancia le otorgó el alcance de excusa aceptable a un evento no regulado por dichas normas y que ello ocurrió por razón de una errada valoración de los documentos allegados por el parlamentario, a través de los cuales el fallador dio por acreditado que contaba con la autorización del Presidente de la Cámara para ausentarse, cuando tales documentos no daban cuenta de tal hecho. 17.

En este sentido, insisto en que la acción de pérdida de la investidura es pública, no requiere de abogado y tampoco exige un especial conocimiento para su presentación, y que aun cuando ello no releva a los ciudadanos de presentar argumentos serios y de observar las cargas procesales mínimas en los recursos de apelación que formulen contra las sentencias que deciden las solicitudes de desinvestidura, no es admisible que el juez interprete los argumentos del disenso cuando ellos son claros, mucho menos hacerlo en forma excesivamente restrictiva para descartar la necesidad de pronunciarse de fondo sobre ellos, pues con ello se desconocen las garantías fundamentales señaladas. 18.

Todo lo anterior hace sentido si se tiene en cuenta que el artículo 183- 2 superior castiga el ausentismo a las sesiones plenarias, en tanto es una conducta que afecta el cumplimiento de las competencias del órgano legislativo respecto de las sesiones convocadas en un mismo periodo legislativo para votar cuestiones importantes para la democracia, como son los proyectos de acto legislativo, de ley o mociones de censura, y consecuentemente, el congresista que viola el mínimo de cumplimiento[29] conforme con esta casual, defrauda el principio de representación, y ello es lo que justifica la existencia de una única y grave consecuencia jurídica frente a los derechos políticos del elegido y que a la vez reivindica los derechos de los propios electores. 19.

Así pues, la garantía del debido proceso impone ponderar la aplicación del principio pro actione para proteger no solo el debido proceso del acusado que se ve expuesto a la sanción sino también los derechos del propio electorado, cuya representación democrática se pone en duda por haber sido cuestionada judicialmente la conducta del congresista elegido, que es precisamente el análisis que extraño en la sentencia de la que me aparto. 2.2 Desconocimiento del marco legal que rige el procedimiento de validación de las excusas 20.

Como consecuencia de la interpretación reduccionista que se hizo de los cargos formulados en la impugnación, la sentencia se centró en establecer la jerarquía normativa que en el ordenamiento tiene la Resolución 0665 de 2011, concluyendo acertadamente que dicha norma no tiene la capacidad de imponer una ritualidad que supedite la admisibilidad de las excusas que brindó el parlamentario en el proceso de pérdida de investidura. 21.

No obstante lo anterior, el fallo dejó de lado que es la Ley 5 de 1992 en su artículo 90 la que ordena el cumplimiento de un procedimiento mínimo para acreditar la inasistencia y validar las excusas y que, en punto de la asistencia a las sesiones, esta norma dispone el procedimiento y el reglamento congresal establece sistemáticamente de otras reglas que permiten, precisamente, ponderar en sana crítica si las excusas brindadas, aun cuando admisibles para ser valoradas en el proceso de pérdida de la investidura, resultan eficaces, a la luz de las precisas hipótesis establecidas por el legislador, para probar que el parlamentario contó con excusas aceptables que justifiquen la inasistencia a las sesiones plenarias en las que se votan proyectos de ley, actos legislativos y/o mociones de censura. 22.

El artículo 90 de la Ley 5 de 1992 establece como una de las excusas aceptables la autorización expresada por la Mesa Directiva o el Presidente de la respectiva Corporación en los casos indicados en el reglamento -Ley 5 de 1992-, a su turno señala que las excusas presentadas serán enviadas a la comisión de acreditación documental de la respectiva cámara y determina que su dictamen será presentado a la Mesa Directiva, siendo esta la instancia a la que corresponde la decisión final de conformidad con la Constitución y la ley. 23.

De la confrontación del artículo 90 de la Ley 5 de 1992 con la causal de pérdida de investidura del artículo 183-2, lo que se interpreta y se deriva lo siguiente: • El artículo 90 de la Ley 5 de 1992 es la única disposición existente en relación con la justificación de la ausencia, total o parcial, a las sesiones plenarias en las que se voten proyectos de acto legislativo, de ley o mociones de censura y debe aplicarse en forma obligatoria, es decir, al operador jurídico no le es posible su inaplicación. • Al ser el artículo 90 ejusdem la única disposición en el ordenamiento legal que rige la forma en que deben acreditarse las excusas presentadas por ausencias a las sesiones, la misma se aplica indistintamente: i) a todos los eventos contemplados por la disposición como justificativos ii) a cualquiera de las clases de ausencia, absoluta o parcial iii) a todo tipo de sesiones a las que deben asistir los congresistas, incluyendo las plenarias en las que se voten proyectos de acto legislativo, de ley o mociones de censura. 24.

En esta misma línea, el artículo 271 ejusdem, señala que la inasistencia de los congresistas a las sesiones, sin excusa válida, no causará los salarios y prestaciones correspondientes, sin perjuicio de la pérdida de la investidura, cuando a ello hubiere lugar. El tenor de esta norma es claro. Ordena el descuento de los salarios y prestaciones con ocasión de la inasistencia a cualquier sesión, incluyendo aquellas que dan lugar a la pérdida de investidura –en las que se voten proyectos de ley, acto legislativo o mociones de censura-, siempre que la excusa no sea válida. 25.

Por contera, cuando un congresista cuenta con la autorización expresada por la Mesa Directiva o por el Presidente de la Corporación como excusa para la no asistencia a la sesión, para tenerla como justificante válida es imperativo que se despliegue el mecanismo previsto por el artículo 90, a efectos de determinar si dicha autorización se ajusta a los eventos previstos por el reglamento del Congreso de la República, pues la norma es tajante al determinar que ello sólo puede ocurrir en los eventos autorizados por el reglamento. 26.

Ello supone lo obvio, que se realice el correspondiente proceso de validación o verificación por parte de las instancias en las que el legislador estableció dicha competencia, esto es, los secretarios de la cámaras, la comisión de acreditación documental y la Mesa Directiva de la correspondiente cámara. 27. Por su parte, el artículo 300 ibídem, ordena que los secretarios de las Cámaras comuniquen por escrito a la comisión de acreditación documental, después de cada sesión, la relación de los congresistas que: i) no asistieron a la sesión y ii) que no participaron en la votación de los proyectos de ley, de acto legislativo o de las mociones de censura.

Sobre la exequibilidad de este artículo la Corte Constitucional tuvo oportunidad de pronunciarse en la sentencia C-319 de 1994[30]. 28. La Corte Constitucional señaló que el artículo 300 ejusdem es constitucional por las siguientes razones: El informe secretarial es absolutamente imprescindible para que las Mesas Directivas de las Cámaras puedan determinar si se configura o no la causal 6 de pérdida de la investidura prevista por el artículo 297 de la Ley 5 de 1992 (esta disposición reproduce la causal de inasistencia prevista en el numeral 2 del artículo 183 superior) y formular la solicitud respectiva de pérdida de investidura ante el Consejo de Estado.

Es un mecanismo de verificación sobre la presencia y participación de sus miembros en las sesiones, del cumplimiento de sus funciones conforme a la ley y a la Constitución, dirigido a preconstituir la prueba necesaria y documental de la ocurrencia de la causal de inasistencia y en consecuencia, solicitar la pérdida de investidura en los términos del artículo 184 superior. 29.

Al tenor de las disposiciones señaladas y de su análisis, me resulta claro que el legislador previó un mecanismo procedimental encaminado a enervar la práctica deleznable del ausentismo parlamentario, misma que el Constituyente de 1991 quiso erradicar del órgano legislativo superior, considerándola de la mayor gravedad, sancionándola por tal motivo con la pérdida de investidura. 30.

Todo lo anterior me lleva a la convicción de que aquellas excusas que no se presentan o formalizan ante el seno correspondiente de la Corporación legislativa o que siendo presentadas no surten el procedimiento previsto en el artículo 90 de la Ley 5 de 1992, si bien pueden ser allegadas al proceso de pérdida de investidura y son admisibles para ser valoradas en el proceso de pérdida de la investidura, lo cierto es que no reúne los requisitos exigidos por el legislador para tenerlas, per sé, como válidas y por tanto no prestan mérito suficiente, por sí mismas, para acreditar un evento justificativo de la inasistencia, pues repito, la autorización expresada por la Mesa Directiva o el Presidente de la Corporación es excusa válida, siempre que se corresponda con los eventos autorizados en el reglamento congresal[31] y tal verificación compete a la Comisión de Acreditación en primer término y luego a la Mesa Directiva de la Corporación, instancia que dictaminará si la excusa está debidamente acreditada. 31.

En este caso concreto, la ausencia de este análisis normativo trajo como consecuencia que la sentencia de la Sala Plena estableciera que los hechos que justifican la inasistencia a las sesiones plenarias en las que se votan proyectos de ley, actos legislativos y/o mociones de censura, no deben cumplir procedimiento alguno. Ello es así, porque so pretexto de la admisibilidad de tales justificaciones para ser valoradas en conjunto con las restantes pruebas en aplicación del principio de libertad probatoria, en realidad lo que se les está otorgando es plena validez y eficacia para probar, per sé y por si, la existencia de una causal de justificación de las previstas expresamente en la ley, sin tener en cuenta que la lectura sistemática de los artículos 90, 271 y 300 de la Ley 5 de 1992 determinan el escenario y la oportunidad en que ello debe ocurrir. 32.

Advierto que con esta sentencia se admite que los parlamentarios y las instancias a cargo de controlar el cumplimiento de la función de legislar al interior del Congreso de la República no están en la obligación de cumplir el procedimiento previsto para la acreditación de la excusas aceptables para inasistir a las sesiones plenarias en las que se votan proyectos de ley, actos legislativos y/o mociones de censura, avalándose con ello, en contravía de las disposiciones normativas señaladas, que es el proceso de pérdida de la investidura donde debe ocurrir la acreditación de la justificación y no lo es el Congreso de la República. 33.

Debo señalar que no comparto esta tesis, porque con ella se vacía de contenido el reglamento congresal en la materia y se deja al arbitrio de los parlamentarios elegir las condiciones de modo, tiempo y lugar en que presentan las excusas para insistir, total o parcialmente, a las sesiones en las que deben cumplir su máximo deber funcional, cual es, el de legislar, cuestión que a su turno desdibuja la finalidad y el efecto útil de esta causal, esto es, erradicar las prácticas de ausentismo parlamentario y mantener el respeto, la dignidad y la legitimidad del Congreso de la República y de los legisladores electos popularmente. 2.3 Se concluye que la sentencia cumple con el principio de congruencia sin haberse efectuado un estudio de fondo que desvirtúe el alegato del apelante 34.

No obstante haber señalado la sentencia que era improcedente estudiar el cargo relativo al yerro en la valoración probatoria, por cuanto todas las pruebas eran válidas aun cuando no hubieran surtido el trámite previsto en la resolución 0665 de 2011, afirmó, simple y llanamente, que del texto de la sentencia atacada se advertía que: i) las pruebas en que se fundó la decisión eran en su totalidad admisibles ii) había congruencia entre lo probado y lo decidido iii) no se introdujeron elementos probatorios ajenos al asunto debatido ni se dieron por ciertos algunos hechos no probados o se dejaron de valorar elementos probatorios aportados al proceso. 35.

Lo anterior representa una contradicción de la sentencia, porque para pronunciarse sobre la ausencia de incongruencia en la sentencia era necesario e imperativo revisar la valoración probatoria efectuada por el a quo, en orden a establecer si le asistía razón, o no, al apelante, cuando indicó que el fallador de primera instancia dio por sentado un hecho que no se encontraba acreditado, cual es, que la Comisión de Acusaciones de la Cámara de Representantes, de la que hacía parte el parlamentario, sesionó en forma simultánea a la plenaria de esa Cámara, y que, derivado de ello, se dio el alcance de excusa justificada a un evento que ocurrió por fuera de esas sesiones y que no tenía tal capacidad, el cual, conforme con las pruebas obrantes y con los artículos 183 superior y 90 de la Ley 5 de 1992, tampoco quedó debidamente acreditado. 36.

Esto se deriva de la lectura integral del recurso, de la que se pueden colegir dos inferencias: i) que más allá de la inadmisibilidad de las pruebas que en forma genérica aludió el recurrente, hizo referencia concreta a los yerros que advertía en la valoración de los documentos que acreditaban la autorización expresada por la Mesa Directiva para el retiro del parlamentario ii) que aun cuando no lo manifestó explícitamente, lo cual se explica tratándose la pérdida de investidura de una acción pública que no está sujeta al cumplimiento de técnicas procesales, los yerros se relacionan directamente con la congruencia de la sentencia, la ausencia de valoración de algunas pruebas y con dar por probados, con certeza, supuestos fácticos que no lo están. 37.

El hecho de que el apelante hubiese señalado que el acervo probatorio fue erradamente valorado junto con su alusión a las causales de justificación contenidas en el artículo 90 de la ley 5 de 1992 y a los hechos concretos que consideró no acreditados con los documentos allegados al proceso por el parlamentario, resultaba suficiente para entender que el yerro alegado no podía supeditarse a la prosperidad del primero de los cargos formulados o entenderse como subsidiario, máxime cuando así no lo señaló el apelante. 38.

Debió realizarse la revisión probatoria propuesta por el apelante, circunscrita a los dos hechos que señaló fueron erradamente valorados, porque ello no desconoce el contenido y la aplicación del artículo 320 del Código General del Proceso, cuya interpretación restringida guío la decisión de la Sala mayoritaria para desechar el estudio de fondo de este cargo, con la consecuente reducción, a la mínima expresión, de las inconformidades formuladas por el recurrente. 39.

Contrario sensu, la revisión de la valoración probatoria garantizaba el debido proceso, el acceso a la justicia y la tutela judicial efectiva, en especial, cuando del trasfondo de los argumentos del recurrente se hace palpable que su disenso deviene de los siguientes aspectos que afectan la congruencia de la sentencia: • Haberse amparado la excusa invocada por el parlamentario en una causal de justificación no prevista por el ordenamiento, originada en su voluntad y arbitrio, de cuya ocurrencia no obra constancia en los archivos documentales del Congreso de la República, en tanto ellas no siguieron el procedimiento de acreditación previsto por la ley, sin que tal circunstancia hubiera sido ponderada por el a quo en aplicación del principio de libertad probatoria. • Haberse valorado las probanzas documentales allegadas al proceso por la defensa del parlamentario, en aplicación del mencionado principio, sin aludir al peso específico o ponderación de ellas, respecto de los supuestos fácticos y las circunstancias de modo, tiempo y lugar en que ocurrieron, en tanto dichos documentos emanaron de terceros, fueron originados por solicitud del parlamentario en el año 2019, ex post a los hechos y con causa en el proceso de pérdida de investidura que se había iniciado con fundamento en inasistencias acaecidas en los años 2015, 2016 y 2017. • La conclusión a la que llegó el fallador de primera instancia en ausencia de dicha valoración y ponderación, referida a que la manifestación del retiro para cumplir funciones misionales de la Comisión Legal de Investigación y Acusación, hecha por el parlamentario a los Presidentes y/o a la Mesa Directiva, debía valorarse como autorización expresada en los términos del numeral 3 del artículo 90 de la ley 5 de 1992, por cuanto se trata de funciones congresales de igual o mayor importancia como la legislativa y sobre la simultaneidad de sus reuniones no opera la prohibición con la que si cuentan las Comisiones Constitucionales Permanentes. • La consecuente decisión de tener por no probada la ocurrencia de las inasistencias denunciada por el apelante y declarar improcedente la pérdida de la investidura. 2.3.1 La importancia que tenía abordar el estudio de fondo 40.

Al descartarse de plano el estudio del cargo segundo planteado por el recurrente “errada valoración jurídica de las excusas y errada valoración de las pruebas allegadas para tal efecto”, sin tener en cuenta que bajo el argumento de que la pretensión única del recurso estaba centrada en que las excusas invocadas por el parlamentario no surtieron el procedimiento reglamentado en la Resolución 0665 de 2011 y por tanto no podían ser tenidas por el a quo como justificación válida para excusar las inasistencias, se distorsiona y desdibuja el sentido que tiene la aplicación del principio de libertad probatoria, visto como carga, en este caso del parlamentario, pues corresponde la prueba de la excusa a quien la alega en su defensa, con lo cual se da un alcance amplio, contrario al principio de taxatividad que rige no solo en materia de pérdida de la investidura sino también el tratamiento de las excusas, como eventos excepcionales que son. 41.

Ello es así, porque la Sala Plena dejó de lado que la admisión de las pruebas allegadas para acreditar la existencia de una justificación válida para el retiro de la sesión luego del llamado a lista no implica, por sí mismo y por sí solo, que: • El supuesto fáctico alegado como justificativo de la inasistencia total o por retiro del recinto una vez registrada la asistencia, reúna las exigencias jurídicas previstas en el ordenamiento para admitirla como causa válida que justifique la inasistencia. • Toda prueba allegada o recogida en el proceso, que da cuenta de la ocurrencia del supuesto fáctico que se alega como justificativo de la inasistencia, sea suficiente o eficaz, por ese simple hecho, para acreditar en grado de certeza la ocurrencia del evento justificativo que se pretende validar en el juicio de pérdida de la investidura. 42.

Así pues, para el caso que se examina, en el segundo cargo del apelante subyace un argumento esencial a la configuración de la tipicidad de la causal, cual es, la propia finalidad prevista por el Constituyente de erradicar la práctica del ausentismo parlamentario, entendida precisamente como un comportamiento reiterado de “atender el llamado a lista o registro de asistencia y luego retirarse de la plenaria sin contar con excusa que justifique dicho retiro en los términos del artículo 183 constitucional -fuerza mayor- o de del artículo 90 de la Ley 5 de 1992, con lo cual el congresista incumple con el propósito de la convocatoria de votar proyectos de ley, actos legislativos o mociones de censura”. 43.

Consecuentemente, observo que la ausencia de revisión de la valoración jurídica y probatoria para este caso concreto: Desconoce la finalidad y el efecto útil de la causal -erradicar el ausentismo parlamentario-, como se desprende de la exposición de motivos y de las discusiones plasmadas en el seno de la Asamblea Nacional Constituyente[32].

Admite, contrario a lo dispuesto por la Constitución y la ley orgánica del Congreso, el privilegio de cumplir otras funciones congresales por encima de aquella que se previó como esencial a la función legislativa, esto es, participar del proceso de formación y votación de la leyes, los actos legislativos y las mociones de censura, sin necesidad de surtir un procedimiento mínimo de justificación[33].

Vacía de contenido el diseño normativo dispuesto cuidadosamente por el legislador orgánico, para garantizar que los parlamentarios conocen los días, horas y asuntos que se someterán a consideración de las plenarias, a efectos de asegurar el cumplimiento de la función primordial de legislar[34]. Permite, en contravía de la Constitución y la ley, que los congresistas, a voluntad, informen a las Mesas Directivas sobre su retiro, cuestión que a la luz de las disposiciones no está prevista y que resulta opuesta al deber de presentar las excusas para no asistir a las sesiones plenarias en las que se votan proyectos de ley, actos legislativos o mociones de censura, bajo el entendido de que tales eventos son excepcionales[35].

Desconoce que el principio de libertad probatoria viene acompañado de la acreditación de la inasistencia, total o absoluta, por eventos excepcionales que deben ser ajenos a la voluntad de cada parlamentario. Circunstancia que debe ocurrir en un marco temporal oportuno y no ex post, con ocasión del juicio de pérdida de la investidura[36].

Distorsiona, sin el estudio de fondo que así lo sustente, el contenido y alcance de la inasistencia que resulta relevante a la pérdida de la investidura, en tanto admite que cualquier excusa atemporal, que no cuenta con soporte alguno en las fuentes documentales propias del Congreso y previstas por el legislador orgánico para dotar de transparencia la actividad legislativa y propiciar el control político ciudadano sobre el ejercicio del cargo, resulte por si misma eficaz para admitir la ocurrencia de un evento excepcional que impide el cumplimiento de un deber constitucional[37].

Amplia, por vía judicial, los eventos en que taxativamente el legislador orgánico le permite a las Mesas Directivas impartir autorización a los Congresistas para su inasistencia, total o parcial a las plenarias en las que se votan proyectos de ley, acto legislativo o mociones de censura[38]. 2.3.2 Caso concreto -cargo que no fue estudiado- 44.

Antes de abordar lo correspondiente, pongo de presente una síntesis de los elementos relacionados con las excusas que fueron valoradas como autorizaciones expresadas por la Mesa Directiva de la Cámara, que sirvieron de fundamento al a quo para decidir la improcedencia de la pérdida de investidura por ausencia de prueba del factor objetivo, admitiendo que el cumplimiento de “funciones misionales de la Comisión Legal de Investigación y Acusación de la Cámara de Representantes” acreditado por el parlamentario es excusa válida al tenor del artículo 90-3 de la ley 5 de 1992.

Veamos: | | |PRIMER PERIODO DE SESIONES 2017 | | |Fecha de sesión | CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALVAMENTO DE VOTO DEL CONSEJERO RAMIRO PAZOS GUERRERO Bogotá D.C., ocho (8) de septiembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-04145-01(PI) Actor: JOSÉ IVÁN RAMÍREZ SUÁREZ Demandado: JULIÁN BEDOYA PULGARÍN SALVAMENTO DE VOTO Con mi acostrumbrado respeto por las decisiones de la Corporación, me aparté de lo resuelto por la mayoría en el caso de la referencia, en tanto se limitó el análisis a los estrictos motivos de apelación formulados por el recurrente de la sentencia de primera instancia y se abstuvo de analizar los medios prueba acopiados para verificar si se presentaron o no las inasistencias alegadas en la demanda, aspecto central de la controversia.

A juicio del suscrito, la decisión del caso no podía limitarse a los estrictos argumentos del recurso de apelación. La de pérdida de investidura es una acción pública que puede interponer cualquier ciudadano y, en tal virtud, la apelación entrega competencia plena a la Sala para decidir respecto de lo desfavorable al recurrente; así las cosas, se imponía analizar si había o no prueba de las inasistencias injustificadas del demandado.

También considero que aunque es cierto que el trámite interno de la Cámara de Representantes para la justificación de la inasistencia no tiene como objetivo el análisis de la causal de pérdida de investidura, no puede soslayarse su importancia para verificar la credibilidad que las excusas presentadas por el Congresista generan al juez. Al respecto, la ponencia que fue derrotada al Dr. Jaime Rodríguez Navas daba cuenta de efectivas inasistencias del congresista demandado, por lo que me aparté de lo decidido por la mayoría. Fecha ut supra, RAMIRO PAZOS GUERRERO Magistrado CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALVAMENTO DE VOTO DEL CONSEJERO JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Bogotá D.C., ocho (8) de septiembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-04145-01(PI) Actor: JOSÉ IVÁN RAMÍREZ SUÁREZ Demandado: JULIÁN BEDOYA PULGARÍN Referencia: PÉRDIDA DE INVESTIDURA – Régimen probatorio para la acreditación de excusas por retiro de las sesiones plenarias.

SALVAMENTO DE VOTO Con mi acostumbrado respeto por las decisiones de la Sala, presento a continuación las razones que me llevaron a apartarme de la decisión mayoritaria. 1. En relación con la definición del objeto de la apelación, se considera en la sentencia que este estuvo incardinado a protestar la valoración que hizo la Sala Especial de Decisión de las pruebas que trajo el Congresista acusado para acreditar las excusas que autorizaron la inasistencia o ausencia que le reprochó el actor, a determinadas sesiones plenarias, inconformidad que entendió residía en que hubieran sido valoradas pese a que el actor no había traído prueba de la observancia del procedimiento previsto en la Resolución 665 de 2011 de la Mesa Directiva de la H. Cámara de Representantes para la expedición de los documentos que daban cuenta de ellas. 2.

Considero que esa lectura del recurso condujo a una interesante, extensa y profunda reflexión en torno a la libertad probatoria que rige en este tipo de procesos, que restó protagonismo al juicio sobre el mérito de la prueba en orden a la acreditación del complejo conjunto de elementos que estructuran la causal invocada por el actor como fundamento de la pérdida de investidura, análisis que a mi juicio, estaba autorizado a la luz de los argumentos que aquel presentó para sustentar su apelación contra la sentencia de primera instancia. 3.

Probar las circunstancias justificantes de los retiros que de las sesiones plenarias hizo el Congresista suponía, conforme a la preceptiva del artículo 90 de la Ley 5 de 1992 y a la normativa de la Resolución 0665 de 2011, antes que nada, demostrar que dichos retiros estuvieron autorizados por quien oficiaba, en su respectiva oportunidad, como Presidente de la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes, y en su defecto, por el Presidente de esa Corporación. Solo una vez acreditado lo anterior, procedía el análisis de la validación que de esas excusas debía realizar el Congresista. 4.

En relación con el segundo periodo de sesiones del año 2017, la prueba indicaba lo siguiente: | |Fecha |Gaceta |Asunto |Registró|Registró votación nominal? | | |de | |votado |asistenc| | | |sesión | | |ia | | | | | | |el | | | | | | |acusado?| | |1 |1 de |858 del |Proyecto |Si |No | | |agosto |26 de |de Ley | | | | |de 2017|septiemb|041. | | | | | |re de |Articulado| | | | | |2017 |, título y| | | | | | |pregunta | | | |2 |8 de |845 del |Proyecto |No | | | |agosto |26 de |de Ley | | | | |de 2017|septiemb|014. | | | | | |re de |Informe de| | | | | |2017 |ponencia, | | | | | | |articulado| | | | | | |, título y| | | | | | |pregunta | | | |3 |16 de |849 del |Proyecto |Si |No | | |agosto |26 de |de Ley | | | | |de 2017|septiemb|263. | | | | | |re de |Proposició| | | | | |2017 |n, | | | | | | |articulado| | | |4 |22 de |968 del |Proyectos |No | | | |agosto |24 de |de Ley 215| | | | |de 2017|octubre |y 161. | | | | | |de 2017 |Informes | | | | | | |de | | | | | | |ponencia y| | | | | | |de | | | | | | |conciliaci| | | | | | |ón, título| | | | | | |y pregunta| | | |5 |12 de |869 del |Proyecto |Si |No | | |septiem|5 de |de Ley | | | | |bre de |octubre |182. | | | | |2017 |de 2017 |Informe de| | | | | | |ponencia | | | |6 |19 de |1014 del|Proyectos |Si |No | | |septiem|3 de |de Ley 211| | | | |bre de |noviembr|y 260. | | | | |2017 |e de |Objeciones| | | | | |2017 |, | | | | | | |proposicio| | | | | | |nes, | | | | | | |articulado| | | | | | |. | | | |7 |26 de |20 del |Proyecto |Si |No | | |septiem|31 de |acto | | | | |bre de |enero de|legislativ| | | | |2017 |2018 |o 015. | | | | | | |Informe de| | | | | | |conciliaci| | | | | | |ón. | | | |8 |7 de |44 del 9|Proyectos |Si |No | | |noviemb|de |acto | | | | |re de |febrero |legislativ| | | | |2017 |de 2018 |os 012 y | | | | | | |017. | | | | | | |Articulado| | | | | | |, título y| | | | | | |pregunta, | | | | | | |proposicio| | | | | | |nes | | | |9 |8 de |67 del 2|Proyecto |Si |No | | |noviemb|de marzo|Acto | | | | |re de |de 2018 |Legislativ| | | | |2017 | |o 017. | | | | | | |Articulado| | | |10 |9 de |225 del |Proyectos |Si |No | | |noviemb|8 de |de Acto | | | | |re de |mayo de |Legislativ| | | | |2017 |2018 |o 017 y de| | | | | | |Ley 141. | | | | | | |Articulado| | | | | | |, | | | | | | |proposicio| | | | | | |nes | | | |11 |14 de |177 del |Proyectos |Si |No | | |noviemb|20 de |de Ley | | | | |re de |abril de|026, 064 y| | | | |2017 |2018 |267. | | | | | | |Informe de| | | | | | |ponencia, | | | | | | |articulado| | | | | | |, título y| | | | | | |pregunta | | | |12 |15 de |56 del |Proyectos |Si |No | | |noviemb|22 de |de Ley | | | | |re de |febrero |017, 159 y| | | | |2017 |de 2018 |285. | | | | | | |Informe de| | | | | | |conciliaci| | | | | | |ón, | | | | | | |artículos | | | |13 |20 de |62 del |Proyectos |Si |No | | |noviemb|23 de |de Ley 184| | | | |re de |febrero |y 285. | | | | |2017 |de 2018 |Informe de| | | | | | |conciliaci| | | | | | |ón, | | | | | | |proposicio| | | | | | |nes | | | |14 |21 de |28 del 8|Proyecto |Si |No | | |noviemb|de |de Ley | | | | |re de |febrero |285. | | | | |2017 |de 2018 |Artículos | | | |15 |22 de |63 del |Proyecto |Si |No | | |noviemb|23 de |de Ley | | | | |re de |febrero |016. | | | | |2017 |de 2018 |Artículos | | | |16 |23 de |57 del |Proyecto |Si |No | | |noviemb|22 de |de Ley | | | | |re de |febrero |016. | | | | |2017 |de 2018 |Artículos,| | | | | | |proposicio| | | | | | |nes | | | |17 |5 de |80 del |Proyectos |Si |No | | |diciemb|21 de |de Ley 106| | | | |re de |marzo de|y 310. | | | | |2017 |2018 |Informe de| | | | | | |ponencia, | | | | | | |proposició| | | | | | |n, | | | | | | |artículos,| | | | | | |título y | | | | | | |pregunta | | | |18 |14 de |97 del |Proyectos |No | | | |diciemb|23 de |de Ley | | | | |re de |marzo de|277, 221, | | | | |2017 |2018 |158, 123. | | | | | | |Objeciones| | | | | | |, | | | | | | |articulado| | | | | | |, título y| | | | | | |pregunta. | | | Esta información, obtenida de los registros en las Gacetas del Congreso que hacen públicas las actas de las sesiones plenarias, ponía en evidencia lo siguiente: • Fueron dieciocho (18) las sesiones plenarias en las que se votaron asuntos relacionados con el trámite legislativo de proyectos de acto legislativo o de ley; • El congresista registró asistencia en quince (15) de tales sesiones, pero no estuvo presente para el momento en que se votaron los proyectos.

En todos los casos excusó su retiro; • El congresista no hizo presencia en las sesiones celebradas el 8 y 22 de agosto y el 14 de diciembre de 2017. En las tres ocasiones (3) excusó su inasistencia. Respecto del retiro que operó en las sesiones plenarias del 1° de agosto, 12 y 26 de septiembre, 8, 15, 21, 22 y 23 de noviembre de 2017,el acusado manifestó que este le fue autorizado verbalmente por el Presidente de la Cámara del respectivo periodo.

Para probar esa autorización se valió de un documento declarativo que extendió a solicitud suya el Congresista Rodrigo Lara Restrepo, de quien afirmó, había oficiado como Presidente de la Cámara de Representantes en ese periodo. Sin embargo, revisado el contenido de tal documento declarativo resultaba fácil observar que quien lo extendió no dio cuenta de que hubiese autorizado el retiro del Congresista, de las sesiones de las que, en concreto, conforme a la acusación que formuló el actor y según el análisis de las actas que las documentaron, se retiró el señor Pulgarín. Rodrigo Lara Restrepo se limitó a afirmar que en varias ocasiones el Congresista le informó que se retiraría de la sesión. No alcanzo a entender, a la luz de la sana crítica de la prueba, cómo extendió al Secretario de la Comisión respectiva, la constancia de la validación de unas excusas que nunca se extendieron. 5.

En síntesis, encontré que el actor probó los elementos objetivos constitutivos de la causal y que, por el contrario, el acusado no demostró el hecho que adujo para justificar su proceder. 6. La gradación de la culpa en el derecho vernáculo ha tenido especial desarrollo en la legislación y en la jurisprudencia civil, ámbito en el que se ha caracterizado a la culpa grave con apoyo en el referente a las personas negligentes o de poca prudencia y a la diligencia, prudencia y cuidado que este tipo de personas suele emplear en el manejo de sus propios negocios.

Se trata, empero, de una concepción de la culpa definida en función del ámbito de los contratos, ajeno al escenario del derecho sancionador, razón ésta que mueve, para efectos de la integración normativa que demanda el artículo 4 de la ley 2003 de 2019, a volver la mirada hacia la norma disciplinaria, en la que también se hace un tratamiento discriminado de la culpa, con diferencias respecto de la legislación civil, que se explican por la distinción que el mismo ordenamiento establece entre la responsabilidad de los particulares y la responsabilidad de los servidores públicos.

Para el efecto, en orden al análisis de la conducta del congresista Julián Bedoya Pulgarín, debía tomarse como referente al parágrafo del artículo 44 de la Ley 734 de 2002 que prescribe que hay culpa grave, “cuando se incurra en falta disciplinaria por inobservancia del cuidado necesario que cualquier persona del común imprime a sus actuaciones”.

En cuanto a los medios de prueba aptos para demostrar la culpa grave en ese contexto normativo existe libertad probatoria. Ello no obsta para que, teniendo las probanzas por objeto la demostración del estado interior del congresista al momento de ejecutar el retiro de las sesiones plenarias bajo estudio, se advierta la especial aptitud de la prueba indiciaria para tal propósito, en cuanto ella permite, a través del análisis de la conducta desplegada por el acusado y con apoyo en las pruebas de diversa naturaleza que se trajo al proceso, develar aquellos aspectos que dan cuenta del cuidado que observó en su proceder.

En tal sentido, era necesario tomar en consideración que Julián Bedoya Pulgarín era, para el momento de los hechos, un servidor público que tomó posesión de su destino como congresista, conocedor, por tanto, de la función a su cargo; que tal circunstancia, calificada como corresponde cuando de quien forma parte del cuerpo colegiado legislador de trata, le permitía apreciar la especial significación que la Constitución concedía a las sesiones de la Plenaria de su Cámara en las que se votaban proyectos de ley, de acto legislativo o de mociones de censura; que en su condición de congresista contaba con la posibilidad de programar las actividades cotidianas y preparatorias de su equipo colaborador con el cuidado de no permitir su coincidencia con el tiempo programado para el desarrollo de estas sesiones cuyo objeto era también de su conocimiento; no obstante lo cual, en forma que puede calificarse como sistemática, y con descuido manifiesto, desatendió, no en dos, tres, ni seis, sino ocho veces, la función de representación que debía cumplir en las sesiones Plenarias en las que tales proyectos se sometían a votación, para dedicar ese tiempo a labores, ciertamente importantes, pero cotidianas, de tipo “preparatorio”, que por su naturaleza, bien pudo programar para su desarrollo en momentos que no coincidieran con las sesiones de la Plenaria de su Cámara, pues nada probó en sentido contrario, vale decir, de la existencia de algún particular apremio que le hubiere forzado a privilegiar esta labor sobre la que le correspondía cumplir en la plenaria de la Cámara.

Esta conducta, como ya se vio, la desplegó sin contar con la autorización que demandaba el reglamento del Congreso, pues si bien probó que en algunas ocasiones, sin dar cuenta de las fechas en que ello ocurrió, avisó de su retiro al Presidente de la Cámara, tal “aviso” denota, de suyo, por su informalidad, una falta grave e inexcusable de diligencia. En ese orden de ideas, encontré que el congresista acusado faltó, de manera gravemente culposa, al cumplimiento de los deberes que la Constitución Política y la Ley impone a los congresistas para preservar la dignidad del mandato conferido por el pueblo para el ejercicio de la función legislativa, bajo condiciones éticas de rectitud, pulcritud y transparencia, e incurrió, por esa razón, en la causal de pérdida de investidura prevista en el numeral segundo del artículo 183 de la Constitución Política por inasistencia o retiro, en un mismo periodo de sesiones, a más de seis reuniones plenarias en las que se votaron proyectos de acto legislativo o de ley para atender funciones misionales en la Comisión de Investigación y Acusación, sin que mediara autorización del Presidente o de la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes, circunstancia que me llevó a no votar la probación del proyecto que mayoritariamente aprobó la Sala Plena de la Corporación. En estos términos dejo motivado mi salvamento de voto.

Fecha ut supra. JAIME ENRIQUE RODRIGUEZ NAVAS SALVAMENTO DE VOTO / TRÁMITE DE EXCUSAS CONTENIDO EN LA RESOLUCIÓN 665 DE 2011 DE LA MESA DIRECTIVA DE LA CÁMARA DE REPRESENTANTES – No vulnera derecho al debido proceso / CONGRESISTA – Funciones / EXCUSAS – Supuestos con los que se relaciona / FALTA DE LEGALIZACIÓN DE EXCUSA – Resta validez a la justificación de inasistencia [D]iscrepo de la conclusión según la cual el trámite de excusas contenido en la Resolución 665 de 2011 de la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes vulnera ese derecho fundamental.

(…) Las funciones que, por excelencia, le corresponde ejercer a un congresista son las de participar en la expedición de leyes y actos legislativos y en las mociones de censura, sin que esto signifique, claro está, que las demás funciones a su cargo, como la de acusar a los altos dignatarios del Estado, carezcan de relevancia. (…) El artículo 90 de la Ley 5ª de 1992 (…) estableció que las excusas están relacionadas con los siguientes supuestos: i) fuerza mayor; ii) caso fortuito; iii) incapacidad físca debidamente comprobada; iv) asistencia a comisiones oficiales por fuera de la sede del Congreso, y v) autorizaciones de los presidentes del Senado y de la Cámara.

Mediante Resolución 665 de 2011, la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes reglamentó el trámite de las excusas (…) Eso significa que si el presidente de la respectiva Corporación no autoriza la inasistencia o retiro del congresista de las sesiones en las cuales se voten proyectos de ley, de acto legislativo o mociones de censura, o si habiendo obtenido dicha autorización, aquel no legaliza la excusa ante la Comisión de Acreditación respectiva, no se hay justificación válida para la inasitencia y, por tanto, se configura la causal de pérdida de investidura, al menos, en el aspecto o dimensión objetiva de la causal.

FUENTE FORMAL: RESOLUCIÓN 665 DE 2011 / LEY 5 DE 1992 – ARTÍCULO 90 / LEY 5 DE 1992 – ARTÍCULO 300 LIBERTAD PROBATORIA PARA ACREDITAR EXCUSA – Alcance / AUTORIZACIÓN – Existencia y admisibilidad [E]l congresista tiene libertad probatoria para acreditar la excusa médica, la autorización del presidente de la respectiva cámara o la comisión oficial fuera de la sede del Congreso; no obstante, el hecho de la autorización solo existe si se agota el procedimiento exigido en la ley para su obtención y legalización ante la Comisión de Acreditación Documental, previa comunicación de la inasistencia de los congresistas por parte de los secretarios del Senado de la República y de la Cámara de Representantes, de conformidad con el parágrafo del artículo 90 y del artículo 300 de la Ley 5ª (…) En mi sentir, el criterio de la libertad probatoria apoyado en los códigos procesales, como el Código General del Proceso, no era impedimento para reconocer el contenido y alcance de preceptos de rango cuasiconstitucional, que fijan el deber de los secretarios de las cámaras de remitir las excusas –por inasistencia o por retiro– a las respectivas Comisiones de Acreditación Documental, para que estas rindan dictamen ante la Mesa Directiva de la Corporación, a quien corresponderá la decisión final sobre la justificación de la ausencia del congresista a las sesiones en las que se voten proyectos de actos legislativos, de leyes o mociones de censura.

FUENTE FORMAL: LEY 5 DE 1992 – ARTÍCULO 90 / LEY 5 DE 1992 – ARTÍCULO 300 PROCEDIMIENTO DE VALIDACIÓN Y ACREDITACIÓN DE LAS EXCUSAS – Debió exigirse [E]stoy convencida de que para el trámite de las excusas por retiro se debió hacer exigible el procedimiento de validación y acreditación establecido en la Resolución 0665 de 2011, sin que esto implicara exigir la prueba de un hecho con tarifa legal, sino porque, claramente, sin ese procedimiento no hubo autorización que justificara su retiro de más de seis sesiones, en un mismo período legislativo, en el que se votaron proyectos de ley, de acto legislativo o mociones de censura.

En tal virtud, el reglamento, contrario a lo que afirma el proyecto, no limita el derecho a la libertad probatoria de los congresitas, sino que prevé un trámite para la existencia y admisibilidad de la excusa. En otras palabras, de la aplicación del reglamento no se sigue, en términos lógicos, la conclusión según la cual se estaría limitando la libertad probatoria del demandado, sino que se le somete al trámite legal idóneo para la existencia de la excusa que libremente se pudo acreditar con todos los medios de prueba previstos en el ordenamiento jurídico.

FUENTE FORMAL: LEY 5 DE 1992 – ARTÍCULO 90 / LEY 5 DE 1992 – ARTÍCULO 300 CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALVAMENTO DE VOTO DE LA CONSEJERA MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá D.C., treinta (30) de septiembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-04145-01(PI) Actor: JOSÉ IVÁN RAMÍREZ SUÁREZ Demandado: JULIÁN BEDOYA PULGARÍN SALVAMENTO DE VOTO Con el respeto que profeso por las decisiones la Corporación, me aparto de la sentencia del 8 de septiembre del año en curso, proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de la Corporación, en la cual se negó la solicitud de pérdida de investidura del representante a la Cámara Julián Bedoya Pulgarín. El problema jurídico que se abordó en la sentencia fue el siguiente: ¿Acierta el recurrente cuando afirma que en los juicios de pérdida de investidura solo son admisibles las excusas que el congresista ha sometido al trámite previsto en la Resolución 665 de 2011 de la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes? En mi criterio, la respuesta a este problema jurídico debe ser afirmativa, pues aunque comparto plenamente las consideraciones de la sentencia relacionadas con el derecho de defensa en los procesos de pérdida de investidura, discrepo de la conclusión según la cual el trámite de excusas contenido en la Resolución 665 de 2011 de la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes vulnera ese derecho fundamental.

Las razones de mi disenso son las siguientes: 1. Las funciones que, por excelencia, le corresponde ejercer a un congresista son las de participar en la expedición de leyes y actos legislativos y en las mociones de censura, sin que esto signifique, claro está, que las demás funciones a su cargo, como la de acusar a los altos dignatarios del Estado, carezcan de relevancia. Con el fin de garantizar el ejercicio del derecho-deber de representación de los congresistas, el Constituyente estableció la pérdida de investidura como sanción por su inasistencia a las sesiones en las que se voten proyectos de actos legislativos, de leyes o mociones de censura (artículo 183.2 C.P.).

No obstante, también determinó que esa inasistencia podía ser excusada, en los eventos de fuerza mayor (parágrafo artículo 183 C.P.). El artículo 90 de la Ley 5ª de 1992 desarrolló esa norma y estableció que las excusas están relacionadas con los siguientes supuestos: i) fuerza mayor; ii) caso fortuito; iii) incapacidad físca debidamente comprobada; iv) asistencia a comisiones oficiales por fuera de la sede del Congreso, y v) autorizaciones de los presidentes del Senado y de la Cámara.

Mediante Resolución 665 de 2011, la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes reglamentó el trámite de las excusas de que trata el artículo 90 de la Ley 5ª, en el sentido de precisar que el congresista que no asista o se retire de la sesión plenaria debe contar con autorización del presidente de esa Corporación y, posteriormente, debe legalizar su excusa ante la Comisión de Acreditación Documental.

Eso significa que si el presidente de la respectiva Corporación no autoriza la inasistencia o retiro del congresista de las sesiones en las cuales se voten proyectos de ley, de acto legislativo o mociones de censura, o si habiendo obtenido dicha autorización, aquel no legaliza la excusa ante la Comisión de Acreditación respectiva, no se hay justificación válida para la inasitencia y, por tanto, se configura la causal de pérdida de investidura, al menos, en el aspecto o dimensión objetiva de la causal. 2.

Ahora bien, la sentencia de la referencia, en aras de garantizar el principio de libertad probatoria, llegó al extremo de sostener que el reglamento no podía definir un procedimiento administrativo para el trámite de las excusas a las inasistencias o retiros de los congresistas a las sesiones plenarias, con lo cual, a mi modo de ver, de una parte, confundió dos aspectos claramente diferenciables –la excusa en sí misma con la prueba de su existencia– y, de otra, le restó eficacia al contenido normativo de los artículos 90 y 300 de la Ley 5ª de 1992.

En efecto: 2.1. Comparto el criterio de que los congresistas tienen el “derecho a probar”, derecho que fue explicado ampliamente en la decisión; sin embargo, insisto en no se podía confundir la existencia del hecho (incapacidad médica, autorización del presidente de la respectiva cámara, cumplimiento de comisión oficial fuera de la sede del Congreso, etc.), con la prueba del mismo.

En otras palabras, el congresista tiene libertad probatoria para acreditar la excusa médica, la autorización del presidente de la respectiva cámara o la comisión oficial fuera de la sede del Congreso; no obstante, el hecho de la autorización solo existe si se agota el procedimiento exigido en la ley para su obtención y legalización ante la Comisión de Acreditación Documental, previa comunicación de la inasistencia de los congresistas por parte de los secretarios del Senado de la República y de la Cámara de Representantes, de conformidad con el parágrafo del artículo 90 y del artículo 300 de la Ley 5ª: Artículo 90.

(…)

Como se aprecia, no existe tarifa legal para probar las excusas. Lo que ocurre es que para que un hecho sea admitido como excusa debe cumplir con unas exigencias contenidas en el propio reglamento del Congreso. De modo que la justificación de la inasistencia a las sesiones no está relacionada con el motivo de la misma, sino con la efectiva autorización que concede el presidente de la Corporación, la cual está sujeta a condición, esto es, demostrar los hechos que dieron lugar a la misma, ante la correspondiente Comisión de Acreditación Documental de la respectiva cámara.

En otros términos: si bien no existe tarifa legal para la demostrar el permiso, lo cierto es que este se obtiene con unas formalidades específicas, esto es, con la concesión en el momento oportuno, de lo cual se deja constancia en el Acta y en la Gaceta correspondientes, y con su formalización posterior ante la Comisión de Acreditación Documental.

En caso contrario, no existirá autorización, por cuanto no se siguió el procedimiento fijado en la ley para justificar la inasistencia a la sesión, que era la obligación del congresista. Ahora bien, si no se deja constancia en el Acta ni en la Gaceta del Congreso del permiso concedido por el presidente de la Corporación al congresista, se configura un indicio en su contra; y si no se adelanta el trámite reglamentario para darle validez a la excusa, no es posible predicar su existencia y, por tanto, debe concluirse que no hubo justificación válida para la inasisencia, evento en el cual se cumple el aspecto objetivo de la causal de pérdida de investidura. 2.2.

De otra parte, a mi juicio, en la sentencia se desconoció la eficacia de los artículos 90 y 300 de la Ley 5ª de 1992, relacionada con la competencia de las comisiones de acreditación documental de las cámaras del Congreso. Es importante precisar que la Ley 5ª de 1992 es orgánica, en los términos del artículo 151 de la Constitución Política.

El Constituyente de 1991 calificó expresamente a las leyes orgánicas como una extensión de la Constitución y, por tanto, les fijó un rango cuasiconstitucional, en cuanto estas tienen como finalidad regular el procedimiento para la expedición de las demás leyes. En palabras de la Asamblea Nacional Constituyente: "son como una prolongación de la Constitución, que organizan la República, que dan normas estables, que no debieran cambiarse caprichosamente, como no se cambia la Constitución (…) Los atributos con los cuales se revistió a la ley orgánica, [son] a saber: superior jerarquía, casi constitucional, y naturaleza ordenadora.

Es permanente, estable e impone autolimitaciones a la facultad legislativa ordinaria”[75]. La Corte Constitucional ha precisado que: “las leyes orgánicas, dada su propia naturaleza, tienen un rango superior frente a las demás leyes, por consiguiente, imponen sujeción a la actividad ordinaria del Congreso (…) Su importancia está reflejada en la posibilidad de condicionar la expedición de otras leyes al cumplimiento de ciertos fines y principios, a tal punto que llegan a convertirse en verdaderos límites al procedimiento legislativo ordinario y a la regla de mayoría simple, que usualmente gobierna la actividad legislativa”[76].

De modo que no puedo compartir la conclusión contenida en la sentencia de la referencia, más aún cuando hace nugatoria la efectividad de disposiciones contenidas en la propia Ley 5ª de 1992, es decir, en el reglamento del Congreso. En mi sentir, el criterio de la libertad probatoria apoyado en los códigos procesales, como el Código General del Proceso, no era impedimento para reconocer el contenido y alcance de preceptos de rango cuasiconstitucional, que fijan el deber de los secretarios de las cámaras de remitir las excusas –por inasistencia o por retiro– a las respectivas Comisiones de Acreditación Documental, para que estas rindan dictamen ante la Mesa Directiva de la Corporación, a quien corresponderá la decisión final sobre la justificación de la ausencia del congresista a las sesiones en las que se voten proyectos de actos legislativos, de leyes o mociones de censura.

Como se puede apreciar, la sentencia le restó plena efectividad a los deberes no solo de los secretarios de las Cámaras, también a una de las principales funciones de las Comisiones de Acreditación Documental y de la Mesa Directiva de las mismas, por lo que se desconocieron los actos administrativos que desarrollaron una ley orgánica, sin que se hubiera surtido un proceso de nulidad simple en contra de aquellos.

Igualmente, la providencia generó un problema en relación con la validez y la fuerza ejecutoria de las Resoluciones 0665 de 2011 y 132 de 2014. Estos actos administrativos fueron proferidos por las mesas directivas de la Cámara de Representantes y del Senado de la República, respectivamente, con fundamento en lo dispuesto por el artículo 300 de la Ley 5ª de 1992.

En mi criterio, la sentencia terminó juzgando la validez de los citados actos administrativos, pero no los inaplicó por inconstitucionales o ilegales, con lo cual se creó una paradoja normativa, pues las normas continúan existiendo, se presumen legales y, por consiguiente, siguen produciendo efectos. Luego, la decisión, al haber dicho que mediante el reglamento no se podía limitar el derecho a probar del congresista, lo que materialmente hizo fue un juicio de legalidad que tornó nugatoria, en la práctica, la eficacia de los citados actos. 3.

El criterio mayoritario avaló una conclusión a todas luces controvertible, por cuanto le otorgó plena validez y poder suasorio a las certificaciones expedidas por el congresista investigado, así como a las certificaciones elaboradas por los expresidentes de la Cámara de Representantes, con posterioridad a la presentación de la solicitud de pérdida de investidura.

En efecto, para acreditar las excusas de retiro, el congresista Julián Bedoya Pulgarín aportó al expediente varios documentos suscritos por él mismo y por los congresistas Alfredo Rafael Deluque Zuleta, Miguel Ángel Pinto Hernández, Rodrigo Lara Restrepo y Fabio Raúl Amín Salame, quienes fungieron como presidentes de la Cámara de Representantes en las fechas en las que aquel se retiró de las sesiones.

Los citados congresistas afirmaron que recordaban los permisos verbales solicitados por Julián Bedoya Pulgarín para retirarse de las plenarias con el fin de atender funciones misionales de la Comisión de Investigación y Acusación, pero revisadas las Gacetas del Congreso en las que se publicaron las Actas de esas sesiones, se advierte que en ellas no consta autorización del presidente o de la Mesa Directiva de la Cámara para que el congresista Julián Bedoya Pulgarín se retirara de la plenaria con el objeto de atender funciones misionales como integrante de la citada comisión. Particularmente, se destaca la afirmación del representante Rodrigo Lara Restrepo quien fungió como presidente de la Cámara durante el prerído 2017- 2018, y manifestó: “encontrándome presidiendo la sesión Plenaria, fui informado verbalmente por usted, sobre su necesidad de retirarse del recinto para atender asuntos propios de sus funciones como miembro de la Comisión de Investigación y Acusación de la Cámara de Representantes”.

Se advierte que el entonces presidente de esa Corporación no afirmó que hubiera dado autorización al representante Bedoya Pulgarín para retirarse de las sesiones, sino que este le informó que así lo haría. En la sentencia de la cual me aparto, la Sala consideró que quedó satisfecha la validez de la excusa de retiro de las sesiones plenarias con documentos elaborados con posterioridad a la radicación de la solicitud de pérdida de investidura, sin apoyo o soporte alguno en las Gacetas del Congreso, y tampoco en resoluciones de la Comisión de Acreditación Documental de la Cámara de Representantes.

A mi juicio, carecen de valor probatorio las certificaciones expedidas por el mismo congresista y por los expresidentes de la Cámara de Representantes, elaboradas con posterioridad a la presentación de la solicitud de pérdida de investidura, porque la excusa no está dada en función de la importancia de la actividad que desarrollaba el congresista (reuniones con el equipo de trabajo para preparar trabajo de la Comisión de Investigación y Acusaciones de la Cámara de Representantes), sino de la autorización y del trámite reglamentario de la misma ante la Comisión de Acreditación Documental.

En el sub examine, el demandante demostró que el congresista Bedoya Pulgarín contestó el llamado a lista y se retiró de las siguientes sesiones plenarias en un mismo período legislativo, así: i) Sesiones plenarias del 1° de agosto, 12 y 26 de septiembre, 8, 15, 21, 22 y 23 de noviembre de 2017. Para justificar su inasistencia, el congresista presentó 8 actas de reunión del grupo de trabajo del parlamentario celebradas en esas mismas fechas. ii) Sesiones plenarias realizadas el 16 de agosto y 9 de noviembre de 2017, el congresista presentó 2 escritos extendidos y suscritos por él mismo, en los que dejó constancia que se retiró de las sesiones “para adelantar funciones misionales respecto a la Comisión de Investigación y Acusación”. iii) El 21 y 22 de noviembre de 2017 sesionaron tanto la plenaria de la Cámara como la Comisión de Investigación y Acusación, pero no se presentó simultaneidad de sesiones, porque las reuniones se llevaron a cabo en horarios distintos.

El congresista adujo que para retirarse de todas estas sesiones plenarias contó con la autorización del presidente de la Cámara de Representantes, pero no se tramitó la justificación ante la Comisión de Acreditación Documental; es decir, no probó los hechos constitutivos de la justificación, esto es, la autorización del presidente de la Cámara -porque el congresista simplemente informó en algunas oportunidades que se retiraba de las sesiones en las que se votaron proyectos de ley-, ni la justifiación ante la Comisión de Acreditación, que no podía ser reemplazada por su propia certificación. Teniendo en cuenta lo anterior, en el caso concreto quedó acreditado el supuesto objetivo de la causal de pérdida de investidura, por cuanto si bien el congresista gozaba de libertad probatoria para acreditar el supuesto de hecho de los motivos que justificaron su retiro de las sesiones plenarias, lo cierto es que estaba compelido a demostrar que se había surtido el trámite legal y reglamentario para darle validez a las excusas, lo que no ocurrió en el caso analizado.

En ese orden de ideas, estoy convencida de que para el trámite de las excusas por retiro se debió hacer exigible el procedimiento de validación y acreditación establecido en la Resolución 0665 de 2011, sin que esto implicara exigir la prueba de un hecho con tarifa legal, sino porque, claramente, sin ese procedimiento no hubo autorización que justificara su retiro de más de seis sesiones, en un mismo período legislativo, en el que se votaron proyectos de ley, de acto legislativo o mociones de censura.

El trámite definido por las Resoluciones 0665 de 2011 y 132 de 2014 no resulta desproporcionado para la validación de las excusas que tengan como finalidad justificar el retiro de una sesión plenaria del congresista. Para demostrar los hechos que se admite como justificación por inasistencia a las sesiones plenarias en las que se voten proyectos de ley, actos legislativos o mociones de censura existe libertad probatoria, pero para que sean admisibles esas justificaciones deben existir los hechos que las configuran, que no son otros distintos a la autorización del presidente de la Cámara, y la legalización de la misma ante la Comisión de Acreditación, para que la Mesa Directiva adopte la decisión final.

Si esos hechos no se materializan no hay lugar a hablar de autorización que justifique la inasistencia del congresista a las sesiones, al margen de que las fuciones que cumpla durante su inasistencia hubieran sido conferidas también por la Constitución o la ley. Respetuosamente, Firmado electrónicamente MARIA ADRIANA MARÍN Fecha ut supra.

CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALVAMENTO DE VOTO DEL CONSEJERO CARMELO PERDOMO CUÉTER Bogotá D.C., once (11) de diciembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-04145-01(PI) Actor: JOSÉ IVÁN RAMÍREZ SUÁREZ Demandado: JULIÁN BEDOYA PULGARÍN Con mi acostumbrado respeto, procedo a salvar el voto respecto del fallo de 8 de septiembre de 2020, adoptado en la sala de lo contencioso- administrativo, en cuanto decidió «CONFIRMAR la sentencia proferida por la Sala Diecinueve Especial de Decisión de Pérdida de Investidura el 26 de noviembre de 2019», que negó la solicitud de pérdida de investidura del representante a la cámara Julián Bedoya Pulgarín, instaurada por el señor José Iván Ramírez Suárez, por las siguientes razones: 1.

Desconocimiento del principio de conservación del derecho. Estimo que a partir del lema «del derecho a probar», en el fallo aprobado se desenfocó el verdadero problema jurídico a resolver, que era si el congresista inasistió, sin excusas aceptables, a las sesiones de la corporación legislativa en cuestión, conforme lo prevén la Constitución y la ley, y, si había lugar a decretar la desinvestidura, como lo reclamaba el apelante.

Lo anterior se ratifica con la forma como se abordó el asunto en la sentencia, cuando asegura que «Para resolver el problema jurídico así planteado, se abordará el estudio del derecho de defensa y su relación con la actividad probatoria de los sujetos comprometidos en el juicio de pérdida de investidura», sin embargo, más adelante afirma que la «Sala no descenderá al análisis formal de los medios de prueba traídos por el Congresista al proceso para verificar su conformidad en consideraciones de forma y oportunidad con el reglamento al que hace mención el apelante, pues es labor que escapa no solo a su competencia conforme se ha indicado, sino, de manera particular, a la lógica y fundamento de la determinación que ha fundamentado y que se apresta a tomar […] en consecuencia, es improcedente descender al estudio de los medios de prueba expuestos por las partes», lo que comporta, de contera, un problema de validez argumentativa de la providencia (por su contradicción), en el campo de la lógica jurídica formal.

Por otra parte, la decisión se enfocó en aspectos adjetivos y de manera insular, lo que se evidencia cuando sostiene que para la Sala «Es de anotar que no se hará mención directa a otros elementos, tales como la naturaleza del juicio de pérdida de investidura, o el análisis de los presupuestos de la causal de pérdida de investidura prevista en el ordinal segundo del artículo 183 de la Constitución Política, salvo para analizar la regla de validez de la actividad probatoria desplegada por las partes, pues con estricta sujeción a la competencia que ya se ha definido, a esta Sala le está vedada la renovación de todo el juicio, en tanto que, de lo que se trata, es de revisar la sentencia en los aspectos que señala el apelante, comprendidos en ellos, las razones que expresa el opositor para desestimarlos.[…] los argumentos del recurrente frente al fallo objeto de reproche, se constituyen en límites que demarcan la actividad judicial de esta Corporación en segunda instancia».

Lo anterior, pese a que en el propio fallo se reconoce que «El demandante, en calidad de apelante único, centró su inconformidad en dos aspectos puntuales[77]: […] Con referencia a los artículos 183 de la Constitución, 90 de la Ley 5ª de 1992 y la Resolución MD 0665 de 2011 de la Mesa Directiva de la H. Cámara de Representantes, […] en segundo lugar […] que la Sala Especial de Decisión No 19 de Pérdida de Investidura, incurrió en “una errada valoración jurídica y probatoria de la causal invocada» (negrilla fuera del texto original), en relación con las supuestas excusas de inasistencia que el parlamentario presentó. El problema jurídico así planteado por el apelante, exigía para su respuesta y tutela judicial efectiva, que la Sala realizara el examen de fondo acerca de la causal constitucional invocada de pérdida de investidura y de cara a cada una de las normas superiores citadas como sustento de la alzada, puesto que, como lo ha dicho la jurisprudencia constitucional, «De lo que se trata, en últimas, es que la interpretación de las normas responda a una suerte de coherencia interna del orden jurídico en su conjunto, vinculado a la realización de los principios centrales del Estado Social y Democrático de Derecho […] En consecuencia, el intérprete deberá desechar aquellas opciones interpretativas que contradigan la Carta, incluso cuando las mismas sean un ejercicio razonable de las fórmulas de interpretación»[78], y no de rigorismos aislados y formales.

De ahí que la misma jurisprudencia constitucional también ha señalado que «El Juez que reclama el pueblo colombiano a través de su Carta Política ha sido encomendado con dos tareas imperiosas: (i) la obtención del derecho sustancial y (ii) la búsqueda de la verdad. Estos dos mandatos, a su vez, constituyen el ideal de la justicia material.

El derecho sustancial es aquel que se refiere a los derechos subjetivos de las personas, en oposición al derecho formal que establece los medios para buscar la efectividad del primero. Bajo los principios de la nueva Constitución se considera que la justicia se logra precisamente mediante la aplicación de la ley sustancial»[79]. Con todo, el asunto se redujo en la sentencia a que «Para resolver el problema jurídico así planteado, se abordará el estudio del derecho de defensa y su relación con la actividad probatoria de los sujetos comprometidos en el juicio de pérdida de investidura», en lo que, además, se advierte un cambio en la relación jurídica de los sujetos procesales, puesto que el apelante no fue el congresista (de quien se predica el derecho de defensa), sino el solicitante de la desinvestidura, respecto del que poco o nada se examinaron sus motivos de alzada.

La argumentación expuesta para solucionarlo, con fundamento en el derecho a probar, si bien puede resultar importante, no adquiere la condición de ratio decidendi para zanjar la controversia central, debido a que, finalmente, el fallo concluye que «es improcedente descender al estudio de los medios de prueba expuestos por las partes y tenidos en cuenta para la adopción de la determinación que se analiza, pues como se indicó renglones arriba, en esta materia debe tenerse en cuenta el artículo 320 del CGP, conforme al cual, el recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida en relación con los reparos concretos que ha expuesto el apelante», en lo que se privilegió el aspecto formal, antes que el sustancial. 2.

La Resolución 665 de 2011 de la mesa directiva de la Cámara de Representantes no aplica al caso; por consiguiente, resulta anodino demostrar excusas no aceptables por la Constitución y la ley para inasistir a las sesiones plenarias que motivan la desinvestidura del parlamentario. Al respecto, dice el fallo: «se procede a examinar si las excusas que acreditó el Congresista demandando, no podían ser valoradas al haber dejado de seguir el procedimiento previsto en la Resolución 665 de 2011 de la Mesa Directiva de la H. Cámara de Representantes, acusación sobre la que gravita la censura presentada por el ciudadano Ramírez Suárez, tal como se ha reseñado» (se destaca).

En primer lugar, el planteamiento parte de un supuesto de hecho no demostrado, habida cuenta de que, como ya se anotó, por un lado, se afirma que «es improcedente descender al estudio de los medios de prueba expuestos por las partes y tenidos en cuenta para la adopción de la determinación que se analiza»; y, por el otro, una de las deficiencias es que, precisamente, no se demostró que el representante a la cámara obtuviera permiso previo de la mesa directiva para retirarse de las plenarias y las pruebas que aportó fueron conseguidas después de cometida la irregularidad por el congresista, con desconocimiento de todos los procedimientos legales y solo para efectos de librarse del presente trámite judicial.

En el expediente reposa copia de los oficios suscritos por el señor Julián Bedoya Pulgarín dirigidos a los congresistas Alfredo Rafael Deluque Zuleta[80], Fabio Raúl Amín Salame[81], Miguel Ángel Pinto Hernández[82] y Rodrigo Lara Restrepo[83], por medio de los cuales solicitó «certifique que para cumplir con funciones misionales de la Comisión Legal de Investigación y Acusación usted verbalmente, posterior al registro, llamado a lista y desarrollo de la sesión me autorizo [sic] ausentarme de la Plenaria en varias ocasiones durante el periodo (…), cuando usted se desempeñó como Presidente de la Cámara de Representantes, autorizaciones de retiro todas basadas en el principio de buena fe y acatando su recomendación de que en mi calidad de integrante de la Comisión Legal de Investigación y Acusación dejara los soportes de mis actuaciones en la Comisión de acreditación documental de la Cámara de Representantes» (se destaca), cuyas respuestas se emitieron en 2019[84], sin precisar cuáles y cuándo fueron esas «varias ocasiones» y las inasistencias que se le imputan datan de los años 2015, 2016 y 2017.

De suerte que, si no fuera por el presente trámite en su contra, al congresista le resultaba indiferente no someterse a la ley para ausentarse de su función legislativa, lo que se torna inaceptable, so pretexto del derecho a probar, que no se discute. En gracia de discusión, no se entiende cómo unas supuestas autorizaciones de retiro de las plenarias en cuestión, solicitadas y concedidas en forma verbal y sin especificar las fechas, pudieron ser trasladadas por el accionado a la comisión de acreditación documental de la Cámara de Representantes para su formalización, como se aduce, amén de que agrega el accionado que las excusas por inasistencia no requerían del trámite de validación previsto en la Resolución 665 de 2011, lo que demuestra, además, que, como servidor del Estado, se consideraba no gobernado por el orden jurídico aplicable, al que debía sujeción. Por otra parte, la sentencia objeto de disenso también incurre en contradicción al sostener que «Como tercer componente de la estructura normativa de la pérdida de investidura, se encuentran las Resoluciones expedidas por las Mesas Directivas de la Cámara de Representantes [como la 665 de 2011] y el Senado, para reglamentar, en su orden, la declaración de la inasistencia injustificada de los Representantes a la Cámara a las sesiones de la Corporación y su correspondiente descuento en la nómina, así como el procedimiento para el trámite de las excusas y descuentos de nómina de los Senadores de la República»; empero, más adelante asegura que «una cosa son los fines para los que la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes reglamentó el trámite de las excusas (Resolución 0665 de 2011), de los fines para los que la ley 1881 de 2018 rituó el proceso de pérdida de investidura.

Aquellos están relacionados con efectos estrictamente laborales y entrañan obligaciones y cargas para los servidores públicos, de modo que la inobservancia de las cargas que soportan, no puede prestar causa para sancionarlo con la pérdida de investidura» (negrillas fuera del texto original) Lo cierto es que la mencionada Resolución 665 de 2011 no hace parte del conjunto de disposiciones jurídicas que rige la pérdida de investidura de los congresistas; por consiguiente, no se debió desviar la presente controversia hacia tal acto administrativo y dejar de lado la normativa superior que sí la regula en forma específica y especial, esto es, la Constitución Política y la Ley 5ª de 1992.

Se precisa que la Resolución 665 de 23 de marzo de 2011, antes citada, está encaminada a reglamentar el procedimiento para el descuento en nómina de los representantes a la Cámara por inasistencia injustificada a las sesiones y no la pérdida de investidura consagrada por el constituyente en el artículo 183 (numeral 2) de la Constitución Política (no lo podía hacer), como la que nos ocupa.

Además, de ninguna manera podría entenderse o aceptarse que la norma constitucional resultara modificada por la mencionada Resolución, ni puede afectar lo dispuesto por la Ley 5ª de 1992 en lo concerniente a la institución de pérdida de investidura. Sobre este asunto, la sala plena de lo contencioso- administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de 7 de mayo de 2019[85], reiteró lo expuesto en fallo de 27 de marzo de 2019 por la misma Colegiatura[86], en el sentido de que «la Sala, entonces, debe diferenciar el procedimiento interno que lleva a cabo tanto la Cámara de Representantes como el Senado de la República, en lo relacionado con el trámite de las excusas, la declaratoria de inasistencia y los descuentos por nómina, que resulta ser el objeto central de los actos administrativos precitados [Resoluciones 665 de 2011 y 132 de 2014], y otro, totalmente distinto, el trámite de los procesos judiciales, como así lo dispone el artículo 271 de la Ley 5ª de 1992 al indicar que «[…] La falta de asistencia de los Congresistas a las sesiones, sin excusa válida, no causará los salarios y prestaciones correspondientes.

Ello, sin perjuicio de la pérdida de la investidura cuando hubiere lugar […]». Desde la indiscutible perspectiva jurídica diseñada por el constituyente de 1991, solo «cuando medie fuerza mayor» el congresista se libra de la pérdida de investidura «Por la inasistencia, en un mismo período de sesiones, a seis reuniones plenarias en las que se voten proyectos de acto legislativo, de ley o mociones de censura», de conformidad con el artículo 183 de la Constitución Política.

No obstante, la Ley 5ª de 1992 agregó otras con el título de «Excusas aceptables», al preceptuar:

ARTÍCULO 90. EXCUSAS ACEPTABLES. Son excusas que permiten justificar las ausencias de los Congresistas a las sesiones, además del caso fortuito, la fuerza mayor en los siguientes eventos: 1. La incapacidad física debidamente comprobada. 2. El cumplimiento de una comisión oficial fuera de la sede del Congreso. 3. La autorización expresada por la Mesa Directiva o el Presidente de la respectiva Corporación, en los casos indicados en el presente Reglamento (se destaca).

La autorización expresada por la Mesa Directiva o el Presidente de la respectiva Corporación, en los casos indicados en el presente Reglamento» (se destaca), no son otros que los consagrados en la misma Ley 5ª, por tal motivo, la citada Resolución no constituye «componente de la estructura normativa de la pérdida de investidura», como se afirma en el proyecto.

Ahora bien, respecto de la mesa directiva, «los casos indicados en el presente Reglamento» son los consagrados en los artículos 41 (numeral 8) de la aludida Ley 5ª, concernientes a «Autorizar comisiones oficiales de Congresistas fuera de la sede del Congreso, siempre que no impliquen utilización de dineros del Erario Público» (sic), y 274 alusivo a que «mediante resolución motivada que autorice el permiso no remunerado al congresista, cuando existieren causas justificadas para ausentarse» (se subraya).

En lo que concierne al presidente de la Corporación para este efecto, el mismo reglamento (Ley 5ª de 1992) se circunscribe a los artículos 124 sobre «EXCUSA PARA VOTAR. El Congresista sólo podrá excusarse de votar, con autorización del Presidente, cuando al verificarse una votación no haya estado presente en la primera decisión, o cuando en la discusión manifiesta tener conflicto de intereses con el asunto que se debate», y 293 relativo a impedimentos para votar, en el sentido de que «Aceptado el impedimento se procederá a la designación de un nuevo ponente, si fuere el caso.

Si el conflicto lo fuere respecto del debate y la votación, y aceptado así mismo el impedimento, el respectivo Presidente excusará de votar al Congresista. La excusa así autorizada se entenderá válida para los efectos del parágrafo del artículo 183 constitucional, si asistiere a la sesión el Congresista. El Secretario dejará constancia expresa en el acta de la abstención».

Lo anterior, sin perjuicio de que durante el desarrollo de la sesión sobrevenga fuerza mayor o caso fortuito que obligue al congresista abandonar la reunión plenaria (pero este no fue el caso), situación que, de todos modos, debe quedar consignada en la respectiva acta de la plenaria[87], hecho que aquí no aconteció. Al respecto, la sala de lo contencioso-administrativo[88] ha dicho que «las actas son el medio previsto por el legislador orgánico para hacer constar lo sucedido en las sesiones de las Cámaras y de ellas se debe dar publicidad en la Gaceta del Congreso, que es el medio oficial previsto para el efecto por el legislador conforme lo señala el artículo 36[89] de la Ley 5 de 1992, tales documentos, al tenor de los artículo 89[90] y 35[91] ejusdem, dan cuenta de los asistentes, de los ausentes con las excusas invocadas y su transcripción textual, así como de los temas debatidos, las personas que han intervenido, los mensajes leídos, las proposiciones presentadas, las comisiones designadas, y las decisiones adoptadas».

En la sentencia se afirma, de igual modo, que «el artículo 90 citado [de la Ley 5ª de 1992] no hace referencia a un nuevo medio de prueba, es decir, a “las excusas”, pues en realidad a lo que se refiere es a la prueba de los hechos que exculpan o justifican la inasistencia del Congresista». No obstante, resulta axiomático que en la expresión «EXCUSAS ACEPTABLES» y la relación que de ellas consagra el citado artículo 90 de la Ley 5ª de 1992 subyace un mandato imperativo de taxatividad de tales justificaciones, que excluye de derecho cualquiera otra.

No se trata de una lista enunciativa, o a modo de ejemplos. En este contexto, el juez de la pérdida de investidura no está habilitado para adicionar excusas bajo el efugio de acudir a la libertad probatoria, el derecho a probar o la cláusula general de competencia, ni olvidar que cuando el sentido de la ley sea claro, no se desatenderá su tenor literal a pretexto de consultar su espíritu, como lo manda el artículo 27 del Código Civil.

Por lo anterior, se torna anodino comprobar y aceptar causales ajenas a las previstas en el ordenamiento positivo sobre la materia, o que el juzgador las admita por el mero hecho de que algún miembro de la mesa directiva de la Cámara de Representantes las haya autorizado, cuanto más si esta actuación desconoce en forma palmaria la Constitución y la ley, como aconteció en el caso que nos ocupa.

No se discute que sobre este particular la jurisprudencia de la sala plena de lo contencioso-administrativo[92] determinó que en lo referente al proceso de pérdida de investidura, en virtud del principio de libertad probatoria, la sana crítica y la persuasión racional, el juez debe valorar el conjunto de las pruebas para determinar si la ausencia del congresista resulta justificada, de manera que las excusas allegadas al proceso deben valorarse por el juez aun cuando no hayan surtido el trámite previsto en el parágrafo del artículo 90 de la ley orgánica del Congreso[93].

Empero, resulta oportuno anotar que se desconocen la voluntad del constituyente, el ideal de justicia razonable, se desprotege al elector y lesiona la democracia cuando la autoridad judicial por vía interpretativa autoriza que los congresistas abandonen las funciones legislativa y de control político durante el desarrollo de las reuniones plenarias por motivos distintos a los que consagra la Constitución Política y la ley.

Admitir cualquier otra disculpa, es decir, de las no consagradas categóricamente para este específico propósito y, por esa vía, consentir que el congresista incumpla las funciones esenciales (legislativa y de control político), es vaciar de contenido la Constitución y la ley, ampliar en forma irregular la lista de excusas en ellas comprendida, en oposición a los principios de competencia, según el cual los servidores públicos solo deben desempeñar las funciones que el ordenamiento jurídico les permite, de responsabilidad por infringir la Constitución y las leyes, y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus cargos, en los términos del artículo 6 superior, que no se debe desconocer so pretexto de acudir a la libertad probatoria o el derecho a probar.

O, como lo afirma Beccaría, «No hay nada más peligroso que el axioma común de que es necesario consultar al espíritu de la ley»[94]. Conviene anotar que, en sentencia de 13 de junio de 2018[95], la sala de lo contencioso-administrativo de esta Corporación, en la que se despojó de la investidura a la allí accionada por hechos análogos a los que se registran en el presente caso, sostuvo que el llamado a lista no es prueba suficiente de la presencia de la congresista en la sesión, por eso, junto con el hecho indicador de la falta de votación de ella en todas esas sesiones y que no consta en las actas autorización del presidente de la Cámara de Representantes para excusar a la representante Moreno Marmolejo de votar, tuvo como probada la inasistencia. Así lo planteó: [C]omo el llamado a lista no es prueba suficiente de la presencia de la congresista en la sesión, al confrontar los registros de votación nominal, mecanismo empleado para la aprobación de los proyectos de acto legislativo y de ley allí estudiados, no se encuentra votación alguna de la representante.

Como está probado el hecho indicador de la falta de votación de la congresista en todas esas sesiones, aunado a que no consta en las actas autorización del Presidente de la Cámara de Representantes para excusar a la representante Moreno Marmolejo de votar, ni que esta estuviere incursa en causal de conflicto de intereses [hechos probados 5.2, 5.3, 5.4, 5.5, 5.6 y 5.7], se sigue que la representante no estuvo presente, esto es, que dejó de asistir a las votaciones o lo que es lo mismo, que se retiró del recinto y con ello se produjo la inasistencia. Se cumple así el primer presupuesto de la causal de desinvestidura [se destaca].

Las anteriores tesis fueron corroboradas por la sala de lo contencioso- administrativo de esta Corporación en sentencia de 29 de octubre de 2019[96]. En torno a esta causal de pérdida de investidura, ha reiterado la misma sala el deber constitucional que tienen los congresistas de asistir a las sesiones plenarias convocadas para votar proyectos de acto legislativo, proyectos de ley o mociones de censura anunciados, conforme lo prevé el artículo 160 (inciso final) de la Ley 5ª de 1992[97], deber que deviene de la representación política que ostentan por elección democrática y que se materializa en el ejercicio de la función de hacer las leyes, reformar la Constitución y ejercer control político, pilares de la democracia en el Estado social de derecho[98].

Cabe destacar que las potestades constituyente, legislativa y de control político determinan la esencia de la función parlamentaria (artículos 114, 135, 150 y 374 de la Constitución Política y 6º de la Ley 5ª de 1992), por consiguiente, «la sesión plenaria es el escenario natural en que los congresistas deliberan y votan sobre cuestiones importantes, lo que representa una manifestación auténtica del principio democrático y del principio de representación política»[99].

Al hilo de lo anterior, se tiene que el voto es determinante en la causal de pérdida de investidura por inasistencia de los congresistas. De ahí que, como lo ha sostenido la sala plena de lo contencioso-administrativo del Consejo de Estado, es deber del congresista asistir a toda la sesión en que se voten proyectos de ley, de acto legislativo o mociones de censura y no solamente a parte de ella; si se prueba que el congresista solamente atiende el llamado a lista y luego se retira de la plenaria, sin que medie excusa aceptable o válida, incurre en la causal de pérdida de investidura, porque tal inasistencia no puede reputarse momentánea, en la medida en que el abandono del recinto junto con la ausencia de votación, participación o intervención, permiten colegir que el congresista no contribuyó en el proceso de formación legislativo, constitucional o de control político, como es su obligación[100].

En el presente caso no reposa permiso de inasistencia, o de retiro por excusa aceptable durante las plenarias cuestionadas al accionado, lo que se infiere de la aseveración de él mismo, en el sentido de que no se requería darle trámite a sus ausencias como legislador. Tampoco se trató de alguna de las «excusas válidas» a las que se refiere el artículo 2 de la Resolución 665 de 23 de marzo de 2011 de la Cámara de Representantes, «POR LA CUAL SE REGLAMENTA EL PROCEDIMIENTO PARA LA DECLARACIÓN DE INASISTENCIA INJUSTIFICADA DE LOS REPRESETRANTES A LA CÁMARA A LAS SESIONES DE LA CORPORACIÓN Y SU CORRESPONDIENTE DESCUENTO EN LA NÓMINA», que simplemente reprodujo las mismas del artículo 90 de la Ley 5ª de 1992, y las solicitudes de permiso (si las hubo) no se enmarcan dentro de las hipótesis del artículo 9 de tal Resolución, que preceptúa: «Permisos.

Los Representantes a la Cámara pueden solicitar por escrito permiso remunerado hasta por tres (3) días, cuando medie justa causa debidamente soportada, y corresponde a la Mesa Directiva de la Corporación su autorización o negativa» (ff. 185 a 187). Lo cierto es que, en gracia de discusión, los aparentes permisos solicitados no fueron tramitados por el accionado con fundamento en ninguno de los supuestos normativos antes señalados, mucho menos autorizados por la mesa directiva de la Cámara de Representantes, como organismo colegiado, y tampoco los adecuó al procedimiento establecido de validación de excusas.

Lo anterior se corrobora con el oficio suscrito por el secretario de la comisión de acreditación documental de la Cámara de Representantes de 6 de septiembre de 2018, en el que certifica que el congresista Bedoya Pulgarín presentó excusas médicas y constancias de retiro para atender funciones misionales de dicha comisión (sin precisar fechas) y añade que «Se deja constancia que la Ley 5 de 1992 no establece un procedimiento administrativo para tramitar las constancias de retiro que se presenten con posterioridad al registro de asistencia a las Sesiones Plenarias de la Cámara de Representantes»[101].

Ahora bien, el artículo 83 de la Ley 5ª de 1992[102] determina la hora, fecha y duración de las sesiones, de modo que el congresista conocía con anticipación los días y horas en que se someterían a consideración de la Cámara de Representantes los proyectos de acto legislativo y de ley que se debatieron y votaron. Agrégase que el señor Bedoya Pulgarín tampoco desplegó ningún trabajo encaminado a que en la sesión siguiente a la de los presuntos permisos fueran incorporados en el acta anterior, pese a que el artículo 35 de la Ley 5ª de 1995 posibilita que «En consideración el acta, cada Congresista sólo podrá hablar una vez para reclamar acerca de las omisiones o inexactitudes en que se hubiere incurrido al redactarla, sin perjuicio del derecho de hablar sobre las reclamaciones que hagan otros Congresistas.

Quien tenga observaciones las presentará por escrito a la secretaría a fin de que se inserten en el acta siguiente» (se destaca). Al respecto, resulta de la mayor importancia advertir que, si bien los parlamentarios tienen funciones congresuales diferentes a las legislativa y de control político, es indiscutible que lo que el constituyente primario quiso enderezar, privilegiar y garantizar fue el ejercicio diligente y efectivo de estas últimas, por tal razón, a partir de la causal 2 del artículo 183 de la Constitución Política circunscribió la pérdida de investidura por inasistencia a las sesiones en las que se voten proyectos de acto legislativo, de ley o mociones de censura, y no por incumplimiento de otras «actividades», que deriven de la condición de congresistas.

En esa dirección, el artículo 268 de la Ley 5ª de 1992 impone a los congresistas el deber de «1. Asistir a las sesiones del Congreso pleno, las Cámaras legislativas y las Comisiones de las cuales formen parte. […] 2. Respetar el Reglamento, el orden, la disciplina y cortesía congresionales». De modo que para este propósito, no es dable hablar de colisión entre la función legislativa y otras labores de ellos, por ejemplo, con las que desarrollan en sus regiones o de «retiros de la sesión, que manifestó el Congresista haber realizado para cumplir funciones misionales de la Comisión de Investigación y Acusación», puesto que no se hallan en el mismo plano de prevalencia, en virtud de que, como ya lo ha precisado la jurisprudencia de esta Corporación, son las actividades constituyente, legislativa y de control político las que determinan la esencia de la función parlamentaria (artículos 114, 135, 150 y 374 de la Constitución Política y 6º de la Ley 5ª de 1992), y, por consiguiente, «la sesión plenaria es el escenario natural en que los congresistas deliberan y votan sobre cuestiones importantes, lo que representa una manifestación auténtica del principio democrático y del principio de representación política»[103].

Por su parte, para la Corte Constitucional[104], «dado que las conductas que dan origen a la sanción de pérdida de investidura comportan la defraudación del principio de representación, el Constituyente previó una grave consecuencia jurídica para el ejercicio de los derechos políticos del condenado, […] Esta figura jurídica comporta un juicio ético, que exige de los representantes elegidos por el pueblo un comportamiento recto, pulcro y transparente.

En efecto, el juez de pérdida de investidura juzga a los miembros de los cuerpos colegiados a partir de un código de conducta previsto en la Constitución que deben observar en razón del valor social y político de la investidura que ostentan[105]». De suerte que una cosa es presentar una justificación y otra que sea aceptable a la luz de la Constitución Política y de la Ley 5ª de 1992.

Debe distinguirse claramente que al amparo de la libertad probatoria no se puede desconocer la taxatividad de las excusas aceptables consagradas para este efecto en la Constitución Política y la ley; dicho en otras palabras, no es dable aceptar justificaciones que no haya previsto el constituyente o el legislador orgánico para este puntual propósito.

Tener como excusas aceptables otras diferentes a las consagradas en la Constitución Política y la ley, implica permitir que el cumplimiento de las funciones legislativa y de control político, que conlleva la elevada dignidad que supone ser congresista de la República y los intereses sociales que representa, queden al capricho de sus miembros.

Lo que se traduce en violación directa de la Constitución Política y torna inocua la intensión del constituyente de abolir la inveterada y malsana práctica del denominado ausentismo parlamentario del Congreso de la República, pese a que, como el mismo legislador lo ha considerado en la exposición de motivos de la Ley 1881 de 2018, la pérdida de investidura comporta un juicio ético y político contra sus propios integrantes cuando incurran en conductas contrarias al buen servicio, el interés general o la dignidad que ostentan y, en tal sentido, «la finalidad de la pérdida de investidura es entonces rescatar el prestigio y la respetabilidad del Congreso y garantizar el ejercicio transparente, efectivo y probo de la actividad legislativa».

En este escenario, se debieron examinar las pruebas recaudadas para decidir sobre la sanción de pérdida de investidura del parlamentario accionado y garantizar los fines establecidos en la Constitución Política, dado que el congresista cuestionado desatendió los propósitos de las convocatorias a las plenarias y, como lo ha indicado esta Colegiatura, los miembros de las corporaciones públicas deben mantener incólume la dignidad que ostentan como representantes del pueblo; su comportamiento ético es definitivo, pues de ellos se espera, más que un conocimiento especializado en determinados temas, los más altos criterios de decencia, pulcritud, rectitud y honestidad[106] y tanto el Estado como la ciudadanía exigen una conducta impecable e intachable, que responda siempre al máximo de cumplimiento, honestidad, pulcritud y a la mayor de las diligencias en el tratamiento de todos los asuntos que les incumben con ocasión de la labor política en la que se empeñan[107].

Por último, si se pretendía sentar una posición jurisprudencial diferente a la señalada por la sala plena de lo contencioso-administrativo, procedía, a manera de jurisprudencia anunciada, para eventos posteriores, en guarda de las atribuciones del pleno de esta Corporación de reconsiderar sus criterios de interpretación de la ley, pero con motivación suficiente y adecuada frente al cambio de postura.

Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALVAMENTO DE VOTO DEL CONSEJERO OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá D.C., dieciséis (16) de diciembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-04145-01(PI) Actor: JOSÉ IVÁN RAMÍREZ SUÁREZ Demandado: JULIÁN BEDOYA PULGARÍN SALVAMENTO DE VOTO De manera respetuosa expongo las razones por las cuales no comparto la decisión proferida por la Sala Plena el 8 de septiembre del año en curso, que confirmó la sentencia del 26 de noviembre de 2019 de la Sala Diecinueve Especial de Decisión de Pérdida de Investidura, que negó la solicitud de pérdida de investidura del Representante a la Cámara Julián Bedoya Pulgarín. Los motivos por los cuales discrepo se concretan en lo siguiente: 1.

El solicitante pidió que fuera decretada la desinvestidura del Representante a la Cámara a quien acusó de no asistir, en su orden, a ocho, trece y veinte sesiones plenarias en las que se votaron proyectos de ley y/o actos legislativos durante el primer período de los años 2015, 2016 y 2017, respectivamente. Manifestó que la inasistencia a las sesiones se configuró, tanto por la ausencia absoluta a las reuniones, como por la práctica de abandonar la sesión después de atender el llamado a lista sin participar en la votación en los asuntos incluidos en el orden del día. 2.

Acorde con lo relatado en la sentencia objeto de salvamento, la Sala Diecinueve Especial de Decisión de Pérdida de Investidura, en sentencia del 26 de noviembre de 2019, negó la solicitud de pérdida de investidura del Representante a la Cámara Julián Bedoya Pulgarín, bajo las siguientes consideraciones, allí transcritas: “(…) (i) De las ocho (8) ausencias objeto de análisis en el primer periodo del año 2015, seis (6) están justificadas con excusa médica (4, 18 y 25 de agosto) y con actuaciones realizadas en la Comisión de Investigación y Acusación (8 de septiembre y 1 y 9 de diciembre), validadas por la Comisión de Acreditación Documental; las dos (2) restantes, celebradas el 27 de octubre y el 11 de noviembre, no tienen justificación en excusa alguna.

(ii) De las trece (13) inasistencias reportadas en el primer periodo de 2016, tres (3) están justificadas con excusa médica (8 y 29 de noviembre y 15 de diciembre) y cuatro (4) (2, 9, 23 y 24 de agosto), lo están parcialmente, con actuaciones realizadas en la Comisión de Investigación y Acusación, reconocidas por medio de un oficio expedido por el secretario de la Comisión de Acreditación Documental el 6 de septiembre de 2018, en respuesta a una solicitud presentada por el congresista, con excepción de las presentadas para justificar las ausencias del 23 y 24 de agosto.

En las celebradas el 26 y 27 de julio, solo se votaron impedimentos y respecto de las ausencias a las sesiones del 30 de agosto, (12 y 13 de septiembre y 1° de noviembre), el Congresista no presentó excusas. (iii) De las dieciocho (18) sesiones, objeto de análisis en el primer periodo de 2017, siete (7) están justificadas con excusa médica (8 y 22 de agosto, 19 de septiembre, 7 y 14 de noviembre y 5 y 14 de diciembre) y once (11) lo están parcialmente, con actuaciones realizadas en la Comisión de Investigación y Acusación (1 y 16 de agosto, 12 y 26 de septiembre y 8, 9, 15, 20, 21, 22 y 23 de noviembre), reconocidas por la Comisión de Acreditación Documental, con excepción de las presentadas para justificar la ausencia en los días 14 de noviembre y 14 de diciembre. 1.3.8.

(…)” 3. El asunto correspondió por reparto en segunda instancia al señor Consejero de Estado Jaime Enrique Rodríguez Navas; sin embargo, el proyecto que se debatió en la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo no alcanzó la votación mayoritaria, por lo que pasó al consejero que seguía en turno. Para efectos de expresar mi disentimiento estimo necesario hacer referencia a lo analizado en el proyecto que no obtuvo la mayoría para ser aprobado, así: 3.1.

En relación con las inasistencias a ocho (8) reuniones plenarias durante el primer período del año 2015: Allí se expuso que el retiro de las sesiones celebradas el 27 de octubre y 11 de noviembre de 2015 no estaba justificado. Que las excusas presentadas por el congresista para explicar la inasistencia a las sesiones plenarias adelantadas el 8 de septiembre, el 1 y el 9 de diciembre de 2015, se encuentran relacionadas, por un lado, con la incapacidad física que le afectó y certificó el médico oficial del Congreso (3); y, por el otro, con el cumplimiento de funciones misionales en la Comisión de Investigación y Acusación de la Cámara (3), para cuya acreditación aportó tres actas de reunión del grupo de sus asesores en las que consta que el congresista se reunió con sus colaboradores para estudiar los procesos que se le asignaron en condición de integrante de la Comisión de Investigación y Acusación de la Cámara de Representantes.

Frente al período del año 2015, se concluyó que el retiro de Julián Bedoya Pulgarín de las sesiones plenarias realizadas el 8 de septiembre, 1 y 9 de diciembre de 2015 para atender funciones de la Comisión de Investigación y Acusación no contaba con respaldo probatorio en lo atinente a la autorización de la Mesa Directiva o del Presidente de la Corporación, puesto que no constaba en las actas que documentaron la sesión. Dicha inasistencia, sumada al retiro injustificado de las sesiones del 27 de octubre y 11 de noviembre de 2015, arrojaron un total de cinco (5) inasistencias en el mismo período de sesiones en las que se votaron proyectos de acto legislativo o de ley, insuficientes en número, para configurar la causal de desinvestidura. 3.2.

En relación con las fechas de inasistencia y retiro de Julián Bedoya Pulgarín a diez (10) reuniones plenarias durante el primer período de sesiones del año 2016: Explicó que en ocho (8) sesiones plenarias en las que se votaron proyectos de acto legislativo o de ley, el congresista se retiró del recinto y de la sesión, y en una de ellas no hizo presencia alguna.

Consideró que para justificar su retiro el congresista presentó excusas por incapacidad física certificada por el médico oficial del Congreso (3), por asistencia a sesiones plenarias del Senado de la República (2) y por cumplimiento de funciones en la Comisión de Investigación y Acusación de la Cámara (2). En total, siete (7) excusas. Empero, no acreditó que el presidente de la Cámara o la Mesa Directiva le hubieran concedido autorización expresa para atender esas actividades y no cumplir con el deber que le asistía de permanecer en la sesión en la que se votaban proyectos de acto legislativo o de ley.

En conclusión, en el primer período de 2016, el retiro del congresista de las sesiones plenarias realizadas el 2 y 9 de agosto de 2016, para atender funciones de la Comisión de Investigación y Acusación sin autorización expresa de la Mesa Directiva o por el Presidente de la Corporación que conste en acta de la sesión, configura inasistencia no justificada que, sumadas al retiro totalmente injustificado de las sesiones de 30 de agosto y 13 de septiembre de 2016, arrojan un total de cuatro (4) inasistencias en el mismo período de sesiones en las que se votaron proyectos de acto legislativo o de ley, insuficientes, en número, para configurar la causal de desinvestidura. 3.3.

En relación con las fechas de inasistencia y retiro de Julián Bedoya Pulgarín a diez (10) reuniones plenarias durante el primer período de sesiones del año 2017: En la certificación expedida por el secretario de la Comisión de Acreditación Documental consta que presentó excusas por inasistencia y se retiró de sesiones plenarias celebradas el 1 y 16 de agosto, 12 y 26 de septiembre, 8, 9, 15, 21, 22 y 23 de noviembre de 2017 para cumplir “funciones misionales Comisión de Investigaciones sesión plenaria”.

En lo atinente a esta justificación, se tiene que, si bien el congresista Julián Bedoya Pulgarín certificó la ejecución de funciones relativas a la Comisión de Investigación y Acusación, mientras se llevaba a cabo la sesión plenaria, el retiro con esa excusa no contó con autorización expresa del presidente de la Cámara o de la mesa directiva de la Corporación Legislativa, pues en las actas de las sesiones plenarias no obra constancia en ese sentido.

En consecuencia, el retiro de las sesiones plenarias por la razón expuesta no es una excusa válida de inasistencia. En conclusión en el primer período de 2017, el retiro de Julián Bedoya Pulgarín de las sesiones plenarias realizadas el 1 y 16 de agosto, 12 y 26 de septiembre, 8, 9, 15, 21, 22 y 23 de noviembre de 2017, para atender funciones de la Comisión de Investigación y Acusación sin autorización expresa de la Mesa Directiva o del Presidente de la Corporación, que conste en acta de la sesión, configura inasistencia no justificada a diez (10) sesiones en un mismo período en las que se votaron proyectos de acto legislativo o de ley.

Frente al análisis del elemento subjetivo, relativo a la valoración de la conducta, se indicó que el congresista Julián Bedoya Pulgarín comprendía que el retiro de las sesiones plenarias con el propósito de atender funciones de la Comisión de Investigación y Acusación de la que formaba parte, sin que mediara autorización expresada por el presidente o por la mesa directiva de la cámara, no constituía excusa aceptable de inasistencia, pues trató de subsanar este último presupuesto con certificaciones que solicitó a los congresistas que fungieron como presidentes de la Cámara de Representantes, después de la notificación del auto que admitió la demanda de pérdida de investidura.

Por lo tanto, en palabras del proyecto que finalmente fue derrotado, el retiro de Julián Bedoya Pulgarín de las mencionadas sesiones plenarias realizadas el 1 y 16 de agosto, 12 y 26 de septiembre, 8, 9, 15, 21, 22 y 23 de noviembre de 2017, para atender funciones de la Comisión de Investigación y Acusación, sin autorización expresada por la Mesa Directiva o del Presidente de la Corporación que conste en acta de la sesión, se revelaba producto del obrar gravemente negligente del congresista, pues a pesar de tener consciencia del deber constitucional de asistir a las sesiones plenarias de la Cámara de Representantes, en las que se votaban proyectos de ley y de actos legislativos, optó por abandonar las sesiones antes de la votación de tan importantes asuntos con el pretexto de adelantar labores que bien hubiera podido programar y agendar en armonía con el respeto que demandaba el cometido de las reuniones plenarias, cuyo conocimiento le era exigible; y lo hizo, además, sin el cumplimiento del requisito reglamentario de obtener previa autorización del Presidente de la Cámara o de su Mesa Directiva.

En ese sentido, se concluyó en ese proyecto que el congresista acusado faltó, por negligencia grave, al cumplimiento de los deberes que la Constitución Política y la ley impone a los congresistas para preservar la dignidad del mandato conferido por el pueblo para el ejercicio de la función legislativa, bajo condiciones éticas de rectitud, pulcritud y transparencia, e incurrió, por esa razón, en la causal de pérdida de investidura prevista en el numeral segundo del artículo 183 de la Constitución Política por inasistencia o retiro, en un mismo periodo de sesiones, a más de seis reuniones plenarias en las que se votaron proyectos de acto legislativo o de ley para atender funciones misionales en la Comisión de Investigación y Acusación, sin que mediara autorización del Presidente o de la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes. 4.

De otro lado, en la providencia motivo de salvamento que confirmó la sentencia de primera instancia que negó la desinvestidura, precisó que el motivo de la apelación consistía en señalar que las circunstancias a la que alude la ley para excusar la inasistencia a una sesión en la que se voten proyectos de ley, actos legislativos o mociones de censura solo podrá acreditarse cuando tales excusas cumplan con el procedimiento establecido en la Resolución 665 de 2011 de la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes.

Frente a este punto de inconformidad, la Sala expuso que “(…) la sola denominación de acto administrativo que usa para distinguir a la Resolución 665 de 2011, deja entrever que no comparte la premisa del impugnante para signarle la connotación de cuerpo normativo que establece una ritualidad probatoria en materia de excusas válidas y admitidas, pues con independencia de los hechos concretos que han motivado el presente juicio, no resulta admisible aceptar que un acto reglamentario pueda erigirse en referente normativo (…)”.

De manera que acotó que el aludido acto administrativo no constituye un estatuto probatorio para regular el sistema de prueba en los juicios de pérdida de investidura, sino, como lo dice su epígrafe, para determinar las consecuencias salariales y prestacionales ante la inasistencia injustificada de los congresistas a las sesiones plenarias en las que se voten proyectos de acto legislativo, proyectos de ley o mociones de censura; sostuvo que afirmar lo contrario, equivaldría a aceptar el establecimiento mediante reglamento de un sistema de la tarifa legal.

La Sala estimó que el análisis de las pruebas que se presenten para dar cuenta de los motivos que excusarían la inasistencia del Congresista a las sesiones calificadas por el artículo 183.2 de la Constitución, cuando estos se revelen insuficientes como medios para acreditar tal circunstancia, puede hacerse consultando variados medios probatorios, en tanto su acreditación sea conducente para probar el hecho que con ellos se pretende establecer.

Distingu¡ó entre los fines con los que la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes reglamentó el trámite de las excusas (Resolución 0665 de 2011) frente a los fines con los que la Ley 1881 de 2018 rituó el proceso de pérdida de investidura. Analizó que los primeros están relacionados con efectos estrictamente laborales y entrañan obligaciones y cargas para los servidores públicos, de modo que la inobservancia de éstas no puede prestar causa para sancionarlo con la pérdida de investidura y que, aunque algunas decisiones de esta Corporación han considerado que tal reglamentación no regula el trámite de las excusas cuando el congresista se retira de la sesión, y otras, en precisión de esto, no ven restricción para que en “…. el evento del retiro del congresista de la sesión debe ser aplicada la reglamentación existente para los casos de ausencias, contenido en las resoluciones 0665 de 2011 y 132 de 2014”[108], lo cierto es que en ninguno de los casos analizados, la falta de dicho trámite puede restar validez a las excusas que acusen este déficit, pues tal entendimiento viene contrario al derecho de probar.

Argumentó que, en síntesis, el hecho de haber exhibido excusas para retirarse de las reuniones plenarias temporal y permanentemente, respecto a las cuales fueron allegadas los elementos probatorios, no podían ser contabilizadas para la configuración de la causal, porque corresponden a situaciones autorizadas por la ley, razones por las cuales desestimó el recurso de apelación interpuesto. 5.

Bajo dicho contexto, los motivos por los que discrepo de la decisión de la Sala se concretan en que en el proceso está acreditado que el congresista acusado inasistió intencionalmente en el primer período del año 2017 a las sesiones plenarias efectuadas el 1 y 16 de agosto, 12 y 26 de septiembre, 8, 9, 15, 21, 22 y 23 de noviembre de 2017 con el fin de atender funciones de la Comisión de Investigación y Acusación, sin autorización expresa de la Mesa Directiva o del Presidente de la Corporación, lo que configura una inasistencia injustificada a diez (10) sesiones en un mismo período legislativo en las que se votaron proyectos de acto legislativo o de ley. 6.

Ahora bien, el hecho de que el congresista haya dejado de asistir a las sesiones plenarias para cumplir funciones en la Comisión de Investigación y Acusación de la Cámara de Representantes no constituye una excusa que pueda justificar su ausencia; ello, debido a que, según lo establecido en el artículo 90 de la Ley 5ª de 1992, las excusas que las justifican, además del caso fortuito y la fuerza mayor, son: (1.) La incapacidad física debidamente comprobada.

(2.) El cumplimiento de una comisión oficial fuera de la sede del Congreso. (3.) La autorización expresada por la mesa directiva o el presidente de la respectiva Corporación, en los casos indicados en el reglamento. Adicionalmente, también es posible tener como válidas las inasistencias originadas en la confianza legítima de estar actuando bajo una causal de justificación aceptada jurisprudencialmente, verbigracia, el retiro del congresista de las sesiones por causa de las decisiones de las bancadas en ejercicio del derecho a la oposición (buena fe), y el error común e invencible creador de derecho (buena fe calificada).

Sin embargo, en el asunto bajo examen, no se configura ninguno de estos eventos, en la medida que el congresista dejó de asistir a más de seis (6) sesiones plenarias en las que se votaron proyectos de ley o actos legislativo a sabiendas que asistir a la Comisión de Acusación e Investigaciones no está enlistado dentro de las causales de justificación antes referidas.

Lo dicho significa que el elemento subjetivo también está acreditado, puesto que, de forma intencional, inobservó sus deberes como congresista, el principal, participar con su voto en el proceso de formación de las leyes. En consecuencia, la inasistencia a las sesiones plenarias con el propósito de acudir a la Comisión de Investigación y Acusación de la que formaba parte el congresista acusado no es una excusa aceptable, por cuanto no se ajusta a lo dispuesto en el reglamento del Congreso, ni estaba amparado por la confianza legítima o el error común que hace derecho, e intencionalmente omitió cumplir dicho deber constitucional. 7.

Valga indicar que, con la entrada en vigor del artículo 4 de la Ley 2003 de 2019, que modificó el artículo 1 de la Ley 1881 de 2018, el proceso sancionatorio de pérdida de investidura es un juicio de responsabilidad subjetiva que se ejerce en contra de los congresistas que, con su conducta dolosa o gravemente culposa, hubieren incurrido en una de las causales de pérdida de investidura establecidas en la Constitución, lo que aquí está suficientemente acreditado.

En estos términos dejo expuesto mi salvamento de voto. Fecha ut supra, OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALVAMENTO DE VOTO DE LA CONSEJERA SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Bogotá D.C., catorce (14) de enero de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-04145-01(PI) Actor: JOSÉ IVÁN RAMÍREZ SUÁREZ Demandado: JULIÁN BEDOYA PULGARÍN En atención a lo resuelto en la sentencia de 8 de septiembre de 2020[109] proferida por la Sala Plena Contenciosa del Consejo de Estado en el expediente de la referencia, con el respeto acostumbrado por las decisiones de esta Corporación, me permito salvar el voto, con base en lo siguiente: I. LA DEMANDA DE PÉRDIDA DE INVESTIDURA El señor José Iván Ramírez Suárez demandó la pérdida de investidura del Representante a la Cámara Julián Bedoya Pulgarín, con fundamento en la causal de inasistencia injustificada a seis (6) sesiones plenarias en un mismo período, contemplada en la Constitución Política, artículo 183 numeral 2° “Los congresistas perderán su investidura: (…) 2.

Por la inasistencia, en un mismo periodo de sesiones, a seis reuniones plenarias en las que se voten proyectos de acto legislativo, de ley o mociones de censura. (…).”, así: 1. En el primer periodo de 2015, un total de 8 sesiones plenarias. 2. El primer periodo de 2016, a un total de 13 sesiones plenarias 3. En el primer período de 2017, un total de 20 sesiones plenarias.

El demandado -en lo que interesa para el litigio de segunda instancia- argumentó que estas sesiones se encuentran justificadas en: a) Incapacidades médicas, para lo cual aportó documentos expedidos por el médico del congreso y su médico particular, y b) Permisos otorgados por la Mesa Directiva de la Cámara y/o el Presidente de la Cámara, para asentarse de algunas sesiones plenarias -a fin de cumplir funciones relacionadas con la Comisión de Acusaciones-, para ello aportó i) actas de reuniones con su grupo de trabajo, i) oficios referidos a dos (2) sesiones -en los cuales el demandando deja constancia de su retiro de la plenaria para adelantar funciones relacionadas con la Comisión de Acusación-, iii) certificaciones de la Comisión de Acreditación Documental –donde se señala que el demandado argumentó como excusa para retirarse de las sesiones plenarias, la necesidad de realizar funciones relacionadas con la Comisión de Acusaciones-, y iv) certificaciones proferidas por expresidentes de la Cámara de Representantes -expedidas en el año 2019 y en las que se indica que el demandado pidió permiso para ausentarse de algunas sesiones plenarias a efectos de concurrir a realizar funciones de la Comisión de Acusaciones-.

II. LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA DE 26 DE NOVIEMBRE DE 2019, PROFERIDA POR LA SALA 19 ESPECIAL DE PÉRDIDA INVESTIDURA DEL CONSEJO DE ESTADO. El Consejo de Estado, Sala Especial N° 19, negó las pretensiones de la demanda -en lo que interesa al caso-, al considerar que no se acreditó la cantidad de inasistencias injustificadas en un mismo período constitucionalmente requeridas, toda vez que -además de considerar como válidas las excusas médicas-, se acepta que la documentación presentada por el demandado, acredita la existencia de permisos otorgados por el Presidente de la Cámara de Representantes para ausentarse de algunas sesiones plenarias, a fin de ejercer funciones relativas a la Comisión de Acusaciones.

III. EL RECURSO DE APELACIÓN CONTRA LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA. El demandante en el recurso de apelación, señaló que está plenamente probada la inasistencia del congresista, sin excusa válida, a ocho (8) sesiones plenarias del primer periodo de 2015, a diez (10) sesiones plenarias del primer periodo de 2016 (excluye las celebradas el 26 y 27 de julio y el 1 de noviembre, porque no se votó proyecto de acto legislativo o de ley) y a dieciocho (18) sesiones plenarias del primer periodo de 2017 (excluye las celebradas el 27 de septiembre y el 11 de octubre, porque no se votó proyecto de acto legislativo o de ley).

Lo anterior porque i) no se justificó las ausencias ante la dependencia competente dado que estas no surtieron el trámite procedimental ni reglamentario, ii) la inasistencia a sesiones plenarias para atender funciones misionales en la Comisión de Investigación y Acusación no constituye una excusa válida y no se acreditó la simultaneidad entre las sesiones plenarias y las de la comisión legal a las que el congresista dijo haber asistido.

III. LA PONENCIA INICIAL PRESENTADA A LA SALA PLENA CONTENCIOSA ADMINISTRATIVA DEL CONSEJO DE ESTADO, POR EL SEÑOR CONSEJERO DR. JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS. En segunda instancia, el proceso de pérdida de investidura fue asignado por reparto al señor consejero Dr. Jaime Enrique Rodríguez Navas, quien presentó ponencia en la cual se revocaba la sentencia apelada y declaraba la desinvestidura del congresista demandado, en atención que encontró acreditadas 10 inasistencias injustificadas a sesiones plenarias en el año 2017.

En esta ponencia se entendió que la documentación aportada por el demandado para justificar su inasistencia a las mencionadas sesiones plenarias -en razón de realizar funciones de la Comisión de Acusación a la cual el demandado pertenece-no se compadece con lo señalado en el artículo 90 de la Ley 5 de 1992, pues ninguna de estas documentales constituyen un permiso otorgado por la mesa directiva de la cámara y/o el presidente de la cámara, para ausentarse de la respectiva sesión, y se encontró probado que el demandado incurrió en culpa al no tramitar debidamente los permisos.

Esta ponencia no alcanzó la votación mayoritaria, en consecuencia el expediente pasó al consejero que seguía en turno. IV. LA SENTENCIA DE 8 DE SEPTIEMBRE DE 2020 PROFERIDA POR LA SALA PLENA CONTENCIOSA DEL CONSEJO DE ESTADO –OBJETO DEL PRESENTE SALVAMENTO DE VOTO-. La Sala Plena Contenciosa Administrativa del Consejo de Estado, en la sentencia objeto del presente salvamento de voto, confirmó la decisión de primera instancia que negó la pretensión de pérdida de investidura, con los siguientes argumentos: 1.

Señaló que en materia de pérdida de investidura, operan las reglas de libertad probatoria, de manera que para la justificación de las inasistencias, el demandado puede hacer uso de cualquier prueba, sin que para su validez éstas deban cumplir con los requisitos formales de las Resoluciones 0665 de 2011 y 132 de 2014 proferidas por las Mesas Directivas de la Cámara de Representantes y el Senado respectivamente -por la cuales se reglamentan los artículos 90 y 271 de la ley 5ª de 1992-, por cuanto aquellas solo constituyen actos administrativos que no pueden ser tenidos como parámetro para regular el sistema probatorio en los juicios de pérdida de investidura, y su utilidad únicamente se dirige a determinar consecuencias salariales y prestacionales.

En consecuencia -según la sentencia en mención-, todas las pruebas documentales aportadas por el demandado al expediente -incapacidades médicas y permisos- para justificar las inasistencias a las sesiones plenarias del congreso son válidas aun cuando no hayan surtido el trámite mencionado en el referido acto administrativo -Resolución 0665 de 2011 de la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes-, por lo tanto, no resultaba pertinente el análisis de estas para verificar su conformidad en consideraciones de forma y oportunidad con el menciono reglamento.

Así señaló la Sala Plena Contenciosa Administrativa, en la referida providencia: “3.2.14. Para la Corporación, la sola denominación de acto administrativo que usa para distinguir a la Resolución 665 de 2011, deja entrever que no comparte la premisa del impugnante para signarle la connotación de cuerpo normativo que establece una ritualidad probatoria en materia de excusas válidas y admitidas, pues con independencia de los hechos concretos que han motivado el presente juicio, no resulta admisible aceptar que un acto reglamentario pueda erigirse en referente normativo, como el indicado por el impugnante.

(…) 3.2.20. Las precisiones que anteceden sirven, entonces, para distinguir que una cosa son los fines para los que la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes reglamentó el trámite de las excusas (Resolución 0665 de 2011), de los fines para los que la ley 1881 de 2018 rituó el proceso de pérdida de investidura. Aquellos están relacionados con efectos estrictamente laborales y entrañan obligaciones y cargas para los servidores públicos, de modo que la inobservancia de las cargas que soportan, no puede prestar causa para sancionarlo con la pérdida de investidura.

(…) 3.2.21. Definido lo anterior, la Sala no descenderá al análisis formal de los medios de prueba traídos por el Congresista al proceso para verificar su conformidad en consideraciones de forma y oportunidad con el reglamento al que hace mención el apelante, pues es labor que escapa no solo a su competencia conforme se ha indicado, sino, de manera particular, a la lógica y fundamento de la determinación que ha fundamentado y que se apresta a tomar.”. 2.

Afirmó que no existe una errada valoración probatoria en la decisión de pérdida investidura de primera instancia, por cuanto: a) El artículo 90 de la Ley 5ª de 1992 –reglamento del congreso, en el cual se establecen las excusas validas que permiten justificar las ausencias de los Congresistas a las sesiones- no puede tenerse como un parámetro para establecer formalidades que afecten la validez de una prueba en el juicio de pérdida de investidura, más aun cuando esta norma se referiré “al dictamen que emitan las mesas directivas de las cámaras en el marco de sus competencias, que no son las mismas del Consejo de Estado de cara a un juicio de pérdida de investidura.”. b) La evidencia que ofrece el expediente permite acreditar que el demandado se retiró para cumplir con tareas misionales derivadas de su calidad de miembro de la Comisión de Investigación y Acusaciones de la Cámara de Representantes, lo cual puede ser aceptado como una autorización expresa de la Mesa Directiva o el presidente de la respectiva Corporación para atender funciones concernientes al ejercicio de su condición congresional y en consecuencia constituye excusa valida.

V. ARGUMENTOS DEL PRESENTE SALVAMENTO DE VOTO. En relación con la decisión tomada por la mayoría de la Sala Plena Contenciosa Administrativa del Consejo de Estado, debo señalar lo siguiente: 1. Argumentos en relación con los razonamientos doctrinales de la sentencia de la Sala Plena Contenciosa Administrativa. i) Discrepo de la conclusión según la cual el trámite de excusas contenido en la Resolución 665 de 2011 de la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes, no debe ser tenido en cuenta para evaluar las excusas de insistencia a las sesiones plenarias.

Lo anterior por cuanto el Constituyente estableció la pérdida de investidura como sanción por la inasistencia a las sesiones en las que se voten proyectos de actos legislativos, de leyes o mociones de censura (artículo 183.2 C.P.), y con el fin de garantizar el ejercicio del derecho- deber de representación de los congresistas también determinó que esa inasistencia podía ser excusada, en los eventos establecidos en el parágrafo del artículo 183 C.P. Estas normas constitucionales fueron desarrolladas i) por el legislador en el artículo 90 de la Ley 5ª de 1992, en el cual estableció que las excusas están relacionadas con los siguientes supuestos: fuerza mayor; caso fortuito; incapacidad fisca debidamente comprobada; asistencia a comisiones oficiales por fuera de la sede del Congreso, y autorizaciones de los presidentes del Senado y de la Cámara, y ii) por la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes mediante la Resolución 665 de 2011, que reglamentó dicho trámite –acto administrativo que por demás goza de presunción de legalidad, se encuentra vigente y tiene vocación de ejecutividad-, en el sentido de precisar que el congresista que no asista o se retire de la sesión plenaria debe contar con autorización del presidente de esa Corporación y, posteriormente, debe legalizar su excusa ante la Comisión de Acreditación Documental.

Eso significa que si el presidente de la respectiva Corporación no autoriza la inasistencia o retiro del congresista de las sesiones en las cuales se voten proyectos de ley, de acto legislativo o mociones de censura -o si habiendo obtenido dicha autorización, aquel no legaliza la excusa ante la Comisión de Acreditación respectiva-, no hay justificación válida para la inasistencia y, por tanto, se configura la causal de pérdida de investidura, al menos, en el aspecto o dimensión objetiva.

Por lo anterior, considero que la sentencia de la Sala Plena Contenciosa Administrativa por una parte confunde dos aspectos claramente diferenciables –la excusa en sí misma con la prueba de su existencia– y por otra le restó eficacia al contenido normativo de los artículos 90 y 300 de la Ley 5ª de 1992[110]. Esto porque, si bien los congresistas tienen el “derecho a probar” la justificación de su insistencia (incapacidad médica, autorización del presidente de la respectiva cámara, cumplimiento de comisión oficial fuera de la sede del Congreso, etc.), la autorización propiamente dicha solo puede existir si se agota el procedimiento exigido en la ley para su obtención -y legalización ante la Comisión de Acreditación Documental-.

Así mismo observo que, la sentencia objeto del presente salvamento, dejó de lado que la Ley 5ª de 1992 -ley que por demás no es ordinaria, sino de naturaleza orgánica según el artículo 151 de la Constitución Política-, en su artículo 90 ordena el cumplimiento de un procedimiento mínimo para acreditar la inasistencia y validar las excusas y que, en punto de la asistencia a las sesiones, esta norma dispone el procedimiento y reglas que permiten, ponderar en sana crítica si las excusas brindadas por el congresista resultan eficaces.

En ese orden, las normas antes mencionadas no implican una tarifa legal para probar las excusas -como parece entenderlo la sentencia objeto del presente salvamento de voto-, sino que contemplan que, para que un hecho sea admitido como excusa debe cumplir con unas exigencias contenidas en el propio reglamento del Congreso. De modo que la justificación de la inasistencia a las sesiones no está relacionada con el motivo de la misma, sino con la efectiva autorización que concede el presidente de la Corporación, la cual está sujeta a condición, esto es, demostrar los hechos que dieron lugar a la misma.

En otros términos y concretamente sobre los permisos –para que puedan ser tenidos como excusas validas de inasistencia a las sesiones plenarias-, debe señalarse que este responde a unas formalidades específicas, esto es, la solicitud presentada por el congresista ante el presidente o la mesa directiva de la respectiva corporación legislativa sustentada en una causal de las establecidas en la ley –artículo 90 de la Ley 5ª de 1992- y la concesión del mismo en el momento oportuno por la autoridad competente -el presidente o la mesa directiva de la respectiva corporación legislativa-, de lo cual se debe dejar constancia en el acta y en la gaceta correspondientes, y con su formalización posterior ante la Comisión de Acreditación Documental.

En caso contrario, no existirá permiso, por cuanto no se siguió el procedimiento fijado en la ley para su configuración. Ahora bien, si no hay prueba de la causa válida y legal en la cual supuestamente se sustenta la solicitud de permiso o la acreditación de su concesión por parte de la autoridad competente, ni se deja constancia en el acta o en la gaceta del Congreso de su otorgamiento por el presidente de la Corporación al congresista -como ocurrió en el presente caso-, es evidente que esta deficiencia probatoria constituye -en aplicación de la sana crítica- un claro indicio de la inexistencia de justificación de las ausencias a las sesiones plenarias, siendo entonces valido concluir que en tal evento se cumple el aspecto objetivo de la causal de pérdida de investidura. ii) No comparto el desconocimiento de la eficacia de los artículos 90 y 300 de la Ley 5ª de 1992, relacionada con la competencia de las comisiones de acreditación documental de las cámaras del Congreso, que a mi juicio se observa en la sentencia de la Sala Plena Contenciosa Administrativa.

La Ley 5ª de 1992 al ser de naturaleza orgánica, constituye una extensión de la Constitución y cuenta con un rango cuasi-constitucional, en cuanto tiene como finalidad regular el procedimiento para la expedición de las demás leyes[111], y en ese orden, la libertad probatoria, no es impedimento para reconocer el contenido y alcance de preceptos de rango cuasi- constitucional, que fijan deberes a los congresistas en cuanto a las excusas y permisos para justificar inasistencias a las sesiones plenarias del congreso. iii).

La providencia objeto del presente salvamento, además generó un problema en relación con la validez y la fuerza ejecutoria de las Resoluciones 0665 de 2011 y 132 de 2014 -proferidas por las mesas directivas de la Cámara de Representantes y Senado respetivamente, con fundamento en lo dispuesto por el artículo 300 de la Ley 5ª de 1992-, ya que terminó juzgando la validez de estos actos administrativos, pero no los inaplicó por inconstitucionales o ilegales, con lo cual se creó una paradoja normativa, pues las normas continúan existiendo, se presumen legales y, por consiguiente, siguen produciendo efectos. iv).

Los anteriores yerros doctrinales, a mi juicio, llevaron a la Sala Plena Contenciosa Administrativa a pretermitir el aspecto principal y de fondo de la controversia, esto es la valoración fáctica y jurídica –detallada, de forma individual y en conjunto- de las diferentes clases de excusas presentadas por el demandado -permisos y demás pruebas allegadas al expediente-, con las cuales resultaba evidente la configuración de la causal de pérdida de investidura.

En razón de este último reparo –pese a que la sentencia de la Sala Plena Contenciosa Administrativa, omite realizar una valoración de las pruebas que sustentan las excusas del demandado-, a continuación de forma sucinta se analizará tal asunto, que considero permite descubrir abundantes argumentos en los que podrían haberse sustentado una decisión de desinvestidura. 2.

Argumentos relacionados con las pruebas allegadas al expediente, las cuales no logran justificar las inasistencias del demandado. En la sentencia de la Sala Plena Contenciosa Administrativa, era necesario entrar a estudiar la valoración probatoria y jurídica alegada por el recurrente, en razón de las acusaciones planteadas en la demanda y en el escrito de apelación. Para los efectos, en el expediente obran: a) Las certificaciones de los expresidentes de la Cámara de Representantes expedidas en el año 2019 -Alfredo Rafael Deluque Zuleta, Miguel Ángel Pinto Hernández, Rodrigo Lara Restrepo y Fabio Raúl Amín Salame-, en las cuales se indica que el demandado pidió permiso verbal para desarrollar funciones relativas a la Comisión de Acusación bajo condición de legalizar la excusa ante la comisión de acreditación documental. b) Comunicaciones dirigidas por el demandado a la Comisión de Acreditación Documental –algunas el mismo día y otras el día siguiente de la sesión plenaria (años 2015, 2016 y 2017)-, en las cuales se pone de presente que se ausentó de la respectiva sesión plenaria para atender funciones relativas a la comisión de acusaciones –no dice qué es para asistir a la comisión de acusaciones- y adjunta acta firmada por él y su grupo de trabajo las cuales coinciden con la fecha de la sesión plenaria –pero sin exponer la hora de la reunión-. c) Actas firmadas por el demandado y su grupo de trabajo, las cuales tienen fecha que coincide con las sesiones plenarias respectivas –pero sin exponer la hora en la cual se reunió-.

En estas actas se describe por el demandado las actuaciones realizadas con su grupo de trabajo, relativas a procesos jurisdiccionales que adelanta la Comisión de Acusaciones. - Como se puede observar, el congresista Julián Bedoya Pulgarín aportó al expediente varios documentos suscritos por los congresistas que fungieron como presidentes de la Cámara de Representantes en las fechas en las que aquel se retiró de las sesiones.

Los citados congresistas afirmaron que recordaban las solicitudes verbales de permiso para retirarse de las plenarias con el fin de atender funciones misionales de la Comisión de Investigación y Acusación, pero no indicaron ni detallaron las fechas en las cuales estos se pidieron, y en las Gacetas del Congreso en las que se publicaron las Actas de esas sesiones no constan tales autorizaciones.

Se destaca la afirmación del representante Rodrigo Lara Restrepo quien fungió como presidente de la Cámara durante el período 2017-2018, y manifestó: “encontrándome presidiendo la sesión Plenaria, fui informado verbalmente por usted, sobre su necesidad de retirarse del recinto para atender asuntos propios de sus funciones como miembro de la Comisión de Investigación y Acusación de la Cámara de Representantes”.

Se advierte que el entonces presidente de esa Corporación no afirmó que hubiera dado autorización al representante Bedoya Pulgarín para retirarse de las sesiones, sino que éste le informó que así lo haría. De lo anterior, puede indicarse objetivamente que aunque se acepte la existencia de la solicitud de permiso –de forma verbal-, esto no alcanzaría para en este caso evitar la tipicidad de la conducta, dado que las certificaciones de los expresidentes no indican que se hubieran otorgado permisos para las sesiones objeto de debate. - Por otra parte debe señalarse que de las actas firmadas por el demandante y su grupo de trabajo –aportadas como evidencia para justificar su inasistencia a las sesiones plenarias por labores relativas a la comisión de acusaciones-, se desprende que el mismo día de las sesiones plenarias se realizaron tales reuniones de trabajo, pero no prueba que estas se efectuaron a la misma hora de la sesión plenaria –pues las actas no tienen hora de inicio ni de culminación de las reuniones-.

En este punto debe destacarse que la inasistencia o el retiro de un congresista de las sesiones plenarias del Senado de la República o de la Cámara de Representantes en las cuales se voten proyectos de acto legislativo o de ley o mociones de censura, no puede justificarse sino por las razones previstas de manera taxativa en el artículo 90 de la Ley 5ª de 1992.

Si bien, como se indicó previamente, el congresista acusado allegó al proceso algunas pruebas documentales que demuestran que su ausencia en algunas de las sesiones de los meses de agosto, septiembre y noviembre de 2017, obedeció al hecho de haber participado en reuniones de trabajo con asesores jurídicos de la Comisión de Investigaciones y Acusaciones -en las cuales no participaron los demás miembros de esa Comisión, precisamente por estar asistiendo en esos momentos a las sesiones plenarias de la Cámara de Representantes-, es claro que tales actividades no se equiparan a las expresamente contempladas por el legislador en el artículo 90 de la Ley 5 de 1992, pues no cualquier situación que tenga por objeto el cumplimiento de tareas o funciones misionales, puede tenerse como excusa válida para justificar la inasistencia de un parlamentario a las sesiones plenarias.

En ese orden, carecen de fuerza probatoria para acreditar la tesis exculpatoria del congresista demandando, las certificaciones expedidas por el mismo congresista y por los expresidentes de la Cámara de Representantes, estas últimas elaboradas con posterioridad a la presentación de la solicitud de pérdida de investidura, porque la excusa no está dada en función de la importancia de la actividad que desarrolle el congresista sino por la autorización y el trámite reglamentario que debe cumplir la misma. - Ahora bien, en el expediente se demostró que el congresista acusado contestó el llamado a lista y se retiró en un mismo período legislativo en diez (10) sesiones plenarias de la cámara de presentantes, así: i) seis (6) sesiones plenarias -1° de agosto, 12 y 26 de septiembre, 8, 15, 21, 22 y 23 de noviembre de 2017-, y para justificar tal inasistencia presentó actas de reuniones con su grupo de trabajo celebradas en esas mismas fechas, las cuales como previamente se indicó no tienen la virtud de excusar tal conducta; ii) dos (2) sesiones plenarias -realizadas el 16 de agosto y 9 de noviembre de 2017-, para las cuales presentó 2 documentos suscritos por él mismo, en los que dejó constancia que se retiró de las sesiones “para adelantar funciones misionales respecto a la Comisión de Investigación y Acusación” –éstos, como se indicó previamente tampoco sirven de excusa-; y iii) dos (2) sesiones plenarias -del 21 y 22 de noviembre de 2017-, fechas en las que sesionaron tanto la plenaria de la Cámara como la Comisión de Investigación y Acusación, pero sin simultaneidad porque las reuniones se llevaron a cabo en horarios distintos, por lo tanto es claro, en simple lógica, que su inasistencia a la primera no podía justificarse en haber asistido a la segunda. - Por otra parte, el congresista también adujo que para retirarse de las sesiones plenarias contó con la autorización del presidente de la Cámara de Representantes, pero no se tramitó la justificación ante la Comisión de Acreditación Documental; es decir, no probó los hechos constitutivos de la justificación, esto es, la autorización del presidente de la Cámara -porque el congresista simplemente informó en algunas oportunidades que se retiraba de las sesiones en las que se votaron proyectos de ley-, ni la justificación ante la Comisión de Acreditación, los cuales no pueden ser reemplazados por un documento elaborado únicamente por él y su equipo de trabajo.

Por las razones previamente expuestas debo apartarme de la decisión de la Sala Plena Contenciosa del Consejo de Estado, y con el ánimo hacer claridad sobre la interpretación de las normas aplicables a las justificaciones -excusas y permisos- de los congresistas al momento de ausentarse de las sesiones plenarias, considero que éstas –las justificaciones- así como el procedimiento para su configuración están claramente regulados en el ordenamiento jurídico vigente –Ley 5 de 1992 y las Resoluciones 0665 de 2011 y 132 de 2014 proferidas por las Mesas Directivas de la Cámara de Representantes y el Senado-, de manera que, para su validez y la seguridad jurídica de los propios parlamentarios, siempre debe agotarse el trámite ante la Mesa Directiva y la Comisión de Acreditación Documental de la respectiva corporación legislativa.

En estos términos, dejo planteados los argumentos que sustentan mi salvamento de voto. Con toda consideración, SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Consejera de Estado ----------------------- [1] Folio 2 del cuaderno ppal. [2] Folios 2 a 19 del cuaderno ppal. [3] Folios 52 y 53 del cuaderno ppal. [4] Folios 53 y 54 del cuaderno ppal. En la sesión del 27 de julio de 2016 solo se votaron impedimentos relacionados con el trámite del proyecto de Ley 250 de 2016 y en las sesiones del 12 de septiembre y 1 de noviembre del mismo año. [5] Folios 55 y 56 del cuaderno ppal. [6] Folios 86 y 87 del cuaderno ppal. [7] En las sesiones plenarias celebradas el 26 de julio y 15 de diciembre de 2016, y 27 de septiembre y 11 de octubre de 2017, no se votó proyecto de acto Legislativo o proyecto de Ley, sólo hubo verificación del quorum y se votaron algunas manifestaciones de impedimento, razón por la cual, la inasistencia a aquellas no se puede contabilizar para sumar el mínimo de inasistencias que exige la causal de pérdida de investidura.

Las sesiones plenarias celebradas el 27 de julio y 12 de septiembre de 2016, tampoco contabilizan como ausencia, porque la votación ocurrió bajo la modalidad de votación ordinaria o “pupitrazo” que permite presumir la asistencia del congresista. En las sesiones celebradas el 27 de octubre de 2015, 11 de noviembre de 2015 y 30 de agosto de 2016, si bien se acreditó que el congresista registró asistencia de manera electrónica, no probó su participación en las votaciones sobre la proposición de archivo del proyecto de Ley 096 de 2014, el articulado del proyecto de Ley 105 de 2015 y la ponencia del proyecto de Ley Orgánica 253 de 2016, ni justificó su ausencia; razón por la cual, de acuerdo con el criterio jurisprudencial vigente, se configura la inasistencia no justificada.

A su vez, la excusa presentada para justificar la falta de asistencia a la sesión del 13 de septiembre de 2016 no es válida, porque la actividad de la Comisión de Acusación que lo obligó a retirarse de la plenaria se realizaría al día siguiente, esto es, el 14 de septiembre de 2016. Con todo, tales ausencias no suman el número necesario para configurar el elemento objetivo de la causal.

La excusa médica presentada para justificar la inasistencia a la sesión del 8 de noviembre de 2016, se entiende válida, porque si bien en la Gaceta consta que el congresista “no asistió – sin excusa”, con posterioridad, presentó la incapacidad expedida por un médico particular, refrendada por el médico del Congreso. Y las excusas médicas aportadas al expediente para justificar la inasistencia a las sesiones de 14 de noviembre y 14 de diciembre no fueron validadas por la Comisión de Acreditación Documental, sin embargo, son medios de prueba que merecen credibilidad, porque fueron expedidas por un profesional de la medicina con registro médico. [8] Folio 289 del cuaderno ppal. [9] Folio 457 del Cuaderno Principal [10] Compilado por medio del Acuerdo No. 080 del 12 de marzo de 2019, publicado en el Diario Oficial 50913 del 1° de abril de 2019, en el que se incluyen, entre otros, el Acuerdo 011 del 31 de enero de 2018, por medio del cual se conforman las Salas Especiales de Decisión de Pérdida de Investidura de que trata el artículo 2° de la Ley 1881 de 2018 y se reglamenta su funcionamiento. [11] No obstante, vale la pena precisar, que la mención al derecho a la impugnación hecha en diversos fallos de la Corte, no siempre corrió con la precisión univoca que sobre su contenido se ha dado en el concierto internacional, pues el mismo ha sido traído como base para la explicación de otros fenómenos como sucede, por ejemplo, en el caso del principio de la doble instancia, asunto en relación con el cual variada jurisprudencia postuló ese derecho en espacios distintas a los del derecho penal, como es, de manera concreta y específica, el derecho sancionatorio disciplinario, en tanto y cuanto no es dable admitir e determinadas circunstancia procesos de única instancia. (i) en la sentencia C-017 de 1996 (M.P. Álvaro Tafur Galvis) se declaró la inexequibilidad de las disposiciones legales que establecían procesos disciplinarios de única instancia adelantados por la Procuraduría Delegada de Derechos Humanos contra miembros del Ministerio de Defensa Nacional, la Policía Nacional o funcionarios o personal de organismos adscritos a tales entidades, por su participación, en el ejercicio de sus funciones, en actos constitutivos de genocidio y desaparición forzada de personas.

El fundamento de la decisión se hizo radicar, entre otras cosas, en la potencial afectación al derecho a la impugnación; (ii) en la sentencia C-345 de 1993 (M.P. Alejandro Martínez Caballero) se declaró la inexequibilidad de los preceptos legales que asignaban a los tribunales administrativos la competencia para conocer y resolver en procesos de única instancia, las demandas contra actos administrativos que imponen ciertas sanciones disciplinarias a funcionarios públicos de bajos ingresos, con fundamento, entre otras cosas, en la lesión que esto representa del referido derecho;

(iii) en la sentencia C-213 de 2007 se declaró la inconstitucionalidad de las normas del régimen disciplinario de los odontólogos que impedían controvertir ante el superior jerárquico la decisión de imponer la sanción de censura, por la restricción que esto implica del derecho a la impugnación. [12] Artículo modificado por la Ley 2003 de 2019, publicada en el diario oficial No. 51142 del 19 de noviembre de 2019. [13]REYNALDO, Bustamente Alarcón, Editorial: Olejnik, Plaza de edición: Buenos Aires, Argentina Fecha de la edición: 2018 [14] En tratado Practico de derecho civil Francés T VII Las obligaciones, segunda parte traducción de Mari Días Cruz, Ed La Habana;

Cultural S.A. [15] Sobre esto ha insistido la Corte Constitucional: “Sea lo primero advertir que en nuestro sistema procesal colombiano, no existe tarifa legal probatoria… La jurisprudencia de la Corte Constitucional también ha abordado el tema al señalar que impera la libertad probatoria adoptada por nuestro régimen procesal civil, que abandonando el sistema de tarifa legal ha acogido desde 1971 el principio de la libertad de la prueba, el principio inquisitivo en la ordenación y práctica de las pruebas y el principio de la evaluación o apreciación de la prueba según las reglas de la sana crítica.” T-1066/07, entre otras. [16] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, 27 de maro de 2019, CP Roberto Serrato Valdez, rad 11001031500020180215101(PI) realizadas los días 4, 18 y 25 de agosto, 8 de septiembre, 27 de octubre, 11 de noviembre y 1° y 9 de diciembre [17] realizadas el 26 y 27 de julio, 2, 9, 23, 24 y 30 de agosto, 12 y 13 de septiembre, 1, 8 y 29 de noviembre, y 15 de diciembre [18] realizadas los días 1, 8, 16 y 22 de agosto, 12, 19, 26 y 27 de septiembre, 11 de octubre, 7, 8, 9, 14, 15, 20, 21, 22 y 23 de noviembre; 5 y 14 de diciembre. [19] Correspondientes al 26 y 27 de septiembre y al del 1 de noviembre de 2016. [20] Celebradas el 27 de septiembre y el 11 de octubre de 2017. [21] Folio 289 del cuaderno ppal. [22] Folio 296 del c. ppal. [23] Folios 297 y 298 del c. ppal. [24] Folio 301 del c. ppal. [25] Artículo 320.

Fines de la apelación. El recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión. Podrá interponer el recurso la parte a quien le haya sido desfavorable la providencia: respecto del coadyuvante se tendrá en cuenta lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 71. [26] Expedida por la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes para reglamentar el procedimiento de validación de las excusas de los congresistas previsto en el artículo 90 de la Ley 5 de 1992. [27]

ARTÍCULO 40. Todo ciudadano tiene derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político. Para hacer efectivo este derecho puede: (…) 6. Interponer acciones públicas en defensa de la Constitución y de la ley. [28] El mínimo de cumplimiento exigido a los Congresistas les permite inasistir a seis sesiones plenarias en las que se voten proyectos de ley, acto legislativo y/o mociones de censura en un mismo periodo legislativo. [29] Corte Constitucional.

Sala Plena. Sentencia C-319 de 1994 del 14/07/1994. MP. Hernando Herrera Vergara. Esta sentencia resolvió el cargo de inconstitucionalidad formulado contra los artículos 298 a 303 de la Ley 5 de 1992, referido a la violación del artículo 183 superior, considerando el demandante que las normas demandadas fijan procedimientos y requisitos para que operen las causales de pérdida de la investidura, con lo que se torna ineficaz la norma constitucional que se encargó de consagrarlas. [30] En concordancia con el numeral 3 del artículo 90 de la Ley 5 de 1992, ese mismo reglamento prescribe las competencias de la Mesa Directiva y del Presidente de cada una de las Cámaras, para excusar la inasistencia de los Congresistas a sesiones.

Tales preceptos, son los siguientes: i) Permisos no remunerados que concede la Mesa Directiva conforme al artículo 274 de la ley ii) Autorización de comisiones oficiales (motivo del que se ocupa expresamente el numeral 2 del artículo 90) iii) Autorizaciones que puede conferir el Presidente de la Cámara a los representantes, que de conformidad con los artículos 124 y 293 de la ley 5ª de 1992 son autorizaciones para abstenerse de votar, no para el retiro del Congresista de la sesión. [31] Gaceta Constitucional No. 51 del 16 de abril de 1991. [32] Artículos 114, 150 y 183-2 de la Constitución Política y artículos 268.1, 124, 126 y 127 de la Ley 5 de 1992. [33] Artículos 82, 83 y 84 de la ley 5 de 1992. [34] Parágrafo del artículo 183 de la Constitución Política y artículo 90 de la Ley 5 de 1992. [35] Artículo 90 de la Ley 5 de 1992, en especial el procedimiento previsto para la validación de las excusas que se consideran aceptables al tenor de esta misma norma. [36] Artículos 35, 36 y 89 de la ley 5 de 1992, referidos a la Gaceta del Congreso, al registro del llamado a lista y a las actas como medios o mecanismos oficiales para dejar constancia de lo que discurre en la sesión, de los hitos importantes de las mismas. [37] Artículos 41, 90 y 274 de la Ley 5 de 1992.

Estas normas establecen como únicos eventos posibles la autorización para cumplir comisión oficial fuera de la sede del congreso y la vacancia temporal por razón de haberse otorgado un permiso no remunerado al Congresista. Por su parte, a los presidentes solamente les está permitido autorizar la ausencia parcial de la sesión por parte de un congresista, cuando llegado el momento de la votación, están presentes en el recinto de la plenaria pero están excusados de participar en ella en los términos previstos en los artículos 124 - cuando al verificarse una votación no haya estado presente en la primera decisión, o cuando en la discusión manifiesta tener conflicto de intereses con el asunto que se debate- y 293 -cuando se le ha aceptado el impedimento- de la Ley 5 de 1992 [38] Folio 209 del c. anexo 2. [39] Folio 247 c. anexo 2.

Oficio firmado por el congresista. [40] Folio 269 del c. anexo 2. Acta de reunión Grupo de asesores. [41] Folio 310 del c. anexo 2. Acta de reunión Grupo de asesores. [42] Folio 337 del c. anexo 3. Acta de reunión Grupo de asesores. [43] Folio 358 del c. anexo 3. Oficio firmado por el congresista. [44] Folio 366 del c. anexo 3. Acta de reunión Grupo de asesores. [45] Folio 404 del c. anexo 3.

Acta de reunión Grupo de asesores. [46] Folio 420 del c. anexo 3. Acta de reunión Grupo de asesores. [47] Folio 431 del c. anexo 3. Acta de reunión Grupo de asesores. [48] Folios 209 del c. anexo 2, 269 del c. anexo 2, 310 del c. anexo 2, 337 del c. anexo 3, 366 del c. anexo 3, 404 del c. anexo 3, 420 del c. anexo 3, 431 del c. anexo 33. [49] Folios 328 del c. anexo 3 y 247 del c. anexo 2. [50] Gacetas del Congreso No. 28 y 63 de 2018 y Actas de la Comisión de Investigación y Acusación visibles a folios 402 y 418 del c. anexo 3. [51] Folios 468 y 469 del c. 3 y 314 y 316 del c. anexo 5. [52] Folio 468 del c. anexo 3. [53] Folio 316 del c. anexo 5. [54] Folio 314 del c. anexo 5. [55] Folio 314 del c. anexo 5. [56] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión No. 13, Sentencia del veintiséis (26) de abril de dos mil dieciocho (2018), Radicación: 11001-03-15-000-2018-00780-00.

En el mismo sentido, la Sala Quinta Especial de Decisión, Sentencia de 7 de junio de 2018 en el radicado 11001-03-15-000-2018-00890-00. [57] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 1/08/ 2017. MP. Dr. Danilo Rojas Betancourth. Radicado 11001- 03-15-000-2014-00529-01(PI). [58] Consejo de estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.

Sentencias del 13 de junio de 2018. MP. Guillermo Sánchez Luque, radicación número 11001-03-15-000-2018-00318-01(PI). [59] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 27/03/2019. MP. Roberto Augusto Serrato Valdés. Radicación número: 11001-03-15-000-2018-02151-01(PI). [60] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.

Sentencia del 7/05/2019. MP. Julio Roberto Piza Rodríguez. Radicación número: 11001-03-15-000-2018-02332-01(PI). [61] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 19/11/2019. MP. Rocío Araújo Oñate. Radicado número 11001-03- 15-000-2018-02405-01(PI). [62] Conclusión que emerge del contenido de los artículos 89 y 91 de la Ley 5ª de 1992, conforme lo señaló la Corporación en el pronunciamiento. [63] Ibídem. [64]Estos son, conforme con la literalidad del artículo 183-2 superior y la jurisprudencia reiterada en las sentencias dictadas el 1 de agosto de 2017, el 13 de junio de 2018, el 5 de febrero de 2019, el 27 de marzo de 2019, el 7 de mayo y 19 de noviembre de 2019: i) la inasistencia del congresista a ii) que la inasistencia ocurra en el mismo periodo de sesiones iii) que ello ocurra en seis plenarias en las que se voten proyectos de acto legislativo, de ley o mociones de censura. [65] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 23 de marzo de 2010, rad. 11001-03-15-000-2009-00198-00(PI), reiterada en la sentencia de 22 de noviembre de 2011, rad. 11001-03-15-000- 2011-00404-00(PI). [66] En la sentencia de 20 de enero de 2004, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo señaló que “no puede considerarse irregular, ni constitutivo de causal de pérdida de investidura, el hecho de que la Congresista haya disfrutado de una licencia no remunerada, que fue solicitada y otorgada conforme a lo dispuesto en el artículo 261 de la Constitución Política por parte de la Mesa Directiva”.

Op. Cit., supra nota 9. [67] MEDIOS DE PRUEBA. Son medios de prueba la declaración de parte, la confesión, el juramento, el testimonio de terceros, el dictamen pericial, la inspección judicial, los documentos, los indicios, los informes y cualesquiera otros medios que sean útiles para la formación del convencimiento del juez. El juez practicará las pruebas no previstas en este código de acuerdo con las disposiciones que regulen medios semejantes o según su prudente juicio, preservando los principios y garantías constitucionales. [68] APRECIACIÓN DE LAS PRUEBAS.

Las pruebas deberán ser apreciadas en conjunto, de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin perjuicio de las solemnidades prescritas en la ley sustancial para la existencia o validez de ciertos actos. El juez expondrá siempre razonadamente el mérito que le asigne a cada prueba. [69] Artículo 1 de la Ley 1881 de 2018. [70] Cfr. Gaceta Constitucional 51 del 16 de abril de 1991. [71] Por la cual se reglamenta el procedimiento para la declaración de inasistencia injustificada de los representantes a la Cámara a las sesiones de la corporación y su correspondiente descuento en nómina. [72] Este mismo criterio fue expuesto en la aclaración de voto de la sentencia del expediente 11001031500020180233201. [73] Sentencia C-319 de 1994. [74] Gaceta Constitucional 51,"Ponencia sobre la función legislativa", pág. 2. [75] Corte Constitucional, sentencia C-494 de 2015, M.P. Alberto Rojas Ríos.

Igualmente consultar: sentencias C-423 de 1995, M.P. Fabio Morón Díaz; C-600A de 1995, M.P. y C-244 de 2001, M.P. Carlos Gaviria Díaz. [76] Folio 289 del cuaderno ppal. [77] Corte Constitucional, sentencia C-054 de 2016, M. P. Luis Ernesto Vargas Silva [78] Corte Constitucional, sentencia SU-768 de 2014, M. P. Jorge Iván Palacio. [79] Folio 464 del c. anexo 3, período 2015-2016. [80] Folio 465 del c. anexo 3, período 2014-2015. [81] Folio 466 del c. anexo 3, período 2016-2017. [82] Folio 467 del c. anexo 3, período 2017-2018. [83] Folio 468 del cuaderno de anexo 3. [84] Expediente 11001-03-15-000-2018-02332-01, M. P. Julio Roberto Piza Rodríguez. [85] Corresponde a la sentencia dictada en el expediente 11001031500020180215101, M. P. Roberto Augusto Serrato Valdés [86]Ley 5a de 1992: «ARTÍCULO 35.

ACTAS. De las sesiones de las Cámaras y sus Comisiones Permanentes, especialmente, se levantarán actas que contendrán una relación sucinta de los temas debatidos, las personas que han intervenido, los mensajes leídos, las proposiciones presentadas, las comisiones designadas, y las decisiones adoptadas». [87] Sentencia de 29 de octubre de 2019, expediente 11001-03-15-000-2018- 02405-01, M. P. Rocío Araújo Oñate. [88]

ARTICULO 36. Gaceta del Congreso. El Congreso pleno, el Senado y la Cámara de Representantes tendrán un órgano o medio oficial escrito de publicidad de sus actos, denominado Gaceta del Congreso. Los Secretarios de las Cámaras serán los directores de las secciones respectivas. [89]

ARTICULO 89. Llamada a lista. Llegada la hora para la cual ha sido convocada la sesión, cada uno de los Presidentes de las Corporaciones ordenarán llamar a lista para verificar el quórum constitucional. En el acta respectiva se harán constar los nombres de los asistentes y ausentes a la sesión, y las razones de excusa invocadas, con su transcripción textual.

Su desconocimiento por el Secretario es causal que puede calificarse de mala conducta. Para el llamado a lista podrá emplearse por el Secretario cualquier procedimiento o sistema técnico que apruebe o determine la Corporación. [90]

ARTICULO 35. Actas. De las sesiones de las Cámaras y sus Comisiones Permanentes, especialmente, se levantarán actas que contendrán una relación sucinta de los temas debatidos, las personas que han intervenido, los mensajes leídos, las proposiciones presentadas, las comisiones designadas, y las decisiones adoptadas. Abierta la sesión, el Presidente someterá a discusión, sin hacerla leer, el acta de la sesión anterior, puesta previamente en conocimiento de los miembros de la Corporación, bien por su publicación en la Gaceta del Congreso, o bien mediante reproducción por cualquier otro medio mecánico.

En consideración el acta, cada Congresista sólo podrá hablar una vez para reclamar acerca de las omisiones o inexactitudes en que se hubiere incurrido al redactarla, sin perjuicio del derecho de hablar sobre las reclamaciones que hagan otros Congresistas. Quien tenga observaciones las presentará por escrito a la secretaría a fin de que se inserten en el acta siguiente.

Tratándose de la última sesión, el acta será considerada y aprobada antes de cerrarse la reunión, o facultarse a su Mesa Directiva para la debida aprobación. Si el acta no estuviere totalmente elaborada para la sesión siguiente, el respectivo Secretario presentará y dará lectura a un acta resumida que servirá para el conocimiento y aprobación de la corporación o comisión [91] Sentencia de 27 de marzo de 2019, C. P. Roberto Augusto Serrato Valdés, radicación: 11001-03-15-000-2018-02151-01(PI); sentencia de 7 de mayo de 2019;

C. P. Julio Roberto Piza Rodríguez, radicación: 11001-03-15- 000-2018-02332-01(PI). [92] Sentencia de 29 de octubre de 2019, expediente 11001-03-15-000-2018- 02405-01, M. P. Rocío Araújo Oñate. [93] Fragmento tomado de la cita hecha en el módulo Interpretación Judicial, 2003, (página 69) de la Escuela Judicial «Rodrigo Lara Bonilla». [94] Con ponencia del consejero de Estado Guillermo Sánchez Luque; accionada Luz Adriana Moreno Marmolejo, expediente 11001031500020180031801. [95] Expediente 11001-03-15-000-2018-02405-01, en el que se decretó la pérdida investidura;

M. P. Rocío Araújo Oñate. [96] Artículo 160. (…) Ningún proyecto de ley será sometido a votación en sesión diferente a aquella que previamente se haya anunciado. El aviso de que un proyecto será sometido a votación lo dará la Presidencia de cada Cámara o Comisión en sesión distinta a aquella en la cual se realizará la votación. [97] Sentencia de 29 de octubre de 2019, expediente 11001-03-15-000-2018- 02405-01, M. P. Rocío Araújo Oñate. [98] Sentencia de 7 de mayo de 2019, expediente 11001-03-15-000-2018-02332- 01, M. P. Julio Roberto Piza Rodríguez. [99] Sentencia de 29 de octubre de 2019, expediente 11001-03-15-000-2018- 02405-01, M. P. Rocío Araújo Oñate. [100] Folio 22 del c. anexo 1. [101] «ARTÍCULO 83.

DÍA, HORA Y DURACIÓN. Todos los días de la semana, durante el período de sesiones, son hábiles para las reuniones de las Cámaras Legislativas y sus Comisiones, de acuerdo con el horario que señalen las respectivas Mesas Directivas. Los días miércoles de cada semana se procederá a la votación de los proyectos de ley o de acto legislativo cuya discusión estuviere cerrada y sometida a consideración de las plenarias.

No obstante, los demás días serán igualmente hábiles para adoptarse tales decisiones, siempre que mediare una citación oportuna y expresa a cada uno de los integrantes de la respectiva Corporación legislativa». [102] Sentencia de 7 de mayo de 2019, expediente 11001-03-15-000-2018-02332- 01, M. P. Julio Roberto Piza Rodríguez. [103] Sentencia SU-424 de 2016, M. P. Gloria Stella Ortiz Delgado [104]Ver sentencia C-319 de 1994 (M.P. Hernando Herrera Vergara). [105] Sentencia de 20 de febrero de 2019, Consejo de Estado, sala séptima especial de decisión de pérdida de investidura, expediente 11001-03-15-000- 2018-03883-00, M. P. María Adriana Marín (E). [106] Sentencia de 21 de junio de 2018, sala plena de lo contencioso- administrativo, sala veintisiete especial de decisión de pérdida de investidura, expediente11001-03-15-000-2018-00781-00, C. P. Rocío Araújo Oñate. [107] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, 27 de maro de 2019, CP Roberto Serrato Valdez, rad 11001031500020180215101(PI). [108] Sentencia remitida a este despacho para salvamento de voto, el 10 diciembre de 2020. [109] Ley 5 de 1992.

Artículo 90. (…)

PARÁGRAFO. Las excusas por inasistencia serán enviadas a la Comisión de acreditación documental de la respectiva Cámara, en los términos dispuestos por el artículo 60 de este Reglamento. Su dictamen será presentado a la Mesa Directiva la cual adoptará la decisión final, de conformidad con la Constitución y la ley. Artículo 300. Los secretarios de las Cámaras comunicarán por escrito a la Comisión de Acreditación Documental, después de cada sesión, la relación de los Congresistas que no concurrieren a las sesiones ni participaren en la votación de los proyectos de ley y de acto legislativo o en las mociones de censura (se subraya). [110] La Corte Constitucional ha precisado que: “las leyes orgánicas, dada su propia naturaleza, tienen un rango superior frente a las demás leyes, por consigui-!:;GHkz’“”ÃÙ W o € ? … † ‘ ’ ” š › ? ¡ £ º È Þ ß ê ý þ [pic]W”¶¸¹Æ×ÙÚáäþÿ % & 0 > ? åÊÊÊÊÊÊÊÊÊåÊ¹«¹¹¹««¹«¹«¹¹«¹¹¹««¹«¹««««¹¹¹««—«««««««««««««—&hçÂhçÂ5?CJOJ[111] QJ[112]\?^J[113]aJhçÂCJOJ[114]QJ[115]^J[116]aJ hñRåhçÂCJOJ[117]QJ[118]^J[119]aJ4hçÂ5?CJente, imponen sujeción a la actividad ordinaria del Congreso (…) Su importancia está reflejada en la posibilidad de condicionar la expedición de otras leyes al cumplimiento de ciertos fines y principios, a tal punto que llegan a convertirse en verdaderos límites al procedimiento legislativo ordinario y a la regla de mayoría simple, que usualmente gobierna la actividad legislativa”