RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN / SALA ESPECIAL DE DECISIÓN – Competencia para resolver recurso extraordinario de revisión Conforme con los artículos 107, 111 y 249 del CPACA, 2° del Acuerdo 321 de 2014 de la Sala Plena del Consejo de Estado y 28 a 32 del Acuerdo 080 de 2019, a la Sala Especial de Decisión Nro. 3 le corresponde resolver el recurso extraordinario de revisión promovido por la UGPP contra la sentencia del 7 de septiembre de 2018, dictada por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 107 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 111 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 249 / ACUERDO 321 DE 2014 / ACUERDO 080 DE 2019 – ARTÍCULO 28 / ACUERDO 080 DE 2019 – ARTÍCULO 29 / ACUERDO 080 DE 2019 – ARTÍCULO 30 / ACUERDO 080 DE 2019 – ARTÍCULO 31 / ACUERDO 080 DE 2019 – ARTÍCULO 32 RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN – Oportunidad La sentencia recurrida se dictó el 7 de septiembre de 2018, se notificó mediante correo electrónico el 24 de octubre del mismo año y cobró ejecutoria el 29 de octubre siguiente.
Mientras tanto, la UGPP presentó el recurso extraordinario de revisión el 2 de mayo de 2019, esto es, dentro del año siguiente a la ejecutoria, conforme lo exige el inciso 1 del artículo 251 del CPACA. Por igual, el recurso es oportuno frente a la causal del literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, ya que la demanda se presentó en los 5 años siguientes a la ejecutoria de la providencia cuestionada.
FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 251 INCISO 1 / LEY 797 DE 2003 – ARTÍCULO 20 RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN – Naturaleza / CAUSALES DE REVISIÓN – Taxativas / RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN – No procede por violación de la Ley [E]l recurso extraordinario de revisión es un medio de impugnación excepcional contra la sentencia, que permite el rompimiento del principio de cosa juzgada.
Se propone con el fin de restablecer tanto el imperio de la justicia como la vigencia del ordenamiento jurídico, que pueden resultar quebrantados por las sentencias injustas. (…) Las causales de revisión están previstas en el artículo 250 del CPACA y básicamente tienen que ver con hechos como la falsedad, el fraude, el error, la aparición de documentos decisivos que hubieren modificado el sentido de la decisión o incluso la violación del debido proceso.
Esas causales, como es apenas obvio, no aluden a errores sustanciales que puedan derivarse de la falta de aplicación, la aplicación indebida o la interpretación errónea de una norma sustancial. No es un recurso que proceda por violación de la ley. FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 250 NOTA DE RELATORÍA: Sobre las causales de revisión como mecanismo para controvertir providencias judiciales relacionadas con el reconocimiento o reliquidación de prestaciones periódicas ver Corte Constitucional SU 068 de 2018 ACCIÓN ESPECIAL DE REVISIÓN – Trámite y objeto El artículo 20 de la Ley 797 estableció la acción especial para revisar judicialmente las sentencias, conciliaciones o acuerdos transaccionales que impongan al erario o fondo de naturaleza pública la obligación de cubrir prestaciones periódicas.
El recurso se tramita mediante el procedimiento previsto para el recurso extraordinario de revisión y, además de las causales del artículo 250 del CPACA, procede por: a) por la violación al debido proceso, y b) cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.
FUENTE FORMAL: LEY 797 DE 2003 – ARTÍCULO 20 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 250 NOTA DE RELATORÍA: Sobre el objeto principal del recurso especial de revisión ver Consejo de Estado sentencia del 1º. de agosto de 2017, expediente Nro. 11001-03-15-000-2016-02022-00, Corte Constitucional C- 835 de 2003 ACCIÓN ESPECIAL DE REVISIÓN – No permite reabrir la cuestión de fondo decidida en el juicio ordinario / ACCIÓN ESPECIAL DE REVISIÓN – No prospera En el caso concreto, la Sala considera que los argumentos propuestos por la UGPP para cuestionar el cumplimiento del requisito de tiempo de servicios para acceder a la pensión gracia no están asociados a la cuantía de la prestación en los términos de la letra b) del artículo 20 de la Ley 797.
Para la Sala, la causal de revisión mencionada supone que la persona cumple los requisitos de edad y tiempo de servicios para acceder a la pensión gracia, pero, por excepción, habilita a la administración a discutir la cuantía, el monto, reconocido en la providencia judicial. Siendo así, no prospera el recurso de revisión frente a la causal de la letra b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, pues la UGPP no cuestiona la cuantía, sino la falta de cumplimiento del requisito de tiempo de servicio para acceder a la pensión gracia. FUENTE FORMAL: LEY 797 DE 2003 – ARTÍCULO 20 COSA JUZGADA – Fundamento / DESCONOCIMIENTO DE LA COSA JUZGADA – Presupuestos de configuración [E]l fundamento de la cosa juzgada es alcanzar la certeza en el resultado de los procesos judiciales y evitar que las controversias se reabran indefinidamente, en detrimento de la seguridad jurídica y de la confianza de las partes.
(…) El artículo 303 del CGP, aplicable al proceso contencioso administrativo por remisión del artículo 306 del CPACA, prevé que la sentencia ejecutoriada tiene fuerza de cosa juzgada, siempre que el nuevo proceso verse sobre el mismo objeto, se funde en la misma causa y exista identidad jurídica de las partes. Pues bien, la cosa juzgada es un medio exceptivo que se configura cuando: (i) exista identidad de partes;
(ii) exista identidad de objeto (sobre qué recae el litigio), esto es, que las pretensiones en el nuevo proceso correspondan a las mismas que integraban el petitum del primer proceso en el que se dictó la sentencia, y (iii) exista identidad de causa (el porqué del litigio), es decir, que el motivo o razón que sustentó la primera demanda se invoque nuevamente en la segunda.
La cosa juzgada puede hacerse valer, de oficio o a petición de parte, como excepción. En caso de que no se proponga de tal forma, procede como causal del recurso extraordinario de revisión. En efecto, el artículo 250-8 del CPACA establece que el desconocimiento de otra sentencia con efectos de cosa juzgada entre las partes es causal del recurso extraordinario de revisión. Sin embargo, la norma explica que no habrá lugar a revisión si en el segundo proceso se propuso y decidió la excepción de cosa juzgada.
FUENTE FORMAL: LEY 1564 DE 2012 – ARTÍCULO 303 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 306 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 250 NUMERAL 8 NOTA DE RELATORÍA: En cuanto al alcance de la cosa juzgada como causal de revisión ver Sala 14 Especial de Decisión, expediente 11001031500020070143300 CAUSAL OCTAVA DE REVISIÓN – Se configura / SENTENCIA OBJETO DEL RECURSO – Desconoció atributo de la cosa juzgada / INFIRMA SENTENCIA [L]a Sala considera que está configurada la causal de revisión del artículo 250-8 del CPACA, habida cuenta de que la sentencia objeto de recurso desconoció el atributo de cosa juzgada que amparaba la sentencia del 20 de febrero de 2014 proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. Es decir, se cumplen los requisitos para configurar la cosa juzgada frente al reconocimiento de la pensión gracia de la señora Justa del Carmen Vargas León, puntualmente, respecto de la decisión que adoptó la sentencia del 20 de febrero de 2014, al encontrar no cumplido el requisito de tiempo de servicio para acceder a dicha prestación. Veamos: (…) [E]xiste identidad jurídica de las partes, toda vez que en ambos procesos concurrió como demandante la señora Vargas León (interesada en el reconocimiento de la pensión gracia) y como demandado la autoridad competente para decidir sobre su reconocimiento.
(…) Identidad de objeto: como se vio en el cuadro comparativo propuesto, en ambos procesos la docente Justa del Carmen Vargas León cuestionó la legalidad de los actos administrativos que negaron el reconocimiento y pago de la pensión gracia de jubilación, lo que implica que es común el objeto de las demandas. (…) Identidad de causa: en cada uno de los procesos bajo análisis, la señora Vargas León propone el mismo concepto de violación para sustentar la pretensión de nulidad de los actos que negaron el reconocimiento de la pensión gracia. (…) La excepción de cosa juzgada no fue propuesta como excepción en el segundo proceso ni la sentencia recurrida la examinó de oficio, en los términos del inciso 2 del artículo 187 del CPACA.
Entonces, se cumple la exigencia del inciso final del artículo 250-8 ib. (…) Por último, como la sentencia del 7 de septiembre de 2018 no examinó la cosa juzgada, es notorio que existen 2 sentencias con resultados opuestos. Por un lado, la sentencia del 20 de febrero de 2014, que, en segunda instancia, concluyó que la señora Justa del Carmen Vargas León no cumplía el requisito de tiempo de servicios para acceder a la pensión gracia. Y, por otro lado, la sentencia del 7 de septiembre de 2018, que volvió sobre una cuestión ya definida y determinó que la demandante sí tenía derecho a la aludida prestación, por haber cumplido los requisitos de edad y tiempo de servicios.
(…) [S]e cumplen los requisitos para configurar la cosa juzgada (existe identidad de partes, causa y objeto), al paso que se cumplen los requisitos del artículo 250-8 del CPACA para la prosperidad del recurso extraordinario de revisión. FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 250 NUMERAL 8 CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA TERCERA ESPECIAL DE DECISIÓN Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Bogotá D.C., tres (3) de marzo de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-01815-00(REV) Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP) Referencia: RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN Temas: Recurso extraordinario de revisión. Causales: literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 y artículo 250-8 del CPACA PROVIDENCIA QUE DECIDE RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN La Sala Especial de Decisión Nro. 3 resuelve el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (en adelante UGPP) contra la sentencia del 7 de septiembre de 2018, dictada por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, que resolvió: REVOCAR la sentencia de 30 de marzo de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A que negó las pretensiones de la demanda incoada por Justa del Carmen Vargas León contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), para el reconocimiento de su pensión gracia, conforme lo expuesto en la parte motiva de esta providencia; y en su lugar:
PRIMERO: Declarar la nulidad de las Resoluciones RDP 49803 del 26 de noviembre de 2015, proferida por la Subdirectora de Determinación de Derechos Pensionales de la UGPP que negó la pensión gracia a la demandante; y RDP 7164 del 18 de febrero de 2016, signada por el Director de Pensiones de la misma entidad, que confirmó el acto que negó la pensión gracia al resolver la alzada gubernativa.
SEGUNDO. - Como consecuencia de la anterior declaración, y a título de restablecimiento del derecho, se ordena a la UGPP reconocer y pagar la pensión gracia a Justa del Carmen Vargas León, equivalente al 75% del promedio de todos los factores salariales devengados en el año inmediatamente anterior a la consolidación de su estatus pensional, esto es entre el 21 de diciembre de 2006 al 20 de diciembre de 2007, pero con efectos fiscales a partir del 24 de julio de 2012, por prescripción trienal.
TERCERO. - La UGPP hará la actualización sobre las sumas adeudadas, de conformidad con lo establecido en el artículo 187 (inciso final) del CPACA, teniendo en cuenta los índices de inflación certificados por el DANE y mediante la aplicación de la fórmula matemática adoptada por el Consejo de Estado, a saber: R = Rh. índice final Índice inicial CUARTO.- La UGPP deberá dar cumplimiento a lo dispuesto en este fallo dentro del plazo indicado en el artículo 192 del CPACA.
ANTECEDENTES 1. Demanda El 2 de mayo de 2019, mediante apoderado judicial, la UGPP, con fundamento en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 y el artículo 250-8 del CPACA, formuló recurso extraordinario de revisión contra la sentencia del 7 de septiembre de 2018, dictada por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. 2.
Hechos La Sala destaca los siguientes hechos relevantes: El 18 de diciembre de 2009, la señora Justa del Carmen Vargas León solicitó el reconocimiento de la pensión gracia. Mediante Resolución PAP 005184 del 16 de junio de 2010, en su momento, la Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal) denegó el reconocimiento de la pensión gracia a la señora Vargas León, en razón a que no cumplía el requisito de tiempo de servicio.
El 8 de agosto de 2011, la señora Vargas León promovió demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, con el fin de obtener la nulidad de la Resolución PAP 005184 de 2010 y, por ende, el reconocimiento de la pensión gracia. Por sentencia del 14 de septiembre de 2012, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, declaró la nulidad de la resolución PAP 005184 de 2010.
En consecuencia, ordenó el reconocimiento de la pensión gracia a la señora Vargas León, a partir del 21 de diciembre de 2007, al encontrar que prestó los servicios como docente territorial por más de 20 años de servicio. A instancias del recurso de apelación interpuesto por Cajanal, mediante providencia del 20 de febrero de 2014, la Sección Segunda, Subsección B, del Consejo de Estado revocó la decisión de primera instancia. En síntesis, consideró que, de acuerdo con las certificaciones expedidas por la Secretaría de Educación de Bogotá y el Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio, la señora Vargas León laboró como docente del orden nacional por 22 años, 1 mes y 5 días, y en el nivel territorial trabajó por 10 años, 5 meses y 6 días.
El 24 de julio de 2015, la señora Justa del Carmen Vargas León solicitó nuevamente el reconocimiento de la pensión gracia. Mediante resoluciones RDP 049803 del 26 de noviembre de 2015 y RDP 007164 del 18 de febrero de 2016, la UGPP (que asumió las funciones que correspondían a Cajanal) denegó el reconocimiento de la prestación reclamada, en razón a que la docente no contaba con los 20 años necesarios como docente territorial o nacionalizada.
La señora Vargas León promovió demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra las resoluciones RDP 049803 de 2015 y RDP 007164 de 2016. Por sentencia del 30 de marzo de 2017, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, denegó las pretensiones de la demanda, dado que no acreditó el requisito de tiempo de servicios.
En segunda instancia, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, por sentencia del 7 de septiembre de 2018 (objeto del recurso extraordinario), revocó la decisión de primera instancia. En su lugar, declaró la nulidad de los actos demandados y, en consecuencia, ordenó a la UGPP reconocer la pensión gracia a la señora Vargas León, en cuantía equivalente al 75 % del promedio de lo cotizado durante el último año anterior a la consolidación del status pensional, con efectos fiscales a partir del 24 de julio de 2012, por prescripción trienal.
Las razones de esa decisión se resumen enseguida. 3. Sentencia recurrida De manera preliminar, la sentencia objeto de revisión se refirió al régimen jurídico y a la jurisprudencia del Consejo de Estado respecto de la pensión gracia, en punto a precisar que serán beneficiarios de dicha pensión los docentes cuya vinculación sea territorial y/o nacionalizada.
Además, explicó que, para verificar si se cumple el requisito de tiempo de servicios, lo importante es determinar el tipo de nombramiento, la autoridad que lo hace, la institución educativa en la que se prestaron los servicios y los extremos temporales de la vinculación. En cuanto al caso concreto, la providencia recurrida concluyó que, de acuerdo con las pruebas del expediente y según la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018[1], la señora Justa del Carmen Vargas León tenía derecho al reconocimiento y pago de la pensión gracia, habida cuenta de que no solo cumplía con el requisito de edad, sino que cumplió con el requisito de tiempo de servicios.
Que, en efecto, del 24 de abril de 1979 al 23 de mayo de 1989, fue vinculada como docente nacionalizado por el departamento de Córdoba y del 16 de enero de 1990 al 11 de junio de 2014 trabajó como docente de tiempo completo del Distrito de Bogotá. Por lo tanto, revocó la sentencia de primera instancia, declaró la nulidad de los actos administrativos demandados y, por consiguiente, ordenó el reconocimiento de la pensión gracia a la señora Vargas León, con efectos fiscales a partir del 24 de julio de 2012, por prescripción trienal. 4.
Argumentos del recurso extraordinario de revisión La UGPP alegó[2] que la sentencia del 7 de noviembre de 2018 incurrió en las causales de revisión establecidas en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 y del artículo 250-8 del CPACA. Esto es, (i) porque la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley y (ii) porque se desconoció otra sentencia con efectos de cosa juzgada entre las partes.
Respecto de la causal del artículo 20, literal b) de la ley 797 de 2002, la UGPP afirmó que se otorgó un derecho pensional sin que la demandante cumpliera el requisito de tiempo de servicios. Para sustentar dicho argumento, explicó que la pensión gracia fue creada por la Ley 114 de 1913, para los maestros que hubiesen laborado 20 años de servicios en escuelas primarias oficiales.
Que, luego, la Ley 116 de 1928 la amplió a los empleados y profesores de escuelas normales y a los inspectores de instrucción de policía. Que, a su turno, la Ley 91 de 1989 creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y, entre otras cosas, limitó el reconocimiento de la pensión gracia a los docentes que se vincularon antes del 31 de diciembre de 1980 y conservó los requisitos de edad y tiempo de servicios.
Enseguida, explicó que tanto la Corte Constitucional como el Consejo de Estado han establecido que, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, no es posible contabilizar tiempos de servicio con vinculación nacional. Que, en el caso concreto, la docente Justa del Carmen Vargas León laboró: (i) en la Escuela Rural Mixta San Rafael de Montería con vinculación nacionalizada, desde el 24 de abril de 1979 al 23 de mayo de 1989, y (ii) como docente del Distrito Capital de Bogotá desde el 4 de agosto de 1989 hasta el 30 de diciembre de 2007.
Manifestó que, si bien la primera vinculación le otorgó la calidad de docente nacionalizada, lo cierto es que, para efectos de la pensión gracia, el vínculo laboral con el Distrito Capital no puede sumarse, pues el nombramiento fue firmado por el presidente de la junta administradora del Fondo Educativo Regional, el Secretario de Educación de Bogotá y el Delegado Regional del FER, lo que indica que el último era un nombramiento como docente nacional.
Que, siendo así, la docente Vargas León no cumplía con el requisito de tiempo de 20 años como docente con vinculación territorial y/o nacionalizada, que es necesario para el reconocimiento de la pensión gracia. En cuanto a la causal del artículo 250-8 del CPACA, esto es, el desconocimiento de una sentencia con efectos de cosa juzgada, la UGPP manifestó que, en segunda instancia, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, mediante providencia del 20 de febrero de 2014[3], ya había denegado las pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió la señora Justa del Carmen Vargas León para obtener el reconocimiento de la pensión gracia. Según la UGPP como existía identidad de partes, de objeto y de causa petendi, la sentencia del 7 de septiembre de 2018, dictada por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, (objeto del presente recurso) debió declarar configurada la cosa juzgada y abstenerse de reabrir la discusión sobre una cuestión definida en sede jurisdiccional. 5.
Trámite procesal Por auto del 24 de julio de 2019[4], el magistrado sustanciador inadmitió la demanda de revisión para que la UGPP identificara las causales de revisión que se invocan contra la sentencia del 7 de septiembre de 2018. Oportunamente, el apoderado judicial de la UGPP[5] explicó que las causales invocadas eran la del artículo 20, literal b) de la Ley 797 de 2003, y la del artículo 250-8 del CPACA.
Por auto del 29 de agosto de 2019[6], el despacho sustanciador admitió el recurso extraordinario de revisión, ordenó notificar a la señora Justa del Carmen Vargas León, al Ministerio Público y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. Por auto del 7 de noviembre de 2019[7], el magistrado ponente reconoció como pruebas las aportadas en la demanda y la contestación. De oficio, se requirió al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, subsecciones F y A, para que remitieran los expedientes de nulidad y restablecimiento del derecho nro. 25000232500020110080100 y 25000234200020160201400.
De las pruebas incorporadas se surtió el traslado de ley[8]. Las partes guardaron silencio. 6. Intervención de la parte demandante del proceso ordinario La señora Justa del Carmen Vargas León, mediante apoderada judicial, se opuso al recurso extraordinario de revisión. Después de aludir al principio de dignidad humana, a la protección especial de las personas de la tercera edad y a la garantía de los derechos adquiridos, la señora Vargas León explicó que en el proceso ordinario en que se dictó la sentencia objeto de recurso quedó acreditado que, por más de 20 años, prestó servicios como docente oficial en el departamento de Córdoba y el Distrito Capital de Bogotá con vinculación territorial y nacionalizada, por tanto, cumplía el requisito de tiempo de servicios para acceder a la pensión gracia. Por otra parte, manifestó que no se configuró la cosa juzgada, dado que en el primer proceso se cuestionó el acto administrativo de Cajanal, que denegó la pensión gracia, mientras que en el segundo proceso se discutió la legalidad de los actos administrativos de la UGPP, lo que supone que no existe identidad de causa petendi.
Que, adicionalmente, la sentencia recurrida tiene sustento en la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado, en la que se definió el criterio para computar tiempos de servicios para efectos de la pensión gracia, en el sentido de que lo determinante es definir cuál es la entidad nominadora y en qué institución educativa se presta la labor docente.
Que, además, como se trata de derechos pensionales la reclamación puede hacerse, en cualquier tiempo, ante la administración y ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. 7. Ministerio Público El Ministerio Público no intervino, a pesar de que fue notificado del auto admisorio. CONSIDERACIONES 1. Competencia Conforme con los artículos 107, 111 y 249 del CPACA, 2° del Acuerdo 321 de 2014 de la Sala Plena del Consejo de Estado y 28 a 32 del Acuerdo 080 de 2019, a la Sala Especial de Decisión Nro. 3 le corresponde resolver el recurso extraordinario de revisión promovido por la UGPP contra la sentencia del 7 de septiembre de 2018, dictada por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. 2.
Oportunidad del recurso La sentencia recurrida se dictó el 7 de septiembre de 2018, se notificó mediante correo electrónico el 24 de octubre del mismo año y cobró ejecutoria el 29 de octubre siguiente[9]. Mientras tanto, la UGPP presentó el recurso extraordinario de revisión el 2 de mayo de 2019[10], esto es, dentro del año siguiente a la ejecutoria, conforme lo exige el inciso 1 del artículo 251 del CPACA.
Por igual, el recurso es oportuno frente a la causal del literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, ya que la demanda se presentó en los 5 años siguientes a la ejecutoria de la providencia cuestionada. 3. Planteamiento y solución del problema jurídico En los términos de la demanda y la contestación, corresponde a la Sala decidir si la sentencia del 7 de septiembre de 2018, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, incurrió en las causales de revisión establecidas en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 y del artículo 250-8 del CPACA.
Esto es, (i) porque la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley y (ii) porque se desconoció otra sentencia con efectos de cosa juzgada entre las partes. Para decidir, la Sala se referirá, como primera medida, al recurso extraordinario de revisión y, luego, descenderá al estudio del caso concreto. 4. Naturaleza del recurso extraordinario de revisión[11] En general, el recurso extraordinario de revisión es un medio de impugnación excepcional contra la sentencia, que permite el rompimiento del principio de cosa juzgada.
Se propone con el fin de restablecer tanto el imperio de la justicia como la vigencia del ordenamiento jurídico, que pueden resultar quebrantados por las sentencias injustas. Dicho recurso, sin embargo, no es el mecanismo para cuestionar la actividad interpretativa, ni la valoración probatoria del juez, ni para que el afectado con la sentencia proponga cuestiones que no alegó oportunamente en el proceso originario.
Es un instrumento para discutir y ventilar ciertos hechos procesales externos a la labor funcional del juez, que pueden llegar a afectar el principio de justicia material. De ahí que el ámbito de revisión esté restringido por las causales que el legislador ha determinado de manera taxativa, causales que, en todo caso, por tratarse de situaciones excepcionales contra el valor de la cosa juzgada, no admiten interpretaciones más allá de lo que en buena ley se deduce de su texto.
Las causales de revisión están previstas en el artículo 250 del CPACA y básicamente tienen que ver con hechos como la falsedad, el fraude, el error, la aparición de documentos decisivos que hubieren modificado el sentido de la decisión o incluso la violación del debido proceso. Esas causales, como es apenas obvio, no aluden a errores sustanciales que puedan derivarse de la falta de aplicación, la aplicación indebida o la interpretación errónea de una norma sustancial.
No es un recurso que proceda por violación de la ley. Recientemente, la Corte Constitucional[12] se refirió a las causales de revisión para controvertir providencias judiciales relacionadas con el reconocimiento o reliquidación de prestaciones periódicas: El artículo 250 de la Ley 1437 de 2011 y otras normas dividen las causales de revisión en cuatro grupos, a saber: i) los numerales 2, 3 y 4 se basan en la configuración de ilícitos y se fundan en la necesidad de obtener una sentencia conforme a derecho frente a la ocurrencia de hechos delictivos o fraudulentos que fueron determinantes para la adopción de la decisión; ii) las causales consagradas en los numerales 1 y 6 tienen como fin corregir los errores generados por circunstancias desconocidas al momento de proferir la sentencia cuestionada, que de haberlo conocido, hubiesen originado una sentencia distinta; iii) las enumeraciones 5 y 8 del CPACA contienen las opciones de corregir la nulidad de una sentencia que no era apelable y proteger la intangibilidad de la cosa juzgada.; y (sic) iv) la causal 7 de esa norma, el artículo 20 de la Ley 796 de 2003 (sic) y el artículo 48 de la Constitución permiten la revisión de sentencias que reconocieron prestaciones periódicas sin tener las aptitudes legales o perderlas con posterioridad, en ausencia de requisitos o acceder a la pensión en abuso del derecho. 5.
Caso concreto En cuanto a la causal del literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 El artículo 20[13] de la Ley 797 estableció la acción especial para revisar judicialmente las sentencias, conciliaciones o acuerdos transaccionales que impongan al erario o fondo de naturaleza pública la obligación de cubrir prestaciones periódicas.
El recurso se tramita mediante el procedimiento previsto para el recurso extraordinario de revisión y, además de las causales del artículo 250 del CPACA, procede por: a) por la violación al debido proceso, y b) cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.
Según lo ha explicado tanto el Consejo de Estado[14] como la Corte Constitucional[15], el objeto principal del recurso especial de revisión es proteger el patrimonio público, el interés general y el equilibrio financiero del sistema pensional, mediante el mecanismo de examinar judicialmente la legalidad de las prestaciones reconocidas, cuando se configuren alguna de las causales del artículo 20 mencionado.
Para esos propósitos, el juez del recurso podrá infirmar la sentencia. Se ha entendido, además, que la acción especial de revisión de la Ley 797 de 2003 no permite reabrir la cuestión de fondo decidida en el juicio ordinario, sino que el único objeto es la “revisión de los montos de las pensiones reconocidas en contra de lo establecido por la ley, en orden a salvaguardar el equilibrio entre la prestación y su legalidad, así como también proteger los recursos limitados del tesoro público, la liquidez, solvencia y sostenibilidad del sistema de seguridad social y el principio de universalidad que lo gobierna”[16].
En el caso concreto, la Sala considera que los argumentos propuestos por la UGPP para cuestionar el cumplimiento del requisito de tiempo de servicios para acceder a la pensión gracia no están asociados a la cuantía de la prestación en los términos de la letra b) del artículo 20 de la Ley 797. Para la Sala, la causal de revisión mencionada supone que la persona cumple los requisitos de edad y tiempo de servicios para acceder a la pensión gracia, pero, por excepción, habilita a la administración a discutir la cuantía, el monto, reconocido en la providencia judicial.
Siendo así, no prospera el recurso de revisión frente a la causal de la letra b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, pues la UGPP no cuestiona la cuantía, sino la falta de cumplimiento del requisito de tiempo de servicio para acceder a la pensión gracia. En cuanto a la causal del artículo 250-8 del CPACA: desconocimiento de la cosa juzgada Como se sabe, el fundamento de la cosa juzgada es alcanzar la certeza en el resultado de los procesos judiciales y evitar que las controversias se reabran indefinidamente, en detrimento de la seguridad jurídica y de la confianza de las partes.
Una vez agotado el trámite procesal y decidido el litigio mediante sentencia definitiva, no puede provocarse una nueva controversia entre las mismas partes y con el mismo objeto. La cosa juzgada es el instrumento para justamente impedir que el nuevo debate prospere o que se dicte una sentencia contraria a la anteriormente proferida. El artículo 303 del CGP, aplicable al proceso contencioso administrativo por remisión del artículo 306 del CPACA, prevé que la sentencia ejecutoriada tiene fuerza de cosa juzgada, siempre que el nuevo proceso verse sobre el mismo objeto, se funde en la misma causa y exista identidad jurídica de las partes.
Pues bien, la cosa juzgada es un medio exceptivo que se configura cuando: (i) exista identidad de partes; (ii) exista identidad de objeto (sobre qué recae el litigio[17]), esto es, que las pretensiones en el nuevo proceso correspondan a las mismas que integraban el petitum del primer proceso en el que se dictó la sentencia, y (iii) exista identidad de causa (el porqué del litigio), es decir, que el motivo o razón que sustentó la primera demanda se invoque nuevamente en la segunda.
La cosa juzgada puede hacerse valer, de oficio o a petición de parte, como excepción. En caso de que no se proponga de tal forma, procede como causal del recurso extraordinario de revisión. En efecto, el artículo 250-8[18] del CPACA establece que el desconocimiento de otra sentencia con efectos de cosa juzgada entre las partes es causal del recurso extraordinario de revisión. Sin embargo, la norma explica que no habrá lugar a revisión si en el segundo proceso se propuso y decidió la excepción de cosa juzgada.
En cuanto al alcance de la cosa juzgada como causal de revisión, esta Corporación, en sentencia del 5 de abril de 2016[19], desarrolló la causal en los siguientes términos: 17. La consagración de esta circunstancia -desconocimiento de la cosa juzgada- como causal de revisión, busca garantizar la unidad de la jurisdicción, de modo que solamente haya un pronunciamiento sobre la misma controversia.
Así, cuando la jurisdicción se agota con una decisión, “ésta se vuelve intangible por antonomasia y ningún otro juez puede volver sobre el asunto, pues de hacerlo, sería posible el hallazgo de dos sentencias contradictorias sobre idéntica controversia lo cual desconocería la unidad de jurisdicción y lesionaría la seguridad jurídica, pues la aplicación de unas mismas normas a un caso idéntico, no puede conducir razonablemente a resultados distintos”[20]. 18.
Para que se configure esta causal, es necesaria la presencia concurrente de tres presupuestos esenciales, a saber: (i) que existan dos sentencias contradictorias; (ii) que la sentencia contrariada constituya cosa juzgada entre las partes del proceso en que fue dictada y frente al segundo proceso -lo cual ocurre cuando éste involucra a las mismas partes de un proceso anterior, versa sobre el mismo objeto y se adelanta por la misma causa- y (iii) que en el segundo proceso no se haya propuesto como excepción la cosa juzgada.
Sobre esta causal, ha dicho la jurisprudencia de la Corporación[21]: Además de lo anterior, para los efectos de esta causal, ha de entenderse que la alusión a un término nuevo o segundo proceso deben analizarse lógicamente en relación con un primer o anterior proceso, pues solamente cuando se inicia un proceso entre las mismas partes y sobre el mismo asunto, luego de haberse proferido sentencia en otro anterior, podría argumentarse que este segundo pretende revivir lo ya decidido en contravía del propósito de la cosa juzgada que no es otro que evitar decisiones contradictorias sobre un mismo asunto y entre las mismas partes.
Al respecto, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, al analizar un recurso extraordinario de revisión interpuesto con fundamento en la causal octava de revisión que se viene analizando, señaló: “la cosa juzgada se predica de los puntos que han sido materia expresa de la decisión de una sentencia y que sólo puede extenderse a aquéllos que por ser consecuencia necesaria o depender indispensablemente de ella, se reputan tácitamente decididos.
Igualmente, que tratándose de sentencias dictadas en litigios interpartes, la cosa juzgada está sujeta a dos límites: el objetivo, que mira hacia el objeto sobre el que versa el debate y la causa petendi de la pretensión, y el subjetivo, que tiene que ver con las personas que fueron parte en el proceso”[22] (…). Recapitulando lo expuesto se tiene que la cosa juzgada se estructura desde que la sentencia queda ejecutoriada, es decir, desde que hace tránsito a cosa juzgada formal; y para que se estructure la causal de revisión es necesario que se adelante un nuevo proceso con posterioridad a la ejecutoria de la sentencia dictada en otro anterior; que el nuevo proceso sea entre las mismas partes, es decir, que haya identidad jurídica de partes más no de personas, excepto cuando se trata de sentencias a las que la ley les otorga efectos erga omnes; que el nuevo proceso verse sobre un mismo objeto entendido como las prestaciones o declaraciones que se reclaman a la justicia; y que el nuevo proceso se adelante por la misma causa que originó el anterior, entendiendo por causa la razón por la cual se demanda.
En el caso concreto, se propone el siguiente cuadro comparativo para determinar su se configuró la cosa juzgada a que alude la UGPP: | |Proceso Nro. 1 |Proceso Nro. 2 | |Nro. de |25000-23-25-000-2011-00801-00|25000-23-42-000-2016-02014-00| |expediente | | | |Demandante |Justa del Carmen Vargas León |Justa del Carmen Vargas León | |Demandado |Cajanal |UGPP | |Petición en |18-dic-2009: solicitó el |24-jul-2015: solicitó el | |vía |reconocimiento y pago de la |reconocimiento y pago de la | |administrati|pensión gracia de |pensión gracia[24]. | |va |jubilación[23]. | | |Acto |Resolución PAP 005184 del 16 |Resolución RDP 049803 del 26 | |demandado |de junio de 2010. |de noviembre de 2015. | | | | | | |De manera general, el acto |En resumen, el acto explicó: | | |señaló: | | | | |“Que si bien es cierto, los | | |“De conformidad con la norma |certificados no fueron | | |antes transcrita y los |allegados en debida forma, | | |tiempos de servicio antes |toda vez que obra el acta de | | |relacionados se puede |posesión de fecha 24 de abril| | |observar que el (a) |de 1979 y el Decreto 550 de | | |peticionario (a) no cuenta |1979 en copia autenticada, se| | |con los veinte años en la |realizó el estudio de la | | |docencia oficial de carácter |pensión gracia evidenciando | | |Departamental, Distrital, |que trabajó a partir del 22 | | |Municipal o Nacionalizado |de enero de 1990 hasta el 30 | | |teniendo en cuenta que para |de diciembre de 2007 con | | |acceder a la prestación |vinculación nacional. | | |solicitada no es posible | | | |computar tiempos de servicio |Aunado a lo anterior es | | |del orden nacional, ni los |pertinente aclarar que así se| | |desempeñados en cargos de |alleguen los certificados en | | |carácter administrativo total|copia auténtica u original, | | |o parcialmente, en |no se cumplen los requisitos | | |consecuencia no hay lugar al |por cuanto el tiempo de | | |reconocimiento y pago de la |vinculación municipal, | | |pensión de jubilación |departamental o nacionalizado| | |solicitada. |no es equivalente a 20 años | | |(…)”. |toda vez que los factores | | | |salariales allegados para | | |Y resolvió: |cumplir el requisito | | | |corresponden a fechas del 22 | | |“ARTÍCULO PRIMERO: Negar el |de enero de 1990 al 30 de | | |reconocimiento y pago de la |diciembre de 2007 con | | |Pensión de Jubilación Gracia,|vinculación nacional. | | |solicitada por el (a) señor | | | |VARGAS LEÓN JUSTA DEL CARMEN,|RESUELVE | | |ya identificado (a), de | | | |conformidad con las razones |ARTÍCULO PRIMERO: Negar el | | |expuestas en la parte motiva |reconocimiento y pago de la | | |de esta Resolución. |Pensión de Jubilación Gracia,| | |(…)”[25]. |solicitada por el (a) señor | | | |VARGAS LEÓN, ya identificado | | | |(a), de conformidad con las | | | |razones expuestas en la parte| | | |motiva de esta Resolución. | | | |(…)”[26]. | | | | | | | |La anterior decisión fue | | | |confirmada mediante | | | |Resolución RDP 007164 del 18 | | | |de febrero de 2016, que | | | |dispuso: | | | | | | | |“Que mediante Resolución No. | | | |PAP 05184 de fecha 16 de | | | |Junio de 2010, se negó el | | | |reconocimiento y pago de una | | | |Pensión Gracia reclamada por | | | |la señora JUSTA DEL CARMEN | | | |VARGAS LEÓN (…) | | | |Que se evidencia certificado | | | |de tiempo de servicios de | | | |fecha 28 de enero de 2008, | | | |donde se hace referencia a | | | |que la vinculación de la | | | |recurrente es de CARÁCTER | | | |NACIONAL, documento expedido | | | |por la SECRETARÍA DE | | | |EDUCACIÓN DE BOGOTÁ. | | | | | | | |Que en documento expedido por| | | |la GOBERNACIÓN DE CÓRDOBA, de| | | |fecha 26 de marzo de 2009, NO| | | |SE HACE REFERENCIA, al tipo | | | |de vinculación de la docente.| | | | | | | |Que es requisito sine qua non| | | |que la vinculación del | | | |recurrente sea de carácter | | | |NACIONALIZADO, TERRITORIAL, | | | |DISTRITAL Y/O MUNICIPAL, para| | | |efectos de acceder a la | | | |prestación solicitada. | | | | | | | |Que como quiera que persisten| | | |las causales que dieron | | | |origen a la negativa inicial,| | | |y en virtud a que no se | | | |allegaron nuevos elementos de| | | |juicio se procederá a | | | |confirmar en todas sus partes| | | |el acto recurrido. | | | |(…)”[27]. | |Pretensiones|“1.
Se declare la nulidad de |“1. Declarar la nulidad de la| |de la |la Resolución No. PAP 005184 |Resolución No. RDP 049803 DEL| |demanda |del 16 de junio de 2010, |26 DE NOVIEMBRE DE 2015, | | |expedida por el Liquidador de|expedida por la Subdirectora | | |la Caja Nacional de Previsión|de determinación de derechos | | |Social CAJANAL EICE., hoy en |pensionales de la Unidad | | |liquidación, por la cual se |Administrativa Especial de | | |niega el reconocimiento y |Gestión Pensional y | | |pago de la pensión gracia (…)|Contribuciones Parafiscales | | | |de la Protección Social, por | | |2.
Se declare que la señora |la cual se niega el | | |JUSTA DEL CARMEN VARGAS LEÓN |reconocimiento y pago de la | | |tiene derecho a que la CAJA |pensión gracia (…) | | |NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL | | | |( ), le reconozca y pague |2. Declarar la nulidad de la | | |la pensión gracia, a partir |Resolución No. RDP 007164 DEL| | |del día que cumplió el |18 DE FEBRERO DE 2016, | | |status, es decir el 20 de |expedida por el Director de | | |diciembre de 2007, en cuantía|Pensiones (…), por la cual se| | |del 75% del salario con la |resuelve un recurso de | | |totalidad de los factores |apelación y se confirma en | | |salariales, devengados |todas sus partes la | | |durante el último año de |Resolución No. RDP049803 DEL | | |servicio. |26 DE NOVIEMBRE DE 2015. | | |(…)”[28]. | | | | |3.
Declarar que el (a) señor | | | |(a) JUSTA DEL CARMEN VARGAS | | | |LEON, tiene derecho a que la | | | |(…) UGPP, le reconozca y | | | |pague, la pensión gracia, a | | | |partir del día que cumplió el| | | |status, es decir, cincuenta | | | |(50) años de edad y veinte | | | |(20) daños de servicio, en | | | |cuantía del 75% del salario, | | | |con la totalidad de los | | | |factores salariales | | | |devengados durante el año | | | |inmediatamente anterior al | | | |cumplimiento de los | | | |requisitos de edad y tiempo | | | |de servicios. | | | |(…). | |Concepto de |Luego de hacer el recuento |En resumen, en la segunda | |violación |legal y jurisprudencial sobre|demanda se concluyó: | |(causa |la pensión gracia de | | |petendi) |jubilación, en la demanda se |“No existe ningún fundamento | | |concluyó: |fáctico o jurídico, para | | | |afirmar que los tiempos | | |“Mi representada, como |laborados por mi mandante | | |reiteradamente se ha dicho, |desde 1990 son tiempos | | |se vinculó al magisterio del |NACIONALES, por cuanto mi | | |Departamento de Córdoba como |mandante se desempeñó por | | |docente nacionalizada, desde |NOMBRAMIENTO hecho por el | | |el 24 de abril de 1979 hasta |Alcalde de Bogotá y en | | |el 30 de septiembre de 1989 y|instituciones educativas de | | |posteriormente como producto |carácter territorial o | | |de una permuta, se posesionó |afectadas por el proceso de | | |en el cargo de docente en el |Nacionalización (…) | | |magisterio del Distrito |(…) | | |Capital de Bogotá, desde el |Corolario de lo sustentado es| | |22 de Enero de 1990 a la |que no existe fundamento | | |fecha. |válido para negar la pensión | | | |gracia, por cuanto mi | | |Injusta e ilegalmente, |representado(a) cumple con | | |CAJANAL le da el tratamiento |todos los requisitos legales | | |de docente nacional a mi |establecidos para ser | | |representada cuando no lo es.|beneficiario(a) de la Pensión| | |Obsérvese cómo sostiene que |Gracia que reconoce la Nación| | |los docentes del orden |a los docentes | | |nacional no tienen derecho a |nacionalizados, | | |la pensión de jubilación |departamentales, distritales | | |gracia y toma los tiempos |y municipales. | | |laborados por mi mandante en |(…)”[30]. | | |el DISTRITO CAPITAL DE BOGOTÁ| | | |(Ente territorial – Distrito | | | |en el cual la vinculación es | | | |de carácter nacionalizado) | | | |para darles el tratamiento de| | | |NACIONAL (dependiente del | | | |Ministerio de Educación | | | |Nacional). | | | | | | | |En ese sentido mi poderdante | | | |su cumplió con “la totalidad | | | |de los requisitos” y ha | | | |estado vinculada “de | | | |conformidad con las leyes 114| | | |de 1913, 116 de 1928 y 37 de | | | |1933, con el aditamento de su| | | |compatibilidad, con la | | | |pensión ordinaria de | | | |jubilación aún en el evento | | | |de estar a cargo total o | | | |parcialmente de la nación. | | | |(…)”[29]. | | |Sentencia de|El Tribunal Administrativo de|El Tribunal Administrativo de| |primera |Cundinamarca, Sección |Cundinamarca, Sección | |instancia |Segunda, Subsección F, por |Segunda, Subsección A, en | | |sentencia del 14 de |sentencia del 30 de marzo de | | |septiembre de 2012[31], |2017[32], denegó las | | |accedió a las pretensiones de|pretensiones de la demanda. | | |la demanda, al concluir que | | | |cumplía el requisito de |En síntesis, señaló que el | | |tiempo de servicios. |tiempo laborado como docente | | | |del Distrito Capital fue de | | | |carácter nacional y, por | | | |tanto, no puede computarse | | | |para efectos de la pensión | | | |gracia. Que, si bien fue | | | |prestado en una entidad del | | | |orden territorial, lo cierto | | | |es que el nombramiento se | | | |efectuó con la intervención | | | |del representante del | | | |Ministerio de Educación | | | |Nacional. | |Sentencia de|El Consejo de Estado, Sección|El Consejo de Estado, Sección| |segunda |Segunda, Subsección B, el 20 |Segunda, Subsección B, el 7 | |instancia |de febrero de 2014[33], |de septiembre de 2018[35] | | |revocó la sentencia de |(sentencia objeto de | | |primera instancia y, en su |revisión), revocó la | | |lugar, denegó las |sentencia de primera | | |pretensiones, por las |instancia, con fundamento en | | |siguientes razones: |los siguientes argumentos: | | | | | | |“En el presente caso, se |“54.
De lo anterior se | | |allegaron tres |concluye, que los | | |certificaciones proferidas |beneficiarios de la pensión | | |por tres funcionarios |gracia serán aquellos | | |diferentes en distintos |docentes cuya vinculación sea| | |tiempos y en todas se |territorial y/o | | |acreditó que la actora se |nacionalizada, descartando de| | |vinculó al Distrito Capital |esta forma aquellas del orden| | |como docente Nacional a |nacional, bien sea porque | | |partir del 22 de enero de |provenga directamente del | | |1990 (fls. 5, 6 y 64). |Gobierno Nacional o se | | | |acredite en el plenario que | | |Ahora bien, el A quo |la profesión se ejerció en | | |argumentó que la vinculación |una institución educativa | | |de la demandante es |nacional. | | |Distrital, independientemente| | | |de las certificaciones |55.
En este punto, encuentra | | |allegadas, pues el tipo de |la Sala que la demandante | | |vinculación lo define “el |logró demostrar una | | |acto de nombramiento, mas no |prestación del servicio como | | |el régimen prestacional, |docente en periodos | | |mucho menos la mera |discontinuos, respecto de los| | |liberalidad del funcionario |cuales, debe decirse que el | | |que expidió dicha |último, es decir el iniciado | | |certificación”. |a partir del 16 de enero de | | | |1990 se encuentra certificado| | |Sin embargo, observa la Sala |como «nacional» con fuente de| | |que las certificaciones |recursos del situado fiscal. | | |aludidas son expedidas por el| | | |Fondo Nacional de |56.
Es evidente también, que | | |Prestaciones Sociales del |entre los periodos | | |Magisterio, Secretaría de |registrados existen | | |Educación de Bogotá D.C., en |interrupciones, situación que| | |tres oportunidades diferentes|conforme a lo expuesto por la| | |(2008, 2009 y 2012), por |Sala en el capítulo anterior,| | |funcionarios diferentes, por |no altera la acumulación del | | |lo tanto no se puede |tiempo de 20 años en la | | |denominar una “mera |docencia oficial, estimando | | |liberalidad” la verificación |que los tiempos válidos son | | |del tipo de nombramiento de |aquellos servidos en | | |la demandante. |cualquier tiempo y bajo | | | |cualquier modalidad de | | |Respecto de la calidad del |vinculación, exigiéndose | | |funcionario que lo nombra, |solamente que se originen en | | |tampoco puede predicarse que |nombramientos territoriales o| | |es Distrital o Nacionalizada |nacionalizados en los | | |porque si bien fue nombrada |términos descritos en el | | |por el Alcalde Mayor del |artículo 1° de la Ley 91 de | | |Distrito Capital, los |1989. | | |recursos con los cuales se | | | |paga el servicio de docencia |57.
De igual manera, resulta | | |prestado son de carácter |diáfano para la Sala, que el | | |Nacional y no propios del |nombramiento inicial como | | |ente territorial. |docente de la actora ocurrió | | | |antes del 31 de diciembre de | | |Las certificaciones aludidas |1980 cargo del que ocupo | | |demuestran que es el Situado |desde el 24 de abril de 1979 | | |Fiscal la fuente de recursos |y que ocupó hasta el 23 de | | |para el pago de los salarios |mayo de 1989. | | |y prestaciones de la | | | |demandante, que es el |58.
También es claro, que las| | |porcentaje de los ingresos |autoridades que nominaron al | | |corrientes de la Nación |demandante como docente para | | |cedido a los Departamentos, |dichos periodos fueron en su | | |el Distrito Capital y los |orden, el Gobernador de | | |Distritos Especiales de |Córdoba y el Alcalde de | | |Cartagena y Santa Marta, para|Bogotá, y que respecto del | | |la atención de los servicios |ultimo nombramiento realizado| | |públicos de educación y salud|en su favor, el mandatario | | |de la población, |local actuó como Presidente | | |administrados por esas |de la Junta Administradora | | |entidades territoriales[34]. |del FER junto con el visto | | | |bueno del Delegado Regional | | |Por tanto, de acuerdo con las|del FER. | | |pruebas que obran en el | | | |expediente la Sala observa |59.
De este modo, y conforme | | |que la accionante laboró como|al criterio unificado de esta| | |docente del orden Nacional, |sección contenido en la | | |según los certificados |sentencia dictada el 21 de | | |expedidos por la Secretaría |junio de 2018 dentro del | | |de Educación de la Alcaldía |proceso | | |Mayor de Bogotá, Fondo |25000-23-42-000-2013-04683-01| | |Nacional de Prestaciones |(3805-2014), se tiene que la | | |Sociales del Magisterio, a |demandante acreditó en debida| | |partir del 22 de enero de |forma su vinculación y | | |1990 hasta la fecha de |permanencia en el servicio | | |expedición de la última |oficial docente, siéndolo en| | |certificación, 27 de febrero |calidad de educador | | |de 2012, es decir, 22 años, 1|nacionalizado, bajo la | | |mes y 5 días. |dirección final del Distrito | | | |Capital de Bogotá. Lo | | |El tiempo trabajado en las |anterior, teniendo en cuenta | | |Instituciones mencionadas es |las bases jurisprudenciales | | |del orden Nacional, y por |sentadas en la sentencia de | | |ello no puede ser tenido en |unificación, que para el caso| | |cuenta para cumplir el |concreto permiten relievar | | |requisito establecido en el |que los nombramientos que | | |artículo 4º de la Ley 114 de |tuvo fueron nacionalizados. | | |1913, el cual exige una | | | |vinculación territorial. | | | | | | | |La Secretaría de Educación | | | |del Departamento de Córdoba, | | | |certificó que la demandante | | | |prestó sus servicios como | | | |docente NACIONALIZADO, en la | | | |Escuela Rural Mixta de San | | | |Rafael en el Municipio de | | | |Montería, entre el 24 de | | | |abril de 1979 y el 30 de | | | |septiembre de 1989, es decir,| | | |10 años, 5 meses y 10 días. | | | | | | | |Así, de acuerdo con las | | | |pruebas allegadas al proceso,| | | |la actora trabajó como | | | |docente del nivel NACIONAL | | | |por un lapso de 22 años, 1 | | | |mes y 5 días, y en nivel | | | |TERRITORIAL por 10 años, 5 | | | |meses y 6 días, razón por la | | | |cual no cumple con el | | | |requisito de tiempo de | | | |servicio dispuesto en las | | | |normas de pensión gracia dado| | | |que su vinculación en el | | | |nivel TERRITORIAL no superó | | | |los 20 años. | | Visto lo anterior, la Sala considera que está configurada la causal de revisión del artículo 250-8 del CPACA, habida cuenta de que la sentencia objeto de recurso desconoció el atributo de cosa juzgada que amparaba la sentencia del 20 de febrero de 2014 proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. Es decir, se cumplen los requisitos para configurar la cosa juzgada frente al reconocimiento de la pensión gracia de la señora Justa del Carmen Vargas León, puntualmente, respecto de la decisión que adoptó la sentencia del 20 de febrero de 2014, al encontrar no cumplido el requisito de tiempo de servicio para acceder a dicha prestación. Veamos: i) Identidad de partes: en ambos procesos funge como demandante la señora Justa del Carmen Vargas León. También es común la parte demandada en los 2 procesos.
El primero se inició contra Cajanal, que, conforme con el literal d) del artículo 1 del Decreto 81 de 1976, era la autoridad encargada de definir sobre el reconocimiento de la prestación reclamada por la mencionada señora y, por tanto, tenía capacidad jurídica y procesal para comparecer al proceso judicial como demandada. El segundo proceso se dirigió contra la UGPP, que, en virtud de la liquidación de Cajanal, asumió la competencia para resolver las solicitudes radicadas a partir del 8 de noviembre de 2011 (Decreto 4269 de 2011[36]) y, por ende, actuó como demandado.
En esas condiciones, existe identidad jurídica de las partes, toda vez que en ambos procesos concurrió como demandante la señora Vargas León (interesada en el reconocimiento de la pensión gracia) y como demandado la autoridad competente para decidir sobre su reconocimiento. ii) Identidad de objeto: como se vio en el cuadro comparativo propuesto, en ambos procesos la docente Justa del Carmen Vargas León cuestionó la legalidad de los actos administrativos que negaron el reconocimiento y pago de la pensión gracia de jubilación, lo que implica que es común el objeto de las demandas.
Pues bien, está cumplido el requisito de identidad jurídica, dado que en los dos procesos se pretendía el reconocimiento de la pensión gracia en favor de la señora Vargas León. Si bien es cierto se cuestionó la legalidad de actos administrativos distintos (lo que indicaría que no existe identidad de objeto material), también lo es que cada decisión de la administración se adoptó con idénticos fundamentos jurídicos y, por ende, la pretensión anulatoria que se formuló ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo tenía como propósito que se anulara el acto administrativo que denegó el reconocimiento de la pensión gracia. Para cumplir el requisito de identidad de objeto lo determinante es que exista plena identidad jurídica, así cambie el objeto material de los procesos. iii) Identidad de causa: en cada uno de los procesos bajo análisis, la señora Vargas León propone el mismo concepto de violación para sustentar la pretensión de nulidad de los actos que negaron el reconocimiento de la pensión gracia. En efecto, se invocaron como violadas las leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 91 de 1989, y los decretos 81 de 1976 y 2277 de 1977.
En el concepto de violación, la demandante invocó el mismo sustento fáctico y alegó que cumplió el requisito de 20 años de servicio, pues la vinculación en el departamento de Córdoba fue de carácter territorial (24 de abril de 1979 al 23 de mayo de 1989) y en el Distrito Capital laboró como docente nacionalizada (16 de enero de 1990 al 11 de junio de 2014).
De modo que, a juicio de la Sala, existe identidad de la cuestión jurídica, en tanto que en los 2 procesos de nulidad y restablecimiento del derecho se alegó el desconocimiento de las normas relacionadas con el cumplimiento de los requisitos para acceder a la pensión gracia. iv) La excepción de cosa juzgada no fue propuesta como excepción en el segundo proceso ni la sentencia recurrida la examinó de oficio, en los términos del inciso 2 del artículo 187 del CPACA.
Entonces, se cumple la exigencia del inciso final del artículo 250-8 ib. v) Por último, como la sentencia del 7 de septiembre de 2018 no examinó la cosa juzgada, es notorio que existen 2 sentencias con resultados opuestos. Por un lado, la sentencia del 20 de febrero de 2014, que, en segunda instancia, concluyó que la señora Justa del Carmen Vargas León no cumplía el requisito de tiempo de servicios para acceder a la pensión gracia. Y, por otro lado, la sentencia del 7 de septiembre de 2018, que volvió sobre una cuestión ya definida y determinó que la demandante sí tenía derecho a la aludida prestación, por haber cumplido los requisitos de edad y tiempo de servicios.
A pesar de que el primer fallo estaba amparado por el atributo de la cosa juzgada, la sentencia del 7 de septiembre de 2018 desconoció que el litigio propuesto por la señora Vargas León había sido resuelto desfavorablemente en una sentencia anterior. Visto lo anterior, la Sala constata que se cumplen los requisitos para configurar la cosa juzgada (existe identidad de partes, causa y objeto), al paso que se cumplen los requisitos del artículo 250-8 del CPACA para la prosperidad del recurso extraordinario de revisión. Se impone, entonces, por la causal del artículo 250-8, declarar fundado el recurso extraordinario de revisión formulado por la UGPP, pues se constató que se desconoció otra sentencia con fuerza de cosa juzgada y simplemente decidió aplicar el pronunciamiento de unificación del 21 de junio de 2018, que, de hecho, no existía cuando la señora Vargas León provocó un pronunciamiento de la UGGP ni cuando presentó la nueva demanda de nulidad y restablecimiento del derecho para reclamar el derecho a la pensión gracia. En consecuencia, se infirmará la sentencia del 7 de septiembre de 2018, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. A manera de sentencia de reemplazo, la Sala declarará, de oficio, probada la excepción de cosa juzgada en el proceso de nulidad y restablecimiento 25000-23-42-000-2016-02014-01 (3732), demandante: Justa del Carmen Vargas León, demandado: UGPP.
Por último, la Sala considera que no habrá lugar a que la señora Vargas León devuelva las mesadas percibidas en virtud del reconocimiento realizado por la sentencia del 7 de septiembre de 2018, en la medida en que fueron recibidas de buena fe. Esto es, no se advierte que el reconocimiento de la pensión se hubiera obtenido por medios fraudulentos ni a través de pruebas ilegales.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión Nro. 3, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA 1. No prospera el recurso de revisión frente a la causal de la letra b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, por las razones expuestas. 2. Por la causal del artículo 250-8 del CPACA, declarar fundado el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la UGPP contra la sentencia del 7 de septiembre de 2018, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, en el proceso de nulidad y restablecimiento 25000-23-42-000-2016-02014-01 (3732), demandante: Justa del Carmen Vargas León, demandado: UGPP.
En consecuencia: 3. Infirmar la sentencia del 7 de septiembre de 2018, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, por lo anteriormente explicado. En su lugar: 4. De oficio, declarar probada la excepción de cosa juzgada. 5. Devolver al tribunal de origen los expedientes enviados en calidad de préstamo. 6.
En firme esta providencia, archivar el expediente del recurso extraordinario de revisión. Notifíquese y cúmplase, Se deja constancia que la providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha. Julio Roberto Piza Rodríguez Presidente de la Sala | | | | | | | | | |Oswaldo Giraldo López |Ramiro Pazos Guerrero | | | | | | | | | | |Gabriel Valbuena Hernández |Luis Alberto Álvarez Parra | ----------------------- [1] Expediente 3805-2014. [2] Folios 1-22 y 70-72 del recurso extraordinario (demanda y escrito de subsanación). [3] Expediente 25000232500020110080100. [4] Folio 65 del cuaderno del recurso. [5] Folio 70-72 del cuaderno del recurso. [6] Folio 75 del cuaderno del recurso. [7] Folio 111 del del cuaderno del recurso. [8] Folio 121 ib. [9] Folios 159-172 del proceso ordinario. [10] Folio 1 del cuaderno del recurso. [11] Ver, entre muchas otras, la providencia del expediente 11001031500020130199800. [12] Sentencia SU 068 de 2018. [13] Artículo 20.Revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública.
Las providencias judiciales que hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.
La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables. [14] Entre otras, ver sentencia del 1º. de agosto de 2017, expediente Nro. 11001-03-15-000-2016-02022-00. [15] Sentencia C-835 de 2003. [16] Sentencia del 1 de agosto de 2017.Especial Sala Especial de Decisión Nro. 4.
Expediente 11001-03-15-000-2016-02022-00 (REV). [17] El objeto corresponde a la relación jurídica sobre la cual versa el derecho que se discute judicialmente, y no necesariamente tiene que ver con el objeto material. Curso de Derecho Procesal Civil, parte general. Hernando Morales Molina. 2da edición, pg. 516. [18] 8. Ser la sentencia contraria a otra anterior que constituya cosa juzgada entre las partes del proceso en que aquella fue dictada.
Sin embargo, no habrá lugar a revisión si en el segundo proceso se propuso la excepción de cosa juzgada y fue rechazada. [19] Sala 14 Especial de Decisión, expediente 11001031500020070143300. [20] Cita original: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 30 de diciembre de 2014, rad. 2012-00228- 00(REV), C.P. Gustavo Gómez Aranguren. [21] Cita original: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 2 de abril de 2013, expediente 11001-03-15- 000-2001-00118-01 (REV), M.P. Gerardo Arenas Monsalve. [22] Cita original: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 2 de diciembre de 1994, Rev. 038, C. P. doctora Dolly Pedraza de Arenas. [23] Folios 5-7, c.2. del expediente ordinario. [24] Folio 14 del expediente ordinario (se obtiene información de la resolución que resolvió la solicitud, pues la petición no obra en el expediente). [25] Folios 30-44, del expediente ordinario. [26] Folios 14-16, del expediente ordinario. [27] Folios 14-20 del expediente ordinario. [28] Folio 23 del expediente ordinario. [29] Folios 29-30 del expediente ordinario. [30] Folios 29-30 del expediente ordinario. [31] Folio 77-107 del expediente ordinario. [32] Folio 105-110, c.1. del expediente ordinario. [33] Folio 190 al 205 del expediente ordinario. [34] Artículo 356 de la Constitución Política [35] Folio 190 al 205, c.1. del expediente ordinario. [36] Artículo 1°.
Distribución de competencias. La ejecución de los procesos misionales de carácter pensional y demás actividades afines que se indican a continuación, será ejercida por la Caja Nacional de Previsión Social - Cajanal EICE en Liquidación y la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, en los siguientes términos: 1.
Atención de solicitudes relacionadas con el reconocimiento de derechos pensionales y prestaciones económicas. Estarán a cargo de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, las solicitudes de reconocimientos de derechos pensionales y prestaciones económicas, radicadas a partir del 8 de noviembre de 2011.