52001-23-33-000-2013-00130-01 — Consejo de Estado

EXCEPCIÓN DE FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA A través del Decreto Ley 128 de 2008 se definió la estrategia de monitoreo, seguimiento y control integral al gasto que se realice con recursos del Sistema General de Participaciones y se determinó que en el evento en el cual los Departamentos o Municipios certificados pongan en riesgo la financiación de los servicios públicos con cargo al Sistema General de Participaciones, la Nación podrá impartir una medida correctiva de asunción temporal de la Competencia. […] [A] través del CONPES 129 de 14 de diciembre de 2009 se adoptó la medida correctiva de asunción temporal de la competencia de la prestación del servicio educativo en los niveles de preescolar, básica y media en el Departamento de Putumayo, en el cual indicó que el Ministerio de Educación Nacional asumiría la competencia para asegurar la prestación del servicio en virtud de la Ley 715 de 2001. […] [E]n el presente caso la representación judicial y extrajudicial estaba a cargo de la Nación –Ministerio de Educación Nacional, entidad que asumió la competencia temporal, así como la administración del personal, función que se ejercía a través de su Administrador Temporal designado para dicho fin. […] Mediante la Resolución 2801 de 9 de agosto de 2012, expedida por el Administrador temporal para el sector educativo en el Departamento del Putumayo (folios 287 a 292) se trasladó a la señora María del Consuelo Ortega de López de la Institución Educativa Champagnat del Municipio de Sibundoy (Departamento del Putumayo) al Centro Educativo Rural Alto Lorenzo del Municipio de Puerto Asís (Departamento del Putumayo) […] Esta decisión fue confirmada a través de la Resolución 3329 de 20 de septiembre de 2012, expedida por el Administrador temporal para el sector educativo en el Departamento del Putumayo (…) al resolver el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución 2801 de 9 de agosto de 2012. […] [A]l Ministerio de Educación Nacional le asiste legitimación en la causa por pasiva, en la medida que asumió la competencia temporal para administrar el sector de la educación y en virtud de tal habilitación legal, expidió los actos administrativos demandados, por conducto del administrador temporal, es decir que ostentaba la representación jurídica del sector educativo del Departamento del Putumayo, toda vez que la situación jurídica se originó durante la ejecución de la medida de asunción temporal de competencias.

FUENTE FORMAL: LEY 715 DE 2001 / DECRETO LEY 128 DE 2008 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN "A" Consejero Ponente: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Bogotá D.C, cinco (5) de noviembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 52001-23-33-000-2013-00130-01(3834-14) Actor: MARÍA DEL CONSUELO ORTEGA DE LÓPEZ Demandado: MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL Referencia: NIEGA EXCEPCIÓN FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA ASUNTO La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia de 13 de junio de 2014 proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño que accedió a las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES

1. LA DEMANDA La señora María del Consuelo Ortega de López, actuando mediante apoderado judicial, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, –en adelante CPACA, demandó a la Nación- Ministerio de Educación Nacional, en procura de obtener el reconocimiento de las siguientes declaraciones y condenas: 1.1.

Pretensiones (i). Declarar la nulidad de la Resolución 1383 de 30 de abril de 2012, expedida por el Administrador temporal para el sector educativo en el Departamento del Putumayo, por medio de la cual se trasladó a la señora María del Consuelo Ortega de López de la Institución Educativa Champagnat del Municipio de Sibundoy (Departamento del Putumayo) al Centro Educativo Rural Alto Lorenzo del Municipio de Puerto Asís (Departamento del Putumayo).

(ii). Declarar la nulidad de los actos administrativos fictos o presuntos negativos, mediante los cuales se resolvieron los recursos de reposición y apelación interpuestos contra la Resolución 1383 de 30 de abril de 2012. (iii). Declarar la nulidad de la Resolución 2801 de 9 de agosto de 2012, expedida por el Administrador temporal para el sector educativo en el Departamento del Putumayo, por medio de la cual se ordenó un nuevo traslado a la señora María del Consuelo Ortega de López de la Institución Educativa Champagnat del Municipio de Sibundoy (Departamento del Putumayo) al Centro Educativo Rural Alto Lorenzo del Municipio de Puerto Asís (Departamento del Putumayo).

(iv). Declarar la nulidad de la Resolución 3329 de 20 de septiembre de 2012 por medio del cual se resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución 2801 de 9 de agosto de 2012, confirmando la decisión. (v). A título de restablecimiento del derecho solicitó ordenar a la Nación –Ministerio de Educación Nacional (Administrador Temporal para el Sector Educativo en el Departamento del Putumayo), trasladar a la demandante a la Institución Educativa Champagnat del Municipio de Sibundoy (Departamento del Putumayo) o a otra Institución Educativa del mismo Municipio o áreas limítrofes (Alto Putumayo), y pagar los perjuicios inmateriales, daño moral, equivalentes a 300 salarios mínimos legales mensuales vigentes, causados con la expedición y ejecución de los actos administrativos acusados. 1.2.

Fundamentos fácticos Los siguientes son los fundamentos de hecho de las pretensiones: (i). El 19 de junio de 1975, la señora María del Consuelo Ortega de López contrajo matrimonio católico con el señor Miguel Ángel López Ruíz. (ii). Mediante la Resolución 104 del 25 de septiembre de 1978 se nombró a la demandante como docente de tiempo completo de la Institución Educativa Champagnat del Municipio de Sibundoy (Departamento del Putumayo), donde prestó sus servicios por más de 35 años.

(iii). La señora María del Consuelo Ortega de López indicó que en el año 2004 a su cónyuge, que también se desempeñaba como docente de la Institución Educativa Champagnat del Municipio de Sibundoy (Departamento del Putumayo), le fue diagnosticado patología siquiátrica denominada trastorno bipolar, motivo por el cual el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio le reconoció la pensión por invalidez, siendo retirado del servicio.

(iv). A través de la Resolución 3545 de 14 de diciembre de 2009, el Ministerio de Educación Nacional asumió la competencia para la prestación del servicio educativo en el Departamento del Putumayo y se nombró a un administrador temporal. (v). En ejercicio de sus funciones, el administrador temporal reglamentó para el Departamento del Putumayo los traslados de docentes entre los municipios no certificados, expidiendo la Resolución 0991 de 22 de abril de 2010, modificada a través de la Resolución 1248 de 20 de mayo de 2010, por las cuales estableció los criterios y los procedimientos para organizar las plantas de personal docente y directivo docente del servicio educativo estatal del Departamento del Putumayo, con el fin de liberar el excedente de docentes y cubrir las necesidades de otros municipios.

(vi). Con base en los anteriores criterios, el rector de la Institución Educativa Champagnat expidió la Resolución 06 de 10 de febrero de 2012, mediante la cual estableció un instrumento de evaluación para los docentes en servicio activo que constaba de tres componentes: (a) formación profesional con un valor porcentual del 25%; (b) experiencia profesional con un valor porcentual del 15% y desempeño profesional con un valor del 60%, componentes y puntajes, que según la demandante, fueron establecidos sin ningún criterio técnico.

(vii). La señora María del Consuelo Ortega de López indicó que se opuso a la evaluación planteada por el Rector de la Institución Educativa, por lo cual se produjo una persecución en su contra suprimiéndole la carga académica, que la llevó, por miedo a perder su empleo, a realizar la evaluación en la que obtuvo un puntaje de 45.03 sobre 100, la cual fue realizada sin competencia por un comité evaluador conformado por el rector, el coordinador de la Institución Educativa y el director de núcleo del Municipio de Sibundoy (Departamento del Putumayo).

(viii). A través de la Resolución 1383 de 30 de abril de 2012 expedida por el Administrador Temporal del servicio educativo, se trasladó a la señora María del Consuelo Ortega de López de la Institución Educativa Champagnat del Municipio de Sibundoy (Departamento del Putumayo) al Centro Educativo Rural Alto Lorenzo del Municipio de Puerto Asís (Departamento del Putumayo).

(ix). La demandante indicó que interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación por el flagrante desconocimiento de su situación familiar, el desconocimiento del derecho al debido proceso administrativo y la inconstitucionalidad de la evaluación practicada por el rector de la Institución Educativa, sin que a la fecha de la presentación de la demanda hubieran sido decididos.

(x). La señora María del Consuelo Ortega de López interpuso acción de tutela que correspondió en primera instancia al Juez Promiscuo Municipal de Sibundoy, el cual mediante la sentencia de 21 de junio de 2012 tuteló los derechos fundamentales de la demandante y ordenó a las entidades accionadas declarar la nulidad de la evaluación de desempeño realizada a la demandante y la suspensión de la orden de traslado, decisión que fue confirmada por el Juzgado Promiscuo de Sibundoy, mediante la sentencia de 27 de julio de 2012.

(xi). A través de la Resolución 019 de 22 de junio de 2012 expedida por el Administrador Temporal para el Sector Educativo en el Departamento del Putumayo, se dio cumplimiento a la orden de tutela. (xii). La parte demandante indicó que mediante Oficio PQR 11880 de 10 de agosto de 2012 expedido por el Rector de la Institución Educativa Champagnat se comunicó al Administrador Temporal para el Sector Educativo en el Departamento del Putumayo la realización de un nuevo estudio técnico, en el cual nuevamente la dejaba sin carga académica con el fin de justificar su liberación, desconociendo los criterios establecidos en la Resolución 991 de 22 de abril de 2010.

(xiii) Mediante la Resolución 2801 de 9 de agosto de 2012, expedida por el Administrador temporal para el sector educativo en el Departamento del Putumayo, se ordenó un nuevo traslado a la señora María del Consuelo Ortega de López de la Institución Educativa Champagnat del Municipio de Sibundoy (Departamento del Putumayo) al Centro Educativo Rural Alto Lorenzo del Municipio de Puerto Asís (Departamento del Putumayo), decisión que fue confirmada a través de la Resolución 3329 de 20 de septiembre de 2012. 1.3.

Normas violadas y concepto de violación Como normas violadas se invocan las siguientes: De orden constitucional: Artículos 11, 29, 49 y 53 De orden legal: Ley 715 de 2001, Decreto Ley 1278 de 2002, Decreto Ley 028 de 2008, Decreto 2613 de 2009, Resolución 991 de 2010, Resolución 1248 de 2010 Al desarrollar el concepto de violación refiere que los actos administrativos acusados desconocieron la Resolución 0991 de 22 de abril de 2010, modificada a través de la Resolución 1248 de 20 de mayo de 2010, por las cuales el Administrador Temporal para el Sector Educativo en el Departamento del Putumayo reglamentó los procedimientos y criterios para el traslado de docentes entre los municipios no certificados del Departamento del Putumayo, con el fin de liberar el excedente de docentes y cubrir las necesidades de otros municipios.

Lo anterior, toda vez que indicó que el traslado se produjo sin realizar un estudio técnico en el que se determinara los cargos de directivo docentes, docentes por niveles y ciclos ni las vacantes dispuestas en los municipios limítrofes y no limítrofes, de acuerdo con los criterios establecidos en la Ley 715 de 2001, adoptando un criterio de evaluación para favorecer a un grupo selecto de docentes e incurriendo en una falsa motivación de los actos administrativos acusados, toda vez que únicamente adujo como fundamento la expresión literal de la “necesidad del servicio”.

Sostuvo que la entidad demandada desconoció el denominado ius variandi, pues al realizar su traslado no tuvo en cuenta su situación familiar, toda vez que a su cónyuge le fue diagnosticada patología siquiátrica denominada trastorno bipolar, razón por la cual, la demandante quedó a su cuidado, suministrándole todas las atenciones necesarias para poder sobrellevar su enfermedad, por ello el traslado realizado implica una desmejora en sus condiciones laborales al someterla a riesgos injustificados.

Refirió que se desconocieron las sentencias de tutela proferidas por los Juzgados Promiscuo Municipal y Promiscuo del Circuito de Sibundoy (Departamento del Putumayo), mediante las cuales se dejó sin efectos la evaluación de desempeño de la señora María del Consuelo Ortega de López y se ordenó la suspensión de su traslado, en la medida que si bien se realizaron nuevos estudios técnicos, no tuvo en cuenta el artículo 4 de la Resolución 991 de 2010, según el cual la docente no era susceptible de reubicación por ocasión de la orden de tutela. 1.4.

Solicitud de suspensión provisional. Mediante la providencia de 29 de abril de 2013[1] el Tribunal Administrativo de Nariño declaró la suspensión provisional de los efectos de las Resoluciones 2801 de 11 de agosto de 2012 y 3329 de 20 de septiembre de 2012 por medio de las cuales se trasladó a la demandante del Municipio de Sibundoy al Municipio de Puerto Asís (Departamento de Putumayo).

Lo anterior, toda vez que la Resolución 1383 de 2012 y el acto administrativo ficto presunto negativo por la no resolución del recurso de reposición interpuesto fueron suspendidos mediante la Resolución 2427 de 6 de junio de 2012, en cumplimiento de las sentencias de tutela, por tanto, consideró que al desaparecer del mundo jurídico las primeras decisiones administrativas, las pretensiones respecto de ellas resultaban improcedentes.

Asimismo, el Tribunal mediante el auto de 22 de mayo de 2013[2] admitió la demanda únicamente frente a la pretensión de nulidad y restablecimiento del derecho de las Resoluciones 2801 de 11 de agosto de 2012 y 3329 de 20 de septiembre de 2012.

2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA La Nación- Ministerio de Educación Nacional[3], por medio de apoderada, se opuso a las pretensiones de la demanda por considerar que no le asiste legitimación en la causa por pasiva toda vez que no fue la entidad que expidió los actos administrativos demandados y, en una eventual condena, se sancionaría al Ministerio de Educación Nacional por actos que no le pueden ser legalmente imputados.

Adujo que la Constitución Política contempló el fenómeno jurídico de la descentralización administrativa, mediante la cual la entidades territoriales, como el Departamento del Putumayo- Secretaría de Educación, asume las responsabilidades que les fueron conferidas en la prestación del servicio educativo a cargo del situado fiscal que administra y, en esa medida, los actos administrativos de nombramientos, traslados, permutas y demás novedades del personal docente y administrativo re realiza a través de los gobernadores y alcaldes, sin que el Ministerio pueda intervenir en las funciones y responsabilidades de los entes territoriales. 3.

AUDIENCIA INICIAL[4] La audiencia inicial se llevó a cabo el 10 de octubre de 2013 por parte del Tribunal Administrativo de Nariño y en ella se adoptaron las siguientes decisiones relevantes: 3.1. Decisión de excepciones previas: En la etapa de decisión de excepciones previas el Tribunal declaró no probada la excepción de falta de legitimación en la causa propuesta por la Nación- Ministerio de Educación Nacional, en la medida que de conformidad con los Decretos 2613 de 13 de julio de 2009 y 3545 del 14 de diciembre de 2009 el Ministerio de Educación Nacional asumió la competencia de la prestación del servicio educativo en el Departamento del Putumayo en relación con las situaciones jurídicas originadas durante la ejecución de la asunción temporal de la competencia, de ahí que deba comparecer a los litigios que se presenten con ocasión de las acciones u omisiones realizadas por la Administración Temporal para el Sector Educativo.

Contra la anterior decisión no se interpusieron recursos. 3.2. Fijación del litigio En la fase de fijación del litigio se delimitó el problema jurídico en los siguientes términos: «El litigio que se fija se encamina a determinar: 1.- Si los actos administrativos por medio de los cuales se ordenó el traslado de la docente MARÍA DEL CONSUELO ORTEGA DE LÓPEZ y confirmó dicha decisión, esto son las Resoluciones 2801 de 9 de agosto de 2012 y 3329 del 20 de septiembre de ese mismo año emanadas por la Administración Temporal del Sector Educativo para el Departamento del Putumayo, fueron expedidas con los vicios de nulidad como lo son la falsa motivación, la desviación de poder y estar en contraposición de la normatividad superior. 2.- Si es procedente el reintegro de la docente MARÍA DEL CONSUELO ORTEGA DE LÓPEZ a la Institución Educativa Champagnat del Municipio de Sibundoy (Putumayo) o se le reubique en una Institución de similares condiciones cercana a su lugar de residencia. 3.- Si procede el reconocimiento y pago del perjuicio moral presuntamente causado a la demandante en ocasión de los efectos causados por la expedición de las Resoluciones 2801 de 9 de agosto de 2012 y 3329 de 20 de septiembre de 2012».

4. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA[5] Mediante la sentencia de 13 de junio de 2014 proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño se accedió a las pretensiones de la demanda, declarándose la nulidad de las Resoluciones 2801 de 9 de agosto de 2012 y 3329 de 20 de septiembre de 2012, con base en los siguientes argumentos: (i). Reiteró que de conformidad con los Decretos 2613 de 13 de julio de 2009 y 3545 del 14 de diciembre de 2009 el Ministerio de Educación Nacional asumió la competencia de la prestación del servicio educativo en el Departamento del Putumayo para decidir las situaciones jurídicas originadas durante la ejecución de la medida correctiva y, en esa medida, nombró al Administrador Temporal, quien expidió la Resolución 991 de 22 de abril de 2010, por la cual estableció los parámetros y procedimientos para determinar las plantas de personal docente y directivo docente del servicio educativo del Departamento del Putumayo, previo la realización de un estudio técnico que les permitiera establecer los docentes que fueran objeto de traslado.

En esa medida, consideró que no era procedente realizar los traslados de los docentes sin los estudios técnicos o evaluaciones que sirvieran de instrumentos equitativos y que garantizaran los derechos fundamentales de los maestros, luego entonces, al estudiar el caso concreto determinó que no se encontraba probado que la administración hubiera dispuesto de un mecanismo idóneo para decidir el traslado de la demandante, vulnerando el debido proceso.

Asimismo, adujo que la entidad demandada desatendió las particularidades propias de la señora María del Consuelo Ortega de López, en la medida que no tuvo en cuenta las condiciones familiares de la demandante, referidas a la enfermedad siquiátrica que padece su esposo, motivo por el cual transgredió el denominado ius variandi. (ii). Por tanto, a título de restablecimiento del derecho ordenó a la Nación-Ministerio de Educación Nacional como entidad que asumió la Administración Temporal para el sector educativo del Putumayo o la entidad que asuma las competencias, el reintegro de la docente María del Consuelo Ortega de López a sus labores en la Institución Educativa Champagnat de Sibundoy (Putumayo).

De igual manera, ordenó a la Nación- Ministerio de Educación Nacional al reconocimiento y pago de 40 salarios mínimos legales mensuales vigentes a título de indemnización por perjuicios morales, ello por considerar que los actos administrativos acusados fueron expedidos durante la Administración Temporal del Servicio Educativo del Departamento del Putumayo.

(iii). Finalmente, condenó en costas a la parte demandada por resultar vencida en el proceso.

5. EL RECURSO DE APELACIÓN La Nación- Ministerio de Educación Nacional[6], mediante apoderado, presentó recurso de apelación contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño, en el que reiteró que no le asiste legitimación en la causa por pasiva toda vez que no fue la entidad que expidió los actos administrativos demandados y, en esa medida se le está sancionando por actos que no le pueden ser legalmente imputados.

6. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN 6.1. La parte demandante[7] reiteró los argumentos expuestos en la demanda. 6.2. La parte demandada[8] reiteró los argumentos expuestas en la contestación de la demanda y en el recurso de apelación

7. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El Ministerio Público no rindió concepto en esta instancia. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia De conformidad con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo[9], el Consejo de Estado es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos. Asimismo, conforme a lo dispuesto en el artículo 328[10] del Código General del Proceso, la competencia del juez de segunda instancia está circunscrita a los argumentos expuestos por el apelante.

No obstante, en caso de que ambas partes hayan apelado la sentencia, el superior resolverá sin limitaciones. En el presente caso, la entidad demandada presentó recurso de apelación, razón por la cual la competencia de la Sala de Subsección se encuentra limitada a los argumentos expuestos por el apelante único. 2. Problema jurídico De acuerdo con el recurso de apelación interpuesto le corresponde a la Sala determinar ¿si se encuentra demostrada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva de la Nación- Ministerio de Educación Nacional para responder por las pretensiones de la demanda? 3.

La Administración Temporal del Sector Educativo del Departamento de Putumayo A través del Decreto Ley 128 de 2008 se definió la estrategia de monitoreo, seguimiento y control integral al gasto que se realice con recursos del Sistema General de Participaciones y se determinó que en el evento en el cual los Departamentos o Municipios certificados pongan en riesgo la financiación de los servicios públicos con cargo al Sistema General de Participaciones, la Nación podrá impartir una medida correctiva de asunción temporal de la Competencia. En efecto, el artículo 13 dispuso: […] Artículo 13.

Medidas correctivas. Con el propósito de ejercer el control a los eventos de riesgo identificados en el presente Decreto, además de las previstas para cada sector en las normas vigentes, son medidas correctivas: […] 13.3. Asunción temporal de competencia. En el evento en que el municipio incumpla el plan de desempeño con los ajustes a que se refiere el artículo 12 del presente Decreto, la competencia para asegurar la prestación del servicio la asumirá temporalmente el departamento, y en el caso de los departamentos o distritos, la Nación, de acuerdo con las siguientes disposiciones: 13.3.1.

El departamento o la Nación, según el caso, ejercerán las atribuciones referentes a la programación presupuestal, ordenación del gasto, competencia contractual y nominación del personal en relación con los recursos del Sistema General de Participaciones asignados para la financiación del correspondiente servicio. En este evento, el departamento o la Nación, están facultados para determinar quién tendrá a su cargo la administración del servicio y para celebrar los contratos con terceros para este fin.

El administrador o el tercero contratado para estos efectos tendrá las facultades propias del jefe del organismo intervenido para la administración del servicio público y podrá disponer para tal fin de los recursos del Sistema General de Participaciones como ordenador de gasto y nominador dentro de los límites de la ley. Lo anterior, sin perjuicio del proceso de certificación de competencia sectorial previsto en las disposiciones vigentes en relación con los recursos del Sistema General de Participaciones, de lo previsto en el numeral 73.15 del artículo 73 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 98 de la Ley 1151 de 2007 y lo dispuesto en la Ley 1176 de 2007. 13.3.2.

El departamento o la Nación, según el caso, adoptarán las medidas administrativas, institucionales, presupuestales, financieras y contractuales, necesarias para asegurar la continuidad, cobertura y calidad en la prestación de los servicios y la ejecución de los recursos dispuestos para su financiación, para lo cual se le girarán los respectivos recursos del Sistema General de Participaciones. 13.3.3.

El departamento o la Nación, según el caso, tendrán derecho, conforme a las normas vigentes, a utilizar la infraestructura pública existente en la respectiva entidad territorial, con el fin de asegurar la prestación eficiente de los servicios públicos y la ejecución de esos recursos. Parágrafo: La asunción de la prestación del servicio y la ejecución de los recursos dispuestos para su financiación, tendrá vigencia hasta por un término máximo de cinco años, sin perjuicio de solicitar a la Unidad Administrativa Especial de Monitoreo, Seguimiento y Control el levantamiento de la medida.

En el evento de reasumir la competencia para la prestación del servicio, el respectivo departamento, distrito o municipio deberá respetar los contratos celebrados por la Nación o el departamento […] Asimismo, a través del CONPES 129 de 14 de diciembre de 2009 se adoptó la medida correctiva de asunción temporal de la competencia de la prestación del servicio educativo en los niveles de preescolar, básica y media en el Departamento de Putumayo, en el cual indicó que el Ministerio de Educación Nacional asumiría la competencia para asegurar la prestación del servicio en virtud de la Ley 715 de 2001.

Así las cosas, las autoridades departamentales del Putumayo, a través de un administrador temporal, asumiría las funciones propias del jefe del organismo intervenido para la administración del servicio público, para lo cual podría disponer de los recursos del Sistema General de Participaciones como ordenador del gasto y nominador. De igual manera, se determinó que el Ministerio de Educación Nacional, a través de su administrador temporal tenía la función de administración, ejerciendo “las facultades señaladas en el artículo 153 de la Ley 115 de 1994, las instituciones educativas y el personal docente y administrativo de los planteles educativos, sujetándose a la planta de cargos adoptada de conformidad con la presente ley.

Para ello, realizará concursos, efectuará los nombramientos del personal requerido, administrará los ascensos, sin superar en ningún caso el monto de los recursos disponibles en el Sistema General de Participaciones y trasladará docentes entre los municipios, preferiblemente entre los limítrofes, sin más requisito legal que la expedición de los respectivos actos administrativos debidamente motivados”.

Mediante la Resolución 3545 de 14 de diciembre de 2009 se adoptaron las medidas correctivas para el sector educativo en el Departamento del Putumayo, en los siguientes términos: […]

ARTÍCULO SEGUNDO: Adoptar como medida cautelar en los términos establecidos en el Decreto 028 de 2008 y sus decretos reglamentarios la medida correctiva de Asunción temporal de la Competencia de la prestación del servicio educativo en los niveles de preescolar, básica y media en el Departamento del Putumayo, en los términos recomendados por el Consejo Nacional de Política Económica y Social –CONPES- en el documento 129 del 14 de diciembre de 2009.

ARTÍCULO TERCERO: Asumir la competencia de la prestación del servicio educativo en el Departamento del Putumayo, a través del Ministerio de Educación Nacional, de conformidad con las facultades y competencias establecidas en el Decreto 028 de 2008, la Ley 715 de 2001 y sus normas reglamentarias […] Por su parte, el artículo 4° del Decreto 2613 de 13 de julio de 2009, por el cual se reglamentó el numeral 13.3 del artículo 13 del Decreto 028 de 2008, respecto a la administración del personal en la asunción temporal de competencia estableció lo siguiente Artículo 4°.Administración de plantas de personal.

La atribución nominadora de personal dentro del sector o servicio objeto de medida, será ejercida por la Nación o el departamento, según el caso, a través de la persona que aquella o este designe. La nominación y administración de la planta comprenderá la facultad de expedir los correspondientes actos administrativos generales y particulares relacionados con todas las situaciones administrativas derivadas de la relación laboral, legal y reglamentaria, tales como nombramientos, traslados, comisiones, permisos, licencias, vacaciones, retiros, encargos, ascensos, reintegros y las demás señaladas en la ley.

En todo caso y dependiendo del tipo de atribución o competencia nominadora que se ejerza, el personal sobre el cual recaigan las medidas pertenecerá o continuará perteneciendo a la planta de cargos de la entidad territorial respecto de la cual se haya asumido de forma temporal la competencia. Parágrafo. En caso de que la entidad sujeta a la medida correctiva cuente con planta de personal financiada con recursos propios complementando la prestación de los servicios, dicha planta será administrada a través de la entidad que asuma temporalmente la competencia y su pago será garantizado por la entidad territorial a la cual pertenece.

A su vez, el artículo 6 de la citada normatividad estableció que la representación judicial y extrajudicial por las acciones u omisiones generadas en el desarrollo de la aplicación de la medida correctiva estaría a cargo de la entidad que asumiera la competencia, indicando que “esta representación se ejercerá ordinaria y exclusivamente en relación con situaciones jurídicas originadas durante la ejecución de la medida de asunción temporal de competencias”.

Por tanto, en el presente caso la representación judicial y extrajudicial estaba a cargo de la Nación –Ministerio de Educación Nacional, entidad que asumió la competencia temporal, así como la administración del personal, función que se ejercía a través de su Administrador Temporal designado para dicho fin. Mediante la Resolución 4223 de 10 de diciembre de 2013 se levantó la medida correctiva de asunción temporal de competencias para el sector educativo del Departamento del Putumayo. 4.

Análisis del caso concreto Como motivo de censura la Nación- Ministerio de Educación Nacional sostiene que no le asiste legitimación en la causa por pasiva en la medida que: (i) no fue la entidad que expidió los actos administrativos demandados, y (ii) en virtud de la descentralización administrativa, el Departamento del Putumayo- Secretaría de Educación, asumió las responsabilidades que les fueron conferidas en la prestación del servicio educativo, tales como nombramientos, traslados, permutas y demás novedades del personal docente.

El Tribunal Administrativo de Nariño accedió a las pretensiones de la demanda por considerar que no se demostró que la Nación- Ministerio de Educación Nacional, a través del administrador temporal del sector educativo para el Departamento del Putumayo, hubiera dispuesto de un mecanismo idóneo para decidir el traslado de la demandante, desconociendo el ius variandi de la señora María del Consuelo Ortega de López.

Para resolver la controversia, la Sala tendrá en cuenta el acervo probatorio obrante del proceso, cuya presunción de autenticidad no fue objetada por las partes, el cual le permite tener por acreditados los siguientes hechos: 4.1. Hechos demostrados (a). Nombramiento de la demandante: Conforme a la certificación expedida por el Secretario de Educación del Departamento del Putumayo (folio 39) se determinó que mediante la Resolución 104 del 25 de septiembre de 1978 se nombró a la demandante como docente de tiempo completo de la Institución Educativa Champagnat del Municipio de Sibundoy (Departamento del Putumayo).

(b). Asunción de competencia del sector educativo por parte de la Nación- Ministerio de Educación Nacional A través de la Resolución 3545 de 14 de diciembre de 2009 (folios 40 a 43) se adoptaron las medidas correctivas para el sector educativo en el Departamento del Putumayo, en los siguientes términos: […]

Mediante la Resolución 2801 de 9 de agosto de 2012, expedida por el Administrador temporal para el sector educativo en el Departamento del Putumayo (folios 287 a 292) se trasladó a la señora María del Consuelo Ortega de López de la Institución Educativa Champagnat del Municipio de Sibundoy (Departamento del Putumayo) al Centro Educativo Rural Alto Lorenzo del Municipio de Puerto Asís (Departamento del Putumayo), en los siguientes términos: […]

ARTÍCULO PRIMERO Trasladar, atendiendo a estrictas necesidades del servicio, a la docente en propiedad MARÍA DEL CONSUELO ORTEGA DE LÓPEZ […], normalista de la Institución Champagnat del Municipio de Sibundoy, en el mismo cargo, al Centro Educativo Rural Alto Lorenzo del Municipio de Puerto Asís, Departamento del Putumayo […] Esta decisión fue confirmada a través de la Resolución 3329 de 20 de septiembre de 2012, expedida por el Administrador temporal para el sector educativo en el Departamento del Putumayo (folios 303 a 312) al resolver el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución 2801 de 9 de agosto de 2012. 4.2.

Análisis sustancial De acuerdo con el marco normativo y jurisprudencial expuesto y del análisis del acervo probatorio, se considera que los argumentos expuestos en el recurso de apelación por la entidad demandada no están llamados a prosperar por las siguientes razones: (i). La competencia del fallador de segunda instancia tiene unos límites temporales y de fondo, pues solo puede estudiar la decisión que fue objeto de apelación y no aquellas decisiones que fueron tomadas en otras etapas del proceso como en la audiencia inicial, que se encuentran debidamente ejecutoriadas.

(ii). Al respecto, sobre el recurso de apelación contra sentencias, esta Sala[11] ha precisado que el artículo 247[12] del CPACA trae como uno de los requisitos para la procedencia del recurso de apelación, la sustentación del mismo, es decir, la indicación de los motivos de inconformidad que pretende le sean estudiados en segunda instancia, a través de los cuales busca llevar al convencimiento del ad quem, que los argumentos esgrimidos por el fallador de primera instancia deben ser modificados o revocados, bajo unas premisas fácticas y jurídicas.

Lo anterior es concordante con los artículos 320 y 328 del Código General del Proceso, los cuales consagran la finalidad del recurso de apelación y la competencia del ad quem, bajo los siguientes términos: «[…] Artículo 320. Fines de la apelación. El recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión. […]» «[…] Artículo 328.

Competencia del superior. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. […]» Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.

En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella. En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia […]» De la norma citada se desprende que la competencia del fallador de segunda instancia tiene unos límites temporales y de fondo, pues solo puede estudiar la decisión que fue objeto de apelación y no aquellas decisiones que fueron tomadas en otras etapas del proceso como en la audiencia inicial y que se encuentran debidamente ejecutoriadas.

Es decir, sólo le es dable examinar los argumentos de hecho y de derecho esgrimidos por el apelante contra la decisión recurrida, máxime si éste es el apelante único. Frente a este punto, la Sala ha precisado que las decisiones proferidas en la audiencia inicial, concretamente en la etapa de excepciones previas (artículo 180-6 CPACA) se notifican en estrados como lo ordena el artículo 202 del CPACA, es decir, al declararse no probada la excepción, dicha providencia se notifica en estrados a las partes, luego, es en esta oportunidad procesal que se deben presentar los recursos procedentes cuando existen reparos contra dicha decisión, pues de lo contrario, el auto queda ejecutoriado y en firme.

De allí que no sea posible un nuevo estudio del medio exceptivo, porque se entiende que ya fue resuelto mediante providencia debidamente ejecutoriada contra la cual no se presentaron recursos. Es decir, las decisiones tomadas en la audiencia inicial y en general en la fase oral del proceso en vigencia de la Ley 1437 de 2011 tienen la misma validez y efectos vinculantes de las providencias proferidas por escrito.

Por ello, tanto el juez, como las partes, deben respetar el debido proceso, en la medida que las providencias dictadas en audiencia deben ser controvertidas en dicha etapa procesal y si las partes guardan silencio, se entiende que están conformes con la decisión. Lo precedente adquiere relevancia para no sorprender al juez, en otra etapa posterior del proceso, o al ad quem, en el trámite del recurso de apelación, con debates o nuevos cuestionamientos respecto de decisiones que quedaron debidamente ejecutoriadas y en firme en etapas procesales anteriores.

(iii). En el sub lite, se observa que la Nación- Ministerio de Educación Nacional al contestar la demanda, propuso la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, la cual se declaró no probada por el Tribunal Administrativo de Nariño en la audiencia inicial llevada a cabo el 10 de octubre de 2013, decisión contra la cual no se interpuso ningún recurso, quedando debidamente ejecutoriada.

(iv). A su vez, se muestra evidente que los problemas jurídicos planteados y que fueron resueltos en la sentencia de primera instancia consistieron en determinar: “1.- Si los actos administrativos por medio de los cuales se ordenó el traslado de la docente MARÍA DEL CONSUELO ORTEGA DE LÓPEZ y confirmó dicha decisión, esto son las Resoluciones 2801 de 9 de agosto de 2012 y 3329 del 20 de septiembre de ese mismo año emanadas por la Administración Temporal del Sector Educativo para el Departamento del Putumayo, fueron expedidas con los vicios de nulidad como lo son la falsa motivación, la desviación de poder y estar en contraposición de la normatividad superior. 2.- Si es procedente el reintegro de la docente MARÍA DEL CONSUELO ORTEGA DE LÓPEZ a la Institución Educativa Champagnat del Municipio de Sibundoy (Putumayo) o se le reubique en una Institución de similares condiciones cercana a su lugar de residencia. 3.- Si procede el reconocimiento y pago del perjuicio moral presuntamente causado a la demandante en ocasión de los efectos causados por la expedición de las Resoluciones 2801 de 9 de agosto de 2012 y 3329 de 20 de septiembre de 2012”.

(v). En ese orden, se advierte claramente que los argumentos del recurso de apelación no se contraponen a la decisión que se adoptó en el fallo de primera instancia, pues el argumento de la falta de legitimación en la causa por pasiva no hizo parte de los problemas jurídicos resueltos en la sentencia apelada, sino de decisiones adoptadas al interior del proceso que se encuentran debidamente ejecutoriadas.

(vi). Ahora bien, tal y como lo precisó el a quo en la sentencia apelada, no hay lugar a declarar probada la excepción de falta de legitimación en la causa, toda vez que a través de la Resolución 3545 de 14 de diciembre de 2009 se adoptaron las medidas correctivas para el sector educativo en el Departamento del Putumayo, asumiendo la Nación- Ministerio de Educación Nacional, por medio del Administrador temporal, la competencia de la prestación del servicio educativo en el citado Departamento, lo cual incluye, entre otras facultades, efectuar los traslados docentes.

En efecto, con la aludida medida, la Nación- Ministerio de Educación Nacional asumió la competencia y las funciones que en principio les correspondían a las autoridades Departamentales del Putumayo, establecidas en la Ley 715 de 2001, entre otras, la de administración de la planta de personal, y la de representación judicial en relación con situaciones jurídicas originadas durante la ejecución de la medida de asunción temporal de competencias.

Es por lo que al Ministerio de Educación Nacional le asiste legitimación en la causa por pasiva, en la medida que asumió la competencia temporal para administrar el sector de la educación y en virtud de tal habilitación legal, expidió los actos administrativos demandados, por conducto del administrador temporal, es decir que ostentaba la representación jurídica del sector educativo del Departamento del Putumayo, toda vez que la situación jurídica se originó durante la ejecución de la medida de asunción temporal de competencias. 5.

Conclusión En relación con los argumentos expuestos en el recurso de apelación interpuesto estima la Sala que no están llamados a prosperar, toda vez que (i)la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva fue resuelta en la audiencia inicial, decisión que se encuentra debidamente ejecutoriada y tiene fuerza vinculante para las partes, y (ii) la Nación- Ministerio de Educación Nacional asumió la competencia temporal para administrar el sector de educación del Departamento del Putumayo y en virtud de ello asumió la facultad para expedir los actos administrativos demandados.

Por las consideraciones expuestas, la Sala confirmará la sentencia del 13 de junio de 2014 proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño que accedió a las pretensiones de la demanda. Asimismo, se adicionará un ordinal a la parte resolutiva de la sentencia en el cual se ordenará levantar la suspensión provisional de los efectos de las Resoluciones 2801 de 11 de agosto de 2012 y 3329 de 20 de septiembre de 2012; ello en razón a que se declaró la nulidad de dichos actos administrativos. 6.

Condena en costas. En lo que se refiere a las costas, esta Subsección en sentencia del 7 de abril de 2016[13], concluyó que en vigencia del CPACA la legislación avanzó de un criterio subjetivo a uno objetivo valorativo. En el presente caso hay lugar a la condena en costas a la parte demandada, toda vez que no prosperaron los argumentos del recurso de apelación y la parte demandante intervino en esta instancia. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda, Subsección A administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:

PRIMERO. ADICIONAR la sentencia del 13 de junio de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño que accedió a las pretensiones de la demanda, en el siguiente sentido: ORDENAR levantar la suspensión provisional de los efectos de las Resoluciones 2801 de 11 de agosto de 2012 y 3329 de 20 de septiembre de 2012 por las cuales se trasladó a la señora María del Consuelo Ortega de López de la Institución Educativa Champagnat del Municipio de Sibundoy (Departamento del Putumayo) al Centro Educativo Rural Alto Lorenzo del Municipio de Puerto Asís (Departamento del Putumayo), por las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia.

SEGUNDO. CONFIRMAR en lo demás la sentencia de 13 de junio de 2014 proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO. CONDENAR en costas en segunda instancia a la Nación –Ministerio de Educación Nacional-, las cuales se liquidarán por el a quo.

CUARTO. En firme esta decisión devuélvase el expediente al Tribunal de origen previas las anotaciones pertinentes en el programa “SAMAI”

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Nota: La anterior providencia fue firmada electrónicamente por la Sala a través de la plataforma SAMAI del Consejo de Estado, con lo cual se garantiza su autenticidad, integridad, conservación, y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y demás normas concordantes del Código General del Proceso. ----------------------- [1] Folios 74 a 78 del cuaderno 3 [2] Folios 339 y 340 [3] Folios 363 a 370 [4] Folios 402 a 416 [5] Folios 561 a 573 [6] Folios 578 y 579 [7] Folios 632 a 642 [8] Folios 616 a 618. [9] «El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación por parte de los tribunales, o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se concedan los extraordinarios de revisión o de unificación de jurisprudencia.[…]» [10] «ARTÍCULO 328.

COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.

En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella. En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia.» [11] Ver entre otras: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 9 de febrero de 2017, C.P. William Hernández Gómez, número de radicación 73001-23-33-000- 2013-00027-02 (1511-2014) [12] «[…] Artículo 247.

Trámite del recurso de apelación contra sentencias. El recurso de apelación contra las sentencias proferidas en primera instancia se tramitará de acuerdo con el siguiente procedimiento: 1. El recurso deberá interponerse y sustentarse ante la autoridad que profirió la providencia, dentro de los diez (10) días siguientes a su notificación. 2.

Si el recurso fue sustentado oportunamente y reúne los demás requisitos legales, se concederá mediante auto en el que se dispondrá remitir el expediente al superior, quien decidirá de plano si no se hubiese pedido la práctica de pruebas. Si las partes pidieron pruebas, el superior decidirá si se decretan según lo previsto en este Código. 3.

Recibido el expediente por el superior, si este encuentra reunidos los requisitos decidirá sobre su admisión. 4. Admitido el recurso o vencido el término probatorio si a él hubiere lugar, el superior señalará fecha y hora para la audiencia de alegaciones y juzgamiento, que deberá llevarse a cabo en un término no mayor a veinte (20) días. Si el Magistrado Ponente considera innecesaria la celebración de audiencia ordenará, mediante auto que no admite recurso alguno, la presentación de los alegatos por escrito dentro de los diez (10) días siguientes, caso en el cual dictará sentencia en el término de los veinte (20) días siguientes.

En las mismas oportunidades concedidas a las partes para alegar podrá el Ministerio Público presentar el concepto si a bien lo tiene. 5. En la audiencia de alegaciones y juzgamiento se aplicarán las mismas reglas establecidas para esa audiencia en primera instancia. 6. En la sentencia se ordenará devolver el expediente al juez de primera instancia para su obedecimiento y cumplimiento […]» [13] Rad. 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-2014), actor: José Francisco Guerrero Bardi, Consejero ponente: William Hernández Gómez.