RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN / PRUEBA RECOBRADA [E]l recurso extraordinario de revisión constituye una excepción al principio de inmutabilidad de las sentencias, pues permite «cuestionar la firmeza de la sentencia ejecutoriada, con el fin de corregir los errores o ilicitudes que llevaron a una sentencia contraria a derecho»; por tal razón, su procedencia se limita a las causales taxativamente previstas por el legislador, y se deben interpretar de manera restrictiva. […] [E]l recurso extraordinario de revisión i) constituye una excepción al principio de cosa juzgada; ii) procede por las causales taxativas establecidas por el legislador; iii) se puede ejercitar respecto de todas las sentencias ejecutoriadas, para que se enmienden los errores o ilicitudes en que se haya incurrido en su expedición; iii) su propósito consiste en restituir los derechos del afectado y ello se materializa con la expedición de una nueva sentencia en la que prevalezca la justicia material y que esté acorde con el ordenamiento jurídico; iv) en él no se pueden discutir asuntos de fondo, ni volver sobre las situaciones fácticas o jurídicas debatidas en el proceso primigenio; v) es un medio de control nuevo, ajeno e independiente del proceso de origen y no una tercera instancia. […] [L]a exigencia de una prueba recobrada, es decir, aquella que existía previamente al fallo y no una generada con posterioridad a él, está justificada en el carácter extraordinario del recurso y la procedencia de la causal, igualmente extraordinaria o excepcional. [E]s necesario que el recurrente demuestre que la razón por la cual no pudo aportar el documento al proceso fue atribuible al actuar intencional de la contraparte, orientado a impedir que la prueba se pudiera arrimar a la actuación judicial, o una circunstancia de fuerza mayor o caso fortuito FUENTE FORMAL: CPACA - ARTÍCULO 250 NUMERAL 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN "A" Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D. C., veintinueve (29) de octubre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-25-000-2016-00065-00(0272-16) Actor: FREDY JOSÉ CASTILLA ANAYA Demandado: DEPARTAMENTO DE SUCRE Referencia: PRUEBA RECOBRADA Y COSA JUZGADA Decide la Sala el recurso extraordinario de revisión interpuesto por el señor Fredy José Castilla Anaya, contra la sentencia proferida el 28 de noviembre de 2014 por el Tribunal Administrativo de Sucre, por medio de la cual se revocó el fallo del 22 de noviembre de 2010, emitido por el Juzgado 8.° Administrativo del Circuito de Sincelejo (Sucre), que había accedido a las pretensiones de la demanda. 1.
Antecedentes 1.1. El recurso extraordinario de revisión 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio del recurso extraordinario de revisión, consagrado en los artículos 248 y siguientes del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (cpaca), el señor Fredy José Castilla Anaya, por conducto de apoderado judicial, solicitó revisar y revocar la sentencia proferida el 28 de noviembre de 2014 por el Tribunal Administrativo de Sucre,[1] por la cual se revocó el fallo del 22 de noviembre de 2010, emitido por el Juzgado 8.° Administrativo del Circuito de Sincelejo (Sucre),[2] dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 70001-33-31-008-2003-00538-01.
Con fundamento en lo anterior, solicitó conceder las pretensiones formuladas en el proceso ordinario. 1.1.2. Hechos Como hechos relevantes, el apoderado de la parte recurrente señaló los siguientes: i) El 10 de abril de 2003, el señor Fredy José Castilla Anaya formuló demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del departamento de Sucre. ii) El 22 de noviembre de 2010, el Juzgado 8.° Administrativo del Circuito de Sincelejo (Sucre) profirió sentencia de primera instancia, por medio de la cual a) decretó la nulidad parcial de la Resolución 2774 de 2002, expedida por el departamento de Sucre; b) ordenó el reintegro del señor Fredy José Castilla Anaya a uno de los cargos vacantes de Coordinador Código 501 o a otro de igual o superior categoría; y c) dispuso que el actor tenía derecho a que se le cancelaran los sueldos, prestaciones sociales y demás emolumentos que dejó de percibir desde que fue desvinculado. iii) El 16 de diciembre de 2010, el apoderado del departamento de Sucre interpuso recurso de apelación contra el fallo de primera instancia. iv) Mediante sentencia del 28 de noviembre de 2014, el Tribunal Administrativo de Sucre revocó la providencia del 22 de noviembre de 2010, proferida por el Juzgado 8.° Administrativo del Circuito de Sincelejo (Sucre) y, en consecuencia, denegó las pretensiones de la demanda. v) El fallo de segunda instancia desconoció el precedente horizontal e incurrió en defecto fáctico respecto de la valoración del acervo probatorio, pues este permitía concluir que el accionante tenía derecho preferencial por encontrarse inscrito en carrera administrativa.
Adicionalmente, el cargo que ocupaba el actor no fue realmente suprimido y en la planta de personal del departamento de Sucre quedaron cargos vacantes de Coordinador Código 501; no obstante, el demandante, a pesar de que ostentaba la calidad de empleado de carrera, fue retirado del servicio para vincular a personal en provisionalidad. vi) Se recabaron nuevos documentos, a saber: a) la Ordenanza 03, expedida por la Asamblea del departamento de Sucre, a través de la cual se facultó al gobernador de Sucre para modificar la estructura de la administración, las funciones de las dependencias y las escalas de remuneración; y b) la Resolución 0730 de 2003, que conformó la Oficina de Tránsito.
Tales documentos permiten advertir cómo la Gobernación de Sucre, de manera caprichosa, suprimió y fusionó dependencias y desconoció la condición de empleados de carrera administrativa que tenían algunos funcionarios de la entidad territorial. 1.1.3. Las causales de revisión invocadas El apoderado del recurrente invocó las causales consagradas en los numerales 1.° y 8.° del artículo 250 del cpaca y, en desarrollo de estas, expuso los argumentos que se resumen a continuación: i) La Ordenanza 03 del 30 de abril de 2002, expedida por la Asamblea del departamento de Sucre; la Resolución 0730 de 2003; los fallos de tutela y demás sentencias judiciales demuestran que el Tribunal Administrativo de Sucre vulneró el derecho de preferencia de los empleados de carrera administrativa.
Adicionalmente, dichos documentos permiten concluir que el tribunal desconoció el precedente jurisprudencial, pues profirió decisiones favorables en casos iguales, como los de los señores Miguel Adolfo Drago Benito Revollo, Jorge Luis Paternina Ramos y Anderson Antonio Herrera Berona. ii) En casos idénticos, el tribunal desarrolló una ratio decidendi justificada en las normas aplicables; no obstante, no hay justificación para que la propia autoridad judicial haya modificado las razones de decisión en el fallo del 28 de noviembre de 2014. iii) La sentencia de segunda instancia incurrió en defecto fáctico porque en ella se valoró el acervo probatorio de manera arbitraria. iv) «[…] a la conclusión que llegó el fallador de segunda instancia, es que [el demandante] omitió demostrar su mejor derecho frente a otros empleados de carrera administrativa, y/o que las funciones ejercidas por él eran iguales a las que entraron a ejercer las personas vinculadas en provisionalidad, y/o ostentaban la misma profesión, y/o que cumplían con los mismos requisitos exigidos para el cargo en que fueron ubicados los provisionales, supuestos frente a los cuales el recurrente no tenía la obligación de demostrar, pues correspondían a la carga probatoria de la Entidad demandada, no del accionante».[3] v) El tribunal le impuso al actor una carga probatoria desproporcionada y analizó los elementos de prueba de manera caprichosa, pues no les dio el valor que estos tenían. 1.2.
Contestación del recurso extraordinario de revisión El 13 de junio de 2017,[4] el departamento de Sucre allegó memorial a través del cual se pronunció sobre las pretensiones del recurso extraordinario de revisión. No obstante, los planteamientos allí consignados no podrán ser tenidos en cuenta para efectos de tomar la decisión correspondiente, pues la contestación del recurso se presentó de manera extemporánea.
Sobre el particular, es pertinente señalar que la demanda fue admitida por medio de auto del 5 de mayo de 2017,[5] el cual fue notificado el 25 de mayo de 2017[6] al departamento de Sucre, por correo electrónico. Así las cosas, el término de 10 días de que trata el artículo 253 del cpaca inició el 26 de mayo de 2017 y feneció el 9 de junio de 2017; por consiguiente, la Sala tendrá por no contestado el recurso extraordinario de revisión. 1.3.
La sentencia objeto de revisión El Tribunal Administrativo de Sucre, mediante sentencia del 28 de noviembre de 2014,[7] revocó el fallo de primera instancia, proferido por el Juzgado 8.° Administrativo del Circuito de Sincelejo (Sucre)[8] y, en consecuencia, denegó las pretensiones de la demanda, con sustento en las siguientes consideraciones: i) La supresión de cargos es una causa legal de retiro del servicio de los empleados públicos, la cual encuentra justificación en la necesidad de adecuar las plantas de personal a los requerimientos del servicio. ii) A los empleados de carrera administrativa se les vulneran sus derechos a la incorporación automática o inmediata y a la estabilidad laboral cuando, al modificarse la planta de personal por supresión de cargos, las vacantes son ocupadas por empleados en provisionalidad o encargo con menores derechos.
En todo caso, quien alega un mejor derecho tiene la carga de demostrar tal situación. iii) La controversia gira en torno a la legalidad de la Resolución 2774 del 2 de diciembre de 2002, expedida por el gobernador del departamento de Sucre, por medio de la cual se decidió no incorporar al señor Fredy José Castilla Anaya al cargo de Coordinador Código 501. iv) El accionante ocupaba el cargo de Coordinador Código 501 Grado 18, el cual fue suprimido de la planta de personal del departamento de Sucre, a través de la Resolución 2774 del 2 de diciembre de 2002. v) Por medio del Decreto 0747 de 2002 se estableció la nueva planta de personal, en la cual subsistieron varios cargos de Coordinador, pero con grados 27, 28, 31 y 38. vi) El señor Fredy José Castilla Anaya debía probar que las funciones y responsabilidades de uno y otros cargos eran idénticas, a fin de tener por cierta la vulneración de su derecho preferencial por ser empleado de carrera administrativa; sin embargo, ello no ocurrió, ya que únicamente se trajeron al proceso las funciones del cargo denominado Coordinador Código 501 Grado 27, pero no las del cargo que ocupaba el actor, por lo que no era posible realizar el juicio de igualdad de funciones. vii) Como lo ha sostenido el Consejo de Estado, «[…] la planta de personal de una entidad puede estipular cargos de igual nivel y denominación pero diferente grado, que serán distintos empleos, cuando las distinciones de grado que implican diferencias salariales corresponden a diversa ‘complejidad y responsabilidad inherente al ejercicio de las funciones’.
Asimismo, puede estipular empleos de igual denominación y grado que no obstante serán diferentes, cuando el manual específico les asigne funciones, requisitos y/o responsabilidades distintas».[9] viii) El accionante no demostró que cumplía con las condiciones para ocupar alguno de los cargos de Coordinador Código 501 Grado 27, 28, 31 y 38 que subsistieron en la nueva planta de personal. 2.
Consideraciones 2.1. Competencia El recurso extraordinario de revisión que ocupa la atención de la Sala fue interpuesto el 15 de diciembre de 2015,[10] es decir, en vigencia del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (cpaca),[11] motivo por el cual esta corporación es competente para conocerlo, en aplicación de lo dispuesto en el inciso 2.° del artículo 249 ibidem.[12] En este punto es importante precisar que la sentencia del 28 de noviembre de 2014 fue notificada al señor Fredy José Castilla Anaya por medio de fijación en estado del 19 de diciembre de 2014;[13] por consiguiente, la demanda fue presentada dentro del término establecido en el artículo 251 del cpaca, el 15 de diciembre de 2015.
Ahora bien, atendiendo el criterio de especialización, por tratarse de un asunto de carácter laboral, la Sección Segunda, en la Subsección a la que corresponda el reparto del proceso, es competente para conocer del recurso extraordinario, al tenor de lo previsto en el artículo 13 del Acuerdo 58 de 1999, modificado por el artículo 1.° del Acuerdo 55 de 2003.[14] Así las cosas, el recurso extraordinario de revisión se analizará en el marco de lo dispuesto en el cpaca, comoquiera que la demanda se presentó en vigencia de dicha norma. 2.2.
El problema jurídico Se circunscribe a establecer si la sentencia proferida el 28 de noviembre de 2014 por el Tribunal Administrativo de Sucre está inmersa en las causales de revisión previstas en los numerales 1.° y 8.° del artículo 250 del cpaca. 2.3. Marco normativo 2.3.1. Acerca del recurso extraordinario de revisión La jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado ha sido pacífica en considerar que el recurso extraordinario de revisión constituye una excepción al principio de inmutabilidad de las sentencias, pues permite «cuestionar la firmeza de la sentencia ejecutoriada, con el fin de corregir los errores o ilicitudes que llevaron a una sentencia contraria a derecho»; por tal razón, su procedencia se limita a las causales taxativamente previstas por el legislador, y se deben interpretar de manera restrictiva.
Asimismo, se ha sostenido que más que un recurso, se trata de una verdadera acción cuyo propósito consiste en el «restablecimiento de la justicia material», en esos términos lo planteó la Corte Constitucional en sentencia C-450 de 2015,[15] en la que hizo un detallado análisis jurisprudencial, en el que están incluidas providencias emitidas por esta corporación; por lo tanto, bajo tales criterios se estudiará el recurso que ocupa la atención de la Sala.
Para tal efecto, se transcriben los apartes pertinentes de la providencia aludida: Sobre el particular, sea lo primero indicar que la Corte Constitucional reiteradamente[16] ha indicado que el recurso extraordinario de revisión, en términos generales, funge como una excepción al principio de la cosa juzgada, "y ampara todas las sentencias ejecutoriadas, para que puedan enmendarse los errores o ilicitudes cometidos en su expedición, y se restituya el derecho al afectado a través de una nueva providencia fundada en razones de justicia material, que resulte acorde con el ordenamiento jurídico".[17] Por lo tanto, resulta claro que a criterio de la jurisprudencia constitucional, el recurso extraordinario de revisión, previsto en la mayoría de las áreas del derecho, ha sido diseñado para proceder contra las sentencias ejecutoriadas,[18] por las causales taxativas que en cada caso haya definido el Legislador, las cuales, por regla general, giran en torno a hechos o circunstancias posteriores a la decisión y que revelan que ésta es materialmente injusta[19]. […] En cambio, el recurso extraordinario de revisión tal como quedó estructurado en el Decreto 01 de 1984, procede contra todas las sentencias ejecutoriadas dictadas por los Tribunales Administrativos y por el Consejo de Estado.
Este recurso es una innovación en la jurisdicción de lo contencioso administrativo, pero su origen inmediato está en el recurso extraordinario de revisión existente en la jurisdicción civil. Su finalidad es el restablecimiento de la justicia, y como se dirige contra sentencias ejecutoriadas, se convierte en una limitación a una de las características de la cosa juzgada: la inmutabilidad. […] Se puede decir entonces, que el recurso extraordinario de revisión en materia administrativa, tiene su origen inmediato en el recurso extraordinario de revisión en el campo civil, y al igual que este, se dirige contra sentencias ejecutoriadas, buscando esencialmente el restablecimiento de la justicia material y constituyendo una excepción al principio general de la cosa juzgada[20]. […] Por su parte, el Consejo de Estado, como cabeza de la jurisdicción contencioso administrativa[21], también se ha pronunciado en diversas oportunidades respecto de la naturaleza y características del recurso excepcional de revisión, ya en materia administrativa propiamente dicha.
Conforme a lo anterior, en vigencia del antiguo Código Contencioso Administrativo, el Consejo de Estado reconocía que el recurso extraordinario de revisión, no obstante la autoridad de la cosa juzgada que ampara las sentencias ejecutoriadas, y previa la constatación de la ocurrencia de alguna de las expresas causales que autorizan su utilización, permite enmendar errores o ilicitudes cometidos en la expedición de la sentencia recurrida, con el fin de restituir el derecho al afectado a través de una nueva sentencia. Así señalaba que80: "Este medio de impugnación ha sido erigido por el Legislador como una excepción al principio de la inmutabilidad de las sentencias que hacen tránsito a cosa juzgada material; y con él se abre paso a la posibilidad de controvertir un fallo ejecutoriado, en relación con los hechos y sus pruebas, siempre que el mismo resulte contrario a la Justicia y al Derecho, y de acuerdo con las causales establecidas y con único fin de que se produzca una decisión ajustada a la ley.
Es presupuesto del citado medio extraordinario, que constituye una verdadera acción impugnatoria con efectos rescisorios, que exista una relación procesal cerrada y por lo mismo no se pueden discutir los asuntos de fondo (fuente de la mencionada relación), ni se pueden fiscalizar las razones fácticas y jurídicas debatidos en el proceso que dio lugar al aparecimiento del fallo que se impugna.
Dicho recurso se dirige contra un fallo en firme cuando después de su firmeza aparecen situaciones de hecho, con su prueba, que pueden hacer evidente que el fallo fue erróneo o injusto[22]. […] Finalmente, debe señalarse que el último criterio adoptado por la Sala Plena del Consejo de Estado determina que el recurso extraordinario de revisión, se entiende como una actuación completamente ajena al proceso de origen, constituyendo un nuevo proceso, es decir, un verdadero medio de control.
De esta manera, en sentencia del 3 de febrero de 2015 se afirma que: "Esta Corporación había acogido la tesis según la cual los recursos extraordinarios no se podían entender como una actuación ajena e independiente del proceso de origen, razón por la que se aplicaba la legislación que rigió el proceso en donde se emitió el fallo objeto del recurso.
Sin embargo, en reciente decisión, providencia de 12 de agosto del año en curso, la Sala Plena Contenciosa modificó la postura expuesta, para indicar que el recurso extraordinario de revisión constituye un nuevo proceso y no una instancia adicional en la que los interesados pueden plantear el asunto objeto del litigio original. Pese a su nombre -recurso extraordinario-, este se inicia con una demanda contra la sentencia, la que está sujeta a una serie de requisitos que deben ser observados para su admisibilidad y procedencia, es decir, es un medio de control más que consagró el legislador en la jurisdicción contencioso administrativa.
Huelga advertir como una nota al margen, que el Código General del Proceso, Ley 1564 de 2012, al hacer referencia a este recurso al igual que lo hacía el Código de Procedimiento Civil que aquel modificó, señala que este se debe interponer por medio de una demanda, artículos 357 y 382 respectivamente. En otros términos, el recurso es, se repite una verdadera acción o medio de control.
En consecuencia, a partir del auto de la Sala Plena del pasado 12 de agosto quedó claro que el mencionado recurso es un nuevo proceso"[23]. [Negrilla y cursiva propia del texto transcrito]. Con base en la sentencia transcrita, se concluye que el recurso extraordinario de revisión i) constituye una excepción al principio de cosa juzgada; ii) procede por las causales taxativas establecidas por el legislador; iii) se puede ejercitar respecto de todas las sentencias ejecutoriadas, para que se enmienden los errores o ilicitudes en que se haya incurrido en su expedición; iii) su propósito consiste en restituir los derechos del afectado y ello se materializa con la expedición de una nueva sentencia en la que prevalezca la justicia material y que esté acorde con el ordenamiento jurídico; iv) en él no se pueden discutir asuntos de fondo, ni volver sobre las situaciones fácticas o jurídicas debatidas en el proceso primigenio; v) es un medio de control nuevo, ajeno e independiente del proceso de origen y no una tercera instancia. 2.3.2.
De la prueba recobrada En lo que respecta a la causal prevista en el numeral 1.° del artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, denominada jurisprudencialmente como «prueba recobrada», se debe señalar que, para que proceda, es necesario que se cumplan los requisitos delimitados en su tenor literal, que son los siguientes: i) Que se trate de documentos, pero no se refiere a cualquier tipo de documentos, sino a aquellos que se hubieran «recobrado»,[24] es decir, que ya existían con anterioridad al proceso, pero estuvieron refundidos y por ello no llegaron al conocimiento del juez de conocimiento; no obstante, se recuperaron en forma posterior a la sentencia. Adicionalmente, tales documentos deben tener carácter decisivo, lo que quiere decir que se trata de pruebas que tengan la entidad suficiente que, de haber sido valorados con las demás pruebas obrantes en el expediente, hubieran dado lugar a adoptar una decisión diferente. ii) Que el recurrente no hubiera podido aportar tales documentos al proceso, bien sea por circunstancias de fuerza mayor, caso fortuito o por obra de la parte contraria.
En torno a la prueba recobrada, la Sala de lo Contencioso Administrativo de esta corporación se pronunció en los siguientes términos: Ha entendido la jurisprudencia[25], que la prueba recobrada es un elemento probatorio nuevo, presentado por el recurrente, que pudiendo ser decisivo para el sentido de la decisión, no fue tenido en cuenta por el fallador, porque el interesado no pudo presentarla oportunamente dentro del proceso, pues sólo fue recuperado luego de proferida la sentencia. Esto implica, que el elemento probatorio existía al tiempo de dictarse la sentencia, pero no fue conocido por el fallador, porque sólo llegó a poder del recurrente con posterioridad a ello.[26] (Destaca la Sala).
Adicionalmente, se ha señalado que la exigencia de una prueba recobrada, es decir, aquella que existía previamente al fallo y no una generada con posterioridad a él, está justificada en el carácter extraordinario del recurso y la procedencia de la causal, igualmente extraordinaria o excepcional, pues, de permitirse la modificación de las sentencias con documentos generados en una fecha posterior a estas, se atentaría contra los principios de la cosa juzgada y estabilidad jurídica.
Así lo sostuvo esta corporación: Por ello, tradicionalmente, se han establecido como inadmisibles en este recurso extraordinario documentos generados con posterioridad al fallo[27], al tiempo que tampoco resulta válido que la causal se funde en aquellos que no pudieron ser aportados o solicitados en las oportunidades procesales correspondientes pues, como quedó explicado, el recurso extraordinario de revisión no fue establecido con ese fin[28].
Y es que, de aceptarse la posibilidad de revisar una sentencia ejecutoriada cada vez que surgieran nuevos medios probatorios, no habría entonces cosa juzgada, pues bastaría al vencido que, una vez conocida la decisión desfavorable, intentara la producción o el mejoramiento de la prueba para que se reabriera el litigio. Circunstancia que, por sus consecuencias indeseables en términos de seguridad y estabilidad jurídica, es preciso evitar.[29] (Se resalta).
Ahora bien, es necesario que el recurrente demuestre[30] que la razón por la cual no pudo aportar el documento al proceso fue atribuible al actuar intencional de la contraparte, orientado a impedir que la prueba se pudiera arrimar a la actuación judicial, o una circunstancia de fuerza mayor o caso fortuito; sin embargo, en torno a las dos últimas situaciones, esta corporación ha indicado que solo en caso de demostrarse la fuerza mayor se podría configurar la causal, así: Empero, la jurisprudencia de esta Sala ha distinguido entre la fuerza mayor y el caso fortuito, en el entendido que solo cuando se da la primera puede prosperar la causal, en cuanto extraña y por ende externa a la esfera jurídica de las vinculadas a la relación jurídica procesal, de suerte que aunque imprevisible, impone a cada quien asumir su propio riesgo.
El caso fortuito, por el contrario, proviene de la propia actividad, por lo que, aún imprevisible por parte de quien pretende beneficiarse en la prueba, tampoco conlleva responsabilidad en cuanto cada quien está obligado a asumir su propio riesgo y a reparar por su traslado a terceros, esto es, a quien resulta ser ajeno al mismo. De donde no puede argüirse “olvido, incuria o abandono de la parte”,[31] por parte de quien pretende beneficiarse con la prueba, tampoco “dificultad por grave que pueda parecer, por cuanto la ley exige una verdadera ‘imposibilidad’ apreciada objetivamente”.[32] Aunado a lo expuesto, la jurisprudencia advierte que tanto la fuerza mayor, como la obra de la parte contraria, deben probarse,[33] esto es, aportar elementos de convicción acorde con los cuales se deje en evidencia las circunstancias que hicieron imposible el aporte oportuno de los documentos.[34] Y a más de esto, la jurisprudencia de la Corporación también ha reiterado que se debe probar la imprevisibilidad e irresistibilidad, puesto que, en términos generales, la primera es criterio fundamental para determinar el caso fortuito, como el suceso interno que se da dentro del campo de actividad de quien produce el daño, mientras que la segunda, lo es de la fuerza mayor, como un acaecimiento externo al proceder de quien produce el daño.[35].[36] Así las cosas, para entrar a analizar los argumentos que sirvieron de base para la procedencia de la causal, es necesario, en principio, verificar si los documentos que se aducen como recobrados, en efecto, lo son, dentro de los parámetros expuestos por la jurisprudencia, y si está demostrado que el hecho de no haberlos aportado al proceso ocurrió por una situación de fuerza mayor o por una causa atribuible al actuar de la parte contraria. 2.3.3.
Sobre la causal 8.ª del artículo 250 del cpaca Aunque no se halle mencionado expresamente en el artículo 29 de la Constitución Política, el principio de la cosa juzgada (del latín res iudicata) hace parte inescindible del derecho al debido proceso. Todo juicio, desde su comienzo, está llamado a culminar, ya que sobre las partes no puede recaer indefinidamente la expectativa en torno al sentido de la solución judicial a su conflicto, pues existe un auténtico derecho constitucional fundamental a la sentencia firme y, por lo tanto, a la autoridad de la cosa juzgada.
Para evitar que se presente un nuevo litigio entre idénticas partes respecto de pretensiones ya decididas, la institución jurídico-procesal de la cosa juzgada tiene como propósito esencial otorgarles a las providencias judiciales, ejecutoriadas, el carácter de inmutables, vinculantes y definitivas, salvo las excepciones legalmente establecidas en la ley.[37] En ese sentido, la cosa juzgada representa una garantía de certeza, seriedad y seguridad jurídica sobre las decisiones judiciales; asegura la inmutabilidad, inimpugnabilidad y obligatoriedad del fallo frente a todo eventual proceso futuro que pueda iniciarse sobre el mismo objeto, y evita que un asunto ya resuelto sea debatido nuevamente ante la jurisdicción. Sin embargo, aunque la firmeza de la decisión sea el objeto de la cosa juzgada, ello no significa que no sea posible reabrir el debate jurídico, pues este puede plantearse nuevamente, siempre y cuando se trate de nuevos hechos suscitados con posterioridad a la sentencia proferida.
En lo que respecta a la causal de revisión prevista en el numeral 8.° del artículo 250 del cpaca, la Sala 14 Especial de Decisión de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la corporación, en sentencia del 5 de abril de 2016,[38] se pronunció de la siguiente manera: 17. La consagración de esta circunstancia -desconocimiento de la cosa juzgada- como causal de revisión, busca garantizar la unidad de la jurisdicción, de modo que solamente haya un pronunciamiento sobre la misma controversia.
Así, cuando la jurisdicción se agota con una decisión, “ésta se vuelve intangible por antonomasia y ningún otro juez puede volver sobre el asunto, pues de hacerlo, sería posible el hallazgo de dos sentencias contradictorias sobre idéntica controversia lo cual desconocería la unidad de jurisdicción y lesionaría la seguridad jurídica, pues la aplicación de unas mismas normas a un caso idéntico, no puede conducir razonablemente a resultados distintos”[39]. 18.
Para que se configure esta causal, es necesaria la presencia concurrente de tres presupuestos esenciales, a saber: (i) que existan dos sentencias contradictorias; (ii) que la sentencia contrariada constituya cosa juzgada entre las partes del proceso en que fue dictada y frente al segundo proceso -lo cual ocurre cuando éste involucra a las mismas partes de un proceso anterior, versa sobre el mismo objeto y se adelanta por la misma causa- y (iii) que en el segundo proceso no se haya propuesto como excepción la cosa juzgada.
Sobre esta causal, ha dicho la jurisprudencia de la Corporación[40]: Además de lo anterior, para los efectos de esta causal, ha de entenderse que la alusión a un término nuevo o segundo proceso deben analizarse lógicamente en relación con un primer o anterior proceso, pues solamente cuando se inicia un proceso entre las mismas partes y sobre el mismo asunto, luego de haberse proferido sentencia en otro anterior, podría argumentarse que este segundo pretende revivir lo ya decidido en contravía del propósito de la cosa juzgada que no es otro que evitar decisiones contradictorias sobre un mismo asunto y entre las mismas partes.
Al respecto, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, al analizar un recurso extraordinario de revisión interpuesto con fundamento en la causal octava de revisión que se viene analizando, señaló: “la cosa juzgada se predica de los puntos que han sido materia expresa de la decisión de una sentencia y que sólo puede extenderse a aquéllos que por ser consecuencia necesaria o depender indispensablemente de ella, se reputan tácitamente decididos.
Igualmente, que tratándose de sentencias dictadas en litigios interpartes, la cosa juzgada está sujeta a dos límites: el objetivo, que mira hacia el objeto sobre el que versa el debate y la causa petendi de la pretensión, y el subjetivo, que tiene que ver con las personas que fueron parte en el proceso” [41] (…). Recapitulando lo expuesto se tiene que la cosa juzgada se estructura desde que la sentencia queda ejecutoriada, es decir, desde que hace tránsito a cosa juzgada formal; y para que se estructure la causal de revisión es necesario que se adelante un nuevo proceso con posterioridad a la ejecutoria de la sentencia dictada en otro anterior; que el nuevo proceso sea entre las mismas partes, es decir, que haya identidad jurídica de partes más no de personas, excepto cuando se trata de sentencias a las que la ley les otorga efectos erga omnes; que el nuevo proceso verse sobre un mismo objeto entendido como las prestaciones o declaraciones que se reclaman a la justicia; y que el nuevo proceso se adelante por la misma causa que originó el anterior, entendiendo por causa la razón por la cual se demanda”.
En relación con el principio de cosa juzgada, el cpaca establece lo siguiente: Artículo 189. Efectos de la sentencia. La sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo en un proceso tendrá fuerza de cosa juzgada erga omnes. La que niegue la nulidad pedida producirá cosa juzgada erga omnes pero solo en relación con la causa petendi juzgada.
Las que declaren la legalidad de las medidas que se revisen en ejercicio del control inmediato de legalidad producirán efectos erga omnes solo en relación con las normas jurídicas superiores frente a las cuales se haga el examen. Cuando por sentencia ejecutoriada se declare la nulidad de una ordenanza o de un acuerdo distrital o municipal, en todo o en parte, quedarán sin efectos en lo pertinente sus decretos reglamentarios.
Las sentencias de nulidad sobre los actos proferidos en virtud del numeral 2 del artículo 237 de la Constitución Política, tienen efectos hacia el futuro y de cosa juzgada constitucional. Sin embargo, el juez podrá disponer unos efectos diferentes. La sentencia dictada en procesos relativos a contratos, reparación directa y cumplimiento, producirá efectos de cosa juzgada frente a otro proceso que tenga el mismo objeto y la misma causa y siempre que entre ambos haya identidad jurídica de partes.
La sentencia proferida en procesos de restablecimiento del derecho aprovechará a quien hubiere intervenido en ellos y obtenido esta declaración a su favor. Las sentencias ejecutoriadas serán obligatorias y quedan sometidas a la formalidad del registro de acuerdo con la ley. En los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho, la entidad demandada, dentro de los veinte (20) días hábiles siguientes a la notificación de la sentencia que resuelva definitivamente el proceso, cuando resulte imposible cumplir la orden de reintegro del demandante al cargo del cual fue desvinculado porque la entidad desapareció o porque el cargo fue suprimido y no existe en la entidad un cargo de la misma naturaleza y categoría del que desempeñaba en el momento de la desvinculación, podrá solicitar al juez de primera instancia la fijación de una indemnización compensatoria. […].
Por su parte, el Código General del Proceso (cgp), de forma similar a la anterior redacción contenida en el artículo 332 del derogado Código de Procedimiento Civil (cpc), recoge la figura de la cosa juzgada en el artículo 303, de la siguiente manera: Artículo 303. Cosa juzgada. La sentencia ejecutoriada proferida en proceso contencioso tiene fuerza de cosa juzgada siempre que el nuevo proceso verse sobre el mismo objeto, se funde en la misma causa que el anterior y entre ambos procesos haya identidad jurídica de partes.
Se entiende que hay identidad jurídica de partes cuando las del segundo proceso son sucesores por causa de muerte de las que figuraron en el primero o causahabientes suyos por acto entre vivos celebrado con posterioridad al registro de la demanda si se trata de derechos sujetos a registro, y al secuestro en los demás casos. En los procesos en que se emplace a personas indeterminadas para que comparezcan como parte, incluidos los de filiación, la cosa juzgada surtirá efectos en relación con todas las comprendidas en el emplazamiento.
La cosa juzgada no se opone al recurso extraordinario de revisión. Así las cosas, de acuerdo con las disposiciones referidas y los criterios jurisprudenciales expuestos, son varios los presupuestos que deben darse para que prospere la causal 8.ª del recurso extraordinario de revisión, en los términos del artículo 250 del cpaca. Además, tales requisitos deben presentarse de manera concurrente; es decir, si faltare alguno de ellos, no puede configurase la causal.
Estos presupuestos son los siguientes: a) Que exista una sentencia ejecutoriada, en firme y constituya cosa juzgada entre las partes del proceso en que se dictó. b) Que se adelante un segundo proceso con posterioridad a la ejecutoria de la sentencia dictada en el proceso anterior. c) Que en ambos procesos exista identidad de partes, reducido a los sujetos procesales obligatorios (sujetos activo y pasivo, y litisconsortes necesarios); es decir, que sean los mismos en ambos procesos; identidad de objeto, aspecto relacionado con el «qué se demanda», esto es, el petitum del libelo introductorio; que el tema sometido a conocimiento del juez sea idéntico en uno y otro, y las pretensiones coincidan en una demanda y otra; e identidad de causa, aspecto relacionado con el «por qué se demanda», o lo que es lo mismo, la motivación o razón jurídica de la primera demanda es igual a la que se invoca en la segunda. d) Que en el segundo proceso no se haya propuesto como excepción la cosa juzgada, porque si fue propuesta y se negó, no se configura la causal, comoquiera que el recurso extraordinario no puede ser usado para revisar la decisión del juez natural de instancia. e) Que la sentencia dictada en el segundo proceso sea contraria a la proferida en el primer proceso, respecto de la cual se presenta la identidad de partes, objeto y causa.
A modo de resumen, puede decirse que los mencionados presupuestos permiten brindar a los ciudadanos la certeza de que una controversia quedará en firme una vez sea resuelta, pues es la única manera de evitar la aparición de cadenas interminables de decisiones judiciales sobre un asunto, lo cual afectaría el principio de la seguridad jurídica y, en definitiva, la plena confianza en la administración de justicia. 2.4.
Análisis de la Sala. El caso concreto El reproche planteado por el recurrente se puede concretar en que la sentencia del 28 de noviembre de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo de Sucre, contra la cual no procedía recurso de apelación, habría incurrido en las causales de revisión previstas en los numerales 1.° y 8.° del artículo 250 del cpaca, en la medida en que i) se recabaron nuevas pruebas, a saber, la Ordenanza 03 del 30 de abril de 2002, expedida por la Asamblea del departamento de Sucre, y la Resolución 0730 de 2003, emitida por el gobernador de Sucre; y ii) el tribunal se apartó de la ratio decidendi aplicada en otros casos de contornos fácticos similares.
Una vez precisado lo anterior, la Sala encuentra que es procedente abordar el análisis del recurso extraordinario de revisión interpuesto por el señor Fredy José Castilla Anaya, en tanto fue formulado i) con fundamento en dos de las causales previstas taxativamente en el artículo 250 del cpaca; ii) contra una sentencia ejecutoriada, que puso fin a un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho;[42] y iii) frente a la cual no procedía recurso de apelación, por haber sido proferida en segunda instancia. Sin embargo, luego de estudiar los supuestos fácticos y jurídicos del caso sub examine, la Sala encuentra mérito suficiente para declarar infundado el recurso extraordinario de revisión, por las siguientes razones: i) En primer lugar, en relación con la causal de revisión que establece el numeral 1.° del artículo 250 del cpaca, esto es, «[h]aberse encontrado o recobrado después de dictada la sentencia documentos decisivos, con los cuales se hubiera podido proferir una decisión diferente y que el recurrente no pudo aportarlos al proceso por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria», la Sala advierte que el recurrente construye el cargo con base en la Ordenanza 03 del 30 de abril de 2002, expedida por la Asamblea del departamento de Sucre, y la Resolución 0730 del 2003, emitida por el gobernador dicho departamento.
Al respecto, la Sala encuentra que la Ordenanza 03 del 30 de abril de 2002 fue allegada al proceso ordinario[43] y el Tribunal Administrativo de Sucre la tuvo como prueba al momento de proferir el fallo de segunda instancia, así: Como material probatorio traído oportunamente obran en el expediente, los siguientes documentos: […] Ordenanza N° 3 de abril 30 de 2002 “Por la cual se faculta al señor Gobernador del Departamento de Sucre para modificar la estructura de la administración Departamental, las funciones de sus dependencias, las escalas de remuneración correspondiente a sus distintas categoría (sic) de empleo y se dictan otras disposiciones” (F. 381-382C1). […].[44] Así las cosas, debe concluirse que la Ordenanza N° 3 de abril 30 de 2002 no constituye una prueba recobrada, pues se trata de un documento que existía al momento de dictarse la sentencia y fue tenido en cuenta como soporte probatorio de la decisión de segunda instancia, en la medida en que fue allegado al proceso por el departamento de Sucre.
Por otra parte, en relación con la Resolución 0730 del 2003, es pertinente hacer claridad en que su fecha exacta de expedición es ilegible en la copia que se allegó al proceso; no obstante, es posible entender que dicho acto existía para el momento en que fueron proferidos los fallos de primera y segunda instancia, los cuales datan del 22 de noviembre de 2010 y el 28 de noviembre de 2014, respectivamente.
Sin embargo, la Sala advierte que el recurrente no se ocupó de explicar qué circunstancia ajena su voluntad, ligada a la fuerza mayor, el caso fortuito o el comportamiento de la parte contraria, le hicieron imposible allegar la Resolución 0730 de 2003 con anterioridad a la presentación del recurso extraordinario de revisión, cuestión que resulta indispensable para la prosperidad de la causal de revisión invocada.
Por las razones expuestas previamente, la Sala concluye que la sentencia del 28 de noviembre de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo de Sucre, no encaja en el supuesto previsto en el numeral 1.° del artículo 250 del cpaca. ii) En segundo lugar, respecto de la causal de revisión establecida en el numeral 8.° del citado artículo 250 del cpaca, esto es, «[s]er la sentencia contraria a otra anterior que constituya cosa juzgada entre las partes del proceso en que aquella fue dictada.
Sin embargo, no habrá lugar a revisión si en el segundo proceso se propuso la excepción de cosa juzgada y fue rechazada», es importante recordar que el fenómeno jurídico de la cosa juzgada se presenta en un asunto que involucra a idénticas partes, objeto y causa petendi respecto de un caso decidido con anterioridad; en ese escenario, puede decirse que la primera sentencia hace tránsito a cosa juzgada sobre la segunda.
En tal sentido, el recurrente predica la configuración de la cosa juzgada tomando como referencia algunos fallos emitidos por el Tribunal Administrativo de Sucre en casos que serían similares, en los cuales se habría desarrollado una ratio decidendi diferente a la que se aplicó para decidir el asunto concerniente al señor Fredy José Castilla Anaya.
En este punto, la Sala encuentra que el recurrente pone de presente las sentencias proferidas en los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho iniciados por los señores Miguel Adolfo Drago Benito Revollo, Jorge Luis Paternina Ramos y Anderson Antonio Herrera Berona, contra el departamento de Sucre. No obstante, al proceso solo se allegaron copias de las siguientes providencias judiciales: a. Fallo de tutela del 16 de junio de 2011,[45] proferido en primera instancia por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, dentro del proceso 11001-03-15-000-2011-00624-00, iniciado por el señor Anderson Antonio Herrera Berona contra el Tribunal Administrativo de Sucre, a través del cual se amparó el derecho fundamental al debido proceso del actor; se dejó sin efectos la sentencia del 12 de mayo de 2010, dictada por la autoridad judicial accionada y se le ordenó a esta última emitir una nueva decisión. b. Sentencia del 26 de julio de 2011,[46] proferida por el Tribunal Administrativo de Sucre dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 70001-33-31-000-2003-00486-01, iniciado por el señor Anderson Antonio Herrera Berona contra el departamento de Sucre, a través de la cual se dio cumplimiento al mencionado fallo de tutela del 16 de junio de 2011; en consecuencia, se confirmó la sentencia del 3 de abril de 2008, dictada por el Juzgado 7.° Administrativo del Circuito de Sincelejo (Sucre), que había accedido a las pretensiones de la demanda. c. Fallo de tutela del 11 de agosto de 2011,[47] emitido en segunda instancia por el Consejo de Estado, Sección Cuarta, dentro del proceso 11001-03-15-000-2011-00624-01, iniciado por el señor Anderson Antonio Herrera Berona contra el Tribunal Administrativo de Sucre, por el cual se revocó la citada sentencia de tutela del 16 de junio de 2011 y se declaró la terminación del proceso de tutela, por carencia de objeto.
En ese contexto, la Sala debe resaltar que el recurrente plantea la cosa juzgada respecto de providencias que no guardan identidad de partes en relación con la sentencia del 28 de noviembre de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo de Sucre; por consiguiente, bajo el entendido de que los requisitos de la denominada triple identidad procesal (partes, objeto y causa petendi) deben ser concurrentes, la Sala concluye que en el caso sub examine tampoco está acreditado el supuesto de revisión que señala el numeral 8.° del artículo 250 del cpaca.
Adicionalmente, teniendo en cuenta la noción del fenómeno jurídico de la cosa juzgada, de la manera en que se expuso en precedencia, se tiene que dicho principio no se vulnera por el hecho de que una autoridad judicial no aplique en un determinado asunto la ratio decidendi desarrollada en casos similares, como lo afirma el recurrente.
Finalmente, el recurso extraordinario de revisión no resulta procedente para efectos de alegar una vulneración del precedente judicial. Sobre el particular, esta corporación ha precisado lo siguiente: 5.2.3.- En ese sentido, en los términos en que fue propuesto el cargo, es evidente que la causal de revisión no tiene vocación de prosperar, toda vez que el defecto que se predica de la sentencia objeto de revisión –violación del derecho a la igualdad por el desconocimiento del precedente jurisprudencial del Consejo de Estado-, no corresponde a alguno de los presupuestos que podrían viciarla de nulidad.
Lo cierto es que la violación al precedente alegada, aun si fuera cierta, no constituye vicio formal de la sentencia, ni violación del debido proceso, ni, mucho menos, alguna de las causales taxativas previstas por el artículo 140 del Código de Procedimiento Civil o 133 del Código General del Proceso, por lo que no es competencia del juez revisor analizar, por esta vía judicial, los argumentos expuestos por Audifarma al respecto[48]. 5.2.4.- El recurso extraordinario de revisión no procede para revisar una sentencia por el desconocimiento del precedente judicial, pues esta no es una causal prevista por el legislador para el efecto.
Debe advertirse que cuando se trate del desconocimiento del precedente judicial –esto es, la sub regla jurídica fijada en la respectiva sentencia o sentencias que tengan la entidad de precedente-, la legislación prevé el denominado recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, procedente, sí, contra las sentencias de única y segunda instancia proferidas por los tribunales administrativos, cuando contraríen o se opongan a una sentencia de unificación del Consejo de Estado, en los términos de los artículos 256 a 268 del CPACA.
De no proceder el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, tendría cabida la acción de tutela contra providencia judicial para garantizar la aplicación de una sentencia de unificación o de un precedente judicial, en los términos expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005, con el fin de proteger el derecho fundamental de igualdad.
Téngase en cuenta que la misma Corte ha aceptado el estudio de la acción de tutela contra providencias judiciales impugnadas por el desconocimiento del precedente y, por ende, por la violación del derecho a la igualdad, al considerar que el recurso extraordinario de revisión no es el mecanismo judicial idóneo para atacar dicho vicio o defecto de la sentencia, ya que no fue previsto por el legislador como una causal de dicho recurso[49].
Sea lo que fuere, lo cierto es que su alegación no opera por la vía del recurso extraordinario de revisión.[50] 2.5. De la condena en costas De conformidad con lo previsto en el numeral 8.° del artículo 365 del Código General del Proceso,[51] aplicable por remisión de lo dispuesto en el artículo 306 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la Sala se abstendrá de condenar en costas, pues estas no aparecen causadas ni comprobadas en el expediente, toda vez que el departamento de Sucre se pronunció de manera extemporánea sobre el recurso extraordinario de revisión, por lo que debe entenderse que no hubo contestación de la demanda; adicionalmente, dicha entidad territorial no participó en ninguna otra oportunidad. 3.
Conclusión Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en los derroteros jurisprudenciales trazados por el Consejo de Estado en casos de contornos análogos fáctica y jurídicamente al que ahora es objeto de estudio y en el acervo probatorio, la Sala considera que el recurso extraordinario de revisión debe ser declarado infundado, puesto que no se acreditó la configuración de las causales invocadas, esto es, las previstas en los numerales 1.° y 8.° del artículo 250 del cpaca.
Sin condena en costas. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A Primero.- Declarar infundado el recurso extraordinario de revisión propuesto por el señor Fredy José Castilla Anaya, por las causales previstas en los numerales 1.° y 8.° del artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, contra la sentencia proferida el 28 de noviembre de 2014 por el Tribunal Administrativo de Sucre, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 70001-33-31-008-2003-00538-01, por la cual se revocó la sentencia del 22 de noviembre de 2010, emitida por el Juzgado 8.° Administrativo del Circuito de Sincelejo (Sucre), que había accedido a las pretensiones de la demanda, de acuerdo con las razones expuestas previamente.
Segundo.- Sin condena en costas. Tercero.- En firme esta providencia, devolver el expediente de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 70001-33-31-008-2003-00538-01 al tribunal de origen y archivar el recurso extraordinario.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. JMMC ----------------------- [1] Folios 105 a 113 del cuaderno del proceso ordinario, segunda instancia. [2] Folios 1 a 22 ibidem. [3] Folio 73 del cuaderno del recurso extraordinario de revisión. [4] Folios 167 a 177 ibidem. [5] Folio 85 ibidem. [6] Folio 86 ibidem. [7] Folios 105 a 113 del cuaderno del proceso ordinario, segunda instancia. [8] Folios 1 a 22 ibidem. [9] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, expediente 25000-23-25-000-2002-08649-02 (0456-10), M.P., Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. [10] Folio 74 del cuaderno del recurso extraordinario.
En este punto es importante señalar que la sentencia del 28 de noviembre de 2014 fue notificada al accionante por medio de fijación en estado del 19 de diciembre de 2014 (folio 113 del cuaderno del proceso ordinario, segunda instancia). [11] El cpaca entró en vigencia el 2 de julio de 2012. [12] «Artículo 249. Competencia. […] De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia.
De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los jueces administrativos conocerán los Tribunales Administrativos». (Resalta la Sala). [13] Folio 113 del cuaderno del proceso ordinario, segunda instancia. [14] «Artículo 1. Distribución de negocios entre las secciones. El artículo 13 del Acuerdo No. 58 de 1999, por el cual se expidió el reglamento del Consejo de Estado, quedará así: Artículo 13.- Distribución de los negocios entre las secciones.
Para efectos de repartimiento, los negocios de que conoce la Sala de lo Contencioso Administrativo se distribuirán entre sus secciones atendiendo un criterio de especialización y de volumen de trabajo, así: […] Sección Segunda: […] 3-. El recurso extraordinario de revisión contra las sentencias de única instancia dictadas por los tribunales administrativos, en asuntos relacionados con la competencia de esta sección».
Valga aclarar, en todo caso, que, en la actualidad, tal previsión también está contemplada en el artículo 13, Sección Segunda, numeral 5, del Acuerdo 080 de 2019, que contiene el reglamento interno del Consejo de Estado. [15] Corte Constitucional, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. [16] Cita propia del texto transcrito: «Ver entre muchas otras, las sentencias C-372 de 1997, C-090 de 1998, MP: Jorge Arango Mejía;
C-269 de 1998, MP (e): Carmenza Isaza de Gómez; C-680 de 1998 y C-252 de 2001, MP: Carlos Gaviria Díaz; SU-858 de 2001 y C-207 de 2003, MP: Rodrigo Escobar Gil; T-1013 de 2001, MP: Alfredo Beltrán Sierra; T-1031 de 2001, MP: Eduardo Montealegre Lynett; T-086 de 2007 y T-825 de 2007, MP: Manuel José Cepeda Espinosa, y T-584 de 2008, MP: Humberto Antonio Sierra Porto;
C-520- 09, MP: María Victoria Calle Correa». [17] Cita propia del texto transcrito: «C-520-09, MP: María Victoria Calle Correa». [18] Cita propia del texto transcrito: «Así se indica en sentencia C-520- 09, que: “la procedencia y causales del recurso extraordinario de revisión se encuentran regulados en: (i) En materia civil, en el Código de Procedimiento Civil, los artículos 379 y 380.
En materia laboral, en la Ley 712 de 2001, artículos 30 y 31; (iii) En el ámbito penal, en la Ley 600 de 2000, artículo 192; y (iv) En materia contencioso administrativa, en el Código Contencioso Administrativo, Artículo 188. (modificado por el artículo 57 de la Ley 446 de 1998)”. Actualmente, las causales del recurso extraordinario de revisión en materia contencioso administrativa, se encuentran consagradas de manera taxativa en el artículo 250 del cpaca». [19] Cita propia del texto transcrito: «Ibid.». [20] Cita y cursiva propias del texto transcrito: «En Sentencia C-871 de 2003, la Corte puntualizó lo siguiente sobre la acción de revisión: “Con todo, el principio de la cosa juzgada no tiene carácter absoluto pues puede llegar a colisionar con la justicia material del caso concreto.
Para enfrentar tal situación se ha consagrado la acción de revisión, la cual permite en casos excepcionales dejar sin valor una sentencia ejecutoriada en aquellos casos en que hechos o circunstancias posteriores a la decisión judicial revelan que ésta es injusta. En este sentido puede afirmarse que la revisión se opone al principio “res iudicata pro veritate habertur” para evitar que prevalezca una injusticia, pues busca aniquilar los efectos de la cosa juzgada de una sentencia injusta y reabrir un proceso ya fenecido.
Su fin último es, entonces, buscar el imperio de la justicia y verdad material, como fines esenciales del Estado”». [21] Cita y cursiva propias del texto transcrito: «En cuanto a la jurisdicción ordinaria la sentencia C-520 de 2009 destaca que: “En la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia, también se ha perfilado la fisonomía propia del recurso extraordinario de revisión, como excepción a la cosa juzgada, a través del cual es posible volver sobre asuntos respecto de los cuales existe sentencia ejecutoriada, cuando ésta ha sido proferida con violación del derecho de defensa, o con respaldo en medios probatorios luego descalificados por la justicia penal.
“Base fundamental del orden jurídico y garantía de los derechos ciudadanos es la inmutabilidad de la sentencia ejecutoriada, que los legisladores han reconocido y aceptado mediante la consagración positiva del principio de cosa juzgada. Fundado en la presunción de legalidad y acierto que ampara al fallo definitivo, el anterior postulado no es sin embargo, absoluto: razones de equidad impulsan a exceptuar de él las sentencias proferidas en procesos en los cuales faltaron los elementos esenciales para la garantía de la justicia. Con este fundamento aparece, consagrado por el derecho positivo como remedio que se endereza a quebrantar la fuerza de la cosa juzgada, el recurso de revisión, cuya finalidad es pues invalidar por injusta una sentencia firme, para que por consiguiente la jurisdicción pueda considerar nuevamente el litigio planteado en proceso anterior y fallarlo con arreglo a derecho” (Sentencia de la Corte Suprema de Justicia, 31 de enero de 1974, MP: Humberto Murcia Ballén (GJ.
T. CXLVIII, págs. 18 y 19)». [22] Cita y negrilla propias del texto transcrito «Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, CP: María Elena Giraldo Gómez, Sentencia de 18 de octubre de 2005, Radicación número: 11001-03-15- 000-1998-00173-00 (REV–173). Actor: Sociedad Urbanización Las Sierras del Chicó Limitada». [23] Cita, negrilla y mayúsculas propias del texto transcrito «Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, CP: Alberto Yepes Barreiro, Sentencia del 3 de febrero de 2015, Radicación número: 11001-03- 15-000-2014-00387-00(rev).
Actor: fabrica de licores y alcoholes del departamento de antioquia». [24] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 22 de noviembre de 2017, expediente 44001-33-31-002-2005-00969-01(47691), M.P., Jaime Orlando Santofimio Gamboa «es viable hablar de prueba recobrada cuando ésta inicialmente se encuentra extraviada o refundida y luego se recupera y, por ello, el demandante no estuvo en condiciones de aportarla al proceso.
El verbo “recobrar” implica que se hubiere perdido algo que más tarde se recupera». [25] Cita propia del texto transcrito: «Sentencia Proferida el día 20 de noviembre de 1995, dentro del proceso: rev-096, Magistrado Ponente, Dr. luis eduardo jaramillo mejia». [26] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 12 de julio de 2005, expediente 11001-03-15-000-1997-00143-01(rev- 00143), M.P. María Nohemí Hernández Pinzón. [27] Cita propia del texto transcrito: «Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencias de 1º de diciembre de 1997, Rad. rev- 117 y 12 de julio de 2005, Rad. 2000-00236(rev)». [28] Cita propia del texto transcrito: «Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 4 de mayo de 1994, Rad. rev- 054, 1º de diciembre de 1997, Rad. rev-117, 26 de julio de 2005, Rad. 1998- 00177.
Sección Segunda, Subsección B, sentencia de 7 de abril de 2011, Rad. 0242-09». [29] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 11 de noviembre de 2016, expediente 25000-23-26-000-1996-13158 01 (34697), M.P. Stella Conto Díaz del Castillo. [30] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Sexta Especial de Decisión, sentencia del 7 de febrero de 2017, expediente 11001- 03-15-000-2016-01440-00 (rev);
M.P., Carlos Enrique Moreno Rubio «Al haber calificado expresamente la ley los motivos de la falta de la prueba documental en el proceso, “el simple olvido, incuria o abandono de la parte”27 que habría sido beneficiada con la prueba no constituyen razones válidas para promover la revisión de una sentencia. -/ También se ha dicho que “no basta con una dificultad por grave que pueda parecer, por cuanto la ley exige una verdadera ‘imposibilidad’ apreciada objetivamente ” 28 -/ De otra parte, la jurisprudencia advierte que la fuerza mayor, el caso fortuito o la obra de la parte contraria, según el caso, deben probarse29 y, además, que la prueba debe establecer que verdaderamente fueron esas circunstancias las que hicieron imposible el aporte oportuno de los documentos30».
(cursiva y números de cita propios del texto transcrito). [31] Cita propia del texto transcrito: «Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia de 18 de febrero de 2010, Rad. 2597-07». [32] Cita propia del texto transcrito: «Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 18 de octubre de 2005, Rad. 1998- 00173(rev)». [33] Cita propia del texto transcrito: «Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencias de 20 de abril de 1998, Rad. rev-110 y 18 de octubre de 2005, Rad. 1998-00173(rev).» [34] Cita propia del texto transcrito: «Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 26 de julio de 2005, Rad. 1998- 00177(rev).
En este caso hubo un incendio que destruyó unos registros civiles que luego se trajeron al recurso extraordinario de revisión, pero el infortunio ocurrió mucho después de presentada la demanda. La Sala consideró que el incendio (caso fortuito) no fue en realidad la razón que impidió aportarlos en su momento.» [35] Cita propia del texto transcrito: «Consejo de Estado, sala de consulta y servicio civil, concepto de 12 de diciembre de 2006, radicación 11001-03- 06-000-2006-00119-00(1792), actor: Ministerio de Transporte.». [36] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 18 de mayo de 2018, expediente 11001- 03-25-000-2014-00329-00 (1001-14), M.P., Sandra Lisset Ibarra Vélez. [37] Respecto del concepto y alcances del principio de cosa juzgada, se pueden consultar, entre otras providencias de esta corporación: i) Sección Segunda, sentencia del 28 de febrero de 2013, expediente 11001-03- 25-000-2007-00116-00 (2229-07), M.P., Gustavo Eduardo Gómez Aranguren; ii) Sección Tercera, sentencia del 2 de mayo de 2007, expediente 73001-23- 31-000-10540-02 (15576), M.P., Mauricio Fajardo Gómez; iii) Sección Tercera, sentencia del 13 de junio de 2016, expediente 85001-23-31-000- 2008-00101-01 (40079), M.P., Carlos Alberto Zambrano Barrera; y iv) Sección Primera, expediente 11-001-03-25-000-2006-00388-01, M.P., Rafael Ostau de Lafont Pianeta. [38] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala 14 Especial de Decisión, expediente 11001-03-15-000-2007-01433-00 (REV), M.P., Danilo Rojas Betancourth. [39] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 30 de diciembre de 2014, Rad. 2012-00228-00(REV), C.P. Gustavo Gómez Aranguren. [40] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 2 de abril de 2013, expediente 11001-03-15-000-2001-00118- 01 (REV), M.P. Gerardo Arenas Monsalve. [41] Cita original: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 2 de diciembre de 1994, Rev. 038, C. P. doctora Dolly Pedraza de Arenas. [42] La sentencia recurrida fue notificada al señor Fredy José Castilla Anaya mediante fijación en estado del 19 de diciembre de 2014, (folio 113 del cuaderno del proceso ordinario, segunda instancia). [43] Folios 381 a 382 del cuaderno del proceso ordinario, primera instancia. [44] Folio 109 del cuaderno del proceso ordinario, segunda instancia. [45] Folios 50 a 56 del cuaderno del recurso extraordinario de revisión. [46] Folios 39 a 49 ibidem. [47] Folios 57 a 69 ibidem. [48] Cfr. Consejo de Estado.
Sección Quinta. Sentencia del 19 de julio de 2012. Radicado: 13001-23-31-000-2007-00173-01(REV). Consejero ponente: Mauricio Torres Cuervo. [49] Cfr. Corte Constitucional. Sentencias T-100 de 2010, T-918 de 2010 y T- 830 de 2012, entre otras. [50] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Trece Especial de Decisión, sentencia del 7 de abril de 2015, expediente 11001-03- 15-000-2013-02724-00(REV), M.P., Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [51] «artículo 365. condena en costas.
En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: […] 8. Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación».