RELIQUIDACIÓN DE LA PENSIÓN DE JUBILACIÓN / RÉGIMEN DE TRANSICIÓN / SERVIDOR PÚBLICO DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA / INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN / APLICACIÓN DEL PRECEDENTE JUDICIAL - Sentencia de 11 de junio de 2020 [L]a liquidación de las pensiones de jubilación de quienes prestaron sus servicios a la Contraloría General de la República por espacio de 10 años o más, y son beneficiarios del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, se rige por las pautas expuestas por la jurisprudencia en vigor de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, según las cuales el ingreso base de liquidación de dichas prestaciones corresponde al indicado en esa norma, sin que sea dable acudir para esos efectos, en el caso de los mencionados servidores, al período de liquidación establecido en el artículo 7º del Decreto 929 de 1976 o a los factores señalados en el 45 del Decreto 1045 de 1978. […] [E]l ingreso base de liquidación de las pensiones bajo estudio debe ser igual, únicamente y de manera estricta, a la suma de (i) la unidad temporal que corresponda, esto es, alguna de aquellas de que tratan los artículos 21 y 36 (inciso 3.) de la Ley 100 de 1993, según el caso; y (ii) los factores previstos legal o reglamentariamente como integrantes de la base de cotizaciones al sistema.
FUENTE FORMAL: LEY 100 DE 1993 - ARTÍCULO 21 / LEY 100 DE 1993 - ARTÍCULO 36 / DECRETO 929 DE 1976 - ARTÍCULO 7 / DECRETO 1045 DE 1978 - ARTÍCULO 45 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN "B" Consejero ponente: CARMELO PERDOMO CUÉTER Bogotá, D. C., seis (6) de agosto de dos mil veinte (2020) Radicación número: 19001-23-33-000-2014-00470-01(1481-17) Actor: RAFAELA PERLAZA BEDOYA Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL - UGPP Referencia: RELIQUIDACIÓN DE PENSIÓN DE JUBILACIÓN DE EXSERVIDOR DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA;
FACTORES SALARIALES QUE DEBEN TENERSE EN CUENTA EN EL INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN PENSIONAL DE PERSONA BENEFICIARIA DEL RÉGIMEN DE TRANSICIÓN DE LA LEY 100 DE 1993 Procede la Sala a decidir los recursos de apelación interpuestos por la parte actora y la demandada contra la sentencia proferida el 31 de enero de 2017 por el Tribunal Administrativo del Cauca, mediante la cual accedió parcialmente a las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe.
I.
ANTECEDENTES 1.1 Medio de control (ff. 81 a 92). La señora Rafaela Perlaza Bedoya, mediante apoderado, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso- administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.2 Pretensiones.
Se anulen las Resoluciones 56199 de 3 de noviembre de 2008 que confirma la Resolución 36276 de 30 de julio de 2007; y RDP 19357 de 19 de junio y RDP 25012 de 13 de agosto, ambas de 2014, que desatan desfavorablemente, en su orden, los recursos de reposición y apelación interpuestos contra de la Resolución RDP 16439 de 26 de mayo del mismo año. Asimismo, se declare la nulidad parcial de las Resoluciones (i) 2416 de 24 de enero de 2006, mediante la cual la extinguida Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal) le reconoció pensión de jubilación a la actora, a partir del 1º de abril de 2005, condicionada al retiro del servicio;
(ii) 36276 de 30 de julio de 2007, que reliquida tal prestación; (iii) RDP 9702 de 19 de septiembre de 2012 proferida por la UGPP, por medio de la cual se eleva la pensión, con efectos desde el 29 de marzo de 2009, por prescripción trienal[1]; (iv) RDP 30285 de 5 de julio de 2013, por la cual se reajustó el valor de la pensión; y(v) RDP 16439 de 26 de mayo de 2014, que niega el ajuste del monto pensional.
Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la accionada (i) reliquidar «[…] la pensión de jubilación, actualizando el monto de la misma, incluyendo todos los factores devengados en el último semestre, periodo comprendido entre el 01 de enero de 2005 hasta el 30 de junio de 2005 […]», de conformidad con el «[…] certificado de sueldos y factores salariales expedido por la Contraloría General de la República […] en un monto equivalente al 75% […]», con inclusión de la «[…] bonificación especial (QUINQUENIO), en su totalidad […]»;
(ii) pagar «[…] los salarios dejados de percibir desde el 01 de julio de 2005, hasta la fecha de la sentencia […] por indebida aplicación de la norma de prescripción trienal […]», junto con el retroactivo dejado de recibir desde el «[…] 01 de julio de 2005 […]» hasta el «[…] 21 de noviembre de 2013 […]», con «[…] indexación al momento del pago e intereses moratorios y primas dejadas de percibir»; y (iii) cancelar «[…] los intereses que se generen sobre el valor de las anteriores condenas […]»; por último, se condene en costas y agencias en derecho a la demandada. 1.3 Fundamentos fácticos.
Relata la accionante que prestó sus servicios a la Contraloría General de la República desde el 12 de febrero de 1980 hasta el 30 de junio de 2005 y a la entrada en vigor de la Ley 100 de 1993 contaba con 41 años de edad. Que, con Resolución 2416 de 2006, la extinguida Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal) le reconoció pensión de jubilación a partir del 1º de julio de 2005, liquidada con el 75% del promedio de lo devengado durante los últimos 10 años de servicios.
Dice que solicitó de Cajanal la reliquidación de su prestación en aplicación de los Decretos 3135 de 1968, 929 de 1976, 720 y 1045 de 1978, por lo que con Resolución 36276 de 30 de julio de 2007 se elevó el monto pensional en cuantía de $1.474.060, desde el 1º de julio de 2005, contra la cual interpuso recurso de reposición desatado desfavorablemente por medio de Resolución 36276 de 30 de julio de 2007.
Que, a través de memorial de 27 de abril de 2009, pidió de Buen Futuro (ente liquidador de Cajanal) la expedición de copias de las Resoluciones «[…] 56199 del 13 de noviembre de 2008 […], 36276 de 30 de julio de 2007 […]» y «[…] del derecho de petición presentado en el año 2005 en el cual solicita la reliquidación pensional […]», y ante la falta de respuesta promovió acción de tutela con el propósito de obtener el amparo de su derecho fundamental de petición, por lo que en acatamiento de la orden allí proferida el referido ente envió las copias deprecadas.
Afirma que, por medio de escrito de 19 de septiembre de 2012, solicitó de la UGPP el reajuste de su pensión de jubilación, por ende, a través de Resolución RDP 9702 de 19 de septiembre de 2012 se aumentó la cuantía a la suma de $2.326.607, desde el 1º de julio de 2005, pero con efectos fiscales a partir del 29 de marzo de 2009, por prescripción trienal.
Que el 28 de febrero de 2013 formuló ante la UGPP una nueva solicitud de reajuste pensional, decidida mediante Resolución RDP 30285 de 5 de julio de 2013, que incrementó el monto de la prestación a $2.662.371, a partir del 1º de julio de 2015, con efectos fiscales desde el 29 de marzo de 2009. Aduce que reclamó de la UGPP una nueva reliquidación de su pensión, en virtud de la cual, con Resolución 53658 de 21 de noviembre de 2013, se ajustó la prestación a $3.076.224, con idénticos efectos fiscales que la resolución referida en el párrafo anterior.
Que, por último, solicitó nuevamente ante la demandada la reliquidación de su prestación, negada con Resolución 16439 de 26 de mayo de 2014, contra la cual interpuso los recursos de reposición y de apelación, desatados desfavorablemente con Resoluciones RDP 19357 de 19 de junio de 2014 y 25012 de 13 de agosto siguiente, en su orden. 1.4 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto.
Cita como normas violadas por los actos demandados los artículos 2, 13, 25, 29 y 58 de la Constitución Política; 20 y 21 del Código Sustantivo del Trabajo; 11, 36 y 289 de la Ley 100 de 1993. Asimismo, la Leyes 62 y 33 de 1985; los Decretos 3135 de 1968, 929 de 1976, 720 y 1048 de 1978; y la Circular 54 de 2010. Asegura que tiene derecho a que su prestación sea reconocida de acuerdo con los Decretos 3135 de 1968, 929 de 1976, y 720 y 1045 de 1978, puesto que «[…] los funcionarios de la Contraloría General de la República que hayan laborado a sus servicios por lo menos 10 años cuentan con un régimen especial de jubilación y, en consecuencia, no le es aplicable el régimen general previsto en la Ley 100 de 1993 […]» y, en tal sentido, la pensión «[…] deberá liquidarse y reconocerse con todo lo devengado en los últimos seis meses». 1.5 Contestación de la demanda (ff. 111 a 119).
La entidad accionada, por intermedio de apoderado, se opone a las pretensiones del libelo introductorio, porque al caso de la accionante se aplicó el régimen de transición al que tiene derecho y, además, la prestación le fue calculada con el 75% del promedio de los salarios devengados en el último semestre de servicios. Frente a los hechos, asevera que todos son ciertos menos el contenido en el numeral 3.1; propone las excepciones denominadas inexistencia de la obligación demandada y cobro de lo no debido, ausencia de vicios en los actos administrativos demandados y prescripción. 1.6 La providencia apelada (ff. 207 a 216).
El Tribunal Administrativo del Cauca, en sentencia proferida en audiencia inicial el 31 de enero de 2017, accedió de manera parcial a las súplicas de la demanda (con condena en costas), al considerar que, según las pruebas obrantes en el expediente, la demandante, además de que le asiste el derecho al régimen de transición preceptuado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, prestó sus servicios por más de 20 años a la Contraloría General de la República, por lo que está cobijada por las disposiciones contenidas en el Decreto ley 929 de 1976 y, en ese orden, su pensión de jubilación debe reliquidarse con el 75% del promedio de lo devengado durante el último semestre de servicios, incluida la bonificación especial «quinquenio» en una sexta parte del último valor reconocido por este concepto, mas no la compensación de vacaciones en dinero, dado que no constituye factor salarial.
Agregó que la prescripción de las mesadas pensionales se interrumpió con la solicitud de reliquidación pensional presentada por la actora el 26 de marzo de 2012, por ende, están prescritas aquellas causadas con antelación al 26 de marzo de 2009. 1.7 Los recursos de apelación: 1.7.1 Accionante (ff. 219 a 222). Por conducto de apoderado, formuló recurso de apelación, por ser errada la interpretación efectuada por el a quo en cuanto a la no inclusión de la compensación en dinero de los períodos vacacionales no disfrutados como factor salarial, pues tal aseveración es contraria al contenido de la certificación emitida por la Contraloría General de la República respecto de los factores que constituyen salario, al propio tiempo que, lesiva de los preceptos contenidos en los Decretos 929 y 726 de 1976. 1.7.2 UGPP (ff. 223 a 228).
Inconforme con la anterior decisión, la entidad demandada, mediante apoderado, también interpuso recurso de apelación, puesto que la reliquidación efectuada con Resolución RDP 30285 de 5 de julio de 2013, se realizó con el 75% «[…] del promedio de los salarios devengados durante el último semestre, entre el 1 de enero de 2005 y el 30 junio de 2005, con los factores salariales asignación básica, bonificación por servicios, prima de navidad, prima de servicios, prima de vacaciones, prima técnica y QUINQUENIO […] efectiva a partir del 1 de julio de 2005, con efectos fiscales a partir del 29 de marzo de 2009 por prescripción trienal».
Arguye que en la liquidación de la pensión la UGPP respetó el régimen de transición del que es beneficiara la actora e incluyó todos los factores de salario, en los montos y porcentajes a que tiene derecho, excepto aquellos que taxativamente no están determinados en las normas que gobiernan la materia. II. TRÁMITE PROCESAL. Los recursos de apelación fueron concedidos mediante proveído de 7 de marzo de 2017 (ff. 239 y 240) y admitidos por esta Corporación a través de auto de 2 de octubre de 2019 (f. 274), en el que se dispuso la notificación personal al agente del Ministerio Público y a las partes por estado, en cumplimiento de los artículos 198 (numeral 3) y 201 del CPACA. 2.1 Alegatos de conclusión. Admitidos los recursos, se continuó con el trámite regular del proceso en el sentido de correr traslado a las partes y al Ministerio Público, con auto de 11 de diciembre de 2019 (f. 280), para que aquellas alegaran de conclusión y este conceptuara, oportunidad aprovechada por la accionada (ff. 285 a 288), para insistir en los argumentos de contestación de demanda y alzada.
III. CONSIDERACIONES. 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA a esta Corporación le compete conocer del presente litigio, en segunda instancia. 3.2 Problema jurídico. Corresponde[2] en esta oportunidad a la Sala determinar si a la demandante le asiste derecho al reajuste de su pensión de jubilación, por no habérsele tenido en cuenta la totalidad de los factores salariales devengados durante el semestre anterior a la fecha de retiro del servicio (incluida la compensación de vacaciones), de conformidad con el Decreto 929 de 1976, o al contrario, carece de razón, pues la liquidación fue efectuada de conformidad con el régimen de transición del que es beneficiaria, con inclusión de todos los emolumentos recibidos en tal período, como lo alega la demandada. 3.3 Marco jurídico.
En punto a la resolución del problema jurídico planteado en precedencia, procede la Sala a realizar el correspondiente análisis normativo a efectos de establecer la solución jurídicamente correcta respecto del caso concreto. Lo primero que ha de anotarse es que la Ley 100 de 1993, «Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones», fue expedida por el Congreso de la República con el fin, entre otros, de unificar la normativa en cuanto a la diversidad de regímenes pensionales especiales existentes.
No obstante lo anterior y con el objetivo de evitar menoscabar derechos a personas que se encontraban próximas a ser pensionadas o tuviesen cierto tiempo de servicio, se previó el régimen de transición, consagrado en el artículo 36 de la referida Ley 100 de 1993. En efecto, en dicha norma se dispuso que las personas que al momento de entrar en vigencia el sistema de seguridad social integral (1° de abril de 1994) contaran con treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o más años de servicios cotizados, se les reconocerá la pensión de jubilación de conformidad con el régimen anterior al cual se encontraban afiliados, es decir, la pensión de jubilación respecto de la edad, tiempo de servicio y monto se les aplicará el régimen anterior.
En lo que atañe al ingreso base de liquidación (IBL) pensional de tales personas, el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 preceptúa que los beneficiarios del régimen de transición «[…] que les faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho, será el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o el cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE» (se subraya).
Respecto de esta norma, la Corte Constitucional[3] precisó: […] En efecto, la Sala recuerda que el propósito original del Legislador al introducir el artículo 36 de la Ley 100 de 1993[4], tal como se desprende del texto de la disposición y de los antecedentes legislativos, fue crear un régimen de transición que beneficiara a quienes tenían una expectativa legítima de pensionarse conforme a las reglas especiales que serían derogadas.
Para estas personas, el beneficio derivado del régimen de transición consistiría en una autorización de aplicación ultractiva de las reglas de los regímenes a los que se encontraban afiliados, relacionadas con los requisitos de edad, tiempo de servicios o cotizaciones y tasa de reemplazo. El Ingreso Base de Liquidación no fue un aspecto sometido a transición, como se aprecia claramente en el texto del artículo 36… […] Para el efecto, la Corte acudirá a la regla general de Ingreso Base de Liquidación prevista en los artículos 21 y 36 de la Ley 100.
En efecto, el artículo 36 estableció dos reglas específicas en la materia: (i) para quienes el 1° de abril de 1994, les faltara menos de 10 años para pensionarse, el IBL sería (a) “el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta” para reunir los requisitos para causar el derecho a la pensión, o (b) el promedio de lo “cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE”.
(ii) En los demás casos, es decir, en la hipótesis de las personas a quienes el 1° de abril de 1994 les faltaban más de 10 años para reunir los requisitos de causación de la pensión, a falta de regla especial en el artículo 36 y teniendo en cuenta que el inciso segundo ibídem solamente ordena la aplicación ultractiva de las reglas de los regímenes especiales sobre edad, tiempo de cotización o servicios prestados, y tasa de reemplazo, se les debe aplicar la regla general del artículo 21 de la Ley 100, el cual indica: “ARTÍCULO
21. INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN. Se entiende por ingreso base para liquidar las pensiones previstas en esta ley, el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, o en todo el tiempo si este fuere inferior para el caso de las pensiones de invalidez o sobrevivencia, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.
Cuando el promedio del ingreso base, ajustado por inflación, calculado sobre los ingresos de toda la vida laboral del trabajador, resulte superior al previsto en el inciso anterior, el trabajador podrá optar por este sistema, siempre y cuando haya cotizado 1250 semanas como mínimo.” El precitado derrotero fue acogido por la sala de lo contencioso- administrativo del Consejo de Estado, al estudiar un caso en el que se reclamaba el reajuste de la pensión de jubilación en virtud de la Ley 33 de 1985, mediante sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, expediente 52001-23-33-000-2012-00143-01 (4403-2013), consejero ponente César Palomino Cortés. De acuerdo con la anterior normativa y la jurisprudencia citada, en criterio de la Corte Constitucional y la sala de lo contencioso- administrativo del Consejo de Estado en el inciso 3° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, el legislador excluyó del régimen de transición la expectativa de las personas beneficiarias de este de obtener su pensión con el ingreso base de liquidación que consagraba el régimen anterior al que se encontraban afiliados al entrar en vigor aquella; por ende, en virtud del principio de favorabilidad, debe la correspondiente entidad de previsión social, al momento de la liquidación pensional, determinar el ingreso base de liquidación que le fuera más benéfico al pensionado, en la medida en que la Ley 100 de 1993 permite optar por (i) el promedio de lo cotizado durante el tiempo que le hiciere falta entre la entrada en vigor de la Ley 100 (1° de abril de 1994) y la adquisición del estatus pensional, si fuere inferior a 10 años;
(ii) el promedio de lo aportado durante todo el tiempo, si el monto es superior, actualizado anualmente con el índice de precios al consumidor (IPC); o (iii) el promedio de lo cotizado durante los últimos 10 años, conforme al artículo 21 ibidem. Ahora bien, para efectos de determinar los factores sobre los cuales se debieron efectuar cotizaciones, cabe anotar que con el Decreto 691 de 1994, reglamentario de la Ley 100 de 1993, se incorporaron el sistema general de pensiones a los servidores públicos (i) de la Rama Ejecutiva del orden nacional, departamental, municipal o distrital, así como de sus entidades descentralizadas; y (ii) del Congreso de la República, de la Rama Judicial, el Ministerio Público, la Fiscalía General de la Nación, la organización electoral y la Contraloría General de la República; en cuyo artículo 6° se estableció el salario mensual base para calcular las cotizaciones al sistema de tales servidores, modificado por el Decreto 1158 de 1994, que previó los siguientes factores sobre los que se debe efectuar aportes: a) asignación básica mensual, b) gastos de representación; c) prima técnica, cuando sea factor de salario; d) primas de antigüedad, ascensional y de capacitación cuando sean factor salarial; e) remuneración por trabajo dominical o festivo; f) remuneración por trabajo suplementario o de horas extras, o realizado en jornada nocturna; y g) bonificación por servicios prestados.
Por otro lado, en lo pertinente a la normativa que rige los requisitos y tasa de la pensión de jubilación a la que alude la presente demanda, la Sala se remite a lo preceptuado en el artículo 7º del Decreto 929 de 1976, «Por el cual se establece el régimen de prestaciones sociales de los funcionarios y empleados de la Contraloría General de la República y sus familiares», que dispone: Los funcionarios y empleados de la Contraloría General tendrán derecho, al llegar a los 55 años de edad, si son hombres y de 50 si son mujeres, y cumplir 20 años de servicio continuo o discontinuo, anteriores o posteriores a la vigencia de este Decreto, de los cuales por lo menos diez lo hayan sido exclusivamente a la Contraloría General de la República a una pensión ordinaria vitalicia de jubilación equivalente al 75% del promedio de los salarios devengados durante el último semestre.
De lo anterior se colige que los empleados de la Contraloría General de la República gozan de un régimen especial para efecto de la pensión de jubilación, consistente en que dichos servidores públicos tendrán derecho a tal prestación al llegar a los cincuenta y cinco (55) años de edad, si son hombres, y cincuenta (50), si son mujeres, y cumplir veinte (20) años continuos o discontinuos de servicios, de los cuales por lo menos diez (10) lo hayan sido exclusivamente a la Contraloría General de la República, en una cuantía equivalente al 75% del salario base.
En relación con este último aspecto, esto es, el IBL de las personas beneficiarias del régimen pensional especial de la Contraloría General de la República, esta sección, en sentencia CE-SUJ-SII-020-2020 del 11 de junio de 2020[5], fijó la siguiente regla: 107.1 Sentar jurisprudencia en la sección segunda del Consejo de Estado, para señalar que el ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas con los requisitos del Decreto 929 de 1976 en virtud del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, en cuanto a periodo corresponde a las variables previstas en los artículos 21 y 36 de esta norma; y respecto a los factores, atenderá la regla de cotización contemplada en el artículo 1º del Decreto 1158 de 1994.
Lo anterior, al considerar que «[…] luego de analizar el conjunto de normas salariales y prestacionales de los servidores de la Contraloría General de la República, encuentra que en vigencia de la Ley 100 de 1993 las cotizaciones para pensión solo afectan a los factores que expresamente señaló el reglamento en el artículo 1º del Decreto 1158 de 1994, pues antes de tal norma, la base de cotización la constituía la asignación básica.
En otros términos, ninguna norma que regula los salarios y prestaciones sociales para tal sector dispone de manera expresa una regla de cotización diferente a la anunciada». Por ende, como los servidores de la Contraloría General de la República no fueron abstraídos o excepcionados de las condiciones de transición impuestas por la Ley 100 de 1993, la sección juzgó procedente extender las reglas de interpretación normativa adoptadas por la sala de lo contencioso- administrativo en la aludida sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018[6], para el caso específico de estos.
Así las cosas, resulta evidente que la liquidación de las pensiones de jubilación de quienes prestaron sus servicios a la Contraloría General de la República por espacio de 10 años o más, y son beneficiarios del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, se rige por las pautas expuestas por la jurisprudencia en vigor de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, según las cuales el ingreso base de liquidación de dichas prestaciones corresponde al indicado en esa norma, sin que sea dable acudir para esos efectos, en el caso de los mencionados servidores, al período de liquidación establecido en el artículo 7º del Decreto 929 de 1976 o a los factores señalados en el 45 del Decreto 1045 de 1978.
Aclárase que el ingreso base de liquidación de las pensiones es un elemento técnico de cálculo que se expresa en un valor cierto, al cual le es computada una tasa porcentual de reemplazo para obtener la cuantía dineraria inicial a la que asciende determinada prestación pensional. Tal ingreso de liquidación se estructura a partir de los siguientes elementos: (i) una unidad temporal, que atañe al período preciso con el cual debe ser consolidado el ingreso base de liquidación, verbigracia: 1 mes, 6 meses, 1 año, 10 años o toda la vida laboral; y (ii) unos factores materiales, que se concretan en emolumentos o haberes laborales que la autoridad competente ha señalado como integrante de la base de liquidación de aportes al sistema pensional.
Por consiguiente, el ingreso base de liquidación de las pensiones bajo estudio debe ser igual, únicamente y de manera estricta, a la suma de (i) la unidad temporal que corresponda, esto es, alguna de aquellas de que tratan los artículos 21 y 36 (inciso 3.) de la Ley 100 de 1993, según el caso; y (ii) los factores previstos legal o reglamentariamente como integrantes de la base de cotizaciones al sistema.
Entonces, la Sala concluye que la conjunción de los elementos constitucionales, legales y jurisprudenciales analizados impone la adopción de las reglas previstas por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, para efectos de integrar el IBL de las pensiones que deban ser reconocidas a los servidores de la Contraloría General de la República al amparo del régimen de transición, postulados que constituyen el parámetro de derecho aplicable por esta Corporación para todas aquellas controversias análogas pendientes de decisión. 3.3 Caso concreto.
A continuación, procede la Sala a analizar las peculiaridades del caso objeto de juzgamiento frente al marco normativo que gobierna la materia. En ese sentido, en atención al material probatorio traído al plenario y de conformidad con los hechos constatados por esta Corporación, se destaca: a) Según cédula de ciudadanía de la accionante, nació el 20 de septiembre de 1953 (f. 105). b) De acuerdo con certificación expedida por la Contraloría General de la República, la actora laboró en ese ente desde el 12 de febrero de 1980 hasta el 30 de junio de 2005, en tanto que en el último semestre de servicios (comprendido entre el 1º de enero y la fecha de retiro), devengó sueldo, bonificaciones por servicios y especial o quinquenio, primas técnica, vacacional, de servicios y de navidad, y compensación de vacaciones en dinero (ff. 183 a 193). c) De conformidad con certificación de salarios de la Contraloría General de la República (ff. 188 a 192), la accionante cotizó de enero a junio de 2005 sobre la asignación básica, prima técnica y bonificación por servicios prestados. d) Mediante Resolución 2416 de 24 de enero de 2006, la extinguida Cajanal reconoció a la demandante una pensión de jubilación a partir del 1º de abril de 2005, condicionada a la demostración del retiro definitivo del servicio, con fundamento en el Decreto 929 de 1976, por cuanto probó tener más de 55 años de edad y 20 de servicios prestados a la Contraloría General de la República.
Se menciona en dicho acto que la liquidación tuvo en cuenta el 75% de lo «devengado» en los últimos 10 años de servicio (ff. 2 a 7). e) Por medio de memorial de 26 de julio de 2006 (ff. 8 y 9), la actora solicitó de Cajanal la reliquidación de su pensión, para que se efectuara con base en lo devengado en el último semestre de vinculación, de acuerdo a lo previsto en el Decreto 929 de 1976. f) A través de Resolución 36276 de 30 de julio de 2007 (ff. 15 a 15), se reajustó la pensión de la accionante desde el 1º de julio de 2005, por haber demostrado el retiro definitivo del servicio, y se negó lo pretendido respecto de la indexación y los intereses moratorios, contra la que interpuso recurso de reposición, al estimar que es beneficiaria del régimen especial establecido en el Decreto 929 de 1976 y, en ese orden, su prestación debía ser calculada con fundamento íntegro en esa norma, con inclusión de todos los emolumentos recibidos en el último semestre de servicios, desatado desfavorablemente con Resolución 56199 de 13 de noviembre de 2008 (ff. 24 a 30). g) Con escrito de 26 de marzo de 2012 (ff. 35 a 38), la accionante solicitó de la UGPP la reliquidación de su pensión a efectos de que fuera ajustada de conformidad con el Decreto 929 de 1976, por lo cual, con Resolución RDP 9702 de 19 de septiembre de 2012 (ff. 40 a 45), se reajustó con el ingreso base de liquidación (IBL) conformado por el promedio de los salarios devengados durante el último semestre (del 1º de enero al 30 de junio de 2005). h) Por conducto de memorial de 28 de febrero de 2013 (ff. 46 a 53), la actora pidió nuevamente de la UGPP el reajuste de su prestación, por lo que con Resolución RDP 30285 de 5 de julio de 2013 (ff. 55 a 59), se elevó el monto de la mesada pensional a $2.662.371 al calcularse con un IBL más alto, efectiva a partir del 29 de marzo de 2009, por prescripción trienal. i) Por medio de Resolución RDP 53658 de 21 de noviembre de 2013 (ff. 57 a 59), la UGPP a petición de la parte actora, reliquidó nuevamente la pensión, en el sentido de aumentar su monto, por calcularse sobre un IBL mayor al tenido en cuenta en la resolución descrita en la letra anterior; se incluyeron como factores la asignación básica, la bonificación por servicios prestados, las primas de navidad, servicios, vacaciones y técnica, y la bonificación especial o quinquenio. j) Con Resolución RDP 16439 de 26 de mayo de 2014 (ff. 62 a 65), la UGPP negó la reliquidación de pensión de la actora, contra la cual interpuso los recursos de reposición y apelación, desatados desfavorablemente mediante Resoluciones RDP 19357 de 19 de junio (ff. 67 a 72) y RDP 25012 de 13 de agosto, ambas de 2014 (ff. 74 a 79), en su orden.
Con el ánimo de desatar la cuestión litigiosa, lo primero que ha de advertirse es que la accionante se encontraba amparada por el régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, puesto que para el 1º de abril de 1994 contaba con más de 35 años de edad (nació el 20 de septiembre de 1953). Asimismo, de las pruebas anteriormente enunciadas se desprende que la actora prestó sus servicios a la Contraloría General de la República por más de 25 años (desde el 12 de febrero de 1980 hasta el 30 de junio de 2005).
La antigua Cajanal le reconoció una pensión de jubilación, mediante Resolución 2416 de 24 de enero de 2006, con fundamento en el Decreto 929 de 1976, para efectos de la edad, el tiempo de servicio y la tasa de reemplazo, pero con el IBL establecido en la Ley 100 de 1993, esto es, con el 75% de lo cotizado durante los 10 últimos años de servicios.
Con Resolución RDP 9702 de 19 de septiembre de 2012, se reajustó la prestación con el promedio de los salarios devengados durante el último semestre (del 1º de enero al 30 de junio de 2005), a partir del 1º de julio de 2005, con efectos fiscales desde el 29 de marzo de 2009, por prescripción trienal. Prestación elevada nuevamente[7], a través de Resolución RDP 53658 de 21 de noviembre de 2013, por calcularse con un IBL más alto.
Por último, a través de Resolución RDP 16439 de 26 de mayo de 2014, se negó la solicitud de reajuste formulada por la accionante, decisión confirmada por la UGPP con Resoluciones RDP 19357 de 19 de junio y RDP 25012 de 13 de agosto de 2014, al desatar los recursos de reposición y apelación, respectivamente. Los anteriores prolegómenos nos conducen a la conclusión de que a la demandante le fue calculada su pensión de jubilación con aplicación íntegra de las previsiones establecidas en el Decreto 929 de 1976, pero, además, los valores tenidos en cuenta para calcular el IBL fueron los devengados en el último semestre de servicios, esto es, asignación básica, bonificación por servicios prestados, primas de navidad, servicios, vacaciones y técnica, así como la bonificación especial o quinquenio[8], con exclusión de la compensación de vacaciones en dinero (que no comporta ingreso base de cotización pensional).
Al respecto, la Sala itera las reglas de interpretación fijadas tanto por la Corte Constitucional como por el Consejo de Estado, plasmadas en las sentencias citadas en el acápite precedente, en el sentido de advertir que en el inciso 3° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 el legislador excluyó del régimen de transición la expectativa de las personas beneficiarias de este de obtener su pensión con el ingreso base de liquidación que consagraba el régimen anterior al que se encontraban afiliados al entrar en vigor aquella, por lo que se someten al mandato contenido en tal norma o en el artículo 21 ibidem, según corresponda; lo que además guarda relación con el artículo 48 superior, en cuanto dispone que «Para la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones […]», motivo por el cual el fallo de primera instancia no se ajusta al derrotero jurisprudencial hoy vigente[9].
Cabe anotar que si bien el mencionado fallo de unificación proferido por esta sección segunda[10], en el cual se precisó la aplicación del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 respecto de los servidores de Contraloría General de la República en lo que dice relación con el ingreso base de liquidación pensional, fue dictado con posterioridad a la providencia de primera instancia, en dicha oportunidad esta Corporación precisó que esa sentencia tiene aplicación retrospectiva «[…] y que la regla jurisprudencial fijada es vinculante en los siguientes casos: (i) respecto de los asuntos similares que actualmente se están tramitando en el seno de la administración;
(ii) respecto de los procesos similares que se están adelantando en juzgados, tribunales administrativos y Consejo de Estado». Por otro lado, la Sala aclara que tampoco resulta procedente en esta oportunidad estudiar la posibilidad de ajuste de la prestación de la accionante con el promedio de lo cotizado durante sus últimos 10 años de servicio, comoquiera que este asunto no fue materia de reclamo ante la Administración, ni de pretensión en el libelo introductorio, y la UGPP tampoco formuló demanda de reconvención sobre el particular.
Con base en los razonamientos que se dejan consignados, en armonía con los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, se revocará la sentencia de primera instancia, que accedió de manera parcial a las pretensiones de la demanda, para en su lugar negarlas.
En relación con la condena en costas y las agencias en derecho que corresponde a los gastos por concepto de apoderamiento dentro del proceso, esta Corporación, en sentencia de 1.º de diciembre de 2016[11], se pronunció así: En ese orden, la referida norma especial que regula la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso-administrativo dispone: Artículo 188.
Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. La lectura interpretativa que la Sala otorga a la citada regulación especial gira en torno al significado del vocablo disponer, cuya segunda acepción es entendida por la Real Academia Española como «2. tr.
Deliberar, determinar, mandar lo que ha de hacerse». Ello implica que disponer en la sentencia sobre la condena en costas no presupone su causación per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que estas sean impuestas, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución (artículo 366 del CGP).
En tal virtud, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones (civil, comercial, de familia y agraria), donde la responsabilidad en materia de costas siempre es objetiva (artículo 365 del CGP), corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.
Ese juicio de ponderación supone que el reproche hacia la parte vencida esté revestido de acciones temerarias o dilatorias que dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento, cuando por ejemplo sea manifiesta la carencia de fundamento legal de la demanda, excepción, recurso, oposición o incidente, o a sabiendas se aleguen hechos contrarios a la realidad; se aduzcan calidades inexistentes; se utilice el proceso, incidente o recurso para fines claramente ilegales o con propósitos dolosos o fraudulentos; se obstruya, por acción u omisión, la práctica de pruebas; se entorpezca el desarrollo normal y expedito del proceso; o se hagan transcripciones o citas deliberadamente inexactas (artículo 79 CGP).
Así las cosas, frente al resultado adverso a los intereses del demandante, se tiene que ejerció de forma legítima el reclamo por la vía judicial del derecho que le asistía de acceder a la pensión gracia, pues con base en el ordenamiento que la rige y los lineamientos jurisprudenciales en la materia, así lo consideró. Por consiguiente, esta Sala considera que la referida normativa deja a disposición del juez la procedencia o no de la condena en costas, puesto que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida y comprobar su causación y no el simple hecho de que las resultas del proceso le fueron desfavorables a sus intereses, pues dicha imposición surge después de tener certeza de que la conducta desplegada por aquella comporta temeridad o mala fe, por lo que, al no predicarse tal proceder de la parte demandante, no se impondrá condena en costas.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1.º Revócase la sentencia proferida el 31 de enero de 2017 por el Tribunal Administrativo del Cauca, mediante la cual accedió parcialmente a las súplicas de la demanda dentro del proceso instaurado por la señora Rafaela Perlaza Bedoya contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP); en su lugar, niéganse tales pretensiones, conforme a la parte motiva. 2.° Sin condena en costas. 3.° Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester.
Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER |Firmado electrónicamente |Firmado electrónicamente | |SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ |CÉSAR PALOMINO CORTÉS | ----------------------- [1] Esta Resolución fue excluida de control judicial en la audiencia inicial, en la medida en que contra ella no se interpusieron los recursos en vía administrativa, por lo que tampoco hubo pronunciamiento respecto de la pretensión atañedera a la prescripción decretada en tal acto. [2] En atención que las partes interpusieron recursos de apelación, se dará aplicación a lo previsto en el inciso segundo del artículo 328 del Código General del Proceso (CGP), en virtud del cual «[…] [c]uando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones […]». [3] Corte Constitucional, sentencia C-258 de 2013. [4] El artículo 36 indica: “ARTÍCULO
36. RÉGIMEN DE TRANSICIÓN. La edad para acceder a la pensión de vejez, continuará en cincuenta y cinco (55) años para las mujeres y sesenta (60) para los hombres, hasta el año 2014, fecha en la cual la edad se incrementará en dos años, es decir, será de 57 años para las mujeres y 62 para los hombres. || La edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de las personas que al momento de entrar en vigencia el Sistema tengan treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o más años de servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados.
Las demás condiciones y requisitos aplicables a estas personas para acceder a la pensión de vejez, se regirán por las disposiciones contenidas en la presente Ley. || El ingreso base para liquidar la pensión de vejez de las personas referidas en el inciso anterior que les faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho, será el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o el cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE” (negrilla fuera del texto). [5] Consejo de Estado, sección segunda.
Sentencia de unificación de 11 de junio de 2020, expediente 05001-23-33-000-2012-00372-01 (1882-2014). [6] Expediente 52001-23-33-000-2012-00143-01 (4403-2013), consejero ponente César Palomino Cortés. [7] Se incluyeron los factores de asignación básica, bonificación por servicios prestados, primas de navidad, servicios, vacaciones y técnica, y bonificación especial o quinquenio. [8] Pese a que solo cotizó sobre asignación básica, prima técnica y bonificación por servicios prestados. [9] Máxime cuando las primas de navidad, servicios y vacaciones, así como la bonificación especial o quinquenio, no constituyen ingreso base de cotización pensional de conformidad con el Decreto 1158 de 1994, ni obra prueba de aportes sobre estos emolumentos, por lo que tampoco era dable emitir pronunciamiento sobre el monto en el que se incluyeron en el IBL de la pensión. [10] Sentencia de unificación de 11 de junio de 2020, expediente 05001-23- 33-000-2012-00372-01 (1882-2014). [11] Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, expediente 70001-23-33-000-2013-00065-01 (1908-2014), C. P. Carmelo Perdomo Cuéter, actor: Ramiro Antonio Barreto Rojas, demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP).