ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD - Existencia de otro mecanismo de defensa judicial / PRESUNTA VULNERACIÓN DEL PRINCIPIO DE CONGRUENCIA – Su estudio corresponde al juez natural / RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN - Mecanismo judicial idóneo y eficaz para controvertir sentencias ejecutoriadas [E]sta Sala, investida como juez constitucional, no es competente para determinar si el proveído bajo cuestionamiento adolece de incongruencia, ya que tal análisis corresponde al juez natural en instancia del recurso extraordinario de revisión. En consonancia con lo expuesto recuerda la Sección que el recurso extraordinario de revisión, regulado en los artículos 248 y siguientes del CPACA, es un medio de impugnación excepcional que permite revisar determinadas sentencias de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo amparadas por la intangibilidad de la cosa juzgada e infirmarlas ante la demostración inequívoca de ser decisiones injustas por incurrir en alguna de las causales que taxativamente consagra la ley.
( ) el cargo de la demanda, relacionado con la incongruencia de la sentencia no supera el requisito de subsidiariedad, comoquiera que en tal caso procede el recurso extraordinario de revisión y, por lo tanto, la Sala se abstendrá de su estudio y declarará improcedente la solicitud de amparo. FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 248 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Consejero ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Bogotá, D. C., siete (7) de mayo de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-05243-01(AC) Actor: CÉSAR AUGUSTO RÍOS LONDOÑO Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B TEMA: Tutela contra providencia judicial SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Procede la Sala a resolver la impugnación presentada por el señor César Augusto Ríos Londoño, a través de su apoderado[1], contra la sentencia del 12 de febrero de 2020, por medio de la cual, la Sección Cuarta del Consejo de Estado declaró improcedente la solicitud de amparo. 1.
ANTECEDENTES 1. Solicitud El señor César Augusto Ríos Londoño, por conducto de apoderado judicial, mediante escrito radicado en la Secretaría General del Consejo de Estado el 12 de diciembre de 2019[2], presentó acción de tutela para que se amparen sus derechos fundamentales al debido proceso, “derecho al trabajo en condiciones de igualdad - derecho al mínimo vital - a través de justo pago de los salarios a que por ley se tenga derecho - violación al principio de favorabilidad laboral”.
Tales garantías constitucionales las consideró vulneradas por la Subsección “B” de la Sección Segunda del Consejo de Estado, autoridad judicial que con sentencia del 19 de julio de 2019, confirmó la decisión de primera instancia del 20 de septiembre de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda que había negado las pretensiones de la demanda interpuesta en el marco del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número 66001-23-33-000-2016-00321-01[3], promovida por el actor contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional y el Departamento de Risaralda – Secretaría de Educación. 2.
Hechos La solicitud de tutela se sustentó en los siguientes hechos que, a juicio de la Sala, son relevantes para la decisión que se adoptará en esta sentencia: • Indicó que mediante la Resolución No. 1858 del 31 de diciembre de 2012, el Departamento de Risaralda reconoció a favor del actor el retroactivo por concepto de homologación y nivelación salarial por el periodo comprendido entre los años 2001 a 2009, cuyo pago se realizó en el mes de enero de 2013. • Posteriormente, la Secretaría de Educación de Risaralda, profirió el Oficio No. 21074 del 13 de noviembre de 2015, a través del cual, le negó al actor el reconocimiento y pago de los intereses moratorios con ocasión del pago tardío del retroactivo de la homologación y nivelación salarial. • Señaló que como consecuencia de lo anterior, promovió el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional y el Departamento de Risaralda – Secretaría de Educación, con el fin de que se declarara la nulidad del Oficio No. 21074 del 13 de noviembre de 2015 y, a título de restablecimiento del derecho, pidió ordenar el reconocimiento y pago de los intereses moratorios “efectivos a partir del día siguiente a los treinta (30) días posteriores a su causación (2001) hasta el día en que fue efectivo el pago total del retroactivo por homologación y nivelación salarial, esto es, enero de 2013”. • Este proceso se tramitó en primera instancia ante el Tribunal Administrativo de Risaralda, quien mediante sentencia del 20 de septiembre de 2017, negó las pretensiones de la demanda, con los siguientes argumentos: «Resolviendo el caso concreto, para la Sala es claro que el reconocimiento y pago de retroactivo se realizó a partir del año 2001 y hasta el año 2009, valores que fueron cancelados efectivamente en el mes de enero de 2.013, tal como lo certificó el ente territorial demandado a través de la Secretaría de Educación del departamento de Risaralda, sin embargo no puede perderse de vista que aunque los pagos fueron realizados de manera posterior, estos fueron indexados, lo que hace inviable el reconocimiento de intereses moratorios, dada la incompatibilidad que se causa con su concurrencia, esto es, resarcir el retardo en el pago de una obligación». • Con providencia del 19 de julio de 2019, la Subsección “B” de la Sección Segunda del Consejo de Estado, al desatar el recurso de alzada presentado por la parte demandante, confirmó la sentencia del Tribunal Administrativo de Risaralda, por considerar que: «De acuerdo con el criterio jurisprudencial de esta Corporación, en atención a que en el presente caso, se acreditó que entre la resolución que reconoció el derecho al acá demandante y al pago del valor ordenado, transcurrió un plazo de aproximadamente un mes, el cual, en atención a la naturaleza del asunto y las apropiaciones presupuestales que para el efecto debieron hacerse, resulta ser un plazo razonable que no acarrea una sanción para las entidades públicas demandadas, por ende, no es procedente el reconocimiento de intereses legales o moratorios por el no pago inmediato del valor correspondiente a la homologación y nivelación de la planta de personal administrativo reconocido al señor Cesar Augusto Ríos Londoño.». 3.
Fundamentos de la solicitud El señor César Augusto Ríos Londoño señaló que se vulneraron sus derechos fundamentales, toda vez que la sentencia del 19 de julio de 2019, proferida por la Subsección “B” de la Sección Segunda del Consejo de Estado incurrió en los defectos procedimental, fáctico y sustantivo, en los siguientes términos: i) Defecto procedimental Adujo que en la providencia censurada se configuró un exceso ritual manifiesto, por cuanto primó el derecho procesal sobre el sustancial.
Precisó que la conclusión de la autoridad judicial accionada consistente en que no hay lugar al reconocimiento de intereses moratorios en razón a que se debían surtir una serie de etapas para el reconocimiento del retroactivo, el Consejo de Estado antepuso “las largas etapas administrativas y burocráticas tomadas por la administración para el reconocimiento y pago de una deuda de carácter laboral, que por lo demás tardó cerca de 16 años en ser cancelada” sobre los derechos de orden superior y sustancial que cobijan a los trabajadores en materia laboral. ii) Defecto fáctico Indicó que “[…] Los juzgadores, en el ejercicio de su autonomía e independencia judicial, omitieron valorar pruebas y analizar hechos relevantes sobre la realidad procesal en torno al efecto jurídico perseguido por el actor, lo que indefectiblemente condujo a una visión distorsionada de la realidad, y por tanto, a la denegación del derecho reclamado, de allí que el juez constitucional debe subsanar ese error […]”.
Cuestionó que las etapas administrativas para el reconocimiento del retroactivo hubieran justificado que el juzgador de segunda instancia del proceso ordinario resolviera negar las pretensiones de la demanda, pues con ello se desconoció la ley y el material probatorio allegado. Señaló que las pruebas evidencian que “[…] la demora en el reconocimiento y pago de la homologación y nivelación salarial, NO fue justificada, por tanto, que al actor si le asiste derecho al pago de la sanción, y decir lo contrario, es decidir con base en un elemento de juicio no conducente con el marco jurídico que cobija la materia […]”.
Frente al punto, precisó que “[…] el objeto de la Litis no se centraba en cuestionar o no, si la resolución por medio de la cual finalmente se ordenó el pago de la acreencia laboral, había sido cancelada dentro de un término prudencial o no, pues a todas luces la misma fue pagada en un término razonable, es decir, aproximadamente un mes después de haber sido proferida; acá la cuestión debatida, va más allá de esto, es decir, el fondo de la Litis, lo que contiene es el debate jurídico sobre la procedencia o no de unos intereses de mora causados desde el momento en que nació la obligación, momento factico (sic) que tuvo su génesis cuando el personal fue transferido e incorporado en la planta de personal de la entidad territorial, mas no, cuando es proferido el Último (sic) acto administrativo que culmino (sic) con proceso, es decir, la resolución que autorizó el desembolso del dinero; como lo interpretó erradamente el juzgador […]”. iii) Defecto sustantivo: Efectuó un recuento de lo dispuesto por la Ley 43 de 1975 sobre la nacionalización de la educación primaria y secundaria; la Ley 60 de 1993 relacionada con la distribución de recursos de acuerdo a los artículos 356 y 357 de la Constitución; las leyes 443 de 1998 y 715 de 2001 sobre organización de los servicios de educación y salud; el artículo 148 de la Ley 1450 de 2011 por medio de la cual se define el Plan Nacional de Desarrollo; y los artículos 1608 y 1617 del Código Civil concernientes a los intereses legales.
Asimismo, advirtió que la autoridad judicial accionada no podía confundir la indexación con los intereses de mora, últimos que tienen un carácter indemnizatorio. Explicó que en aplicación del artículo 177 del CCA y del artículo 16 de la Ley 446 de 1998, se deben intereses moratorios a partir de la ejecutoria de la providencia condenatoria, así no se haya dispuesto explícitamente en el texto de la sentencia, puesto que operan de pleno derecho y el deber de indemnizar lo impone la ley.
Señaló que las obligaciones patrimoniales a cargo del Estado deben ser canceladas a tiempo so pena de sanción. Asimismo, indicó lo siguiente: “[…] El presente asunto se concreta en establecer la procedencia de los intereses moratorios, por cuanto el Estado a través de las entidades demandadas, no cancelaron oportunamente las acreencias laborales derivadas del proceso de descentralización de la educación, como son la homologación y nivelación salarial. […] En ese orden de ideas, si la incorporación presupone la previa homologación de cargos y nivelación de salarios a partir del año 1996, los servidores tenían pleno derecho a percibir el pago de sus salarios homologados y nivelados a partir de la primer nómina percibida, luego de efectuarse la incorporación a la planta territorial […] NO puede afirmarse que el pago del retroactivo por homologación y nivelación salarial no tuviera la connotación del pago tardío de una obligación, pues está probado que si el mismo se causó con la certificación de la entidad territorial para la administración del personal y su subsecuente incorporación en el año 1996, no es lógico ni ajustado a las reglas del derecho, decir que si un emolumento salarial causado desde esta época es cancelado entre los años 2013, el mismo no tenga la connotación de pago tardío […]”.
(Negrillas y subrayado original) Finalmente, explicó que el derecho nació en el año 2001, es decir, desde la incorporación del personal a la planta de cargos de la entidad territorial, razón por la cual el acto administrativo que ordenó su pago constituye una simple formalidad procesal. 4. Petición de amparo constitucional Las pretensiones de la demanda de tutela son las siguientes: «1.
AMPARAR los derechos DEBIDO PROCESO (sic), DERECHO AL TRABAJO, DERECHO A LA IGUALDAD Y AL MÍNIMO VITAL, del(la) Señor(a) CESAR AUGUSTO RIOS LONDOÑO. 2. ORDENAR al CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B, en amparo de los derechos enunciados, revocar la sentencia de segunda instancia proferida el 19 de Julio de 2019, para que en su lugar sean reconocidos los intereses moratorios causados con el pago tardío del retroactivo por homologación y nivelación salarial, dadas las afectaciones a los derechos superiores atrás señalados. 3.
Las demás que este Honorable Despacho considera para proteger los derechos aquí tutelados.» 5. Trámite de la acción Mediante auto de 18 de diciembre de 2019[4], el Magistrado Ponente de la primera instancia admitió la acción de tutela y ordenó notificar a los Magistrados de la Subsección “B” de la Sección Segunda del Consejo de Estado en calidad de demandados.
Como terceros con interés, dispuso vincular a la Ministra de Educación Nacional y al gobernador de Risaralda. 1.6. Contestaciones Librados los oficios correspondientes, se pronunciaron: 1.6.1. Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”[5] La magistrada ponente de la decisión bajo controversia manifestó que la providencia cuestionada no adolece de los defectos alegados, en tanto la decisión de negar las pretensiones de la demanda obedeció al estudio de las normas constitucionales y legales que regularon el proceso de descentralización de la educación. Además, señaló que lo pretendido por el actor con la presente acción constitucional, es reabrir el debate que ya fue resuelto en el proceso ordinario y utilizar los argumentos como una tercera instancia, lo cual resulta improcedente en sede de tutela. 1.6.2.
Ministerio de Educación Nacional[6] A través de correo electrónico enviado el 15 de enero de 2020, la Jefe (E) de la Oficina Asesora Jurídica de la entidad, solicitó la desvinculación, por cuanto dicha cartera ministerial no tiene competencia para pronunciarse sobre los hechos y pretensiones de la tutela de la referencia y tampoco desconoció los derechos fundamentales invocados por el señor César Augusto Ríos Londoño. 1.6.3.
Otros vinculados El gobernador de Risaralda, pese a haber sido notificado en debida forma[7], se abstuvo de intervenir. 1.7. Fallo impugnado[8] Mediante sentencia del 12 de febrero de 2020, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, se declaró improcedente la acción de tutela instaurada por el señor César Augusto Ríos Londoño, por cuanto no cumple el requisito de relevancia constitucional.
Lo anterior, por considerar que en la solicitud de amparo la parte actora formuló inconformidades que coinciden con las que expuso en el marco del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, relacionadas con el momento en que se causaron los intereses moratorios, esto es, desde que se efectuó el traslado del personal y, por otra parte, respecto de la compatibilidad entre los mencionados intereses y la indexación, pues a juicio del accionante “de ninguna manera la indexación monetaria excluye el derecho a reclamar intereses moratorios cuando existe retardo en los pagos debidos”.
En este orden, consideró que la presente tutela busca revivir la discusión jurídica respecto de la legalidad del acto que denegó el reconocimiento de los intereses moratorios por el pago tardío del retroactivo de la homologación y nivelación salarial; asunto que ya fue resuelto por el Tribunal Administrativo de Risaralda y el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”, tal y como puede constatarse en las sentencias cuestionadas. 1.8.
Impugnación[9] Mediante escrito enviado por correo electrónico el 25 de febrero de 2020, la parte actora solicitó revocar la decisión de primera instancia y, en su lugar, amparar los derechos fundamentales invocados. Señaló que no es cierto que los argumentos que sirvieron de base en la actuación administrativa, fueran utilizados ahora para fundamentar la presente acción constitucional, pues, en la solicitud de amparo se puede evidenciar la debida sustentación de cada derecho fundamental invocado y, por ende, la relevancia constitucional de la misma.
Precisó que el hecho de que se hubiesen traído a colación argumentos jurídicos planteados en el proceso ordinario, que en su sentir, hacen parte de los requisitos generales de la tutela, no quiere decir que estos sean única y exclusivamente los fundamentos de la acción constitucional, sino que los mismos conforman la esencia de la tutela, pues precisamente la inadecuada aplicación e interpretación de esos argumentos llevaron a la vulneración de los derechos fundamentales ahora invocados.
Indicó que la Sección Segunda del Consejo de Estado, encontró justificado el proceso de homologación y nivelación salarial que tardó cerca de 16 años en culminar y, por esta razón, consideró que a los trabajadores no les asistía derecho al reconocimiento de la sanción moratoria, pues, como quedó visto, la administración, contrariando los postulados legales y constitucionales, procedió desde el año 1996 a efectuar el traslado e incorporación del personal y sólo a partir del año 2005, empezó a realizar las tareas administrativas en torno a dicha homologación y nivelación, la cual culminó en el mes de enero de 2013 con el pago completo de las acreencias laborales dejadas de percibir, pero sin el reconocimiento de los intereses moratorios.
Adujo que es equivocada la conclusión de los jueces según la cual debe existir norma expresa que disponga el reconocimiento y pago de intereses moratorios para el caso de la homologación y nivelación salarial, cuando por el contrario, el ordenamiento jurídico colombiano consagra que en caso de incumplimiento de obligaciones dinerarias, procede el reconocimiento de dicha sanción, incluso de pleno derecho.
Finalmente, respecto al argumento de la alta corporación consistente en que el retroactivo por homologación y nivelación salarial cancelado al actor, fue reconocido con indexación, consideró que dicha situación no tiene nada que ver con el derecho reclamado, pues, a su juicio, los intereses de mora y la indexación son conceptos financieros totalmente diferentes, dado que el primero corresponde a la sanción en que incurre el deudor por pagar tardíamente su obligación, en tanto que la segunda, es la actualización de la moneda a valores presentes debido a la devaluación que trae el paso del tiempo por el fenómeno económico de la inflación. Por lo tanto, la administración debía actualizar la deuda al valor presente, lo cual no compensa la sanción por la demora en el tiempo, por lo que, deben reconocerse los intereses moratorios como indemnización. 1.9.
Trámite en segunda instancia Con auto de 16 de abril de 2020, este Despacho ordenó poner en conocimiento al Tribunal Administrativo de Risaralda como tercero con interés, la nulidad saneable que se debe alegar o sanear por la autoridad judicial, de conformidad con los artículos 133-8, 136 y 137 del Código General del Proceso y de acuerdo con los lineamientos fijados por el auto No. 317 de 17 de julio de 2016 de la Corte Constitucional.
Cumplida la notificación y transcurrido el término para que se pronunciara, el mencionado tribunal guardó silencio.
1. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia Esta Sala es competente para conocer de la impugnación presentada por la parte actora contra la sentencia del 12 de febrero de 2020, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, de conformidad con el Decreto 2591 de 1991, el Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 1983 de 2017 y el Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación. 2.2.
Cuestión Previa La Sala encuentra que en la contestación allegada por la Nación - Ministerio de Educación Nacional, la entidad solicitó ser desvinculada de la presente acción constitucional por considerar que no tiene competencia para pronunciarse sobre los hechos y pretensiones de la tutela; petición que no fue resuelta en la sentencia de primer grado, razón por la cual, se impone decidirla en esta instancia. Al respecto, se advierte que esta petición no es procedente, teniendo en cuenta que la vinculación al trámite de la referencia de la cartera ministerial mencionada se hizo en calidad de tercera con interés en el resultado del proceso, en la medida en que integró el extremo demandado dentro del trámite judicial objeto de censura en sede de tutela.
En consecuencia, la sentencia impugnada será adicionada en este aspecto. 2.3. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si debe confirmarse, modificarse o revocarse la decisión de primera instancia del 12 de febrero de 2020, de la Sección Cuarta del Consejo de Estado, a través de la cual, declaró improcedente la acción de tutela interpuesta por el señor César Augusto Ríos Londoño. Para resolver este problema, se analizarán los siguientes aspectos: (i) el criterio de la Sala sobre procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial;
(ii) el análisis de los requisitos adjetivos de procedibilidad y, de encontrarse superados; (iii) el análisis del caso concreto. 2.4. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo de 31 de julio de 2012[10] unificó la diversidad de criterios que la Corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema[11].
Así, después de un recuento de los criterios expuestos por cada Sección, decidió modificarlos y unificarlos para declarar expresamente en la parte resolutiva de la providencia, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales[12]. Sin embargo, fue importante precisar bajo qué parámetros procedería ese estudio, pues la sentencia de unificación simplemente se refirió a los “fijados hasta el momento jurisprudencialmente”.
Al efecto, en virtud de la sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014[13], la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, decidió adoptar los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial. Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar el caso de la referencia. 2.5.
Análisis sobre los requisitos de procedibilidad adjetiva 2.5.1. Para la Sala resulta necesario precisar que, el caso objeto de estudio está revestido de relevancia constitucional, por cuanto al revisar el escrito que dio origen a la acción de tutela en relación con los supuestos fácticos de la demanda, las pretensiones, la carga argumentativa y probatoria, se advierte que la parte actora solicita la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, “derecho al trabajo en condiciones de igualdad - derecho al mínimo vital - a través de justo pago de los salarios a que por ley se tenga derecho - violación al principio de favorabilidad laboral”.
De acuerdo con lo anterior, en el caso concreto, se evidencia una tensión o contradicción entre la razonabilidad de la decisión y el núcleo esencial de los derechos fundamentales alegados por el tutelante, en tanto a su juicio, la autoridad judicial incurrió en los defectos sustantivo, fáctico y procedimental, por lo que se evidencia que trasciende un estudio de lo meramente legal. 2.5.2.
La acción constitucional de la referencia no se dirige contra una sentencia de tutela, puesto que la providencia judicial que censura la parte accionante fue proferida en el marco del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió el tutelante contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional y el Departamento de Risaralda – Secretaría de Educación, radicado No. 66001-23-33-000-2016-00321-01. 2.5.3.
Respecto al requisito de inmediatez, es preciso señalar que la providencia censurada fue proferida el 19 de julio de 2019, por la Subsección “B” de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mientras que la solicitud de amparo se presentó el 12 de diciembre de 2019, de manera que, sin que sea necesario determinar la fecha en que cobró fuerza ejecutoria, resulta ser un término que a juicio de la Sala es razonable por cuanto el mecanismo constitucional fue interpuesto antes de transcurridos 6 meses. 2.5.4.
En cuanto a la subsidiariedad, la Sala, reiterando la postura asumida en casos con similares circunstancias fácticas y jurídicas[14], advierte que el mismo no se cumple, toda vez que la parte actora cuenta con el recurso extraordinario de revisión previsto en el artículo 248 de la Ley 1437 de 2011, particularmente por la causal del numeral 5° del artículo 250 Ibidem, esto es, “Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación”.
La parte demandante, al referirse al defecto fáctico, consideró que “[…] el objeto de la Litis no se centraba en cuestionar o no, si la resolución por medio de la cual finalmente se ordenó el pago de la acreencia laboral, había sido cancelada dentro de un término prudencial o no, pues a todas luces la misma fue pagada en un término razonable, es decir, aproximadamente un mes después de haber sido proferida; acá la cuestión debatida, va más allá de esto, es decir, el fondo de la Litis, lo que contiene es el debate jurídico sobre la procedencia o no de unos intereses de mora causados desde el momento en que nació la obligación, momento factico (sic) que tuvo su génesis cuando el personal fue transferido e incorporado en la planta de personal de la entidad territorial, mas no, cuando es proferido el Último (sic) acto administrativo que culmino (sic) con proceso, es decir, la resolución que autorizó el desembolso del dinero; como lo interpretó erradamente el juzgador […]”.
Nótese que la censura del accionante radica en que en el fallo de segunda instancia atacado se fijó y resolvió un problema jurídico que no se planteó en la controversia ordinaria, circunstancia que tuvo incidencia en las resultas del proceso; toda vez que, según lo señala el señor Ríos Londoño, la reclamación judicial consistió, en realidad, en el reconocimiento de los intereses moratorios que se causaron a partir del año 2001, época en la que fue incorporado del sector educación del nivel nacional al nivel territorial, puesto que desde ese año su salarió debió nivelarse por disposición legal, lo que no ocurrió. En criterio del actor, el pago del retroactivo correspondiente por la tardía nivelación se concretó hasta el año 2013, esto es, luego de 8 años desde la incorporación laboral en mención, que, como se dijo, tuvo lugar desde el 2001, ya que es desde este año se debía pagar el salario debidamente nivelado, de manera que los intereses correspondientes se venían causando a partir de esa época.
Sin embargo, adujo el demandante, la autoridad judicial entendió que la reclamación de dichos intereses abarcó el interregno de un mes entre el 31 de diciembre de 2012, cuando se reconoció y se ordenó el pago del consecuente retroactivo, y el mes de enero de 2013, cuando se efectuó el pago correspondiente, por lo que tal lapso fue razonable.
En síntesis, el demandante considera que los intereses moratorios reclamados se causaron desde el año 2001, cuando pasó a pertenecer a la planta de personal territorial, y hasta el año 2013, fecha en la que se concretó el pago del retroactivo salarial de que se trata, en tanto que la autoridad judicial demandada entendió erróneamente que la reclamación de dichos intereses se refirió a los que se causaron desde el acto de reconocimiento del retroactivo bajo cita, dictado el 31 de diciembre de 2012, y hasta el año 2013 cuando se efectuó el pago.
Entonces, lo que se plantea en la acción de tutela es que la autoridad judicial resolvió la controversia a partir de una premisa errada, comoquiera que el fundamento de su decisión se basó en un problema jurídico que no fue materia de planteamiento y debate en el proceso ordinario, lo que en otros términos significa que la decisión desconoció el principio de congruencia, de acuerdo con el cual el fallo debe estar en armonía con lo pedido y alegado tanto por la parte demandante como por la parte demandada.
Al margen de la razonabilidad de este argumento, lo cierto es que esta Sala, investida como juez constitucional, no es competente para determinar si el proveído bajo cuestionamiento adolece de incongruencia, ya que tal análisis corresponde al juez natural en instancia del recurso extraordinario de revisión. En consonancia con lo expuesto recuerda la Sección que el recurso extraordinario de revisión[15], regulado en los artículos 248 y siguientes del CPACA, es un medio de impugnación excepcional que permite revisar determinadas sentencias de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo amparadas por la intangibilidad de la cosa juzgada e infirmarlas ante la demostración inequívoca de ser decisiones injustas por incurrir en alguna de las causales que taxativamente consagra la ley.
De acuerdo con el artículo 248 del CPACA el recurso extraordinario de revisión procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por las Secciones y Subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, por los tribunales administrativos y por los jueces administrativos y, debe interponerse mediante demanda que debe reunir los requisitos prescritos por el artículo 162 de ese mismo Estatuto Procesal, con indicación precisa y razonada de la causal en que se funda, acompañada de los documentos necesarios y las pruebas documentales que el recurrente tenga en su poder y pretenda hacer valer (artículo 252).
Como lo sostuvo la Sala Plena en anterior oportunidad, “[…] la naturaleza del recurso extraordinario de revisión pretende conciliar nociones esenciales del ordenamiento legal, como lo son la seguridad jurídica que representa el principio de inmutabilidad de las sentencias ejecutoriadas, o la cosa juzgada material y el principio de restablecimiento de la justicia material que persigue asegurar la vigencia de un orden justo, propuesto por el Preámbulo de la Constitución Política”[16].
Y, precisamente, bajo ese entendimiento, en esa misma oportunidad sostuvo que “el recurso extraordinario de revisión conlleva una limitación a la seguridad jurídica que representan las sentencias ejecutoriadas, constituye un medio excepcional de impugnación, que permite cuestionar una sentencia que está amparada por el principio de cosa juzgada material […]”.
A su turno, en el mismo sentido la Corte Constitucional entiende que el recurso extraordinario de revisión permite el ejercicio de una verdadera acción contra decisiones injustas, a fin de restablecer la justicia material del caso concreto[17]. Por ello, dice la Corte, “[e]l recurso de revisión ha sido establecido para respetar la firmeza de los fallos, con miras a preservar la certeza y obligatoriedad incondicional que acompaña a las decisiones de los jueces, sin perjuicio de la necesidad de hacer imperar en ellos los dictados constitucionales y los imperativos legales, artículos 2°, 29 y 230 C.P.”[18].
En lo que respecta al principio de congruencia el Consejo de Estado, por medio de sus Salas Especiales de Decisión, ha establecido que la nulidad originada en la sentencia se puede invocar como una causal para la procedencia del recurso extraordinario de revisión[19], incluso por el vicio de incongruencia. Frente al punto, se advierte que, de acuerdo con la postura de la Sala Veintidós Especial de Decisión de esta Corporación[20], la incongruencia da lugar a la nulidad originada en la sentencia, que es una de las causales que hacen procedente el recurso extraordinario de revisión, en los términos del numeral 5° del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011[21].
La tesis de la referida Sala Especial fue expuesta en los siguientes términos: “[…] 2.5. Nulidad originada en la sentencia El artículo 250 del CPACA consagra en su numeral 5º, como causal de procedencia del recurso extraordinario de revisión “existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación”. […] 2.6.
Desconocimiento del principio de congruencia como causal de nulidad de la sentencia Dentro del contexto expuesto en el acápite anterior, la jurisprudencia de la Sala Plena Contenciosa ha indicado que debe aceptarse que la causal 6ª del artículo 188 del C.C.A., hoy 5 del artículo 250 del CPACA, por nulidad originada en la sentencia, se configura, entre otras razones, cuando al demandado se le condena por cantidad superior, o por objeto distinto del pretendido en la demanda o por causa diferente a la invocada en la misma.
Circunstancia que también podría encuadrarse en la causal de falta de competencia, en este caso, en cuanto el juez se pronuncia por fuera de los límites impuestos en la causa petendi. […] En el primer caso, se trata de la congruencia externa de la sentencia. Se puede identificar porque en líneas generales es lo que preceptuaba el artículo 170 del C.C.A., y las normas del procesal civil, según los cuales el fallo debe estar en armonía con lo pedido y alegado tanto por la parte demandante como por la parte demandada.
Y, en el segundo evento, corresponde a la congruencia interna, que es la coherencia que ha de existir entre lo dispuesto en la parte resolutiva y lo argüido en la parte motiva de la providencia. […] En este orden de ideas, esta Sala Especial advierte, conforme a lo expuesto, que la causal de revisión contenida en el numeral 5º del artículo 250 del CPACA -antes 6 del artículo 188 del C.C.A.-, es decir, nulidad originada en la sentencia, se puede configurar cuando el fallo objeto de revisión ha desatendido la congruencia interna y/o la externa, pues, en uno y otro caso, el fallador incurre en una clara violación del debido proceso, artículo 29 constitucional, dado que la providencia proferida en esos términos resulta contraria a las formas propias de cada juicio, en específico, la falta de competencia del juez para abordar asuntos frente a los cuales no se podía pronunciar. […] Fuerza concluir, entonces, que la sentencia debe ser objeto de revisión cuando falta al principio de congruencia, es decir, cuando aquella carece de la coherencia externa o interna, razón suficiente para calificar de inválida la decisión, porque el fallador excede su competencia, la que se repite está determinada por los cargos y pretensiones de la demanda […]”.
(Destacado por la Sala) En consideración a la anterior tesis, la inobservancia del principio de congruencia da lugar a que se configure la causal de revisión prevista en el numeral 5° del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011, esto es, “[…] Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación […]”.
En razón de lo expuesto, el cargo de la demanda, relacionado con la incongruencia de la sentencia no supera el requisito de subsidiariedad, comoquiera que en tal caso procede el recurso extraordinario de revisión y, por lo tanto, la Sala se abstendrá de su estudio y declarará improcedente la solicitud de amparo. Asimismo, si bien la parte actora planteó otros cargos, como el defecto procedimental en el que cuestionó un exceso ritual manifiesto por dar prevalencia al extenso proceso de homologación, en lugar de hacer predominar el derecho al pago oportuno de los emolumentos laborales, así como un defecto sustantivo por indebida interpretación de las normas sobre causación de intereses moratorios, se observa que los mismos tienen su origen, precisamente, en lo que la Corporación demandada interpretó, de manera presuntamente errónea, como el periodo de causación de los intereses en cuestión. De este modo, la incongruencia que advirtió la parte demandante abarca la totalidad del fundamento de la acción de tutela, en tanto discute el entendimiento de la autoridad judicial demandada respecto de la procedencia del pago de los intereses de mora.
Así, le corresponde al juez del recurso extraordinario de revisión el estudio de la falta de congruencia alegada, y en consecuencia, analizar si la Sección Segunda del Consejo de Estado analizó y resolvió esos cuestionamientos normativos solicitados en las pretensiones de la demanda y desarrollados en el escrito de tutela. 2.6. Conclusión Así las cosas, la Sala concluye que confirmará la decisión adoptada por la Sección Cuarta del Consejo de Estado el 12 de febrero de 2020, que declaró improcedente la acción de tutela interpuesta por el señor César Augusto Ríos Londoño, por las razones expuestas en el presente proveído. 3.
DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de 12 de febrero de 2020, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, que declaró improcedente la acción de tutela interpuesta por el señor César Augusto Ríos Londoño, por las razones expuestas en el presente proveído.
SEGUNDO: ADICIONAR la providencia impugnada en el sentido de NEGAR la solicitud de desvinculación propuesta por la Nación - Ministerio de Educación Nacional, de acuerdo con lo señalado en esta providencia.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto No. 2591 de 1991.
CUARTO: Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Presidente ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Magistrada CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado ----------------------- [1] Folio 127 [2] Folios 1 a 21. [3] Radicado verificado a folio 63 del expediente de tutela. [4] Folio 85. [5] Folio 91. [6] Folios 119 a 124. [7] Folio 89. [8] Sentencia notificada el 20 de febrero de 2020, como consta en el folio 109. [9] Folios 114 a 124 [10] Sala Plena.
Consejo de Estado. Ref.: Exp. No. 11001-03-15-000-2009- 01328-01. ACCIÓN DE TUTELA - Importancia jurídica. Actora: NERY GERMANIA ÁLVAREZ BELLO. Magistrada Ponente: María Elizabeth García González. [11] El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñada. [12] Se dijo en la mencionada sentencia: “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expuesto a folios 2 a 50 de esta providencia. [13] Consejo de Estado.
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 5 de agosto de 2014, Ref.: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Acción de tutela-Importancia jurídica. Actor: Alpina Productos Alimenticios. Magistrado Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [14] Ver: (i) sentencia del 13 de febrero de 2020, radicación No. 11001-03- 15-000-2019-05184-00, C.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, actor Jorge Eliecer Mosquera Nieto;
(ii) sentencia del 6 de febrero de 2013, radicación No. 11001-03-15-000-2019-04957-00, C.P. Carlos Enrique Moreno Rubio, actor Guillermo Zuleta Berrio; (iii) sentencia del 6 de febrero de 2020, radicación No. 11001-03-15-000-2019-05224-00, C.P. Luis Alberto Álvarez Parra, actor Emilio Cárdenas Rivera. [15] Sobre el recurso extraordinario de revisión pueden consultarse entre otras, las providencias de: (i) 3 de noviembre de 2015, Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión No. 18.
Magistrado Ponente (E): Alberto Yepes Barreiro. Rad. No. 11001-03-15-000-2014-03284-00; (ii) 7 de abril de 2015 Sala Especial de Decisión No. 27. Magistrado Ponente (E): Alberto Yepes Barreiro Rad. No. 11001-03-15-000-2013-00577-00 y; (iii) 3 de noviembre de 2015, Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión No. 18. Magistrado Ponente (E): Alberto Yepes Barreiro.
Rad. No. 11001-03-15-000-2014-01918- 00. [16] Sentencia del 12 de julio de 2005, expediente REV-00143, reiterada en sentencia del 18 de octubre de 2005, expediente REV-00226. [17] Sentencia C-418 de 1994. [18] Sentencia T-966 de 2005. [19] Artículos 248 a 255 del CPACA. [20] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sala Veintidós Especial de Decisión. Providencia de dos (2) de febrero de dos mil dieciséis (2016).
Radicación número: 11001-03-15-000-2015-02342- 00(REV). Consejero ponente: Alberto Yepes Barreiro. [21] Artículo 250. Causales de revisión. Sin perjuicio de lo previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, son causales de revisión: (…) 5. Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación. (…)”