ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / AUSENCIA DE DEFECTO SUSTANTIVO POR DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE - Por aplicación de la sentencia de sala plena de 28 de agosto de 2018 / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / RELIQUIDACIÓN DE PENSIÓN DE JUBILACIÓN / INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN - Los factores salariales son aquellos sobre los cuales se realizaron cotizaciones o aportes al sistema de seguridad social [C]ontrario a lo expuesto por la demandante, no era dable que los magistrados accionados atendieran el criterio fijado en la sentencia de unificación de 4 de agosto de 2010 del Consejo de Estado, por cuanto al momento de proferir el fallo atacado (20 de febrero de 2020) aquel ya había perdido vigor, motivo por el que aquellos debían observar el precedente vigente y vinculante de esta Corporación en materia pensional, esto es, la referida providencia de unificación de 28 de agosto de 2018, lo que, en efecto, hicieron al decidir la controversia de la actora.
(…) comoquiera que a la tutelante se le reconoció la pensión de jubilación con el 75% del promedio de los factores salariales sobre los cuales cotizó durante el tiempo que le hacía falta desde el 1º de abril de 1994 para acceder a la prestación, los magistrados accionados determinaron que no era dable acceder a las pretensiones ordinarias, pues tal liquidación atendió las reglas jurisprudenciales fijadas el 28 de agosto de 2018 por el Consejo de Estado, decisión que, a juicio de esta Sala, respeta el criterio jurisprudencial vigente en materia pensional, por lo que no es dable endilgarles el desconocimiento del precedente alegado.
ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / AUSENCIA DE DEFECTO VIOLACIÓN DIRECTA DE LA CONSTITUCIÓN / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / RELIQUIDACIÓN DE PENSIÓN DE JUBILACIÓN / INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN - Los factores salariales son aquellos sobre los cuales se realizaron cotizaciones o aportes al sistema de seguridad social En el presente caso la accionante arguye que la decisión atacada incurre en violación directa de la Constitución, por cuanto se quebrantan sus garantías superiores, sin embargo, no expone mayor argumentación al respecto; y, en todo caso, comoquiera que dicha determinación judicial fue adoptada en virtud del precedente de esta Corporación, no se evidencia vulneración de derecho constitucional fundamental alguno. (…) comoquiera que la sentencia cuestionada no adolece de desconocimiento del precedente, ni de violación directa de la Constitución, se impone revocar el fallo impugnado, que declaró improcedente la acción de tutela de la referencia, para en su lugar negar el amparo deprecado.
FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / LEY 33 DE 1985 / DECRETO 2591 DE 1991 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: CARMELO PERDOMO CUÉTER Bogotá, D. C., treinta (30) de octubre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01779-01(AC) Actor: MARÍA GRACIELA CHAPARRO DE NIÑO Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA Y JUEZ TERCERA (3) ADMINISTRATIVA DE GIRARDOT Procede la Sala a decidir la impugnación formulada por la accionante contra la sentencia de 14 de agosto de 2020, proferida por el Consejo de Estado (subsección C de la sección tercera), que declaró improcedente el trámite constitucional de la referencia. I.
ANTECEDENTES 1.1 La solicitud de amparo. La señora María Graciela Chaparro de Niño, quien actúa a través de apoderado, presenta acción de tutela con el fin de que se le protejan sus derechos constitucionales fundamentales a la igualdad, debido proceso, acceso a la administración de justicia y seguridad social, presuntamente quebrantados por los señores magistrados de la subsección B de la sección segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y Juez Tercera (3ª) Administrativa de Girardot.
Como consecuencia de lo anterior, pide se dejen sin efectos las sentencias de 13 de marzo de 2019 y 20 de febrero de 2020, emitidas por el Juzgado Tercero (3°) Administrativo de Girardot y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección B de la sección segunda), en su orden, por cuyo conducto se negaron las súplicas formuladas dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovido contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) [expediente 25307-33-33-003-2017-00324-00] y se confirmó esa decisión, respectivamente; en su lugar, se ordene a las autoridades accionadas dictar una nueva providencia en la que se «[…] acate el precedente jurisprudencial vigente al momento de [presentar la demanda ordinaria] […], que corresponde con [el fallo d]e [u]nificación [de] 4 [d]e [a]gosto [d]e 2010, dictad[o] en Sala Plena por EL CONSEJO DE ESTADO […]». 1.2 Hechos[1].
Relata la accionante que presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la UGPP (expediente 25307-33-33-003- 2017-00324-00), encaminada a que se reliquidara su pensión de jubilación con fundamento en la Ley 33 de 1985, esto es, con la inclusión de los emolumentos recibidos durante su último año de servicios, de conformidad con «[…] la sentencia del 4 de agosto de 2010 del CONSEJO DE ESTADO […]».
Que del anterior medio de control conoció el Juzgado Tercero (3°) Administrativo de Girardot que, con providencia de 13 de marzo de 2019, negó las súplicas formuladas, al estimar que como «[…] a la fecha en que entró a regir la Ley 100 de 1993, vale decir, el 1° de abril de 1994, la demandante contaba con 54 años de edad, […] se encuentra inmersa en el régimen de transición […]», por lo tanto, el cálculo del ingreso base de liquidación de su pensión correspondía «[…] al promedio de los factores salariales sobre los cuales cotizó […] durante el tiempo que le hacía falta para el reconocimiento […], conforme con el artículo 21 de la [mencionada Ley], aplicable por remisión del […] 36 ib[i]dem».
Dice que inconforme con la decisión de primera instancia, interpuso recurso de apelación, desatado el 20 de febrero de 2020 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección B de la sección segunda), en el sentido de confirmarla, al considerar que se adecuaba a «[…] la variación jurisprudencial de es[a] Corporación […]», según la cual se debía dar alcance al régimen pensional previsto «[…] en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, […] tomando lo devengado entre el 1° de abril de 1994 al 30 de junio de 2001 con los factores salariales dispuestos en el Decreto 1158 de 1994 […]».
Que las sentencias censuradas incurren en (i) defecto sustantivo y desconocimiento del precedente, por cuanto acogieron el criterio adoptado en el fallo de unificación de 28 de agosto de 2018 del Consejo de Estado[2], el cual no existía cuando incoó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la UGPP (expediente 25307-33-33-003- 2017-00324-00), y no en el de 4 de agosto de 2010[3], que es anterior y se encontraba vigente en ese momento; y (ii) violación directa de la Constitución, en razón a que quebrantan sus garantías superiores.
Arguye que el propósito de la acción de tutela de la referencia no es «[…] emprender debate [sobre] si debe o no aplica[r] la [L]ey 33 de 1985 en lugar de los parámetros de la [L]ey 100 de 1993, en [su] liquidación pensional […], [sino de] luchar, para que e[l] nuevo precedente jurisprudencial del 28 de agosto de 2018, no se [acoja de manera retroactiva] a los procesos que ya estaban en curso […], porque eso afecta el principio de confianza legítima […] y le vulnera derechos fundamentales a los coasociados que acudieron a la justica […]» en vigencia del trazado el 4 de agosto de 2010 por esta Corporación, como es su caso. 1.3 Contestaciones de la acción. 1.3.1 La señora directora general de la UGPP[4], a través del señor director jurídico de ese organismo, solicita se declare improcedente el trámite constitucional de la referencia, puesto que en las providencias cuestionadas «[…] no se incurrió en […] defecto material o sustantivo pues se evidencia que para […] liquidar la pensión de la causante se ordenó que [por] […] la edad, tiempo de servicios y tasa de remplazo debía regularse [con] la norma anterior a la Ley 100 de 1993 y menos [en desconocimiento o] […] indebida aplicación del precedente, [por cuanto] de [su] lectura se [observa] el claro respeto del régimen de transición […], que conllevaba a [sic] que su IBL y los factores que lo integra[ban se rigieran] por los lineamientos del precedente jurisprudencial […] SU del Consejo de Estado del 28 de [a]gosto de 2018 […]».
Además, sostiene que la actora «[ ] no puede pretender usar la acción de tutela como una tercera instancia para revisar las decisiones adoptadas por el juez competente de la causa, después de haberse agotado un procedimiento establecido en la Ley para […]» ese propósito. 1.3.2 La señora Juez Tercera (3ª) Administrativa de Girardot pide se niegue el amparo deprecado, habida cuenta de que «[…] no ha amenazado o conculcado los derechos fundamentales aquí reclamados por la accionante, pues para el presente caso […] dio aplicación a lo dispuesto por el Consejo de Estado en sentencia de Unificación [de 28 de agosto de 2018], decisión que constituye por demás un precedente obligatorio […]». 1.3.3 Los señores magistrados de la subsección B de la sección segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca guardaron silencio en la oportunidad prevista para el efecto. 1.4 Providencia impugnada.
Mediante fallo de 14 de agosto de 2020, el Consejo de Estado (subsección C de la sección tercera) declaró improcedente la acción de tutela de la referencia, al estimar que «[…] no satisface el requisito de relevancia constitucional, pues se percibe como un me[canismo] dirigido a revivir el análisis jurídico y probatorio efectuado por los jueces naturales dentro del proceso iniciado en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho bajo el radicado No. 25307333300320170032400 […]». 1.5 La impugnación. La accionante, inconforme con la anterior decisión, la impugnó, al considerar que «[…] no hizo mención alguna al argumento principal de la tutela, donde se indic[ó] que […] complet[ó] los 20 años de servicio al [E]stado antes de la entrada en vigencia de la [L]ey 100 de 1993, […] por lo que tiene pleno derecho a que […] se ordene el reconocimiento de [su] pensión con la [L]ey 33 de 1985 […]».
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1 Competencia. En virtud de los artículos 32[5] del Decreto ley 2591 de 1991[6] y 25[7] del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019[8] expedido por la sala plena del Consejo de Estado, esta sección es competente para conocer de la presente impugnación. 2.2 La acción. Como se sabe, la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Carta Política y reglamentada por los Decretos 2591 de 1991, 306 de 1992, 1382 de 2000 y 1983 de 2017, como mecanismo directo y expedito para la protección de los derechos constitucionales fundamentales, permite a las personas reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, la protección inmediata de ellos cuando quiera que resulten amenazados o vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares, siempre que no se disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se trate de impedir un daño irremediable, en cuyo evento procede como mecanismo transitorio. 2.3 Cuestión preliminar.
La actora pide se dejen sin efectos los fallos de (i) 13 de marzo de 2019, por medio del cual el Juzgado Tercero (3°) Administrativo de Girardot negó las pretensiones formuladas dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió contra la UGPP (expediente 25307-33-33-003-2017-00324-00); y (ii) 20 de febrero de 2020, con el que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección B de la sección segunda) confirmó el anterior.
Sin embargo, esta Sala únicamente centrará su estudio jurídico en la providencia de 20 de febrero de 2020, por ser la que al desatar el recurso de apelación interpuesto contra la de 13 de marzo de 2019, decidió de manera definitiva el referido trámite contencioso-administrativo. 2.4 Problema jurídico. Se contrae a determinar si es dable a través de la acción de tutela, examinar el eventual quebranto de derechos de linaje constitucional fundamental que pueda comportar la sentencia de 20 de febrero de 2020, a través de la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección B de la sección segunda) confirmó la decisión de negar las súplicas de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada por la tutelante contra la UGPP (expediente 25307-33-33-003-2017- 00324-00); y en caso afirmativo, si se han vulnerado las garantías superiores a la igualdad, debido proceso, acceso a la administración de justicia y seguridad social invocadas en la solicitud de amparo. 2.5 La acción de tutela contra providencias judiciales.
El debate jurisprudencial sobre la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales tiene génesis en la sentencia C-543 de 1992 de la Corte Constitucional que declaró la inexequibilidad del artículo 40 del Decreto 2591 de 1991. Más adelante, la misma Corte permitió de manera excepcional y frente a la amenaza de derechos fundamentales, el reexamen de la decisión judicial en sede de tutela, con la finalidad de establecer si el fallo judicial se adoptó, en apariencia revestido de forma jurídica, cuando en realidad envolvía una vía de hecho.
La vía de hecho entendida como una manifestación burda, flagrante y desprovista de todo vestigio de legalidad, inspiró la posibilidad de instaurar la acción de tutela contra decisiones judiciales, pues no obstante el reconocimiento al principio de autonomía funcional del juez, quien la administra quebranta, bajo la forma de una providencia judicial, derechos fundamentales.
La evolución de la jurisprudencia condujo a que desde la sentencia T-231 de 1994 se determinaran cuáles defectos podían conducir a que una sentencia fuera calificada como vía de hecho, para lo cual sostuvo que esta se configura cuando se presenta, al menos, uno de los siguientes vicios o defectos protuberantes: (i) defecto sustantivo, que se produce cuando la decisión controvertida se funda en una norma indiscutiblemente inaplicable;
(ii) defecto fáctico, que ocurre cuando resulta indudable que el juez carece de sustento probatorio suficiente para proceder a aplicar el supuesto legal en el que se sustenta la decisión; (iii) defecto orgánico, se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello; y (iv) defecto procedimental, que aparece en aquellos eventos en los que se actuó completamente al margen del procedimiento establecido.
Esta doctrina constitucional ha sido reiterada en varias decisiones de unificación proferidas por la sala plena de la Corte Constitucional, entre las cuales están las sentencias SU-1184 de 2001 y SU-159 de 2002. Posteriormente, mediante sentencia C-590 de 2005, la Corte Constitucional destacó el carácter excepcional de la acción de tutela, vale decir cuando de manera protuberante se vulneran o amenazan derechos fundamentales.
La regla general de improcedencia de la acción de tutela contra tales decisiones, se expone en la citada providencia al destacar que incluso las sentencias judiciales constituyen ámbitos ordinarios de reconocimiento y realización de los derechos fundamentales y, además, porque el valor de cosa juzgada de las sentencias, la garantía del principio de seguridad jurídica y la autonomía e independencia son principios que caracterizan a la jurisdicción en la estructura del poder público.
En otro aparte, en la mencionada decisión se precisó: […] 22. Con todo, no obstante que la improcedencia de la acción de tutela contra sentencias es compatible con el carácter de ámbitos ordinarios de reconocimiento y realización de los derechos fundamentales inherente a los fallos judiciales, con el valor de cosa juzgada de las sentencias y con la autonomía e independencia que caracteriza a la jurisdicción en la estructura del poder público; ello no se opone a que en supuestos sumamente excepcionales la acción de tutela proceda contra aquellas decisiones que vulneran o amenazan derechos fundamentales […].
Así las cosas, se determinaron los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, con la finalidad de destacar los eventos excepcionales de aplicación, los cuales deben satisfacerse plenamente para identificar cuándo una sentencia judicial puede someterse al examen de orden estrictamente constitucional, en aras de precisar si con la actuación se afectan derechos de relevancia constitucional o si no alcanza a vulnerarlos porque se profirió dentro del marco de actuación propio de los órganos judiciales ordinarios.
Tales presupuestos son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; lo anterior porque el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. (ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable.
Al respecto señala la Corte Constitucional que de no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales. (iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se interponga en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora.
Dicha irregularidad debe comportar grave lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse frente a crímenes de lesa humanidad, y la protección de tales derechos se genera independientemente de la incidencia que tengan en el litigio, por ello hay lugar a la anulación del juicio. (v) Que el actor identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos quebrantados y que lo hubiere alegado en el proceso judicial siempre que esto hubiese sido posible.
Sobre este punto, la Corte anota que esta exigencia es comprensible, pues sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el accionante tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos.
(vi) Que no se trate de sentencias de tutela, en consideración al riguroso proceso de selección que hace la Corporación. Asimismo, se rediseñó el ámbito de comprensión de la acción de tutela contra sentencias judiciales y quedó superada la noción de vía de hecho por la de causales genéricas de procedibilidad con el propósito de destacar la excepcionalidad de la acción de tutela contra decisiones judiciales, la cual solamente cuando tenga indudable relevancia constitucional resulta procedente.
Al respecto, la Corte indica que los defectos o vicios que debe presentar la decisión que se juzga, son: (i) defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece de competencia; (ii) defecto procedimental absoluto, se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido;
(iii) defecto fáctico, que surge cuando el juzgador carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión; (iv) defecto material o sustantivo, cuando se funda la decisión en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre las consideraciones y la decisión;
(v) error inducido, se da cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y esto lo condujo adoptar una decisión que afecta derechos fundamentales; (vi) decisión sin motivación, que implica el incumplimiento por parte de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones;
(vii) desconocimiento del precedente, según la Corte Constitucional, en estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental quebrantado; y (viii) violación directa de la Constitución, que procede cuando la decisión judicial supera el concepto de vía de hecho, vale decir, en eventos en los que si bien no se está ante una burda trasgresión de la Carta, sí se trata de decisiones ilegítimas que afectan derechos fundamentales.
Esta Sala se ha detenido en el análisis de la posición de la Corte Constitucional en lo concerniente a la procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, por las razones que se exponen a continuación: La primera es que en este aspecto, comparte plenamente la idea cardinal de que en el Estado social de derecho la prevalencia de los derechos constitucionales fundamentales compromete la actuación de «cualquier autoridad pública» (artículo 86 de la CP), incluidos desde luego los jueces de la República de todas las jurisdicciones y rangos.
En segundo lugar, de acuerdo con los derroteros jurisprudenciales de la Corte Constitucional si bien la acción de tutela resulta procedente contra providencias judiciales, esta comporta carácter excepcional y no puede significar, en modo alguno, una prolongación indefinida del debate jurídico. En tercer lugar, la metodología contenida en la jurisprudencia constitucional para verificar si una decisión judicial debe o no ser tutelada, constituye un valioso mecanismo para resolver el asunto, cuya adopción facilita el análisis de este complejo problema.
Por otra parte, se destaca que la sala plena de lo contencioso administrativo del Consejo de Estado, en un principio había sostenido que la acción de tutela resultaba improcedente para controvertir decisiones judiciales[9], rectificó su posición mediante sentencia de 31 de julio de 2012[10], en el sentido de disponer que la acción constitucional es procedente contra providencias, cuando vulneren derechos constitucionales fundamentales, con observancia de los parámetros fijados jurisprudencialmente, así como los que en el futuro determine la ley y la jurisprudencia; lineamientos que esta subsección con anterioridad al fallo citado ha aplicado en los términos antes expuestos[11].
Por último, en el fallo de 5 de agosto de 2014[12], proferido por la sala plena de lo contencioso-administrativo, por importancia jurídica, se unificó el criterio de que esta acción constitucional procede siempre y cuando se respete el principio de autonomía del juez natural, y se cumplan los requisitos generales y específicos precisados por la Corte Constitucional, entre los que destacaron el de inmediatez y subsidiariedad. 2.6 Caso concreto.
Analizados los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, en el sub lite se constata que: (i) el asunto planteado comporta relevancia constitucional[13], pues recae sobre la presunta vulneración de los derechos constitucionales fundamentales a la igualdad, debido proceso, acceso a la administración de justicia y seguridad social de la accionante;
(ii) contra la decisión objeto de censura no procede recurso alguno, en atención a que fue emitida en segunda instancia y se encuentra ejecutoriada; (iii) se identificaron los hechos que originaron el supuesto quebranto de las aludidas garantías superiores; (iv) el requisito de inmediatez se satisface, toda vez que la decisión atacada quedó ejecutoriada el 28 de febrero de 2020[14] y la solicitud de amparo se instauró el 7 de mayo siguiente, es decir, dentro de un término prudencial (2 meses y 8 días); y (v) la sentencia acusada no fue dictada en una acción de tutela.
En razón a que se colman los anteriores presupuestos, esta Sala examinará el fondo del asunto bajo las causales específicas denominadas desconocimiento del precedente y violación directa de la Constitución, pues pese a que la actora alegó también el defecto sustantivo, sus inconformidades se contraen a la aplicación retroactiva de la sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, que no se había dictado cuando presentó su demanda ordinaria, por lo que en virtud del principio de oficiosidad, que señala que el juez de tutela está en la obligación de interpretar de manera extensiva el escrito inicial[15], resulta procedente analizar este trámite a la luz de las aludidas causales de procedencia de tutela contra providencia judicial. 2.6.1 Desconocimiento del precedente.
Al respecto, se precisa que el desconocimiento del precedente tiene dos modalidades: (i) como causal autónoma de procedencia de la tutela contra providencia judicial cuando se trata del precedente constitucional, y (ii) como defecto sustantivo por el desconocimiento del precedente judicial. La primera tiene su origen en el artículo 241 superior y se predica exclusivamente de los precedentes fijados por la Corte Constitucional en su jurisprudencia[16], y la segunda hace referencia a cuando la autoridad jurisdiccional se aparta del precedente horizontal o vertical sin justificación suficiente, lo que lleva a concluir que la providencia adolece de un defecto sustantivo[17] en virtud de los principios del debido proceso, igualdad y buena fe[18].
La misma jurisprudencia constitucional ha precisado que el precedente no solo es orientador sino obligatorio, porque (i) si bien es cierto que los jueces únicamente están sometidos al imperio de la ley, también lo es que esta en su sentido amplio comprende todas las fuentes de derecho, incluidas las sentencias, el bloque de constitucionalidad y la jurisprudencia de los órganos de cierre en cada jurisdicción[19];
(ii) su fuerza vinculante se funda en la aplicación de los principios de igualdad, debido proceso y buena fe, pues se debe garantizar la certidumbre en las decisiones de los jueces a la luz de la seguridad jurídica y la confianza legítima frente al ordenamiento jurídico; y (iii) es la solución más adecuada al problema jurídico que se plantea, salvo que en atención a su autonomía e independencia, se aparte por considerar que tiene mejores razones o justificaciones para decidirlo y las sustente de manera expresa, amplia y suficiente[20].
Se entiende por precedente judicial, como interpretación consolidada de la ley, el conjunto de razones reiteradas, amplias y consolidadas por el juez para dirimir los conflictos que conoce, que deben ser tenidas en cuenta al resolver controversias posteriores siempre que entre el asunto ya decidido y el que está por resolverse medie una correspondencia entre las situaciones fácticas y jurídicas[21].
En otras palabras, la administración de justicia debe solucionar los litigios a su cargo en atención a la línea jurisprudencial vertical u horizontal, ya que constituye una pauta para la solución de casos idénticos que garantiza los principios de seguridad jurídica e igualdad, entre otros. Por lo anterior, el precedente es el elemento esencial para verificar si con una decisión judicial se han vulnerado o no los derechos constitucionales fundamentales a la igualdad y debido proceso, toda vez que los jueces deben acoger, en procesos con similares fundamentos fácticos, las directrices impartidas por los órganos de cierre en cada una de las jurisdicciones o apartarse razonadamente de ellas.
En lo atañedero a la posibilidad de apartarse del precedente, la Corte Constitucional ha precisado que es dable siempre que se empleen argumentos jurídicamente razonables y suficientes que protejan en mayor medida el ordenamiento jurídico, en especial las normas constitucionales. Al respecto, dicha Corporación[22] sostuvo: 32. No obstante lo anterior, el deber de aplicación del precedente no es absoluto, por lo que el funcionario judicial puede apartarse válidamente de él, bajo las garantías que le otorgan los principios de independencia y autonomía judicial.
Para hacerlo, el juzgador debe (i) hacer referencia al precedente que va a dejar de aplicar y (ii) ofrecer una justificación razonable, seria, suficiente y proporcionada, que haga manifiestas las razones por las que se aparta de la regla jurisprudencial previa. En el sub lite la actora aduce que el fallo objeto de reproche incurre en desconocimiento del precedente, toda vez que aplicó en forma retroactiva el criterio de 28 de agosto de 2018[23] del Consejo de Estado, pese a que cuando instauró la demanda estaba vigente la postura jurisprudencial fijada en el fallo de 4 de agosto de 2010[24], razón por la que a este debieron acudir las autoridades accionadas para decidir la controversia por ella suscitada.
Al respecto, resulta oportuno anotar que esta Corporación, en sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, precisó: Fijación de la Regla Jurisprudencial sobre el IBL en el régimen de transición 92. De acuerdo con lo expuesto, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo sienta la siguiente regla jurisprudencial: “El Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985”. 93.
Para este grupo de beneficiarios del régimen de transición y para efectos de liquidar el IBL como quedó planteado anteriormente, el Consejo de Estado fija las siguientes subreglas: 94. La primera subregla es que para los servidores públicos que se pensionen conforme a las condiciones de la Ley 33 de 1985, el periodo para liquidar la pensión es: - Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. - Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. […] 96.
La segunda subregla es que los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones. 97. Esta subregla se sustenta en el artículo 1° de la Constitución Política que consagra el principio de solidaridad como uno de los principios fundamentales del Estado Social de Derecho. 98.
El artículo 48 constitucional define la Seguridad Social como “un servicio público de carácter obligatorio que se prestará bajo la dirección, coordinación y control del Estado, en sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en los términos que establezca la Ley”. El legislador (artículo 2 de la Ley 100 de 1993) explica este principio como “[…] la práctica de la mutua ayuda entre las personas, las generaciones, los sectores económicos, las regiones y las comunidades bajo el principio del más fuerte hacia el más débil”. 99.
La interpretación de la norma que más se ajusta al artículo 48 constitucional es aquella según la cual en el régimen general de pensiones, previsto en la Ley 33 de 1985, solo los factores sobre los que se haya realizado el aporte o cotización pueden incluirse como elemento salarial en la liquidación de la mesada pensional. 100. De conformidad con el Acto Legislativo 01 de 2005 por el cual se adiciona el artículo 48, para adquirir el derecho a la pensión será necesario cumplir con la edad, el tiempo de servicio y las semanas de cotización. Para la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones. 101.
A juicio de la Sala Plena, la tesis que adoptó la Sección Segunda de la Corporación, en la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, según la cual el artículo 3 de la Ley 33 de 1985 no señalaba en forma taxativa los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional, sino que los mismos estaban simplemente enunciados y no impedían la inclusión de otros conceptos devengados por el trabajador durante el último año de prestación de servicio, va en contravía del principio de solidaridad en materia de seguridad social.
La inclusión de todos los factores devengados por el servidor durante el último año de servicios fue una tesis que adoptó la Sección Segunda a partir del sentido y alcance de las expresiones “salario” y “factor salarial”, bajo el entendido que “constituyen salario todas las sumas que habitual y periódicamente recibe el empleado como retribución por sus servicios” con fundamento, además, en los principios de favorabilidad en materia laboral y progresividad; sin embargo, para esta Sala, dicho criterio interpretativo traspasa la voluntad del legislador, el que, por virtud de su libertad de configuración enlistó los factores que conforman la base de liquidación pensional y a ellos es que se debe limitar dicha base. 102.
La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo considera que el tomar en cuenta solo los factores sobre los que se han efectuado los aportes, no afecta las finanzas del sistema ni pone en riesgo la garantía del derecho irrenunciable a la pensión del resto de habitantes del territorio colombiano, cuya asegurabilidad debe el Estado, en acatamiento de los principios constitucionales de universalidad y eficiencia. 103.
Por el contrario, con esta interpretación (i) se garantiza que la pensión de los beneficiarios de la transición se liquide conforme a los factores sobre los cuales se ha cotizado; (ii) se respeta la debida correspondencia que en un sistema de contribución bipartita debe existir entre lo aportado y lo que el sistema retorna al afiliado y (iii) se asegura la viabilidad financiera del sistema.
Asimismo, se dispuso en dicha providencia que «[…] por regla general, ha dado aplicación al precedente en forma retrospectiva, método al que se acudirá en esta sentencia, disponiendo que las reglas jurisprudenciales que se fijaron en este pronunciamiento se aplican a todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como en vía judicial a través de acciones ordinarias; salvo los casos en los que ha operado la cosa juzgada que, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables» (destaca esta Sala).
De lo anterior se colige que, contrario a lo expuesto por la demandante, no era dable que los magistrados accionados atendieran el criterio fijado en la sentencia de unificación de 4 de agosto de 2010 del Consejo de Estado, por cuanto al momento de proferir el fallo atacado (20 de febrero de 2020) aquel ya había perdido vigor, motivo por el que aquellos debían observar el precedente vigente y vinculante de esta Corporación en materia pensional, esto es, la referida providencia de unificación de 28 de agosto de 2018, lo que, en efecto, hicieron al decidir la controversia de la actora.
Por otro lado, cabe advertir que de acuerdo con la aludida sentencia de unificación se colige que en el inciso 3° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 el legislador excluyó del régimen de transición la expectativa de las personas beneficiarias de este de obtener su pensión con el ingreso base de liquidación que consagraba el régimen anterior al que se encontraban afiliados al entrar en vigor aquella, por lo que se someten al mandato contenido en tal norma o en el artículo 21 ib, según corresponda, lo que además guarda relación con el artículo 48 superior, en cuanto dispone que «Para la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones […]».
Ahora bien, de las pruebas allegadas al expediente se desprende que la demandante (i) nació el 9 de marzo de 1940 y (ii) laboró en el Hospital Sanatorio de Agua de Dios del 1º de octubre al 30 de noviembre de 1976 y desde el 10 de marzo de 1977 hasta el 30 de junio de 2001, es decir, se encontraba amparada por el régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, puesto que para el 1º de abril de 1994 tenía más de 35 años de edad y 15 de servicios.
De igual modo, se observa que la entonces Caja Nacional de Previsión Social le reconoció pensión de jubilación, a través de Resolución 19810 de 12 de septiembre de 2000, con base en el «[…] en el 75% del promedio de lo devengado sobre el salario promedio devengado entre el 01 de abril de 1994 hasta el 30 de julio de 1999, conforme a lo establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 […]», posteriormente, reliquidada, con Resolución 19094 de 18 de julio de 2002, por nuevos tiempos, para disponer que se debía tener en cuenta lo recibido hasta el 30 de junio de 2001, para cuyo efecto incluyó en el ingreso base de liquidación la asignación básica y la bonificación por servicios prestados.
Por consiguiente, comoquiera que a la tutelante se le reconoció la pensión de jubilación con el 75% del promedio de los factores salariales sobre los cuales cotizó durante el tiempo que le hacía falta desde el 1º de abril de 1994 para acceder a la prestación[25], los magistrados accionados determinaron que no era dable acceder a las pretensiones ordinarias, pues tal liquidación atendió las reglas jurisprudenciales fijadas el 28 de agosto de 2018 por el Consejo de Estado, decisión que, a juicio de esta Sala, respeta el criterio jurisprudencial vigente en materia pensional, por lo que no es dable endilgarles el desconocimiento del precedente alegado. 2.6.2 Violación directa de la Constitución. Cabe advertir que esa causal se configura cuando el juez ordinario adopta una postura que desconoce la Carta Política, y en el evento de la tutela contra providencia judicial, cuando (i) en esta se deja de interpretar y aplicar una disposición legal de conformidad con el precedente constitucional, (ii) se trata de un derecho fundamental de aplicación inmediata y (iii) el juez en sus decisiones vulnera derechos fundamentales sin aplicar el principio de interpretación conforme a la Constitución. En el presente caso la accionante arguye que la decisión atacada incurre en violación directa de la Constitución, por cuanto se quebrantan sus garantías superiores, sin embargo, no expone mayor argumentación al respecto; y, en todo caso, comoquiera que dicha determinación judicial fue adoptada en virtud del precedente de esta Corporación, no se evidencia vulneración de derecho constitucional fundamental alguno. A partir de los anteriores prolegómenos y comoquiera que la sentencia cuestionada no adolece de desconocimiento del precedente, ni de violación directa de la Constitución, se impone revocar el fallo impugnado, que declaró improcedente la acción de tutela de la referencia, para en su lugar negar el amparo deprecado.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso- administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Constitución Política, FALLA: 1º. Revócase la sentencia de 14 de agosto de 2020, a través de la cual el Consejo de Estado (subsección C de la sección tercera) declaró improcedente la acción de tutela de la referencia; en su lugar, niégase el amparo deprecado por la señora María Graciela Chaparro de Niño, por las razones expuestas en la motivación. 2°.
Notifíquese este fallo a las partes por el medio más expedito, en la forma y término previstos en el Decreto 2591 de 1991. 3º. Comuníquese la presente decisión a la subsección C de la sección tercera del Consejo de Estado y remítasele copia. 4º. Ejecutoriada esta providencia, como lo prevé el artículo 32 del Decreto ley 2591 de 1991 envíese el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. | | | | | | |Firmado electrónicamente | |CARMELO PERDOMO CUÉTER | | | | | | | | | | | | | |Firmado electrónicamente Firmado | |electrónicamente | |SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ |CÉSAR PALOMINO CORTÉS | ----------------------- [1] Cabe precisar que a pesar de que en la solicitud de amparo se indicaron los fundamentos fácticos que presuntamente dan lugar a la presente acción, la Sala advierte que se omite hacer referencia a datos necesarios para contextualizar el asunto sub examine.
Sin embargo, con el propósito de garantizar los principios de informalidad, prevalencia del derecho sustancial y eficacia, se extractarán y organizarán los hechos expuestos tanto en la petición de tutela, como en los documentos allegados al expediente. [2] C. P. César Palomino Cortés, expediente 52001-23-33-000-2012-00143-01. [3] C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila, expediente 25000-23-25-000-2006- 07509-01. [4] Vinculada como tercero interesado en el presente trámite constitucional. [5] «Trámite de la impugnación. Presentada debidamente la impugnación el juez remitirá el expediente dentro de los dos días siguientes al superior jerárquico correspondiente […]». [6] «Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política». [7] «[…] Las tutelas que sean de competencia del Consejo de Estado en primera instancia y en segunda instancia se someterán a reparto por igual entre todos los magistrados de la Sala de lo Contencioso Administrativo y serán resueltas por la sección o subsección de la cual haga parte el magistrado a quien le haya correspondido el reparto». [8] Por medio del cual se expide «[…] el reglamento interno del Consejo de Estado». [9] Sobre el particular pueden consultarse las siguientes providencias de la sala plena de lo contencioso-administrativo del Consejo de Estado: 1) 29 de enero de 1992, AC – 009, C. P. Dolly Pedraza de Arenas. 2) 31 de enero de 1992, AC – 016, C. P. Guillermo Chahín Lizcano. 3) 3 de febrero de 1992, AC – 015, C. P. Luis Eduardo Jaramillo. 4) 27 de enero de 1993, AC-429, C. P. Carlos Arturo Orjuela Góngora. 5) 29 de junio de 2004, exp. 2000-10203- 01, C. P. Nicolás Pájaro Peñaranda. 6) 2 de noviembre de 2004, exp. 2004- 0270-01, C. P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. 7) 13 de junio de 2006, exp. 2004-03194-01, C. P. Ligia López Díaz. 8) 16 de diciembre de 2009, exp. 2009-00089-01, C. P. Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta. [10] Expediente 11001-03-15-000-2009-01328-01.
C. P. María Elizabeth García González. [11] Entre otras, de esta subsección pueden consultarse las siguientes providencias: 1) 28 de agosto de 2008, exp. 2008-00779-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 2) 22 de octubre de 2009, exp. 2009-00888-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 3) 22 de octubre de 2009, exp. 2009-00889-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 4) 3 de febrero de 2010, exp. 2009- 01268-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 5) 25 de febrero de 2010, exp. 2009-01082-01, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 6) 19 de mayo de 2010, exp. 2010-00293-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 6) 28 de junio de 2011, exp. 2010-00540-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 7) 30 de noviembre de 2011, exp. 2011-01218-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 8) 2 de febrero de 2012, exp. 2011-01581-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 9) 23 de febrero de 2012, exp. 2011-01741-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 10) 15 de marzo de 2012, exp. 2012-00250-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. [12] Sentencia de unificación, proferida por la sala plena de lo contencioso-administrativo el 5 de agosto de 2014, C. P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, expediente 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). [13] En ese sentido, no se compadece de la situación de la demandante la determinación adoptada en el fallo de primera instancia emitido dentro del asunto de la referencia, por cuanto los argumentos invocados en el escrito inicial conciernen a la posible configuración de las causales específicas de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales denominadas defecto sustantivo, desconocimiento del precedente y violación directa de la Constitución, que de demostrarse afectarían garantías superiores de la accionante, lo que impone efectuar un análisis del fondo de la controversia. [14] Notificada por correo electrónico el 25 de febrero de 2020. [15] Corte Constitucional, sentencia T-389 de 2012, M. P. Luis Ernesto Vargas Silva: «Respecto del papel del juez de tutela, esta Corte ha advertido que cuenta con amplias facultades de interpretación, en razón a su función de garante de los derechos fundamentales de las personas, y su rol es mucho más activo que el de otros operadores jurídicos.
En esta medida es su deber esclarecer los hechos que dieron origen a la acción así como eventualmente las pretensiones que llevarían a la salvaguarda de los mismos [ ]. 15. Por lo tanto, es claro que el juez de tutela no está supeditado a las formalidades que se exigen en otras jurisdicciones, y en esta medida está dentro de sus facultades la interpretación extensiva que realice acerca de la demanda». [16] Fallo T-360 de 2014: «[…] En este orden de ideas, el precedente constitucional puede llegar a desconocerse cuando: (i) se aplican disposiciones legales que han sido declaradas inexequibles por sentencias de control de constitucionalidad, (ii) se contraría la ratio decidendi de sentencias de control de constitucionalidad, especialmente la interpretación de un precepto que la Corte ha señalado es la que debe acogerse a la luz del texto superior, o (iii) se desconoce la parte resolutiva de una sentencia de exequibilidad condicionada, o (iv) se desconoce el alcance de los derechos fundamentales fijado por la Corte Constitucional a través de la ratio decidendi de sus sentencias de control de constitucionalidad o de revisión de tutela». [17] Ver sentencia T-087 de 2007, M. P. Manuel José Cepeda Espinosa.
Ver también, sentencias T-193 de 1995 M. P. Carlos Gaviria Díaz, T-1625 de 2000 M. P. Martha Victoria Sáchica Méndez, T-522 de 2001 M. P. Manuel José Cepeda Espinosa, T-462 de 2003 M. P. Eduardo Montealegre Lynnet, T-292 de 2006 M. P. Manuel José Cepeda Espinosa, T-436 de 2009 M. P. Humberto Antonio Sierra Porto, T-161 de 2010 M. P. Jorge Iván Palacio Palacio y SU- 448 de 2011 M. P. Mauricio González Cuervo. [18] Ver entre otras, sentencias T-049 de 2007 M. P. Clara Inés Vargas Hernández, T-464 y T-794 de 2011 M. P. Jorge Iván Palacio Palacio y C-634 de 2011 M. P. Luis Ernesto Vargas Silva. [19]En palabras de la Corte Constitucional: «La misma Corte Suprema de Justicia también ha señalado que la adopción de la Constitución de 1991 produjo un cambio en la percepción del derecho y particularmente del sentido de la expresión “ley”, pues la Constitución se convierte en una verdadera norma jurídica que debe servir como parámetro de control de validez de las decisiones judiciales y como guía de interpretación de las normas de inferior jerarquía».
Cfr. Sentencia C-372 de 2011. [20] Cfr. sentencia T-794 de 2011, M. P. Jorge Iván Palacio Palacio: «[…] el juez (singular o colegiado) sólo puede apartarse de la regla de decisión contenida en un caso anterior cuando demuestre y cumpla los siguientes requisitos: (i) Debe hacer referencia al precedente que abandona, lo que significa que no puede omitirlo o simplemente pasarlo inadvertido como si nunca hubiera existido (principio de transparencia).
(ii) En segundo lugar, debe ofrecer una carga argumentativa seria, mediante la cual explique de manera suficiente y razonada los motivos por los cuales considera que es necesario apartarse de sus propias decisiones o de las adoptadas por un juez de igual o superior jerarquía (principio de razón suficiente) […]». [21] Consejo de Estado, sección primera, sentencia de 7 de marzo de 2013, M. P. María Claudia Rojas Lasso, expediente: 11001-03-15-000-2013-00131-00 (AC). [22] Sentencia T-737 de 2015, M. P. Gloria Stella Ortiz Delgado. [23] C. P. César Palomino Cortés, expediente 52001-23-33-000-2012-00143-01. [24] C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila, expediente 25000-23-25-000-2006- 07509-01. [25] Contrario a lo aducido por la actora, de las pruebas adosadas a las diligencias ordinarias se evidencia que no cumplió 20 años de servicios antes de la entrada en vigor de la referida Ley 100 (1º de abril de 1994).