ACCIÓN DE REPETICIÓN / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / CÓMPUTO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN REPETICIÓN / CONTABILIZACIÓN DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / OPORTUNIDAD PARA LA PRESENTACIÓN DE LA DEMANDA / RECURSO EXTRAORDINARIO DE SÚPLICA / DECISIÓN DEL RECURSO DE SÚPLICA / EFECTOS DEL RECURSO EXTRAORDINARIO DE SÚPLICA / AJUSTE DE LA CONDENA / DISTINTOS FALLOS CONDENATORIOS / REITERACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA / INOPERANCIA DE LA CADUCIDAD DE LA ACCIÓN [E]l artículo 11 de la Ley 678 de 2001, establece que el término de caducidad debe contarse a partir del pago de la condena o a más tardar desde el vencimiento del plazo para hacer efectiva la sentencia que le impuso una obligación de carácter indemnizatorio al Estado.
En este caso, (…) la acción de repetición no se encuentra caducada, porque el término de caducidad del monto adicional no puede contarse a partir de la sentencia de segunda instancia del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, toda vez que, para ese momento no se había impuesto la obligación indemnizatoria por el monto adicional.
Por esta razón, en esa época la entidad demandante realizó el pago únicamente del monto establecido en el fallo de segunda instancia. (…) Con posterioridad a la providencia de segunda instancia del proceso de nulidad y restablecimiento, la Sala Plena del Consejo de Estado profirió la Sentencia (…) que resolvió el recurso extraordinaria de súplica y aumentó el monto de la obligación indemnizatoria.
Solo hasta ese momento se tuvo conocimiento de la imposición de un monto indemnizatoria adicional, que no existía para el momento en que se expidió el fallo de segunda instancia. (…) Cosa distinta ocurre cuando la sentencia de segunda instancia condena al Estado y la entidad decide pagar hasta que se resuelva el recurso extraordinario de súplica.
En ese evento, la entidad demandante a pesar de haber conocido el monto exacto de la obligación indemnizatoria decide demorarse en el pago, situación en la que, debe aplicarse la caducidad, porque el recurso extraordinario no puede revivir el término de caducidad sobre el monto indemnizatorio impuesto y conocido por las partes. (…) Sin embargo, para el caso concreto, no es aplicable esa interpretación, porque son casos diferentes, pues la entidad cumplió la sentencia de segunda instancia y no postergó el pago del monto de la obligación impuesto en esa providencia, razón por la cual, no es jurídicamente admisible sostener que se amplió el término de caducidad respecto del monto adicional, pues este solo podía contabilizarse a partir de su imposición. FUENTE FORMAL: LEY 678 DE 2001 - ARTÍCULO 11 NOTA DE RELATORÍA: Sobre el examen de constitucionalidad del numeral 9 del artículo 136 del Código Contencioso, consultar providencia de la Corte Constitucional, de 8 de agosto de 2001, Exp.
C-832, M.P. Rodrigo Escobar Gil. Acerca del cómputo del término de caducidad de la acción de repetición cuando se evidencia que la entidad decide pagar hasta que se resuelva el recurso extraordinario de súplica, consultar providencias de 11 de octubre de 2018, Exp. 49564, C.P. Carlos Alberto Zambrano Becerra; y de 13 de abril de 2016, Exp. 42354, C.P. Marta Nubia Velásquez Rico.
ACCIÓN DE REPETICIÓN / PODER OFICIOSO DEL JUEZ / FACULTAD OFICIOSA DEL JUEZ / COSA JUZGADA / DECLARACIÓN DE LA EXCEPCIÓN DE COSA JUZGADA / COSA JUZGADA PARCIAL / HECHO NUEVO / CONFIGURACIÓN DE HECHO NUEVO / ELEMENTOS DE LA COSA JUZGADA / REQUISITOS DE LA COSA JUZGADA En el caso bajo estudio, la Sala declarará de oficio el fenómeno de la cosa juzgada parcial, porque la Sentencia de 27 de agosto de 2018, proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B resolvió una acción de repetición con identidad de partes, objeto y causa.
No obstante, se debe aclarar que, no sobre todos los aspectos presentados en la segunda demanda de repetición existe identidad, debido a que, el juez de la primera acción de repetición no valoró algunos hechos que ocurrieron con posterioridad a la presentación de la primera demanda. (…) En concordancia, cuando una demanda presenta nuevos elementos, el juez se encuentra facultado para pronunciarse únicamente sobre ellos, caso en el cual, el juzgador podrá retomar los fundamentos que constituyen cosa juzgada para proceder a fallar sobre la nueva causa.
FUENTE FORMAL: CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL - ARTÍCULO 306 / CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL - ARTÍCULO 332 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 267 NOTA DE RELATORÍA: Respecto de los elementos de la cosa juzgada, consultar providencias de la Corte Constitucional, de 25 de julio de 2001, Exp. C- 774, M.P. Rodrigo Escobar Gil; y de 20 de agosto de 2015, Exp.
T-534 de 2015, M.P. Alberto Rojas Ríos. Sobre el precedente jurisprudencial con identidad de partes, objeto y causa a los del presente proceso, consultar sentencia de 27 de agosto de 2018, Exp. 39226, C.P. Stella Conto Díaz del Castillo. ACCIÓN DE REPETICIÓN / REQUISITOS DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / REQUISITOS DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / FUNDAMENTOS DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / ELEMENTOS DE PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / PRESUPUESTOS DE PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / RECURSO EXTRAORDINARIO DE SÚPLICA / DECISIÓN DEL RECURSO DE SÚPLICA / EFECTOS DEL RECURSO EXTRAORDINARIO DE SÚPLICA / AJUSTE DE LA CONDENA / DISTINTOS FALLOS CONDENATORIOS / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN Para determinar la configuración de la acción de repetición, es indispensable demostrar los elementos objetivos y subjetivos que la conforman.
Por esa razón, se estudiarán los siguientes requisitos: a) la existencia de una condena judicial o de un acuerdo conciliatorio que impuso a la entidad estatal demandante el pago de una suma de dinero; b) el pago que haya realizado la entidad; c) la calidad del demandado como agente o ex agente del Estado; y d) la culpa grave o el dolo del demandado.
(…) Al proceso se aportó copia de la Sentencia de 1 de julio de 2018, proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado, por medio de la cual se resolvió el recurso extraordinario de súplica (…). Esta decisión solo aumento el monto de los perjuicios ocasionados por la declaratoria de insubsistencia, pero no impuso una nueva condena judicial.
Por tanto, esta acreditado el primer requisito de la acción de repetición. (…) En el expediente obra la Resolución (…) a través de la cual se giró al Tribunal Administrativo de Cundinamarca el valor del monto adicional de la condena. Asimismo, se encuentra el certificado de disponibilidad presupuestal, la orden de pago y el depósito judicial (…) que demuestran el valor pagado por la entidad.
(…) La calidad agente estatal de los demandados se desprende de la Sentencia de 27 de agosto de 2018, proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, en la que se acreditó esta condición. (…) Para determinar la culpa grave de los agentes por el monto adicional de la condena, no es necesario hacer una nueva valoración sobre este elemento, porque la responsabilidad patrimonial de los agentes ya fue decidida en la Sentencia de 27 de agosto de 2018, proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B (…).
De esta manera, (…) [se] acredita (…) la culpa grave del señor (…), porque si fue declarado responsable por el monto principal de la condena impuesta a la entidad demandante, también lo es por su aumento. Se reitera que es una misma condena judicial, solo que impuesta al Estado en momento diferentes. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: ALBERTO MONTAÑA PLATA Bogotá D.C., tres (3) de agosto dos mil veinte (2020) Radicación número: 25000-23-26-000-2011-00558-01(48779) Actor: BOGOTÁ DISTRITO CAPITAL – SECRETARIA DE HACIENDA DISTRITAL Demandado: ENRIQUE PEÑALOSA LONDOÑO Y OTROS Referencia: ACCIÓN DE REPETICIÓN (APELACIÓN SENTENCIA) Temas: ACCIÓN DE REPETICIÓN- COSA JUZGADA PARCIAL-Declaración de oficio– ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Declaratorio de insubsistencia de una funcionara de carrera administrativa.
Síntesis del caso: se demandó en acción de nulidad y restablecimiento del derecho el acto administrativo que declaró la insubsistencia de una funcionaria de carrera administrativa. En este proceso se accedieron a las pretensiones de la demanda y se condenó al Estado a pagar todos los salarios dejados de percibir y demás prestaciones. Ante esta decisión, la entidad demandante interpuso la primera demanda de repetición contra los funcionarios que suscribieron el acto anulado.
Posteriormente, la Sala Plena del Consejo de Estado modificó el inciso 3 de la providencia de segunda instancia del proceso de nulidad, razón por la cual, aumentó el monto de la condena impuesta. Con base en esta decisión la entidad interpuso una segunda demanda de repetición por los mismos hechos, pero agregó como aspecto nuevo el valor adicional de la condena.
Conoce la Sala el recurso de apelación interpuesto por el apoderado del demandante, Bogotá Distrito Capital – Secretaría de Hacienda, contra la Sentencia de 27 de junio de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda. La Sala tiene competencia para estudiar este asunto por tratarse de un recurso de apelación interpuesto contra una Sentencia proferida por un Tribunal Administrativo, de conformidad con el inciso 2 del artículo 7 de la Ley 678 de 2001 y el artículo 129 del CCA, modificado por el artículo 37 de la Ley 446 de 1998.
Contenido: 1. Antecedentes; 2. Consideraciones; 3. Decisión. 1.
ANTECEDENTES Contenido: 1.1. Posición de la parte demandante; 1.2. Posición de la parte demandada; 1.3. Sentencia de primera instancia 1.4 Recurso de apelación; y, 1.5. Trámites relevantes de segunda instancia. 1.1 Posición de la parte demandante El 22 de febrero de 2010, el apoderado de Bogotá Distrito Capital – Secretaria de Hacienda Distrital, en calidad de demandante interpuso acción de repetición[1] contra los señores Enrique Peñalosa Londoño y Carlos Alberto Sandoval Reyes, con base en las siguientes pretensiones (se trascribe): “1.
Que se declare responsables a los doctores ENRIQUE PEÑALOSA LONDOÑO y CARLOS ALBERTO SANDOVAL REYES, identificados como quedo establecido anteriormente, como consecuencia de la conducta gravemente culposa en la que incurrieron al proferir en calidad de Alcalde Mayor y Secretario de Hacienda de Bogotá, la Resolución No.795 del 18 de septiembre de 1998, por medio de la cual se declaró la insubsistencia de la señora CLARA ESPERANZA SALAZAR ARANGO, quien se encontraba inscrita en el escalafón de carrera administrativa, lo que dio origen a la condena impuesta contra Bogotá D.C, contenida en la sentencia del 1ª de julio de 2008 proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, que resolvió el recurso extraordinario de súplica interpuesto contra la sentencia del 22 de mayo de 2003 proferida por la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado al haberse infirmado el descuento de lo percibido por el desempeño de cargos oficiales durante el tiempo que estuvo retirada del servicio, en razón a que el pago impuesto en la condena no tiene por causa la prestación del servicio sino el daño causado por el retiro ilegal. 2.
Que como consecuencia de la declaración anterior, se condene a los demandados a pagar a Bogotá D.C; la suma de CIENTO DIECINUEVE MILLONES CINCUENTA Y NUEVE MIL CIENTO SESENTA Y CUATRO PESOS ($119.059.164) m/cte, que le fueron cancelados a la señora CLARA ESPERANZA SALAZAR ARANGO con fundamento en la sentencia proferida el 1ª de julio de 2008 por el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. 3.
Que el monto de la condena que se profiera en contra de los doctores ENRIQUE PEÑALOSA LONDOÑO y CARLOS ALBERTO SANDOVAL REYES, sea actualizada hasta el momento del pago efectivo de conformidad con lo dispuesto en el artículo 178 del Código Contencioso Administrativo. 4. Que la sentencia que ponga fin al presente proceso reúna los requisitos exigidos por los artículos 68 del C.C.A y 488 del CPC, es decir, que en ella conste una obligación clara, expresa y actualmente exigible, a fin de que preste mérito ejecutivo. 5.
Que se condene en costas a los demandados.” En la demanda se relataron los siguientes hechos: el 18 de septiembre de 1998, por medio de la Resolución 795 los señores Enrique Peñalosa Londoño y Carlos Alberto Sandoval Reyes, en calidad de Alcalde Mayor de Bogotá y Secretario de Hacienda respectivamente, declararon insubsistente a la señora Clara Esperanza Salazar Arango, quien era una funcionaria de carrera administrativa.
El 14 de septiembre de 2000, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sala de Descongestión, Sección Segunda declaró la nulidad del acto administrativo de insubsistencia, ordenó el reintegro y el pago de las remuneraciones dejadas de percibir. El 22 de mayo de 2003, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A confirmó la decisión anterior y descontó las sumas percibidas por haber ejercido otros cargos oficiales durante el tiempo de retiro.
Es importante destacar que, contra este fallo la funcionaria interpuso recurso extraordinario de súplica. En cumplimiento del fallo de segunda instancia, la entidad expidió la Resolución 1256 de 14 de noviembre de 2003. Con fundamento en estos hechos se demandó por primera vez en repetición a los funcionarios. El 1 de julio de 2008[2], la Sala Plena del Consejo de Estado, por medio de providencia dejó sin efectos el inciso tercero de la parte resolutiva del fallo de segunda instancia del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.
Es decir, le ordenó a la entidad demandante pagar el descuento efectuado a la funcionaria, porque la condena impuesta tenía como causa el daño ocasionado por el retiro ilegal de su cargo y no por la prestación de sus servicios. Para cumplir la decisión anterior, la Administración Distrital expidió la Resolución 280 de 25 de septiembre de 2008[3], a través de la cual ordenó el pago del dinero descontado por haber desempeñado otros cargos oficiales.
Con base en este pago se demandó por segunda vez en repetición a los funcionarios involucrados, pero solo respecto del monto adicional de la condena. Como fundamento de la demanda, la entidad manifestó 4 argumentos: 1) los agentes transgredieron las disposiciones relacionadas con la desvinculación de los empleados de carrera administrativa; 2) los demandados desconocieron la estabilidad laboral de la funcionaria, al desvincularla sin tener en cuenta el procedimiento que contemplaba el ordenamiento jurídico; 3) se declaró la nulidad del acto administrativo de insubsistencia, por falta de motivación del acto demandado; y, 4) las sentencias del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho bastan para demostrar la conducta de los agentes.
Adicionalmente, es necesario poner de presente que en el escrito de demanda se solicitó la acumulación de procesos[4] con la primera acción de repetición que presentó la entidad. El 23 de abril de 2013, la entidad demandante presentó escrito de alegatos de conclusión[5], en el que precisó y reiteró los argumentos de la demanda. 1.2 Posición de la parte demandada El 21 de septiembre de 2012, los señores Enrique Peñalosa Londoño y Carlos Alberto Sandoval Reyes presentaron escrito de contestación de la demanda[6], en el que se opusieron a todas pretensiones alegadas, con base en 5 argumentos principales: 1) este asunto fue resuelto en primera instancia por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en otro proceso de repetición; 2) el acto de insubsistencia no requería de motivación, porque el cargo que detentaba la señora Clara Esperanza Salazar Arango era de libre nombramiento y remoción; 3) la entidad no probó la culpa grave; 4) debe inaplicarse el acto administrativo que inscribió un cargo de libre nombramiento y remoción como si fuera de carrera administrativa; y, 5) la sentencia de nulidad y restablecimiento del derecho no basta para acreditar la culpa grave. 1.3 Sentencia de primera instancia[7] El 27 de junio de 2013, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B denegó las pretensiones de la demanda, bajo dos argumentos principales, en primer lugar, indicó que no era posible pronunciarse sobre los aspectos que fueron resueltos en el primer proceso de repetición, sino solo respecto del hecho nuevo, esto es, el monto adicional de la condena; y, en segundo lugar, señaló que el aumento de esa condena no era imputable a los demandados, porque el origen de esta emanaba de un cambio jurisprudencial y no de la conducta de los funcionarios. 1.4 Recurso de apelación[8] El 2 de agosto de 2013, la entidad demandante interpuso recurso de apelación contra el fallo de primera instancia, en el que el impugnante manifestó que el juzgador había interpretado erróneamente la Sentencia de 1 de Julio de 2008, proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado, porque la condena impuesta se derivó del daño ocasionado por el retiro ilegal y no por un cambio jurisprudencial.
Adicionalmente, la entidad apelante expresó que no era posible acogerse a la decisión que tomó el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en un mismo proceso y con los mismos hechos, porque aún no era un fallo en firme, debido a que, este se encontraba ante la Sección Tercera del Consejo de Estado en segunda instancia. También, manifestó que la solicitud de acumulación de procesos había sido denegada por el Juzgado 33 Administrativo de Bogotá. 1.5 Trámite relevante de segunda instancia El 18 de noviembre de 2013, se admitió el recurso de apelación[9].
Posteriormente, el 10 de septiembre de 2014, se corrió traslado para alegar de conclusión[10], únicamente la entidad demandante presentó escrito de alegatos, en el que reiteró los argumentos de la demanda y de la apelación. El 28 de octubre de 2014, el Ministerio Público rindió concepto[11], a través del cual, manifestó que no se encontraban acreditados los elementos de esenciales de la acción de repetición. El 13 de abril de 2020, el Consejero de Estado Ramiro Pazos Guerrero manifestó impedimento para conocer de este proceso, con fundamento en el numeral 2 del artículo 141 del Código General del Proceso[12], por haber participado en la primera instancia del asunto bajo estudio.
Este impedimento se declarará fundado en la parte resolutiva de esta providencia, toda vez que, el Consejero de Estado suscribió el fallo de primera instancia de la primera acción de repetición[13], razón por la cual, conoció de los hechos, las pretensiones y las partes de este proceso. De esta manera, si bien formalmente el magistrado no resolvió el mismo proceso de repetición, no se puede ignorar que la fuente de la obligación indemnizatoria es una sola, esto es, la condena judicial derivada de la declaratoria de nulidad del acto de insubsistencia de la funcionaria de carrera administrativa.
Resulta evidente que el magistrado en cuestión adoptó una decisión sobre los hechos, las pruebas y los argumentos jurídicos de las partes, que tienen relación directa con la resolución del caso bajo estudio. Esta circunstancia afecta la imparcialidad del funcionario judicial, porque tiene un razonamiento preconcebido sobre el objeto del litigio, que hace necesario separarlo de su conocimiento.
Por tanto, para garantizar la imparcialidad, la transparencia y el debido proceso, se declarará fundado el impedimento. 2. CONSIDERACIONES Contenido: 2.1 Análisis sustantivo; 2.2. Perjuicios; 2.3 Costas. 2.1 Análisis sustantivo La Sala se pronunciará de fondo sobre el asunto, porque se encuentra reunidos los presupuestos procesales para dictar sentencia. Al respecto, es necesario advertir que, el artículo 11 de la Ley 678 de 2001, establece que el término de caducidad debe contarse a partir del pago de la condena o a más tardar desde el vencimiento del plazo para hacer efectiva la sentencia que le impuso una obligación de carácter indemnizatorio al Estado[14].
En este caso, como la Sala Plena del Consejo de Estado profirió la Sentencia de 1 de julio de 2008, a través de la cual infirmó el inciso tercero de la parte resolutiva del fallo de segunda instancia del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, el término de caducidad deberá contarse a partir del pago efectivo del monto adicional de la condena.
De esta manera, la demanda se presentó de forma oportuna, porque el pago efectivo de la suma adicional de la condena tuvo ocurrencia el 10 de octubre de 2008[15] y la acción de repetición se interpuso el 22 de febrero de 2010, es decir, dentro de los 2 años que contempla la ley. Es importante aclarar que, la acción de repetición no se encuentra caducada, porque el término de caducidad del monto adicional no puede contarse a partir de la sentencia de segunda instancia del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, toda vez que, para ese momento no se había impuesto la obligación indemnizatoria por el monto adicional.
Por esta razón, en esa época la entidad demandante realizó el pago únicamente del monto establecido en el fallo de segunda instancia. Con posterioridad a la providencia de segunda instancia del proceso de nulidad y restablecimiento, la Sala Plena del Consejo de Estado profirió la Sentencia 1 de Julio de 2008, que resolvió el recurso extraordinario de súplica y aumentó el monto de la obligación indemnizatoria.
Solo hasta ese momento se tuvo conocimiento de la imposición de un monto indemnizatoria adicional, que no existía para el momento en que se expidió el fallo de segunda instancia. Cosa distinta ocurre cuando la sentencia de segunda instancia condena al Estado y la entidad decide pagar hasta que se resuelva el recurso extraordinario de súplica.
En ese evento, la entidad demandante a pesar de haber conocido el monto exacto de la obligación indemnizatoria decide demorarse en el pago[16], situación en la que, debe aplicarse la caducidad, porque el recurso extraordinario no puede revivir el término de caducidad sobre el monto indemnizatorio impuesto y conocido por las partes. Sin embargo, para el caso concreto, no es aplicable esa interpretación, porque son casos diferentes, pues la entidad cumplió la sentencia de segunda instancia y no postergó el pago del monto de la obligación impuesto en esa providencia, razón por la cual, no es jurídicamente admisible sostener que se amplió el término de caducidad respecto del monto adicional, pues este solo podía contabilizarse a partir de su imposición. Por otra parte, como el régimen jurídico aplicable se determina por los hechos que dieron lugar a la imposición de la condena, la Sala debe concluir que este caso se rige por el Decreto 1 de 1984.
De esta manera, las presunciones legales de la Ley 678 de 2001 no son aplicables a este asunto. En consecuencia, no se acogen los argumentos esgrimidos por el apelante, que hacen referencia a que se encuentra configurada la presunción del numeral 1 del artículo 6 de la Ley 678 de 2001. 2.2. Cuestión preliminar: declaración de oficio de la cosa juzgada parcial En el caso bajo estudio, la Sala declarará de oficio el fenómeno de la cosa juzgada parcial[17], porque la Sentencia de 27 de agosto de 2018, proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B[18] resolvió una acción de repetición con identidad de partes, objeto y causa.
No obstante, se debe aclarar que, no sobre todos los aspectos presentados en la segunda demanda de repetición existe identidad, debido a que, el juez de la primera acción de repetición no valoró algunos hechos que ocurrieron con posterioridad a la presentación de la primera demanda. Respecto de los elementos de la cosa juzgada, la Corte Constitucional[19] ha establecido: “Identidad de objeto, es decir, la demanda debe versar sobre la misma pretensión material o inmaterial sobre la cual se predica la cosa juzgada.
Se presenta cuando sobre lo pretendido existe un derecho reconocido, declarado o modificado sobre una o varias cosas o sobre una relación jurídica. Igualmente se predica identidad sobre aquellos elementos consecuenciales de un derecho que no fueron declarados expresamente. Identidad de causa petendi (eadem causa petendi), es decir, la demanda y la decisión que hizo tránsito a cosa juzgada deben tener los mismos fundamentos o hechos como sustento.
Cuando además de los mismos hechos, la demanda presenta nuevos elementos, solamente se permite el análisis de los nuevos supuestos, caso en el cual, el juez puede retomar los fundamentos que constituyen cosa juzgada para proceder a fallar sobre la nueva causa. Identidad de partes, es decir, al proceso deben concurrir las mismas partes e intervinientes que resultaron vinculadas y obligadas por la decisión que constituye cosa juzgada.
Cuando la cosa juzgada exige que se presente la identidad de partes, no reclama la identidad física sino la identidad jurídica. (Se destaca)” En concordancia, cuando una demanda presenta nuevos elementos, el juez se encuentra facultado para pronunciarse únicamente sobre ellos, caso en el cual, el juzgador podrá retomar los fundamentos que constituyen cosa juzgada para proceder a fallar sobre la nueva causa.
Para determinar la configuración de la cosa juzgada es necesario estudiar sus elementos: en relación con la identidad partes[20], en este proceso concurren las mismas partes del primer proceso de repetición, que ya fue decidido de fondo por esta Corporación. Se encuentra configurada la identidad de objeto[21], porque en la primera demanda de repetición y en esta, se solicitaron como pretensiones la declaratoria de responsabilidad patrimonial de los agentes y el reintegro del pago de la condena judicial impuesta, solo que por montos diferentes.
De ahí que, no sea admisible volver a analizar la responsabilidad de los agentes, porque la imposición de la obligación indemnizatoria a cargo del Estado y su aumento son una única condena, que tienen como causa directa el comportamiento del señor Enrique Peñalosa Londoño. Por esta razón, la Sala solo estudiará el monto adicional de la condena, pues sobre este monto no existe pronunciamiento judicial.
Respecto de la identidad de causa[22], el hecho que motivó el inicio de las acciones de repetición fue la condena impuesta al Estado, por la declaratoria de insubsistencia de una funcionaria de carrera administrativa. Por tanto, es evidente que el juicio de responsabilidad que se realizó en el primer proceso de repetición se restringió a determinar si la conducta desplegada por los agentes demandados había sido dolosa o gravemente culposa, sin que fuera determinante para la resolución del caso el valor de la condena.
A pesar de que en la segunda demanda de repetición se agregó como un hecho nuevo, la existencia de una decisión judicial que aumentó el monto de la condena, este no alteró las razones por las cuales la entidad demandante decidió repetir contra los demandados, pues la condena se originó en la declaratoria de insubsistencia de la funcionaria de carrera administrativa.
No se trataba, en efecto de un hecho jurídicamente calificado que hubiera determinado la consecuencia marcada por la acción de repetición, pues la adición de la condena tiene los mismos fundamentos que sirvieron para establecer la responsabilidad patrimonial de los agentes demandados. Así las cosas, se declara de manera oficiosa la excepción de cosa juzgada parcial y se entran a estudiar los elementos de la acción de repetición respecto de los hechos que no fueron estudiado en el primer proceso de repetición. 2.3.
Presupuesto de la acción de repetición Para determinar la configuración de la acción de repetición, es indispensable demostrar los elementos objetivos y subjetivos que la conforman. Por esa razón, se estudiarán los siguientes requisitos: a) la existencia de una condena judicial o de un acuerdo conciliatorio que impuso a la entidad estatal demandante el pago de una suma de dinero; b) el pago que haya realizado la entidad; c) la calidad del demandado como agente o ex agente del Estado; y d) la culpa grave o el dolo del demandado.
Establecido lo anterior, la Sala analizará si, en el presente asunto, se encuentran reunidos todos los presupuestos anotados; en caso de que alguno de estos no se encuentre satisfecho, resulta innecesario estudiar los demás. a. La existencia de una condena judicial, un acuerdo conciliatorio u otra forma de terminación de un conflicto que le impone una obligación indemnizatoria al Estado Al proceso se aportó copia de la Sentencia de 1 de julio de 2018, proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado, por medio de la cual se resolvió el recurso extraordinario de súplica y se infirmó el inciso tercero de la parte resolutiva de la Sentencia de 22 de mayo de 2003, proferida por la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado[23].
Esta decisión solo aumento el monto de los perjuicios ocasionados por la declaratoria de insubsistencia, pero no impuso una nueva condena judicial[24]. Por tanto, esta acreditado el primer requisito de la acción de repetición. b. El pago de la condena impuesta a la parte actora En el expediente obra la Resolución 724 de 1 de octubre de 2008[25], a través de la cual se giró al Tribunal Administrativo de Cundinamarca el valor del monto adicional de la condena.
Asimismo, se encuentra el certificado de disponibilidad presupuestal[26], la orden de pago[27] y el depósito judicial de 10 de octubre de 2008[28], que demuestran el valor pagado por la entidad. c. La calidad del demandado como agente o ex agente del Estado o particular que cumple funciones públicas La calidad agente estatal de los demandados se desprende de la Sentencia de 27 de agosto de 2018, proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B[29], en la que se acreditó esta condición. d. La culpa grave o dolo del agente estatal Para determinar la culpa grave de los agentes por el monto adicional de la condena, no es necesario hacer una nueva valoración sobre este elemento, porque la responsabilidad patrimonial de los agentes ya fue decidida en la Sentencia de 27 de agosto de 2018, proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B[30] (se trascribe): “En lo que respecta al señor Enrique Peñalosa Londoño, la entidad demandante insiste en su responsabilidad, pues en su criterio i) el juez del proceso ordinario dejó en claro que el funcionario desconoció abiertamente las normas sobre carrera administrativa, toda vez que desvinculó a la señora Salazar Arango sin tener en cuenta la actualización de su situación en el registro de carrera, en el cargo subdirectora grado 24 de la Secretaria de Hacienda y ii) porque su conducta no puede considerarse justificada por el hecho de que solicitó un concepto al Departamento Administrativo del Servicio Civil del distrito, cuando ni siquiera se hace mención al mismo en el acto de insubsistencia. A juicio de la Sala si bien las afirmaciones de la sentencia condenatoria relativas a la infracción de las normas de carrera son insuficientes para ordenar la repetición, como lo concluyó el tribunal, las pruebas recaudadas, a la luz de las normas que regulan la materia, no permiten tener por justificada la conducta del exservidor, ya que el mismo conocía o debía conocer, con proyección de grave negligencia de no ser ello así, que el concepto que opone para fundamentar su defensa fue emitido por un organismo bajo su subordinación que no administraba el sistema de carrera de la entidad, y que, en todo caso, no podía actuar en contravía de la postura del organismo que sí lo hacía, la Comisión Nacional del Servicio Civil, quien, previamente, se pronunció sobre la situación particular de la empleada.
Es de destacar, además, que este pronunciamiento fue puesto de presente por la trabajadora, oportunamente, al exalcalde (…) Se advierte culpa grave imputable al exalcalde mayor de Bogotá, Enrique Peñalosa Londoño, pues el mismo conocía que la señora Arango Londoño era funcionaria de carrera y ocupaba un cargo de igual connotación. Aunado a que la misma, le advirtió su calidad y, no obstante, la declaró insubsistente (…) Finalmente, en lo que respecta al señor Carlos Alberto Sandoval Reyes, secretario de hacienda, no se observa una actuación dolosa o gravemente culposa, comoquiera que ninguna circunstancia permite advertir que determinó la decisión del alcalde o la informó al punto de poder hacer algún reproche a su actuación, lo que resulta de la mayor relevancia, dado el grado de subordinación entre los dos funcionarios y porque la desvinculación de los servidores del distrito es una función privativa del alcalde, de acuerdo con lo previsto en el artículo 38 del Decreto Ley 1421 de 1993.” De esta manera, los extractos anteriores permiten acreditar la culpa grave del señor Enrique Peñalosa Londoño, porque si fue declarado responsable por el monto principal de la condena impuesta a la entidad demandante, también lo es por su aumento.
Se reitera que es una misma condena judicial, solo que impuesta al Estado en momento diferentes. Adicionalmente, se debe precisa que, respecto del señor Carlos Alberto Sandoval Reyes no es posible atribuir responsabilidad patrimonial, toda vez que, su conducta no contribuyó a la imposición de la condena judicial, derivada de la declaratoria de nulidad del acto de insubsistencia. 2.4 Perjuicios Dilucidada la responsabilidad de los demandados, es necesario actualizar el valor de la condena que deberá pagar el señor Enrique Peñalosa Londoño, por su conducta gravemente culposa.
Por tal efecto, se utilizará la fórmula de actualización, que tiene como índice inicial el correspondiente al mes de octubre de 2008[31] y como índice final el último conocido a la fecha de esta providencia. Ra = Rh x índice final / mayo de 2020 índice inicial / octubre de 2008 Ra = $119.059.164x 105.36 69,30 Ra = $ 181.011.161 2.4. Condena en costas La Sala se abstendrá de condenar en costas, porque no se observa temeridad o mala fe en el actuar de las partes, de conformidad con lo establecido en el artículo 171 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998. 3.
DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley FALLA PRIMERO: REVOCAR la Sentencia de 27 de junio de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B y en su lugar, DECLÁRESE probada de oficio la excepción de cosa juzgada parcial.
SEGUNDO: DECLARAR patrimonialmente responsable, a título de culpa grave, al señor Enrique Peñalosa Londoño, de conformidad con las consideraciones de la presente decisión.
TERCERO: CONDENAR al señor ENRIQUE PEÑALOSA LONDOÑO a reintegrar la suma de $ 181.011.161 pesos moneda corriente a favor del Distrito Capital de Bogotá.
CUARTO: FÍJESE el plazo de 6 meses para el cumplimiento de esta sentencia, a partir del día siguiente a su ejecutoria.
QUINTO: Sin condena en costas.
SEXTO: DECLARAR FUNDADO el impedimento manifestado por el Consejero de Estado Ramiro Pazos Guerrero, y en consecuencia separarlo del conocimiento de este proceso.
SÉPTIMO: Esta sentencia deberá cumplirse en la forma y en los términos consignados de los artículos 177 y 179 del Código Contencioso Administrativo. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ MARÍA ADRIANA MARÍN Conjuez ALBERTO MONTAÑA PLATA SALVAMENTO DE VOTO DEL DOCTOR MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / CÓMPUTO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN REPETICIÓN / CONTABILIZACIÓN DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / OPORTUNIDAD PARA LA PRESENTACIÓN DE LA DEMANDA / RECURSO EXTRAORDINARIO DE SÚPLICA / DECISIÓN DEL RECURSO DE SÚPLICA / EFECTOS DEL RECURSO EXTRAORDINARIO DE SÚPLICA / AJUSTE DE LA CONDENA / DISTINTOS FALLOS CONDENATORIOS / CARACTERÍSTICAS DE LA CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / CONCEPTO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / PRINCIPIO DE SEGURIDAD JURÍDICA NORMATIVIDAD DE LA CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / REITERACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA / CONFIGURACIÓN DE LA CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / CONFIGURACIÓN DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA Si de acuerdo con la sentencia C-832 de 2001 el término de caducidad para ejercer la acción de repetición contra el agente debe iniciar a contarse, como máximo, transcurridos 18 meses desde la ejecutoria de la sentencia de condena, dicho plazo debe considerarse como perentorio e improrrogable.
A este no puede sumársele el término de duración del recurso extraordinario de súplica y, en consecuencia, empezar a contabilizar el término de dos años desde que transcurran los 18 meses con que cuenta la entidad para pagar la suma adicional impuesta en la providencia que resuelve dicho recurso extraordinario. (…) El señalamiento de un plazo perentorio durante el cual puede iniciarse una acción contra el demandado le garantiza a éste que solo podría ser demandado dentro del mismo, por lo que se trata de un término improrrogable que trascurre de manera objetiva, sin depender de circunstancias propias de la entidad, incluyendo la posibilidad de que la condena se incremente como consecuencia de la interposición de un recurso extraordinario.
(…) El término de caducidad como garantía en favor del demandado en este caso está establecido teniendo como elemento objetivo la ejecutoria de la sentencia de condena. Sobrepasarlo, adicionándolo con el término de duración del recurso extraordinario de súplica, comporta modificar una regla legal y desconoce el derecho al debido proceso del agente demandado.
(…) Anclar el término a la sentencia de condena tiene como propósito garantizar el derecho al debido proceso del agente estatal. (…) Señalar –como lo hace la sentencia de la que me aparto- que el término debe <<contarse a partir del pago efectivo del monto adicional de la condena>> ordenado mediante la decisión de un recurso extraordinario de súplica, implicaría concluir que el límite temporal no está marcado por la sentencia ejecutoriada, sino por el pago de la condena que pueda establecerse en un recurso extraordinario de súplica.
En consecuencia, para los efectos de la caducidad resulta irrelevante si se efectuó un pago con posterioridad al límite temporal y la razón de dicho pago, pues se insiste que el término depende, conforme con la ley, únicamente de la ejecutoria de la sentencia condenatoria. NOTA DE RELATORÍA: Sobre la caducidad de la acción de repetición, consultar providencia de la Corte Constitucional, de 8 de agosto de 2001, Exp.
C-832, M.P. Rodrigo Escobar Gil. En relación con las características de la caducidad, consultar providencias de la Corte Constitucional, de 30 de marzo de 2009, Exp. C-227, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; y de 14 de septiembre de 2016, Exp. SU-498, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. Acerca de la finalidad de la caducidad de la acción, consultar providencias de la Corte Constitucional, de 4 de agosto de 1994, Exp.
C-351, M.P. Hernando Herrera Vergara; y de 26 de mayo de 2011, Exp. SU-447, M.P. Mauricio González Cuervo. Salvamento de voto Con el debido respeto por la posición mayoritaria de la Sala contenida en la sentencia del 3 de agosto de 2020, no comparto la decisión de acceder a las pretensiones de la demanda y condenar a uno de los demandados en este asunto, porque cuando se interpuso la demanda que dio origen al presente proceso ya había operado el fenómeno de la caducidad.
En efecto: 1.- Como resumen de los hechos relevantes se tiene que: (i) el acto administrativo por el cual se imputa responsabilidad al agente estatal demandado es la Resolución 795 expedida el 18 de septiembre de 1998, por medio de la cual se declaró la insubsistencia de la señora Clara Esperanza Salazar Arango; (ii) la sentencia de segunda instancia del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que condenó a la entidad ahora demandante quedó ejecutoriada el 21 de agosto de 2003;
(ii) la providencia que resolvió el recurso extraordinario de súplica en la que se adicionó la condena impuesta fue proferida el 1° de julio de 2008 y, (iv) la demanda que dio origen a esta acción de repetición se presentó el 22 de febrero de 2010. 2.- La Corte Constitucional en sentencia C-832 de 2001 declaró exequible el aparte del numeral 9° del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo según el cual el término de dos años de caducidad de la acción de repetición se cuenta <<a partir del día siguiente de la fecha del pago total efectuado por la entidad>>.
Sin embargo, la Corte condicionó la exequibilidad bajo el entendido que dicho término <<empieza a correr a partir de la fecha en que efectivamente se realice el pago, o, a más tardar, desde el vencimiento del plazo de 18 meses previstos en el artículo 177 inciso 4° del Código Contencioso Administrativo>>[32]. 3.- El condicionamiento se estableció porque la Corte estimó que el agente estatal no podía estar sometido a esperar -de manera indefinida- a que la entidad realizara el pago de la sentencia de condena.
La fecha de la ejecutoria de la sentencia de condena depende de la autoridad judicial que la profiere, pero, como es necesario que la entidad pague para que pueda repetir, se fijó como límite para contabilizar la caducidad, el plazo legal que la misma entidad tenía para realizar su pago. 4.- El término de caducidad establecido de esta forma constituye una excepción a la regla general aplicada en materia de responsabilidad patrimonial.
La caducidad en este caso no se establece a partir de la realización de la conducta causante del daño, que es la circunstancia imputable al responsable a partir de la cual normalmente se contabiliza este término, porque la acción de repetición se interpone luego de que el Estado es condenado y paga efectivamente la condena. 5.- Si de acuerdo con la sentencia C-832 de 2001 el término de caducidad para ejercer la acción de repetición contra el agente debe iniciar a contarse, como máximo, transcurridos 18 meses desde la ejecutoria de la sentencia de condena, dicho plazo debe considerarse como perentorio e improrrogable.
A este no puede sumársele el término de duración del recurso extraordinario de súplica y, en consecuencia, empezar a contabilizar el término de dos años desde que transcurran los 18 meses con que cuenta la entidad para pagar la suma adicional impuesta en la providencia que resuelve dicho recurso extraordinario. 6.- El agente estatal no solo quedaría expuesto a que se inicie una acción de repetición en su contra en los dos años siguientes a la fecha del pago de la sentencia ejecutoriada de condena, los cuales pueden contabilizarse luego de transcurridos los 18 meses con los cuales la entidad cuenta para el pago, sino que a dicho término se le adicionaría: (i) el término previsto para interponer el recurso extraordinario que era de 20 días con posterioridad a la ejecutoria de la sentencia impugnada -art 194 Decreto 01 de 1984;
(ii) el término de duración de dicho recurso, que en este caso fue de cinco años; (iii) el término de 18 meses con que cuenta la entidad para realizar dicho pago y, (iv) los dos años de caducidad de la acción de repetición. 7.- El plazo perentorio es el de dos años contado como máximo luego de transcurridos los 18 meses desde la ejecutoria de la sentencia de condena porque ese es el término máximo dentro del cual la entidad debe pagarla.
El pago que se haga con posterioridad a dicho límite temporal, como consecuencia de un recurso extraordinario, no revive el término de caducidad de dos años, porque de ser así se afectaría la seguridad jurídica, al igual que <<se estaría vulnerando el derecho al debido proceso, ya que esto implicaría una prerrogativa desproporcionada para la Administración, y las prerrogativas deben ser proporcionadas con la finalidad que persiguen>>[33]. 8.- El señalamiento de un plazo perentorio durante el cual puede iniciarse una acción contra el demandado le garantiza a éste que solo podría ser demandado dentro del mismo, por lo que se trata de un término improrrogable que trascurre de manera objetiva, sin depender de circunstancias propias de la entidad, incluyendo la posibilidad de que la condena se incremente como consecuencia de la interposición de un recurso extraordinario. 9.- En relación con las características de la caducidad, la Corte Constitucional ha señalado: <<(…) la figura procesal de la caducidad ha sido entendida como el plazo perentorio y de orden público fijado por la ley, para el ejercicio de una acción o un derecho, que transcurre sin necesidad de alguna actividad por parte del juez o de las partes en un proceso jurídico>>[34]; <<El examen de la caducidad es objetivo en la medida en que el juez constata el término y el incumplimiento de la carga, pero no puede modificar o soslayar el término previsto bajo análisis subjetivos de la conducta de las partes.
La objetividad y rigidez del examen se justifican por los intereses a los que responde la caducidad y, por ello, su declaratoria también puede ser oficiosa>>[35] 10.- Adicionalmente, en relación con su propósito ha indicado que <<Para nadie es desconocido que la sociedad entera tiene interés en que los procesos y controversias se cierren definitivamente, y que atendiendo ese propósito, se adoptan instituciones y mecanismos que pongan término a la posibilidad de realizar intemporal o indefinidamente actuaciones ante la administración de justicia>>[36]; <<Por ello, el señalamiento legal de un término de caducidad es el resultado de la necesidad de otorgar certeza jurídica tanto a los ciudadanos como a la comunidad en general, y de esta manera, brindar estabilidad jurídica a las situaciones debidamente consolidadas por el transcurso del tiempo>>[37] 11.- El término de caducidad como garantía en favor del demandado en este caso está establecido teniendo como elemento objetivo la ejecutoria de la sentencia de condena.
Sobrepasarlo, adicionándolo con el término de duración del recurso extraordinario de súplica, comporta modificar una regla legal y desconoce el derecho al debido proceso del agente demandado. 12.- Anclar el término a la sentencia de condena tiene como propósito garantizar el derecho al debido proceso del agente estatal. Al respecto, la Corte Constitucional en la sentencia C-832 de 2001 aclaró la finalidad y fundamento de la caducidad en tratándose de la acción de repetición en los siguientes términos: <<En lo concerniente a la acción de repetición, la caducidad, aparte de las características y elementos antes anotados, tiene como propósito fundamental propender por la eficiencia de la administración, al señalarle un plazo perentorio para que pueda acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo a demandar a sus funcionarios o exfuncionarios el reintegro de los pagos que haya debido realizar como resultado de su conducta dolosa o gravemente culposa.
(…) [e]l plazo con que cuenta la entidad para realizar el pago de las sentencias de condena en su contra, no es indeterminado, y por lo tanto, el funcionario presuntamente responsable, objeto de la acción de repetición, no tendrá que esperar años para poder ejercer su derecho de defensa>>. [38] 13.- Señalar –como lo hace la sentencia de la que me aparto- que el término debe <<contarse a partir del pago efectivo del monto adicional de la condena>> ordenado mediante la decisión de un recurso extraordinario de súplica, implicaría concluir que el límite temporal no está marcado por la sentencia ejecutoriada, sino por el pago de la condena que pueda establecerse en un recurso extraordinario de súplica.
En consecuencia, para los efectos de la caducidad resulta irrelevante si se efectuó un pago con posterioridad al límite temporal y la razón de dicho pago, pues se insiste que el término depende, conforme con la ley, únicamente de la ejecutoria de la sentencia condenatoria. Fecha ut supra MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Magistrado ACLARACIÓN DE VOTO DE LA DOCTORA MARÍA ADRIANA MARÍN ACCIÓN DE REPETICIÓN / LIQUIDACIÓN DE LA CONDENA / VALOR DE LA CONDENA / CONDUCTA DEL AGENTE DEL ESTADO / VALORACIÓN DE LA CULPA GRAVE / CULPA / CULPA GRAVE / CONCEPTO DE CULPA GRAVE / PRUEBA DE LA CULPA / PRUEBA DE LA CULPA GRAVE / DOLO / CONCEPTO DE DOLO / PRUEBA DEL DOLO / ACTUACIÓN DEL SERVIDOR PÚBLICO / RESPONSABILIDAD DEL SERVIDOR PÚBLICO De conformidad con el artículo 14 de la Ley 678 de 2001, la autoridad judicial que conozca del medio de control de repetición deberá cuantificar el monto de la condena correspondiente, atendiendo al grado de participación del demandado en la producción del daño, su culpa grave o dolo y la valoración de su conducta, conforme a las pruebas aportadas al proceso de repetición, aunque no pueden tenerse en cuenta sus condiciones personales, como su capacidad económica, su reconocimiento social, sus actuaciones anteriores, etc.
Es claro que la Ley 678 de 2001 habilitó al juez de la repetición para tener en cuenta la modalidad de la conducta atribuida al agente estatal, para efectos de fijar el valor de la condena patrimonial, en tanto previó que la autoridad judicial “cuantificará el monto de la condena atendiendo a [la]… culpa grave o dolo”, por lo que, en mi criterio, deberá ser este un factor de ponderación para la estimación de dicha condena.
En efecto, el dolo requiere que el juez de la repetición constate que la transgresión de los deberes impuestos al servidor estatal fue consciente y voluntaria, es decir, con conocimiento de la irregularidad del comportamiento y con la intención de producir las consecuencias nocivas que ello implica. Por el contrario, la culpa grave presenta una ausencia del aspecto volitivo en la actuación desplegada, pues, a pesar de que esta pueda llegar a ser consciente, el funcionario no busca o quiere realizar un hecho ajeno a las finalidades del servicio prestado.
(…) Ahora, es claro que el contenido de las definiciones tanto de dolo como de culpa grave, en los términos de la Ley 678 de 2001, como sustento de las imputaciones que se realizan a los funcionarios públicos, se aparta de los conceptos de otras especialidades, como la penal o la civil. Por esta razón, no existe motivo alguno para llenar, por analogía, las definiciones de dolo y culpa grave, pues la norma especial las estableció de forma integral y expresa.
Bajo ese contexto, resulta desproporcionado pretender que las conductas dolosas y gravemente culposas tengan la misma consecuencia patrimonial en este tipo de procesos. (…) No obstante, en este caso concreto, convengo en que no era posible hacer dicha reducción porque el análisis de la conducta del demandado ya había sido hecho en la sentencia de 27 de agosto de 2018, proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, respecto de la cual se predicaron los efectos de la cosa juzgada y en la misma no se tuvieron en cuenta las consideraciones que aquí expongo.
FUENTE FORMAL: LEY 678 DE 2001 - ARTÍCULO 5 / LEY 678 DE 2001 - ARTÍCULO 6 / LEY 678 DE 2001 - ARTÍCULO 14 ACLARACIÓN DE VOTO Me permito manifestar las razones por las cuales aclaro mi voto a la sentencia de 3 de agosto de 2020, en la cual se resolvió la acción de repetición de la referencia. La razón de mi aclaración está relacionada con la graduación de la condena patrimonial impuesta al demandado.
El análisis efectuado en el fallo concluyó que el demandado era responsable, a título de culpa grave, por el 100% de la condena que se le impuso a la entidad pública en el proceso antecedente. Advierto que, a pesar de que en este caso no era posible hacerlo, a mi juicio, en eventos similares sí hay lugar a la reducción del porcentaje de la condena, conforme a lo establecido en el artículo 14 de la Ley 678 de 2001, que prevé la posibilidad de graduar el monto de la condena patrimonial, teniendo en cuenta la conducta reprochada en la acción de repetición[39].
De conformidad con el artículo 14 de la Ley 678 de 2001, la autoridad judicial que conozca del medio de control de repetición deberá cuantificar el monto de la condena correspondiente, atendiendo al grado de participación del demandado en la producción del daño, su culpa grave o dolo y la valoración de su conducta, conforme a las pruebas aportadas al proceso de repetición, aunque no pueden tenerse en cuenta sus condiciones personales, como su capacidad económica, su reconocimiento social, sus actuaciones anteriores, etc.
Es claro que la Ley 678 de 2001 habilitó al juez de la repetición para tener en cuenta la modalidad de la conducta atribuida al agente estatal, para efectos de fijar el valor de la condena patrimonial, en tanto previó que la autoridad judicial “cuantificará el monto de la condena atendiendo a [la]… culpa grave o dolo”, por lo que, en mi criterio, deberá ser este un factor de ponderación para la estimación de dicha condena.
En efecto, el dolo requiere que el juez de la repetición constate que la transgresión de los deberes impuestos al servidor estatal fue consciente y voluntaria, es decir, con conocimiento de la irregularidad del comportamiento y con la intención de producir las consecuencias nocivas que ello implica. Por el contrario, la culpa grave presenta una ausencia del aspecto volitivo en la actuación desplegada, pues, a pesar de que esta pueda llegar a ser consciente, el funcionario no busca o quiere realizar un hecho ajeno a las finalidades del servicio prestado.
Lo anterior es consecuente con las definiciones de culpa grave y dolo contenidas en los artículos 5° y 6° de la Ley 678 de 2001, dado que la actuación dolosa implica el “querer” el resultado dañoso, mientras que en la definición de la culpa grave se omite el aspecto intencional. Así lo establecen las normas referidas: Artículo 5. Dolo. La conducta es dolosa cuando el agente del Estado quiere la realización de un hecho ajeno a las finalidades del servicio del Estado.
Artículo 6. Culpa grave. La conducta del agente del Estado es gravemente culposa cuando el daño es consecuencia de una infracción directa a la Constitución o a la ley o de una inexcusable omisión o extralimitación en el ejercicio de las funciones (se destaca). Ahora, es claro que el contenido de las definiciones tanto de dolo como de culpa grave, en los términos de la Ley 678 de 2001, como sustento de las imputaciones que se realizan a los funcionarios públicos, se aparta de los conceptos de otras especialidades, como la penal o la civil.
Por esta razón, no existe motivo alguno para llenar, por analogía, las definiciones de dolo y culpa grave, pues la norma especial las estableció de forma integral y expresa. Bajo ese contexto, resulta desproporcionado pretender que las conductas dolosas y gravemente culposas tengan la misma consecuencia patrimonial en este tipo de procesos.
Es clara la distinción efectuada por la Ley 678 de 2001, en cuanto al análisis del aspecto volitivo de la conducta del funcionario estatal, todo con el ánimo de establecer su “grado de participación en la producción del daño”, tal como lo exige el artículo 14 ya citado. Así, a mi juicio, resulta importante establecer que una condena patrimonial, en sede de repetición, cuyo sustento se halle en una conducta que se considera gravemente culposa, no pueda tener la misma consecuencia que una conducta intencional, es decir, la conducta gravemente culposa no puede asimilarse al dolo, ya que en la primera se advierte una ausencia del aspecto intencional, esto es, del “querer” desplegar la conducta ajena al servicio.
Por lo dicho, resulta coherente con los conceptos de la Ley 678 de 2001 y, en concreto, con la potestad que tiene el juez de graduar la responsabilidad de los demandados en repetición, atendiendo a la “culpa grave o el dolo”, que, en relación con las actuaciones de los servidores estatales que se adelanten con la intención de defraudar el servicio público, se determinen una condena mayor, a aquella que deba imponerse cuando el detrimento patrimonial de la entidad demandante hubiera tenido su génesis en una culpa grave del funcionario.
En estos últimos casos, la condena, en mi criterio, debe ser reducida proporcionalmente, pues, se insiste, el servidor estatal no “quería” realizar el hecho ajeno a la finalidad del servicio. En este punto, se recuerda que el análisis que se realizó en el caso concreto sobre la responsabilidad del demandado fue efectuado a la luz de una conducta gravemente culposa.
En ese sentido, como se explicó, en este tipo de conducta está ausente el “querer” realizar el hecho que es ajeno a las finalidades del servicio, y, por tanto, debió advertirse que había lugar a graduar proporcionalmente el monto de la condena patrimonial impuesta, pues, de no ser así, no tendría sentido el tratamiento diferenciado del dolo y la culpa grave, que hace la Ley 678 de 2001.
No obstante, en este caso concreto, convengo en que no era posible hacer dicha reducción porque el análisis de la conducta del demandado ya había sido hecho en la sentencia de 27 de agosto de 2018, proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, respecto de la cual se predicaron los efectos de la cosa juzgada y en la misma no se tuvieron en cuenta las consideraciones que aquí expongo.
Por esta razón comparto plenamente lo decidido en la sentencia, pero con esta aclaración. Respetuosamente, MARÍA ADRIANA MARÍN Consejera de Estado ----------------------- [1] Folios 19 a 38 del cuaderno 1 del proceso de repetición. [2] De conformidad con el folio 53 del cuaderno 2 del expediente, esta sentencia quedó ejecutoria el 30 de julio de 2008. [3] Folios 54 a 58 del cuaderno 2 del expediente. [4]Folio 162 del cuaderno 1 del expediente, mediante providencia se negó la acumulación de los procesos[5], por no cumplir con los presupuestos del artículo 157 del CPC, debido a que, los procesos se encontraban en etapas diferentes. [6] Folios 265 a 268 del cuaderno 1 del expediente. [7] Folios 222 a 241 del cuaderno 1 del expediente. [8] Folios 278 a 289 del cuaderno principal del expediente. [9] Folios 291 a 293 del cuaderno principal. [10] Folios 299 a 300 del cuaderno principal del expediente. [11] Folio 302 del cuaderno principal del expediente. [12] Folios 307 a 318 del cuaderno principal del expediente “(…) nótese que si bien ambos procesos acontecen por una misma causa (la insubsistencia de la señora Clara Esperanza Salazar Arango) y que existe una entidad jurídica entre las partes, no puede decirse lo mismo del objeto dado que en un caso es por un determinado valor dado con ocasión de la condena producto de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho y, el otro, por infirmar el inciso tercero de la parte resolutiva de una sentencia que ordenaba unos descuentos, es decir, por otro valor diferente, lo que significa que cada tramite atiende una finalidad particular // Así las cosas, teniendo en cuenta que en el caso bajo examen la parte demandante no demostró que la indemnización que tuvo que pagar la Nación-Bogotá Distrito Capital- Secretaria Distrital de Hacienda hubiera sido producto de la conducta dolosa o gravemente culposa de los demandados”. [13] A pesar de que el impedimento se presentó con base en las disposiciones del CGP, se resolverá de conformidad con las causales de impedimento que contempla el CPC, debido a que este proceso se rige por las normas del CCA.
Conviene aclarar que, el Código de Procedimiento Civil es el régimen procesal de integración residual aplicado por los despachos de la Sección Tercera a los procesos que se rigen por el Código Contencioso Administrativo. Véanse, entre otros, Auto de 28 de enero de 2015. No. Interno: 44.655.; Auto de 30 de agosto de 2017, No. Interno: 55.065;
Auto de 12 de febrero de 2019. No. Interno: 59.029. Todo ello, en desarrollo de lo dispuesto en el Auto de Unificación de 25 de junio de 2014. No. Interno: 49.299 [14] Sentencia de 19 de mayo de 2010, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, Radicado 2005-00227-01. Folios 97 a 119 del cuaderno 1 del expediente. [15] Corte Constitucional, Sentencia C-832 de 2001. [16] Folios 70 a 72 del cuaderno 2 del expediente. [17] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, Sentencia de 11 de octubre de 2018, Radicado 2011- 01189-01(49564) y Sentencia de 13 de abril de 2016, Radicado 2009-00012- 01(42354). [18]El artículo 332 del CPC aplicable a los procesos de la jurisdicción de lo contencioso administrativos por remisión expresa del artículo 267 del CCA, consagra que “la sentencia ejecutoriada proferida en proceso contencioso tiene fuerza de cosa juzgada, siempre que el nuevo proceso verse sobre el mismo objeto, y se funde en la misma causa que el anterior, y que entre ambos procesos haya identidad jurídica de partes.
Por tanto, solo si se reúnen estos tres elementos, se puede predicar la cosa juzgada de una providencia judicial respecto de otra, porque la primera decisión, con efectos inter partes, impide que se decidan nuevamente los asuntos resueltos. Adicionalmente, la cosa juzgada puede ser reconocida de manera oficiosa, según el artículo 306 del CPC, que hace alusión a las excepciones que pueden declararse sin solicitud de las partes. [19] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Tercera, Subsección B, Sentencia de 27 de agosto de 2018, 2005-00227- 01(39226). [20] Corte Constitucional, Sentencia T-534 de 2015 y C-774 de 2001. [21] Corte Constitucional, Sentencia C-774 de 2001 “Identidad de partes, es decir, al proceso deben concurrir las mismas partes e intervinientes que resultaron vinculadas y obligadas por la decisión que constituye cosa juzgada.
Cuando la cosa juzgada exige que se presente la identidad de partes, no reclama la identidad física sino la identidad jurídica.” [22] Corte Constitucional, Sentencia C-774 de 2001 “Identidad de objeto, es decir, la demanda debe versar sobre la misma pretensión material o inmaterial sobre la cual se predica la cosa juzgada. Se presenta cuando sobre lo pretendido existe un derecho reconocido, declarado o modificado sobre una o varias cosas o sobre una relación jurídica.
Igualmente se predica identidad sobre aquellos elementos consecuenciales de un derecho que no fueron declarados expresamente.” (Se destaca) [23] Corte Constitucional, Sentencia C-774 de 2001. “Identidad de causa petendi (eadem causa petendi), es decir, la demanda y la decisión que hizo tránsito a cosa juzgada deben tener los mismos fundamentos o hechos como sustento.
Cuando además de los mismos hechos, la demanda presenta nuevos elementos, solamente se permite el análisis de los nuevos supuestos, caso en el cual, el juez puede retomar los fundamentos que constituyen cosa juzgada para proceder a fallar sobre la nueva causa.” [24] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, Sentencia de 22 de mayo de 2003, Radicado 1999-00955-01(2346-02). [25] Este planteamiento fue reconocida por la entidad apelante en el escrito de impugnación[26] (se trascribe): “En el presente asunto, se advierte que la suma de $119.059.164 pagada a la señora Clara Esperanza Salazar Arango, con ocasión de la sentencia del 1 de julio de 2008 proferida por el Consejo de Estado – Sala Plena de lo Contencioso Administrativo al resolver el recurso de súplica en la que ordenó dejar sin efecto, el descuento de lo percibido por el desempeño de cargos oficiales durante el término en que estuvo retirada del servicio, hace parte de la misma condena judicial del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho No.1999-00955 seguido contra el Distrito Capital, Secretaria de Hacienda, al ser dicha suma parte de la indemnización adecuada como restablecimiento de derecho, quedando señalado en dicha providencia que el mencionado pago de la condena no se causa por la prestación del servicio sino por el daño causado por el retiro ilegal, lo cual no tiene la connotación de remunerar el servicio prestado.”(Se destaca) [27] Folios 59 a 62 del cuaderno 2 del expediente. [28] Folios 66 a 67 del cuaderno 2 del expediente. [29] Folio 68 del cuaderno 2 del expediente. [30] Folios 70 a 72 del cuaderno 2 del expediente. [31] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Tercera, Subsección B, Sentencia de 27 de agosto de 2018, 2005-00227- 01(39226). [32] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Tercera, Subsección B, Sentencia de 27 de agosto de 2018, 2005-00227- 01(39226). [33] Fecha en que se realizó el pago total efectivo el monto de adicional impuesta por medio de la Sentencia de 1 de julio de 2008, por la Sala Plena del Consejo de Estado. [34] Corte Constitucional.
Sentencia C-832 de 2001. M.P. Rodrigo Escobar Gil. [35] Ibídem [36] Corte Constitucional. sentencia C-227 de 2009 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva [37] Corte Constitucional. sentencia SU-498 de 2016 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado [38] Corte Constitucional. sentencia C-351 de 1994 M.P. Hernando Herrera Vergara [39] Corte Constitucional. sentencia SU-447 de 2011 Mauricio González Cuervo [40] Corte Constitucional.
Sentencia C-832 de 2001 M.P. Rodrigo Escobar Gil. [41] El artículo 14 de la Ley 678 establece: “Cuantificación de la condena. Cuando la autoridad judicial que conozca de la acción de repetición o del llamamiento en garantía decida que el perjuicio causado al Estado lo fue por el dolo a la culpa grave de uno de sus agentes, aquella cuantificará el monto de la condena correspondiente atendiendo al grado de participación del agente en la producción del daño, culpa grave o dolo a sus condiciones personales y a la valoración que haga con base en las pruebas aportadas al proceso de repetición”.
La Corte Constitucional, en sentencia C- 484 de 2002 declaró inexequible la expresión tachada