PRETENSIONES DE LA DEMANDA / FUNCIÓN INTERPRETATIVA DEL JUEZ / INTERPRETACIÓN DE LA DEMANDA POR EL JUEZ / INTERPRETACIÓN DEL JUEZ / INTERPRETACIÓN DE LA DEMANDA / LÍMITES DE LA INTERPRETACIÓN DE LA DEMANDA POR EL JUEZ / INTERPRETACIÓN DE LAS PRETENSIONES DE LA DEMANDA / DEBERES DEL JUEZ / DEBER DE ESTUDIAR LAS PRETENSIONES DE LA DEMANDA Para efectos de determinar el objeto y alcance de la presente litis, la Sala recurrirá a la posibilidad que tiene el juez de interpretar la demanda cuando carece de precisión, sin que ello genere el desconocimiento o variación de los factores esenciales en los que se sustentan las pretensiones, situación que implicaría la decisión de asuntos que no fueron planteados o la inclusión de hechos que no fueron debatidos.

(…) La labor de interpretación del juez se debe ejercer con la precaución de no tergiversar la litis y suplantar al demandante, pues su voluntad debe ser el marco de referencia para establecer el daño que se pide indemnizar y el hecho que lo habría generado, lo que no puede ser sustituido por el juez, dado que la invocación del supuesto correcto tiene efectos determinantes en el sentido de la sentencia, de ahí que se trate de una obligación radicada en quien acude a esta jurisdicción. NOTA DE RELATORÍA: Sobre la facultad del juez de interpretar la demanda, consultar providencia de la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, de 12 de marzo de 2019, Exp.

SL 960-2019, M.P. Giovanni Francisco Rodríguez Jiménez. ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / FINALIDAD DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / PRETENSIONES DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / FINALIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / DIFERENCIA ENTRE ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA Y ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / PRETENSIONES DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / ACTO ADMINISTRATIVO / DEMANDA CONTRA ACTO ADMINISTRATIVO / IMPUGNACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO / CAUSA GENERADORA DEL DAÑO / FUENTE DEL DAÑO Al operador judicial le corresponde determinar si el petitum es susceptible o no de ser tramitado mediante la vía judicial invocada por la parte actora, por tal razón, en los eventos en los que se ejerce formalmente una acción o medio de control, pero se invoca como fuente del daño un supuesto propio de otra vía procesal, el juez debe establecer el medio procesal idóneo con observancia del segundo supuesto.

Cuando se pide una indemnización por la vía de la reparación directa, pero el sustento de ella es la ilegalidad de un acto administrativo particular, al margen de lo dicho por el actor, se debe tomar en consideración el fin perseguido y el trámite se debe adelantar en los términos previstos para la pretensión de nulidad y restablecimiento del derecho.

En conclusión, la escogencia de las acciones –Decreto 01 de 1984– o medios de control –Ley 1437 de 2011– en ejercicio de las(os) cuales se deben tramitar los asuntos de conocimiento de esta jurisdicción no depende de la discrecionalidad del demandante, sino del origen del perjuicio alegado y del fin pretendido. ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / PRETENSIONES DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / ACTO ADMINISTRATIVO / DEMANDA CONTRA ACTO ADMINISTRATIVO / IMPUGNACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA La reparación directa es la idónea para solicitar la indemnización de los perjuicios causados por un hecho, omisión, operación administrativa o acto administrativo, siempre que no se cuestione su legalidad.

En cuanto a decisiones de la administración, la reparación directa procede frente a los perjuicios derivados de: i) un acto administrativo particular ilegal que haya sido objeto de revocatoria directa o ii) de uno de carácter general que hubiese sido anulado (…). De otro lado, la Subsección A, en sentencia del 3 de abril de 2013, analizó otro supuesto de procedencia de la reparación directa, que corresponde a aquel en el que se pretende la indemnización de los perjuicios derivados de la revocatoria directa o anulación de los actos administrativos favorables a sus destinatarios (…).

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la procedencia de la acción de reparación directa para impugnar daños ocasionados por actos administrativos, consultar providencias de 24 de agosto de 1998, radicación 13685, C.P. Daniel Suárez Hernández; de 15 de mayo de 2003, Exp. 23205, C.P. Alier Hernández Enríquez; de 27 de abril de 2006, Exp. 16079, C.P. Ramiro Saavedra Becerra; de 5 de julio de 2006, Exp. 21051, C.P. Ruth Stella Correa Palacio; de 21 de marzo de 2012, Exp. 21986, C.P. Hernán Andrade Rincón; de 3 de abril de 2013, Exp. 26437, C.P. Mauricio Fajardo Gómez; de 10 de noviembre de 2017, Exp. 59236, C.P. Marta Nubia Velásquez Rico (E).

ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / PRETENSIONES DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / ACTO ADMINISTRATIVO / REVOCATORIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO / ACTO ADMINISTRATIVO REVOCADO / PROCEDENCIA DE LA REVOCATORIA DIRECTA DEL ACTO ADMINISTRATIVO / REVOCATORIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO PARTICULAR / REVOCATORIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO ILÍCITO / ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / PRETENSIONES DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / DIFERENCIA ENTRE ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA Y ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO [E]n los casos en los que la Administración ejerce la facultad de revocatoria directa frente a actos administrativos desfavorables a sus destinatarios, existen dos escenarios, los cuales determinan la pretensión procedente: Primer escenario: procedencia de la nulidad y restablecimiento del derecho: En los eventos en los que el Estado profiere un acto administrativo particular desfavorable, el destinatario está llamado, en primer lugar, a ejercer la pretensión de nulidad y restablecimiento del derecho y cuestionar su legalidad antes de que expire el plazo de 4 meses para demandar.

El interesado no puede omitir su deber de acudir a esta jurisdicción bajo la expectativa de que la Administración revoque en algún momento su determinación, pues a quienes se consideran afectados con una decisión les es exigible el deber de manifestar su inconformidad dentro del término de ley, al punto de que, si no lo hacen se entiende que aceptaron lo resuelto y, en esa medida, no les está dado demandar con posterioridad en virtud de la reparación directa.

Al respecto, es del caso precisar que, si después de los 4 meses se da la revocatoria directa ello no modifica la acción procedente, pues la pretensión idónea es la de nulidad y restablecimiento del derecho y el hecho de que el demandante no la hubiese ejercido en modo alguno lo habilita para demandar en reparación directa. Segundo escenario: procedencia de la reparación directa: Si la administración profiere un acto administrativo desfavorable y respecto de este ejerce su facultad de revocatoria directa antes de que expiren los 4 meses para demandar en nulidad y restablecimiento del derecho, el interesado estará habilitado para ejercer la pretensión de reparación directa, cuya oportunidad empieza a correr con la notificación del acto administrativo que deja sin efecto la decisión que afectaba los intereses de su destinatario, dado que desde ese momento se deduce que el interesado conoce la determinación de la administración de reconocer la ilegalidad de su decisión. ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / PRETENSIONES DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / ACTO ADMINISTRATIVO / REVOCATORIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO / ACTO ADMINISTRATIVO REVOCADO / PROCEDENCIA DE LA REVOCATORIA DIRECTA DEL ACTO ADMINISTRATIVO / REVOCATORIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO PARTICULAR / REVOCATORIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO ILÍCITO / OPORTUNIDAD PARA LA PRESENTACIÓN DE LA DEMANDA / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA La Sala considera que el término para demandar en tales eventos [acto administrativo particular ilegal que haya sido objeto de revocatoria directa] es el establecido de manera general por el legislador frente a la reparación directa -2 años-, sin que sea posible fijar jurisprudencialmente un plazo inferior, pues, si bien el juez de lo contencioso administrativo está habilitado para interpretar la normativa y establecer en qué eventos se puede ejercer determinada acción o medio de control, ello no implica que cuente con facultades para modificar las reglas de caducidad establecidas en la ley.

ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / DAÑO DERIVADO DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA / EXTINCIÓN DE DOMINIO AGRARIO / EXTINCIÓN DE DOMINIO / DESPLAZAMIENTO FORZADO / CAUSA GENERADORA DEL DAÑO / FUENTE DEL DAÑO / ACTO DE EXTINCIÓN DE DOMINIO / DEMANDA CONTRA ACTO ADMINISTRATIVO / IMPUGNACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO / LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO PARTICULAR / PRESUNCIÓN DE LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA Si bien la reparación directa, (…) es el mecanismo procesal idóneo para obtener el resarcimiento de los perjuicios derivados del hecho de dejar sin efectos un acto administrativo favorable para su destinatario, no es menos cierto que, de conformidad con la jurisprudencia de la Sala, ello procede cuando tal determinación se da en virtud de la revocatoria directa y cuando se estructura un desconocimiento del procedimiento formal con arreglo al cual se debía dictar la decisión, supuestos que no se configuran en el sub lite.

En la primera instancia del procedimiento administrativo de extinción de dominio agrario se dictó decisión favorable a la parte actora y esta decisión fue revocada, posteriormente, pero en virtud de los recursos procedentes en la vía administrativa, es decir, no se hizo en aplicación de la facultad de revocatoria directa. Adicionalmente, en este asunto la parte demandante no alegó como fuente de sus pretensiones la vigencia del acto administrativo inicial que negó la extinción de dominio ni indicó que la razón por la cual prosperó el recurso de reposición interpuesto en su contra hubiese sido el desconocimiento de las reglas adjetivas que regulaban la actuación. En suma, el hecho de que en la primera instancia administrativa se hubiese proferido una decisión favorable a la parte demandante no torna en procedente la reparación directa, pues el hecho de que, en virtud de la reposición interpuesta, la demandada hubiese revocado tal decisión, le imponía a la parte actora la carga de cuestionar la legalidad del último acto administrativo adoptado, del que puso fin al procedimiento administrativo de extinción de dominio, y en el marco del proceso tramitado para tal fin explicar las razones por las cuales la segunda decisión no era la acertada.

En el sub lite, la fuente del daño corresponde a la determinación de extinguir el derecho de dominio de un predio de propiedad de la parte actora, la cual se encuentra contenida en un acto administrativo particular que en la demanda se calificó como contrario al ordenamiento jurídico, por el desconocimiento del desplazamiento forzado del que habrían sido víctimas los socios de la sociedad demandante.

Así las cosas, la parte actora pretende, bajo una pretensión formal de reparación directa, que se deje sin efecto el pronunciamiento de la demandada frente al derecho de dominio de la finca (…), lo que no resulta procedente, pues, se insiste, la causa petendi está determinada por un acto administrativo que no puede ser removido del ordenamiento a través de un juicio de responsabilidad patrimonial, sino que para tal fin es necesario un juicio de legalidad en el que se debatan los fundamentos de hecho y de derecho de la decisión. ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / CAUSA GENERADORA DEL DAÑO / FUENTE DEL DAÑO / EXTINCIÓN DE DOMINIO AGRARIO / ACTO DE EXTINCIÓN DE DOMINIO / ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / ACCIÓN DE REVISIÓN EN LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / PROCESO AGRARIO / RECHAZO DE LA DEMANDA / SOLICITUD DE LA COPIA AUTÉNTICA DE DOCUMENTO / IMPOSIBILIDAD DE APORTAR COPIA AUTÉNTICA DE DOCUMENTO / COPIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO / COPIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO ACUSADO / COPIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO DEMANDABLE / CONFIGURACIÓN DE LA INEPTITUD DE LA DEMANDA / INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA POR INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN / PROCEDENCIA DE LA EXCEPCIÓN DE INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA / PROCEDENCIA DE LA INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA Si bien la nulidad y restablecimiento del derecho procede en aquellos eventos en los que la situación ha sido definida a través de un acto administrativo particular que se considera ilegal y, por ende, tal decisión es la fuente del daño que se pide indemnizar, no es menos cierto que en asuntos agrarios como el objeto de la presente controversia se encuentra consagrada una acción especial.

(…) [L]as disposiciones con sujeción a las cuales se debe determinar la acción procedente en el sub exámine corresponden a las contenidas en la Ley 160 de 1994 (…). De este modo, en contra de la decisión que inicia las diligencias administrativas de extinción de dominio procede la acción de nulidad y restablecimiento del derecho ante el Consejo de Estado (numeral 8° del artículo 128 del C.C.A.) y contra la que lo decide de fondo para declarar la extinción del dominio agrario, es viable la acción de revisión ante el Consejo de Estado en única instancia. Así las cosas, la acción procedente frente a la Resolución (…) del Incoder correspondía a la de revisión agraria, la cual fue ejercida por la parte actora (…), pero la demanda fue inadmitida por esta Corporación (…), con el fin de que la sociedad (…) allegara en el término de 5 días: i) la copia autenticada del acto administrativo cuestionado; ii) certificado de existencia y representación legal de la parte actora y iii) el poder otorgado a la abogada que presentó la demanda.

El término para subsanar la demanda feneció (…) y, ante la evidencia de que la demandante no cumplió los presupuestos establecidos en el auto inadmisorio, el escrito inicial fue rechazado (…). La demandante indicó que no había podido subsanar el escrito inicial de revisión, porque la entidad demandada no le expidió las copias autenticadas de la resolución de extinción de dominio, a pesar de habérselas solicitado expresamente (…).

(…) En todo caso, si la parte demandante hubiese sido diligente no hubiese llevado a esta Corporación a rechazar la demanda, sino que habría recurrido al inciso cuarto del artículo 139 del C.C.A. (…). Así las cosas, la Sala considera que el rechazo de la demanda de revisión agraria presentada (…) no variaba la acción procedente y, por ende, no habilitaba a la parte actora para cuestionar en sede de reparación directa la legalidad del acto administrativo definitivo de expropiación. A juicio de la Subsección, la parte actora pretendía, por medio de este proceso, revivir los términos para debatir la decisión de extinción de dominio, lo que solo resultaba procedente a través de la revisión agraria, lo que quiere decir que se recurrió a una vía procesal distinta a la que correspondía. Así las cosas, la sentencia de primera instancia, mediante la cual se negaron las pretensiones de reparación directa planteadas en la demanda, se modificará, para, en su lugar, declarar probada de oficio la excepción de inepta demanda por indebida escogencia de la acción. FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 128 NUMERAL 8 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 139 / LEY 160 DE 1994 - ARTÍCULO 53 NUMERAL 3 / LEY 446 DE 1998 - ARTÍCULO 36 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Bogotá D.C., tres (3) de julio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 25000-23-26-000-2012-00375-01(48260) Actor: INVERSIONES HERNÁNDEZ SANTOS Y COMPAÑÍA S. C.S. Demandado: INCODER Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA (APELACIÓN SENTENCIA) Temas: FACULTAD DE INTERPRETACIÓN DE LA DEMANDA – Está orientada a determinar lo pretendido realmente por el demandante y no a suplantar su voluntad / REPARACIÓN DIRECTA – Improcedencia para solicitar la indemnización de los perjuicios causados con actos administrativos particulares que se consideran contrarios al ordenamiento jurídico / REVISIÓN AGRARIA – Consagrada en la Ley 160 de 1994 – Acción procedente frente al acto administrativo que define el procedimiento agrario de extinción del derecho de dominio privado – El hecho de ejercerla y de que la demanda pertinente se hubiese rechazado no la torna en improcedente y tampoco habilita a la parte demandante para ejercer una pretensión distinta como la de reparación directa.

La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la sentencia del 31 de mayo de 2013, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó las pretensiones de la demanda. I. SÍNTESIS DEL CASO La sociedad demandante pretende que se le indemnicen los perjuicios causados con el acto administrativo por medio del cual el Incoder extinguió el derecho de dominio privado sobre un bien de su propiedad, frente a lo cual, según se afirma en el escrito inicial, resulta procedente la reparación directa, porque con anterioridad ejerció la de revisión agraria, pero esta fue rechazada ante la evidencia de que la entidad demandada se habría negado a expedir la copia autenticada de la determinación causante del daño. II.

A N T E C E D E N T E S 1. Demanda 1.1. Pretensiones El 29 de febrero de 2012[1], la sociedad Inversiones Hernández Santos y Cía. S.C.S., por medio de apoderado judicial, en ejercicio de la acción de reparación directa, presentó demanda en contra del Incoder, con el fin de que se le indemnizaran los perjuicios causados con la “falla en la prestación del servicio” que, a su juicio, se presentó en torno a la Resolución No. 379 del 25 de enero de 2010 (…), que es contraria a derecho y que no pudo ser objeto de revisión ante el Consejo de Estado”, dado la omisión en la expedición de las copias por parte de los funcionarios que tenían a su cargo la extinción del dominio privado del predio identificado con la matrícula inmobiliaria No. 225-004169 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Fundación. 1.2.

Hechos En la demanda, en síntesis, se narraron los siguientes hechos: Mediante la escritura pública No. 504 del 29 de agosto de 1985 de la Notaría Única de Aracataca, los señores Eduardo Hernández Medina y Víctor Manuel Charry Basto adquirieron por compraventa el predio rural denominado finca “La Macarena”, ubicado en el municipio de Aracataca e identificado con la matrícula inmobiliaria 225-0004169 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Fundación. Posteriormente, el señor Hernández Medina, a través de la escritura pública No. 3407 de 1991 otorgada ante la Notaría Segunda de Santa Marta, le “vendió el 50% de la titularidad de su derecho” a la sociedad Hernández Santos y Compañía S en C., negocio jurídico que tenía como objeto “distraer a la subversión”.

A su vez, con el mismo propósito, el señor Víctor Manuel Charry Basto le vendió “el 50% de la titularidad de su derecho” a la sociedad Charry Manrique y Cía. S en C. Por medio de Resolución No. 473 de 1997, el Incora inició las diligencias tendientes a extinguir el dominio privado del referido inmueble; sin embargo, tal determinación fue revocada por la Resolución 534 del 25 de abril de 2003, en virtud de la oposición del señor Hernández Medina y ante la evidencia de que existían inconsistencias en la identificación del predio.

Además, se dispuso que habría una nueva afectación, si existiera fundamento para ello. Una vez suprimido el Incora, el Incoder avocó el conocimiento de las diligencias, entidad a la cual un grupo de campesinos desplazados le solicitaron en junio y diciembre de 2005 que, con los recursos destinados a subsidios de tierras, adquiriera la finca “La Macarena” de propiedad de las sociedades Hernández Santos y Compañía S en C. y Charry Manrique y Cía. S en C. y los ubicara allí. Las personas antes enunciadas, mediante memorial del 29 de noviembre de 2006, le informaron al Incoder que en la zona operaban paramilitares y delincuencia común. El predio objeto de discusión era explotado habitualmente por el señor Eduardo Hernández Medina; sin embargo, por la inseguridad de la zona, por haber sido extorsionado y desplazado forzosamente, se vio en la necesidad de cesar toda actividad productiva, situación que fue puesta en conocimiento de la demandada el 14 de diciembre de 2006, con el fin de que cesara cualquier trámite dirigido a la extinción del derecho de dominio; sin embargo, por auto del 15 de mayo de 2007, el Incora dispuso la práctica de las diligencias preliminares para reiniciar la actuación. A través de la Resolución 474 del 6 de junio de 2007, notificada el 9 de julio siguiente, se retomaron las diligencias de extinción del dominio del inmueble, decisión en contra de la cual los propietarios interpusieron recurso de reposición, el cual fue resuelto de manera desfavorable, por medio de la Resolución 916 del mismo año. De otro lado, por Resolución 532 del 24 de julio de la misma anualidad, a solicitud de los propietarios y por causa de la violencia, se ordenó la inscripción del inmueble en el Registro de Predios Protegidos.

La Unidad Nacional de Tierras Rurales –la cual asumió las funciones que tenía a su cargo el Incoder–, a través de auto del 8 de mayo de 2008, avocó el conocimiento de las diligencias y, por medio de Resolución No. 71 del 24 de febrero de 2009, notificada el 23 de junio de 2009, decidió abstenerse de declarar la extinción del derecho de dominio del bien, decisión en contra de la cual la Procuraduría General de la Nación interpuso recurso de reposición. Ante la supresión de la Unidad Nacional de Tierras, el Incoder nuevamente conoció de las diligencias y, a través de la Resolución No. 379 del 25 de febrero de 2010, notificada a los demandantes el 3 de marzo de 2010, revocó la Resolución No. 71 del 2009 y, como consecuencia, ordenó la extinción del derecho de dominio.

El 25 de marzo de 2010, según la demanda, la parte actora le solicitó al Incoder que remitiera al Consejo de Estado la Resolución 379 del mismo año y, al día siguiente, presentó demanda de revisión agraria contra el acto de extinción de dominio, la cual fue inadmitida el 17 de agosto de 2010 para que se aportaran las copias del acto demandado y, ante la ausencia de tal documento, fue rechazada el 5 de noviembre siguiente.

El 3 de noviembre de 2010, la parte actora compareció ante la entidad demandada para que le informara el trámite dado a su petición, frente a lo que se les indicó que la petición “ya aparecía tramitada”, pero, luego, se les informó que se había oficiado al Consejo de Estado para que certificara la existencia del proceso y que a la fecha no se había recibido respuesta alguna.

De conformidad con lo narrado en el escrito inicial, la entidad dejó pasar más de 7 meses y no envió la copia de las resoluciones cuestionadas para que se adelantara el proceso de revisión agraria. 2. Trámite de primera instancia 2.1. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, a través de auto del 25 de abril de 2012[2], admitió la demanda de la referencia y ordenó las notificaciones del Ministerio Público[3] y del Incoder[4]. 2.2.

El Incoder se opuso a las pretensiones de la demanda, explicó las razones por las cuales considera que el acto administrativo de extinción de dominio se encuentra ajustado a derecho y agregó que para cuestionar su legalidad no resultaba idónea la acción de reparación directa, sino la de nulidad y restablecimiento, frente a la cual operó la caducidad; además, para los fines pertinentes no se indicaron las normas vulneradas[5]. 2.3.

Mediante providencia del 2 de octubre de 2012[6] se decretaron las pruebas documentales aportadas por las partes y las testimoniales solicitadas por la demandante. 2.4. El 30 de abril de 2013[7] se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión y al Ministerio Público para que conceptuara sobre el presente asunto. 2.4.1. La parte demandante indicó que presentaba sus alegatos finales[8] en relación con la falla en la prestación del servicio en la que, a su juicio, incurrió el Incoder al proferir el acto administrativo por medio del cual se extinguió el derecho de dominio de la finca “La Macarena” ubicada en Aracataca.

Indicó que al procedimiento administrativo adelantado para los anteriores fines se le dio un “manejo político”, la parte actora habría sido víctima tanto de la corrupción de la entidad como del abandono del Estado. Adicionalmente, la parte demandante explicó por qué en el sub lite no se cumplían los presupuestos para declarar la extinción del derecho de dominio de la finca “La Macarena”.

De otro lado, sostuvo que el 25 de marzo de 2010 allegó copia ante el Incoder de la demanda de revisión agraria que promovería ante el Consejo de Estado frente a la decisión que afectaba sus intereses; adicionalmente, le pidió a la entidad que remitiera copia de las resoluciones a esta jurisdicción, para que se pudiera tramitar el respectivo proceso.

La solicitud no fue atendida por el Incoder y ello llevó a que se inadmitiera la demanda el 17 de agosto de 2010, razón por la cual, la parte actora, “sorprendida por la inadmisión”, el 3 de noviembre siguiente, compareció ante la entidad para que le informaran el trámite dado a su solicitud y se le indicó que había sido tramitada, lo cual no era cierto, tal como se le informó posteriormente en virtud del memorial radicado el 4 de noviembre. 2.4.2.

La entidad demandada y el Ministerio Público no intervinieron en esta oportunidad procesal. 3. Sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia del 31 de mayo de 2013[9], negó las pretensiones de la demanda. El a quo precisó que la demanda de la referencia tenía como propósito la indemnización de los perjuicios que supuestamente el Incoder le causó a la parte actora, por no haber remitido a esta Corporación copia del acto administrativo por medio del cual se extinguió su derecho de dominio sobre el predio objeto de la litis, omisión que, según la demandante, llevó al rechazó de la demanda de revisión agraria interpuesta en contra de la Resolución No. 379 del 25 de febrero de 2010.

Delimitado lo anterior, el Tribunal explicó que la demanda de revisión agraria interpuesta en 2010 en contra del acto administrativo de extinción de dominio se inadmitió ante la evidencia de que la parte demandante no allegó “(i) Copia auténtica de la resolución demandada (…); (ii) certificado de existencia y representación legal de la sociedad actora Inversiones Hernández Santos y Compañía S. en C., y (iii) el poder conferido a la abogada para actuar dentro del proceso”[10]; documentos que tampoco se aportaron dentro del término concedido para tal fin, de ahí que el Consejo de Estado la hubiese rechazado.

En el fallo se precisó que ninguna de las pruebas obrantes en el plenario daba cuenta de la omisión imputada al Incoder, pues no se encontraba probado que, en efecto, la interesada hubiese solicitado copia autenticada del acto administrativo demandado y que la entidad se hubiese negado a su expedición. Por lo anterior, el Tribunal concluyó que con la actuación de la entidad demandada no se incurrió en ninguna falla del servicio que hubiese llevado al rechazo de la demanda de revisión agraria presentada en aquel entonces, máxime cuando los demás documentos que le fueron solicitados a la sociedad Inversiones Hernández Santos y Cía. S. en C. y que estaban en su poder tampoco fueron allegados dentro del término de subsanación. 3.1.

Recurso de apelación La parte demandante indicó que el a quo no tuvo en cuenta que la controversia también versaba sobre la falla en el servicio en la que incurrió la entidad demandada al proferir la Resolución No. 379 del 25 de febrero de 2010, y no solo sobre el trámite dado a la demanda de revisión agraria presentada en contra de este acto administrativo, frente al cual el Incoder “extravió (…) un derecho de petición” [11], lo que llevó a que no remitiera las copias autenticadas de la decisión al Consejo de Estado, omisión que implicó el rechazo del escrito inicial[12]. 3.2 Trámite de la apelación 3.2.1.

El a quo concedió la apelación el 30 de julio de 2013[13], recurso admitido por esta Corporación el 5 de septiembre siguiente[14]. 3.2.2. A través de providencia 26 de enero de 2014[15], el magistrado sustanciador negó las pruebas solicitadas con el recurso de apelación, providencia en contra de la cual la parte actora interpuso recurso de reposición[16], el cual fue ajustado a súplica el 12 de marzo de 2014[17] y resuelto de manera desfavorable el 12 de mayo de 2016[18]. 3.2.3.

Por medio de auto del 10 de mayo de 2017 se reconoció a la Agencia Nacional de Tierras como sucesora procesal del Incoder[19]. 3.2.4. El 15 de septiembre de la misma anualidad, se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión y al Ministerio Público para que emitiera concepto, si lo consideraba pertinente[20]. 3.2.4.1. La parte demandante explicó las razones por las cuales consideraba que la decisión de extinción de su derecho de dominio de la finca “La Macarena” no se encontraba ajustada a derecho[21]. 3.2.4.2.

La entidad demandada y el Ministerio Público guardaron silencio. C O N S I D E R A C I O N E S 1. Régimen aplicable De conformidad con el artículo 308 de la Ley 1437 de 2011, los procesos promovidos ante esta jurisdicción con anterioridad al 2 de julio de 2012 se rigen por las normas procesales contenidas en el “régimen jurídico anterior”, que corresponden a las consagradas en el C.C.A y en el C.P.C. Así las cosas, ante la evidencia de que la demanda se radicó el 29 de febrero de 2012, al presente asunto le resultan aplicables las disposiciones normativas contenidas en los referidos estatutos procesales. 2.

Competencia La Sala es competente para conocer del recurso de apelación interpuesto por la parte actora en contra de la sentencia del 31 de mayo de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Lo anterior, en cuanto el sub lite corresponde a un asunto con vocación de doble instancia, de conformidad con lo establecido en los artículos 157 de la Ley 1437 de 2011 y 198 de la Ley 1450 de 2011[22], pues en el sub lite como pretensión mayor se solicitó el reconocimiento de 1.300’000.0000 por el valor del predio objeto de expropiación, suma superior a 500 smmlv[23] para la fecha de presentación de la demanda (29 de febrero de 2012)[24]. 3.

Causa petendi y objeto del recurso de apelación Para efectos de determinar el objeto y alcance de la presente litis, la Sala recurrirá a la posibilidad que tiene el juez de interpretar la demanda cuando carece de precisión, sin que ello genere el desconocimiento o variación de los factores esenciales en los que se sustentan las pretensiones, situación que implicaría la decisión de asuntos que no fueron planteados o la inclusión de hechos que no fueron debatidos.

Sobre este tema, la Corte Suprema de Justicia ha señalado: “[Al] encargado de administrar justicia se le atribuye, como misión ineludible interpretar los actos procesales, entre ellos la demanda inicial, a fin de desentrañar el verdadero alcance e intención del demandante al formular sus súplicas, lógicamente sin aislar el petitum de la cusa petendi, buscando siempre una afortunada integración y con ello poder precisar el auténtico sentido o aspiración de quien procura una tutela efectiva de sus derechos”[25].

La labor de interpretación del juez se debe ejercer con la precaución de no tergiversar la litis y suplantar al demandante, pues su voluntad debe ser el marco de referencia para establecer el daño que se pide indemnizar y el hecho que lo habría generado, lo que no puede ser sustituido por el juez, dado que la invocación del supuesto correcto tiene efectos determinantes en el sentido de la sentencia, de ahí que se trate de una obligación radicada en quien acude a esta jurisdicción. En el escrito inicial se sostuvo (se transcribe literal, incluso con posibles errores): “Presento demanda de REPARACIÓN DIRECTA Y CUMPLIMIENTO contra (…) el INCODER, por configurarse falla en la prestación del servicio (…), en lo relacionado con (…) la Resolución No. 379 del 25 de febrero de 2010 (…), que es contraria a derecho y no pudo ser objeto de revisión ante el Consejo de Estado por las irregularidades en que incurrieron los funcionarios dentro del proceso administrativo de extinción de derecho de dominio (…), ocasionando con sus acciones y omisiones grave lesión a los derechos fundamentales de mis clientes, generando con esta conducta nexo de causalidad entre el accionar de la administración y el daño causado (…).

“DECLARACIONES Y CONDENAS “PRIMERO: Que la Nación – (…) INCODER (…) son responsables por el perjuicio causado a los copropietarios del predio denominado La Macarena (…), al incurrir en graves irregularidades cometidas por los funcionarios que tuvieron a su cargo el proceso administrativo de extinción del derecho de dominio del mencionado predio, generando con sus acciones y omisiones falla en la prestación del servicio, hecho que amerita el pago de indemnización por daños y perjuicios de orden material y moral.

“SEGUNDO: Condenar a la Nación – (…) INCODER como responsables de la falla en la prestación del servicio generada por el nexo causalidad entre la conducta ejecutada por la Administración y el daño causado, por ende, al pago de daños y perjuicios a título de indemnización al proferir fallo adverso mediante Resolución No. 379 del 25 de febrero de 2010, haciendo caso omiso de las pruebas aportadas que demostraban la evidencia por el cual el predio no era susceptible de extinguir el derecho de dominio (…)” ( se destaca)[26].

La parte demandante pretende la indemnización de los perjuicios causados con la expedición de la Resolución 379 del 25 de febrero de 2010, por medio de la cual el Incoder extinguió el derecho de dominio privado de la finca “La Macarena”, identificada con el folio de matrícula inmobiliaria No. 225- 004169 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Fundación. Si bien en la demanda se hizo alusión a las razones por las cuales supuestamente no se tramitó ante el Consejo de Estado la demanda de revisión agraria interpuesta en contra del respectivo acto administrativo de extinción de dominio, no es menos cierto que tal circunstancia no se formuló como una imputación adicional y autónoma, sino como un supuesto que, a juicio de la parte actora, tornaba en procedente la acción de reparación directa que ejerció. Tan es así que en la estimación de la cuantía no se incluyó ningún aspecto que tuviese como finalidad la indemnización de los perjuicios causados con la eventual pérdida de oportunidad de discutir, a través de la acción de revisión agraria, la legalidad de la resolución de expropiación, sino que solo se pidió lo relacionado con el valor del inmueble; así como lo referido a los ingresos dejados de percibir por la imposibilidad de explotarlo y los perjuicios morales causados por la afectación del derecho de propiedad.

En suma, el hecho de que la parte actora hubiese invocado el rechazo de la demanda de revisión agraria que presentó en 2010 por los mismos hechos que acá se debaten no permite inferir, tal como lo infirió de manera imprecisa el quo, que la causa petendi consista en la supuesta omisión en la expedición de las copias autenticadas del acto administrativo objeto de cuestionamiento, pues, se insiste, lo que busca la demandante es que, a través de un juicio de responsabilidad patrimonial del Estado, se declare que en la expedición de la Resolución 379 del 2010 el Incoder incurrió en una “falla en el servicio”, por no haber tomado en consideración que la falta de explotación del predio obedeció al supuesto desplazamiento forzado de los socios de la sociedad titular del derecho de dominio.

De este modo, el punto central de la controversia es el acto administrativo particular que resultó contrario a los intereses de la sociedad demandante. El anterior cuestionamiento, precisamente, fue planteado en la apelación interpuesta en contra de la sentencia de primera instancia, para lo cual explicó (se transcribe literal, incluso con posibles errores): “Ante todo, invoco el derecho a las GARANTÍAS PROCESALES (…), al efectuar la lectura acuciosa de la sentencia (…) se observa que, lamentablemente no se tuvo en cuenta que la demanda de REPARACIÓN DIRECTA centró su pretensión en el hecho de que el (…) INCODER cometió serias irregularidades en el proceso de extinción de dominio (…) materializado en la Resolución No. 379 del 25 de febrero de 2010 (…).

“La sentencia objeto de la presente alzada, brilla por su ausencia en el eje central de la pretensión invocada en la demanda de REPARACIÓN DIRECTA Y CUMPLIMIENTO (…). “La sentencia, objeto de la presente apelación, se centró en el hecho adicional, del extravío de un derecho de petición, con el cual se solicitaba la remisión del expediente a revisar y del acto administrativo, este hecho es una irregularidad adicional (…) de la Administración al no expedir el ACTO ADMINISTRATIVO debidamente autenticado para que se surtiera la ACCIÓN DE REVISIÓN, pero este hecho se invocó como una irregularidad más, pero no es la única irregularidad de la Administración, toda vez que el nexo causal lo materializa en la Resolución 379 del 25 de febrero de 2010, al arrebatar un derecho, lo cual no le era dable hacerlo” [27](se destaca) En las condiciones analizadas, bajo el entendido de que lo que pretende la parte actora es la indemnización de los perjuicios que le habría causado el Incoder con la expedición de la Resolución 379 del 2010, la Sala determinará si la reparación directa resulta procedente para tales fines y si el hecho de que se hubiese rechazado la demanda de revisión agraria presentada con anterioridad por la parte actora la habilitaba para ejercer la pretensión que dio origen al proceso de la referencia. 4.

Determinación de la acción idónea Al operador judicial le corresponde determinar si el petitum es susceptible o no de ser tramitado mediante la vía judicial invocada por la parte actora, por tal razón, en los eventos en los que se ejerce formalmente una acción o medio de control, pero se invoca como fuente del daño un supuesto propio de otra vía procesal, el juez debe establecer el medio procesal idóneo con observancia del segundo supuesto.

Cuando se pide una indemnización por la vía de la reparación directa, pero el sustento de ella es la ilegalidad de un acto administrativo particular, al margen de lo dicho por el actor, se debe tomar en consideración el fin perseguido y el trámite se debe adelantar en los términos previstos para la pretensión de nulidad y restablecimiento del derecho.

En conclusión, la escogencia de las acciones –Decreto 01 de 1984– o medios de control –Ley 1437 de 2011– en ejercicio de las(os) cuales se deben tramitar los asuntos de conocimiento de esta jurisdicción no depende de la discrecionalidad del demandante, sino del origen del perjuicio alegado y del fin pretendido. 4.1. Improcedencia de la reparación directa en el sub lite La reparación directa es la idónea para solicitar la indemnización de los perjuicios causados por un hecho, omisión, operación administrativa o acto administrativo, siempre que no se cuestione su legalidad[28].

En cuanto a decisiones de la administración, la reparación directa procede frente a los perjuicios derivados de: i) un acto administrativo particular ilegal que haya sido objeto de revocatoria directa[29] o ii) de uno de carácter general que hubiese sido anulado[30], con todo, “si la causa directa del perjuicio no es el acto administrativo anulado, sino un acto administrativo particular expedido a su amparo, debe acudirse a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho debido [a] que sólo a través de ella puede destruirse la presunción de ilegalidad que lo caracteriza”[31].

En relación con el primero de los supuestos enunciados, es decir, en los casos en los que la Administración ejerce la facultad de revocatoria directa frente a actos administrativos desfavorables a sus destinatarios, existen dos escenarios, los cuales determinan la pretensión procedente: Primer escenario: procedencia de la nulidad y restablecimiento del derecho En los eventos en los que el Estado profiere un acto administrativo particular desfavorable, el destinatario está llamado, en primer lugar, a ejercer la pretensión de nulidad y restablecimiento del derecho y cuestionar su legalidad antes de que expire el plazo de 4 meses para demandar.

El interesado no puede omitir su deber de acudir a esta jurisdicción bajo la expectativa de que la Administración revoque en algún momento su determinación, pues a quienes se consideran afectados con una decisión les es exigible el deber de manifestar su inconformidad dentro del término de ley, al punto de que, si no lo hacen se entiende que aceptaron lo resuelto y, en esa medida, no les está dado demandar con posterioridad en virtud de la reparación directa.

Al respecto, es del caso precisar que, si después de los 4 meses se da la revocatoria directa ello no modifica la acción procedente, pues la pretensión idónea es la de nulidad y restablecimiento del derecho y el hecho de que el demandante no la hubiese ejercido en modo alguno lo habilita para demandar en reparación directa. Segundo escenario: procedencia de la reparación directa Si la administración profiere un acto administrativo desfavorable y respecto de este ejerce su facultad de revocatoria directa antes de que expiren los 4 meses para demandar en nulidad y restablecimiento del derecho, el interesado estará habilitado para ejercer la pretensión de reparación directa, cuya oportunidad empieza a correr con la notificación del acto administrativo que deja sin efecto la decisión que afectaba los intereses de su destinatario, dado que desde ese momento se deduce que el interesado conoce la determinación de la administración de reconocer la ilegalidad de su decisión. La Sala considera que el término para demandar en tales eventos es el establecido de manera general por el legislador frente a la reparación directa -2 años-, sin que sea posible fijar jurisprudencialmente un plazo inferior, pues, si bien el juez de lo contencioso administrativo está habilitado para interpretar la normativa y establecer en qué eventos se puede ejercer determinada acción o medio de control, ello no implica que cuente con facultades para modificar las reglas de caducidad establecidas en la ley.

De otro lado, la Subsección A, en sentencia del 3 de abril de 2013[32], analizó otro supuesto de procedencia de la reparación directa, que corresponde a aquel en el que se pretende la indemnización de los perjuicios derivados de la revocatoria directa o anulación de los actos administrativos favorables a sus destinatarios, cuando tales determinaciones se hubiesen presentado por la “inobservancia de las reglas propias del procedimiento administrativo o de las normas que rigen el ejercicio de la actividad administrativa que tiene a su cargo la Administración Pública”.

Los supuestos de procedencia de la reparación directa enunciados no se configuran en este asunto, porque la fuente del daño que se alega tiene como base un supuesto propio de una acción distinta, como pasa a explicarse. La parte demandante pretende que se le indemnicen los perjuicios ocasionados por el Incoder con la expedición de la Resolución 379 del 25 de febrero de 2010, por medio de la cual, en virtud de la reposición interpuesta por la Procuraduría General de la Nación, se revocó la Resolución 71 del 24 de febrero de 2009 y, de manera consecuente, se ordenó lo siguiente (se transcribe literal, incluso con posibles errores): “ARTÍCULO TERCERO: Extíngase el derecho de dominio privado que ejerce la sociedad Inversiones Hernández Santos Cía. S. en C. sobre el predio denominado La Macarena, ubicada en jurisdicción del municipio de Aracataca, departamento del Magdalena, a favor de la Nación, de acuerdo a lo contemplado en los considerandos del presente acto administrativo.

“(…). “ARTÍCULO QUINTO. Inscríbase la presente resolución en el folio de matrícula inmobiliaria número 225-0004169 correspondiente a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos del Círculo de Fundación –Magdalena. El Registrador enviará al INCODER el certificado de registro con la correspondiente anotación en el que conste dicha inscripción, el cual se anexará al expediente”[33].

Si bien la reparación directa, según las consideraciones antes expuestas, es el mecanismo procesal idóneo para obtener el resarcimiento de los perjuicios derivados del hecho de dejar sin efectos un acto administrativo favorable para su destinatario[34], no es menos cierto que, de conformidad con la jurisprudencia de la Sala, ello procede cuando tal determinación se da en virtud de la revocatoria directa y cuando se estructura un desconocimiento del procedimiento formal con arreglo al cual se debía dictar la decisión, supuestos que no se configuran en el sub lite.

En la primera instancia del procedimiento administrativo de extinción de dominio agrario se dictó decisión favorable a la parte actora y esta decisión fue revocada, posteriormente, pero en virtud de los recursos procedentes en la vía administrativa, es decir, no se hizo en aplicación de la facultad de revocatoria directa. Adicionalmente, en este asunto la parte demandante no alegó como fuente de sus pretensiones la vigencia del acto administrativo inicial que negó la extinción de dominio ni indicó que la razón por la cual prosperó el recurso de reposición interpuesto en su contra hubiese sido el desconocimiento de las reglas adjetivas que regulaban la actuación. En suma, el hecho de que en la primera instancia administrativa se hubiese proferido una decisión favorable a la parte demandante no torna en procedente la reparación directa, pues el hecho de que, en virtud de la reposición interpuesta, la demandada hubiese revocado tal decisión, le imponía a la parte actora la carga de cuestionar la legalidad del último acto administrativo adoptado, del que puso fin al procedimiento administrativo de extinción de dominio, y en el marco del proceso tramitado para tal fin explicar las razones por las cuales la segunda decisión no era la acertada.

En el sub lite, la fuente del daño corresponde a la determinación de extinguir el derecho de dominio de un predio de propiedad de la parte actora, la cual se encuentra contenida en un acto administrativo particular que en la demanda se calificó como contrario al ordenamiento jurídico, por el desconocimiento del desplazamiento forzado del que habrían sido víctimas los socios de la sociedad demandante.

Así las cosas, la parte actora pretende, bajo una pretensión formal de reparación directa, que se deje sin efecto el pronunciamiento de la demandada frente al derecho de dominio de la finca “La Macarena”, lo que no resulta procedente, pues, se insiste, la causa petendi está determinada por un acto administrativo que no puede ser removido del ordenamiento a través de un juicio de responsabilidad patrimonial, sino que para tal fin es necesario un juicio de legalidad en el que se debatan los fundamentos de hecho y de derecho de la decisión. Si bien la nulidad y restablecimiento del derecho procede en aquellos eventos en los que la situación ha sido definida a través de un acto administrativo particular que se considera ilegal y, por ende, tal decisión es la fuente del daño que se pide indemnizar, no es menos cierto que en asuntos agrarios como el objeto de la presente controversia se encuentra consagrada una acción especial.

La Ley 1152 del 25 de julio de 2007[35] reguló, entre otros, el procedimiento de extinción de dominio agrario y las acciones procedentes al respecto; sin embargo, la Corte Constitucional, mediante sentencia C-175 del 18 de marzo de 2009, declaró inexequible dicha normativa con efectos hacia el futuro. Así las cosas, las disposiciones con sujeción a las cuales se debe determinar la acción procedente en el sub exámine corresponden a las contenidas en la Ley 160 de 1994, que en su numeral 3 del artículo 53[36] dispone: “Contra la resolución que declare que sobre un fundo o parte de él se ha extinguido el derecho de dominio privado  proceden el recurso de reposición, dentro de los cinco (5) días siguientes a su notificación, y la acción de revisión ante el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, en única instancia, según lo previsto en el numeral 8o. del artículo 128 del Código Contencioso Administrativo”.

En concordancia, el artículo 128 del C.C.A., modificado por el artículo 36 de la Ley 446 de 1998, prevé: “Artículo 128. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá de los siguientes procesos privativamente y en única instancia ( ). “(…). “8. De las acciones de nulidad con restablecimiento, contra actos administrativos expedidos por el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, Incora, que inicien las diligencias administrativas de extinción de dominio, clarificación de la propiedad, deslinde y recuperación de baldíos.

“9. De las acciones de revisión contra los actos de extinción de dominio agrario, o contra las resoluciones que decidan de fondo los procedimientos sobre clarificación, deslinde y recuperación de baldíos. (…)” (se destaca). De este modo, en contra de la decisión que inicia las diligencias administrativas de extinción de dominio procede la acción de nulidad y restablecimiento del derecho ante el Consejo de Estado (numeral 8° del artículo 128 del C.C.A.) y contra la que lo decide de fondo para declarar la extinción del dominio agrario, es viable la acción de revisión ante el Consejo de Estado en única instancia. Así las cosas, la acción procedente frente a la Resolución 379 del 2010 del Incoder correspondía a la de revisión agraria, la cual fue ejercida por la parte actora el 26 de marzo de dicha anualidad, pero la demanda fue inadmitida por esta Corporación el 17 de agosto siguiente[37], con el fin de que la sociedad Hernández Santos y Cía. S en C. allegara en el término de 5 días: i) la copia autenticada del acto administrativo cuestionado; ii) certificado de existencia y representación legal de la parte actora y iii) el poder otorgado a la abogada que presentó la demanda[38].

El término para subsanar la demanda feneció el 20 de septiembre de 2010[39]y, ante la evidencia de que la demandante no cumplió los presupuestos establecidos en el auto inadmisorio, el escrito inicial fue rechazado por providencia del 5 de noviembre de 2010[40], confirmada por esta Corporación, en sede de súplica, el 30 de junio de 2011[41], por las siguientes razones: “La parte demandante mediante el recurso interpuesto alegó que (…) el INCODER fue negligente al expedir las copias autenticadas (…), comoquiera que las solicitó el 25 de marzo de 2010 y solo fueron entregadas hasta el 10 de noviembre de 2010, por lo cual no pudo aportarlas en debido tiempo ante esta Corporación. “(…).

“La Sala advierte que el actor debió expresar con claridad en la demanda que las copias del acto referido reposaban en las oficinas del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, para que por consiguiente se requiriera a dicha entidad con el fin de que se allegaran las copias autenticadas y se pudiera pronunciar sobre la admisión de la demanda.

De igual manera, la parte actora podía haber manifestado en el término de los 5 días (…) que las mencionadas copias se encontraban en (…) el INCODER, por lo tanto (…) contó con dos oportunidades para poder manifestar ante esta Corporación que las copias autenticadas (…) no se encontraban en su poder. “Comoquiera que la demanda se presentó con copia simple del acto acusado y sin los demás requisitos señalados en el auto de inadmisión de la demanda, en adición a que dichos defectos no fueron subsanados en el término concedido, se concluye que la decisión de rechazar la demanda fue acertada y acorde al ordenamiento jurídico”[42](se destaca).

La Sala precisa que la parte actora en la demanda de reparación directa en modo alguno cuestionó la providencia por medio de la cual se rechazó la demanda de revisión, es decir, no argumentó que fuera contraria a derecho, sino que se limitó a sostener que su causa había sido la eventual omisión del Incoder; sin embargo, la Subsección advierte que lo que resultó determinante para no dar trámite a las pretensiones fue: i) la falta de actividad de la demandante frente al ejercicio de los mecanismos que tenía a su alcance para obtener las copias autenticadas del acto de extinción de dominio y ii) el no aporte de los demás documentos solicitados en el auto inadmisorio –certificado de existencia y representación legal y poder-.

La demandante indicó que no había podido subsanar el escrito inicial de revisión, porque la entidad demandada no le expidió las copias autenticadas de la resolución de extinción de dominio, a pesar de habérselas solicitado expresamente el 25 de marzo de 2010, a través de la copia de la demanda de revisión que, luego, presentó ante el Consejo de Estado[43].

Al respecto, se sostuvo: “la solicitud de acción de revisión se presentó (…) ante el INCODER, con el objeto de que enviaran copia del ACTO ADMINISTRATIVO autenticado a revisar”[44]. En la sentencia de primera instancia se concluyó que, si bien la demandante radicó tales memoriales ante el Incoder en la fecha señalada, no era menos cierto que por su intermedio no solicitó la expedición de copia alguna, supuesto que la Sala comparte, toda vez que en el traslado de la demanda revisión radicada ante el Incoder, que, a su vez, era copia de la presentada al día siguiente ante el Consejo de Estado, no obraba ninguna petición en ese sentido[45].

En todo caso, si la parte demandante hubiese sido diligente no hubiese llevado a esta Corporación a rechazar la demanda, sino que habría recurrido al inciso cuarto del artículo 139 del C.C.A., que contenía la siguiente regla:    “Cuando el acto no ha sido publicado o se deniega la copia o la certificación sobre su publicación, se expresará así en la demanda bajo juramento, que se considerará prestado por la presentación de la misma, con la indicación de la oficina donde se encuentre el original o del periódico en que se hubiere publicado, a fin de que se solicite por el Ponente antes de la admisión de la demanda”.

En las condiciones analizadas, la Subsección advierte que la controversia planteada en esta oportunidad ya había sido puesta en consideración de la jurisdicción; sin embargo, no fue susceptible de trámite, porque no se subsanó el escrito inicial de esa época, omisión que llevó al rechazo de las pretensiones, decisión que no goza del efecto de la cosa juzgada, porque esta, según el artículo 332 del C.P.C., se predica de sentencias ejecutoriadas, “siempre que el nuevo proceso verse sobre el mismo objeto, y se funde en la misma causa que el anterior, y que entre ambos procesos haya identidad jurídica de partes”, o de providencias frente a las cuales existe una regla expresa en tal sentido, verbigracia, el auto que acepta el desistimiento del petitum.

Así las cosas, la Sala considera que el rechazo de la demanda de revisión agraria presentada en 2010 no variaba la acción procedente y, por ende, no habilitaba a la parte actora para cuestionar en sede de reparación directa la legalidad del acto administrativo definitivo de expropiación. A juicio de la Subsección, la parte actora pretendía, por medio de este proceso, revivir los términos para debatir la decisión de extinción de dominio, lo que solo resultaba procedente a través de la revisión agraria, lo que quiere decir que se recurrió a una vía procesal distinta a la que correspondía. Así las cosas, la sentencia de primera instancia, mediante la cual se negaron las pretensiones de reparación directa planteadas en la demanda, se modificará, para, en su lugar, declarar probada de oficio la excepción de inepta demanda por indebida escogencia de la acción. 5.

Condena en costas En vista de que no se observa en este caso temeridad o mala fe en el actuar de las partes, la Sala se abstendrá de condenar en costas, de conformidad con lo previsto en el artículo 171 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:

PRIMERO: MODIFICAR la sentencia del 31 de mayo de 2013, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó las pretensiones de la demanda, para, en su lugar, declarar probada la excepción de inepta demanda por indebida escogencia de la acción y, como consecuencia, INHIBIRSE de resolver de fondo el presente asunto.

SEGUNDO: Sin condena en costas.

TERCERO: Ejecutoriada la presente providencia, a través de la Secretaría de la Sección Tercera, DEVOLVER el expediente al a quo. FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidad or. ----------------------- [1] Folio 26 del cuaderno 1. [2] Folios 44 a 46 del cuaderno 1. [3] La notificación se llevó a cabo el 4 de mayo de 2012 (folio 47 del cuaderno 1). [4] La notificación se llevó a cabo el 23 de mayo de 2012 (folio 48 del cuaderno 1). [5] Folios 56 a 69 del cuaderno 1. [6] Folios 362 y 363 del cuaderno 1. [7] Folio 398 del cuaderno 1. [8] Folios 399 a 408 del cuaderno 1. [9] Folios 439 a 451 del cuaderno 4. [10] Folio 448 del cuaderno 4. [11] Folios 12 del cuaderno 3. [12] Folios 1 a 17 del cuaderno 3. [13] Folios 460 a 465 del cuaderno 3. [14] Folios 635 y 636 del cuaderno 3. [15] Folios 477 a 485 del cuaderno 4. [16] Folios 486 a 492 del cuaderno 4. [17] Folios 501 a 504 del cuaderno 4. [18] Folios 550 a 554 del cuaderno 4. [19] Folios 628 y 629 del cuaderno 4. [20] Folios 684 y 685 del cuaderno 4. [21] Folios 669 a 711 del cuaderno 4. [22] Norma en virtud de la cual a los procesos contencioso administrativos promovidos con posterioridad a la entrada en vigencia del artículo 198 de la Ley 1450 de 2011 les resultan aplicables las disposiciones contenidas en el artículo 157 de la Ley 1437 de 2011. [23] El valor del salario mínimo legal mensual vigente para el 2011 era de $566.700, por lo que 500 salarios mínimos legales mensuales vigentes equivalían a $283’850.000. [24] De acuerdo con el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, la competencia se fija al momento de presentación de la demanda. [25] Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, sentencia del 12 de marzo de 2019, expediente SL 960-2019, M.P. Giovanni Francisco Rodríguez Jiménez. [26] Folios 6 y 7 del cuaderno 9. [27] Folio 3 del cuaderno 3. [28] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 27 de abril de 2006, expediente 16079, C.P. Ramiro Saavedra Becerra.

Igualmente, en sentencia del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 10 de noviembre de 2017, exp: 59.236. [29] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 24 de agosto de 1998, radicación 13685, C.P. Daniel Suárez Hernández. [30] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, auto de 15 de mayo de 2003, radicación 23205, C.P. Alier Hernández Enríquez, y sentencia del 21 de marzo de 2012, radicación 21986, C.P. Hernán Andrade Rincón. [31] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 5 de julio de 2006, radicación 21051, C.P. Ruth Stella Correa Palacio. [32] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 3 de abril de 2013, expediente 26.437, M.P. Mauricio Fajardo Gómez. [33] Folio 16 del cuaderno 2. [34] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 3 de abril de 2003, radicación 26437, C.P. Mauricio Fajardo Gómez. [35] Publicada en el Diario Oficial 46.700 del 25 de julio de 2007 y declarada inexequible por la Corte Constitucional mediante la sentencia C- 175 del 18 de marzo de 2009.

Magistrado Ponente: Dr. Luis Ernesto Vargas Silva. [36] Vigente para la época en la que se profirió el acto administrativo que en el sub lite definió el procedimiento de extinción del derecho de dominio agrario. [37] Decisión notificada el 19 de agosto de 2010, según la información registrada en el link de consulta de procesos de la página web del Consejo de Estado: http://servicios.consejodeestado.gov.co/testmaster/nue_actua.asp?numero=1100 1032600020100001600 [38] Folios 87 y 88 del cuaderno 2. [39] Folio 38 del cuaderno 1. [40] Folios 32 y 33 del cuaderno 1. [41] Folios 37 a 41 del cuaderno 1. [42] Folio 40 del cuaderno 1. [43] Folio 14 del cuaderno 1 [44] Folio 15 del cuaderno 1. [45] Folios 56 a 74 del cuaderno 2.