11001-03-15-000-2020-04635-00 — Consejo de Estado

11001-03-15-000-2020-04635-00Consejo de Estado · SECCIÓN PRIMERASentencia2020-12-03

Ponente: Hernando Sánchez Sánchez

Actor: Silvia Omaira Castillo Ruiz·Demandado: Juzgado Cuarenta Y Seis Administrativo Oral Del Circuito De Bogotá Y Subsección C De La Sección Segunda Del Tribunal Administrativo De Cundinamarca

De qué trata

Síntesis: La Sala encuentra que, en efecto, la Subsección C de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, tuvo en consideración, para adoptar su decisión, la sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado, y la sentencia de unificación jurisprudencial de 25 de abril de 2019 proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado, en las que determinaron la interpretación que debe darse al artículo 3 de la Ley 33 de 1985, modificado por el artículo 1º de la Ley 62 de 1985, en el sentido de señalar que, para determinar el ingreso base de liquidación de la pensión de jubilación, solo pueden incluirse los factores salariales con fundamento en los cuales se realizaron aportes al sistema de seguridad social en pensiones. En este sentido, las autoridades judiciales demandadas sustentaron su decisión en el alcance que debe darse a las precitadas disposiciones a partir del parágrafo transitorio 1, contenido del artículo 48, modificado por el inciso 6º. del artículo 1°. del Acto Legislativo 01 de 2005, en tanto dispuso que para la liquidación de las pensiones sólo se podían tener en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las respectivas cotizaciones y, como se indicó, su interpretación y aplicación resulta conforme a las reglas jurisprudenciales vigentes, fijadas en las sentencias de unificación de 28 de agosto de 2018 y 25 de abril de 2019. Por lo anterior, la Sala encuentra que el criterio jurisprudencial que se había establecido por esta Corporación en la sentencia de unificación de 4 de agosto de 2010, ya no puede ser el parámetro de control del acto administrativo que negó la reliquidación de la pensión del accionante, como lo reclama en esta oportunidad la actora y, en consecuencia, tampoco resulta procedente dejar sin efectos la sentencia de 26 de agosto de 2020, proferida por la Subsección C de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que se fundamentó en la interpretación vigente de la norma aplicable al caso concreto, esto es, la Ley 71 de 1988 y su Decreto Reglamentario núm. 2709 de 13 de diciembre de 1994, conforme a la cual los factores salariales que se deben incluir en el ingreso base de liquidación para la pensión de jubilación son únicamente aquellos sobre los cuales se hayan efectuado aportes o cotizaciones al sistema de pensiones. En consecuencia, para la Sala, las autoridades judiciales demandadas no incurrieron en defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial, toda vez que al resolver el caso sub examine, tuvieron en cuenta la regla jurisprudencial. La Sala no desconoce la solicitud de la actora referida a que no se tenga en cuenta la sentencia SUJ-014-CE-S2-2018 de 25 de abril de 2019, toda vez que las reglas fijadas en ella, a su juicio, son aplicables a la pensión de los docentes vinculados con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 812, pero que les fue reconocida la pensión con fundamento en la Ley 33 de 1985, no obstante, el fundamento de su pensión es la Ley 71 de 1988; sin embargo, se considera que si bien en el referido precedente jurisprudencial, la Sección Segunda del Consejo de Estado no analizó expresamente la situación de los docentes pensionados por la Ley 71 de1988, sí estableció una regla aplicable en relación con la liquidación de las pensiones bajo la interpretación del parágrafo transitorio 1 del Acto Legislativo 01 de 2005, según el cual el régimen pensional de los docentes nacionales, nacionalizados y territoriales, vinculados al servicio público educativo oficial es el establecido para el Magisterio en las disposiciones legales vigentes con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003, y lo preceptuado en el artículo 81 de esta norma jurídica, esto es que para la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones. Bajo tal óptica, el referido precedente del 25 de abril de 2019 de la Sección Segunda del Consejo de Estado, resultaba aplicable al caso en concreto ya que el mismo se gobierna, entre otros, por lo preceptuado en el citado Acto LegislativoAUSENCIA DE DEFECTO SUSTANTIVO / ADECUADA APLICACIÓN DE LA NORMA / APLICACIÓN DE LA NORMA - No contraría lo señalado en las reglas jurisprudenciales aplicadas al caso bajo estudioLa parte actora indicó en su escrito de tutela, que las autoridades judiciales demandadas incurrieron en defecto sustantivo por i) falta de aplicación del numeral 1º. del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 y por ii) aplicación indebida de la Ley 71 de 1988. (…) de la lectura de las referidas disposiciones legales, no es posible llegar a la conclusión que se pretende en tanto que en ellas no se hace referencia a la inclusión de los factores devengados; de manera que, los precedentes jurisprudenciales le resultan aplicables y no son contrarios a su interpretación. En ese sentido, la Sala encuentra que para llegar a la conclusión según la cual la actora sólo tenía derecho al reconocimiento de la pensión con la inclusión de los factores salariales respecto de los cuales había realizado aportes, las autoridades demandadas no dejaron de aplicar la norma que correspondía, ni la aplicaron de manera indebida, irracional o arbitraria. Lo anterior por cuanto, si bien, de conformidad con la norma que se dice desconocida, esto es el numeral 1º. del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, los docentes nacionalizados que figuren vinculados hasta el 31 de diciembre de 1989, para efectos de las prestaciones económicas y sociales, mantendrán el régimen prestacional que han venido gozando en cada entidad territorial de conformidad con las normas vigentes y, de conformidad con la norma que se señala aplicada indebidamente, esto es, la Ley 71 de 1988 y su Decreto Reglamentario núm. 2709 de 13 de diciembre de 1994 el monto de la pensión de jubilación por aportes será equivalente al 75% del salario base de liquidación, lo cierto es que la interpretación de las referidas normas no contraría lo señalado en las reglas jurisprudenciales analizadas supra según las cuales en la liquidación de la pensión ordinaria de jubilación de los docentes los factores que se deben tener en cuenta son solo aquellos sobre los que se hayan efectuado los respectivos aportes

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / AUSENCIA DE DEFECTO SUSTANTIVO POR DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE JUDICIAL / ADECUADA APLICACIÓN DEL PRECEDENTE JUDICIAL – Reglas jurisprudenciales vigentes fijadas en las sentencias de unificación de 28 de agosto de 2018 y 25 de abril de 2019 / PENSIÓN DE JUBILACIÓN DEL DOCENTE / PENSIÓN DE JUBILACIÓN POR APORTES / FACTORES DE LIQUIDACIÓN DE LA PENSIÓN DE JUBILACIÓN - Aquellos objeto de cotización / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DE DERECHOS FUNDAMENTALES La Sala encuentra que, en efecto, la Subsección C de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, tuvo en consideración, para adoptar su decisión, la sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado, y la sentencia de unificación jurisprudencial de 25 de abril de 2019 proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado, en las que determinaron la interpretación que debe darse al artículo 3 de la Ley 33 de 1985, modificado por el artículo 1º de la Ley 62 de 1985, en el sentido de señalar que, para determinar el ingreso base de liquidación de la pensión de jubilación, solo pueden incluirse los factores salariales con fundamento en los cuales se realizaron aportes al sistema de seguridad social en pensiones.

En este sentido, las autoridades judiciales demandadas sustentaron su decisión en el alcance que debe darse a las precitadas disposiciones a partir del parágrafo transitorio 1, contenido del artículo 48, modificado por el inciso 6º. del artículo 1°. del Acto Legislativo 01 de 2005, en tanto dispuso que para la liquidación de las pensiones sólo se podían tener en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las respectivas cotizaciones y, como se indicó, su interpretación y aplicación resulta conforme a las reglas jurisprudenciales vigentes, fijadas en las sentencias de unificación de 28 de agosto de 2018 y 25 de abril de 2019.

Por lo anterior, la Sala encuentra que el criterio jurisprudencial que se había establecido por esta Corporación en la sentencia de unificación de 4 de agosto de 2010, ya no puede ser el parámetro de control del acto administrativo que negó la reliquidación de la pensión del accionante, como lo reclama en esta oportunidad la actora y, en consecuencia, tampoco resulta procedente dejar sin efectos la sentencia de 26 de agosto de 2020, proferida por la Subsección C de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que se fundamentó en la interpretación vigente de la norma aplicable al caso concreto, esto es, la Ley 71 de 1988 y su Decreto Reglamentario núm. 2709 de 13 de diciembre de 1994, conforme a la cual los factores salariales que se deben incluir en el ingreso base de liquidación para la pensión de jubilación son únicamente aquellos sobre los cuales se hayan efectuado aportes o cotizaciones al sistema de pensiones.

En consecuencia, para la Sala, las autoridades judiciales demandadas no incurrieron en defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial, toda vez que al resolver el caso sub examine, tuvieron en cuenta la regla jurisprudencial. La Sala no desconoce la solicitud de la actora referida a que no se tenga en cuenta la sentencia SUJ-014-CE-S2-2018 de 25 de abril de 2019, toda vez que las reglas fijadas en ella, a su juicio, son aplicables a la pensión de los docentes vinculados con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 812, pero que les fue reconocida la pensión con fundamento en la Ley 33 de 1985, no obstante, el fundamento de su pensión es la Ley 71 de 1988; sin embargo, se considera que si bien en el referido precedente jurisprudencial, la Sección Segunda del Consejo de Estado no analizó expresamente la situación de los docentes pensionados por la Ley 71 de1988, sí estableció una regla aplicable en relación con la liquidación de las pensiones bajo la interpretación del parágrafo transitorio 1 del Acto Legislativo 01 de 2005, según el cual el régimen pensional de los docentes nacionales, nacionalizados y territoriales, vinculados al servicio público educativo oficial es el establecido para el Magisterio en las disposiciones legales vigentes con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003, y lo preceptuado en el artículo 81 de esta norma jurídica, esto es que para la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones.

Bajo tal óptica, el referido precedente del 25 de abril de 2019 de la Sección Segunda del Consejo de Estado, resultaba aplicable al caso en concreto ya que el mismo se gobierna, entre otros, por lo preceptuado en el citado Acto Legislativo AUSENCIA DE DEFECTO SUSTANTIVO / ADECUADA APLICACIÓN DE LA NORMA / APLICACIÓN DE LA NORMA - No contraría lo señalado en las reglas jurisprudenciales aplicadas al caso bajo estudio La parte actora indicó en su escrito de tutela, que las autoridades judiciales demandadas incurrieron en defecto sustantivo por i) falta de aplicación del numeral 1º. del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 y por ii) aplicación indebida de la Ley 71 de 1988.

(…) de la lectura de las referidas disposiciones legales, no es posible llegar a la conclusión que se pretende en tanto que en ellas no se hace referencia a la inclusión de los factores devengados; de manera que, los precedentes jurisprudenciales le resultan aplicables y no son contrarios a su interpretación. En ese sentido, la Sala encuentra que para llegar a la conclusión según la cual la actora sólo tenía derecho al reconocimiento de la pensión con la inclusión de los factores salariales respecto de los cuales había realizado aportes, las autoridades demandadas no dejaron de aplicar la norma que correspondía, ni la aplicaron de manera indebida, irracional o arbitraria.

Lo anterior por cuanto, si bien, de conformidad con la norma que se dice desconocida, esto es el numeral 1º. del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, los docentes nacionalizados que figuren vinculados hasta el 31 de diciembre de 1989, para efectos de las prestaciones económicas y sociales, mantendrán el régimen prestacional que han venido gozando en cada entidad territorial de conformidad con las normas vigentes y, de conformidad con la norma que se señala aplicada indebidamente, esto es, la Ley 71 de 1988 y su Decreto Reglamentario núm. 2709 de 13 de diciembre de 1994 el monto de la pensión de jubilación por aportes será equivalente al 75% del salario base de liquidación, lo cierto es que la interpretación de las referidas normas no contraría lo señalado en las reglas jurisprudenciales analizadas supra según las cuales en la liquidación de la pensión ordinaria de jubilación de los docentes los factores que se deben tener en cuenta son solo aquellos sobre los que se hayan efectuado los respectivos aportes FUENTE FORMAL: LEY 100 DE 1993 - ARTÍCULO 279 / ACTO LEGISLATIVO 01 DE 2005 - ARTÍCULO 1 / LEY 812 DE 2003 - ARTÍCULO 81 / LEY 91 DE 1989 - ARTÍCULO 15 / LEY 33 DE 1985 - ARTÍCULO 3 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá, D.C., tres (3) de diciembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-04635-00(AC) Actor: SILVIA OMAIRA CASTILLO RUIZ Demandado: JUZGADO CUARENTA Y SEIS ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ Y SUBSECCIÓN C DE LA SECCIÓN SEGUNDA DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA Temas: Defecto sustantivo por aplicación indebida de normas jurídicas/alcance Defecto sustantivo por falta de aplicación de normas jurídicas/alcance Defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial/alcance Violación directa de la Constitución/alcance Derechos Fundamentales Invocados: i) Debido proceso, ii) igualdad, iii) mínimo vital y iv) seguridad social Derechos Fundamentales Amparados: Ninguno SENTENCIA PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela interpuesta por Silvia Omaira Castillo Ruiz contra el Juzgado Cuarenta y Seis Administrativo Oral del Circuito de Bogotá y la Subsección C de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, porque, a su juicio, el Juzgado, al proferir la sentencia de 30 de agosto de 2019 y, el Tribunal, al proferir la sentencia de 26 de agosto de 2020, dentro del proceso adelantado en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 110013342046201800419-01, vulneraron sus derechos fundamentales invocados supra.

La presente providencia tiene tres partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala y iii) Resuelve; las cuales se desarrollarán a continuación. I.

ANTECEDENTES La solicitud 1. La actora, a través de apoderado[1], presentó solicitud de tutela contra el Juzgado Cuarenta y Seis Administrativo Oral del Circuito de Bogotá y la Subsección C de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, porque, a su juicio, el Juzgado, al proferir la sentencia de 30 de agosto de 2019 y, el Tribunal, al proferir la sentencia de 26 de agosto de 2020, dentro del proceso adelantado en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 110013342046201800419-01, vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, al mínimo vital y a la seguridad social.

Presupuestos fácticos 2. Los presupuestos fácticos en los cuales se fundamenta la acción de tutela, en síntesis, son los siguientes: 3. La actora informó que nació el 25 de enero de 1950 y que cotizó al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio entre el 16 de septiembre de 1996 y hasta el 1º. de enero de 2011. 4. Indicó que el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, mediante Resolución núm. 3127 de 27 de julio de 2006, le reconoció y ordenó el pago de la pensión de jubilación por aportes, sin embargo, no le incluyó la totalidad de los factores salariales devengados en el último año de servicio. 5.

Señaló que el 4 de agosto de 2017, solicitó la revisión y ajuste de la pensión de jubilación con el fin de que se incluyera en ella, todos los factores salariales devengados en el año anterior a la fecha de retiro del servicio y la devolución de los descuentos en salud. 6. Sostuvo que el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, mediante Resolución núm. 8822 de 31 de agosto de 2018, reliquidó la prestación sin incluir la totalidad de los factores salariales devengados en el último año de servicios y negó lo relativo al reintegro y suspensión de los descuentos en salud. 7.

La actora presentó demanda contra el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con el fin de que se declarara la nulidad de la Resolución núm. 8822 de 31 de agosto de 2018 y, a título de restablecimiento del derecho, solicitó que se ordenara la reliquidación de la pensión de jubilación, con la inclusión de todos los factores salariales devengados en el año anterior al retiro de servicio, de acuerdo con lo establecido en la Ley 71 de 19 de diciembre de 1988[2], así como la suspensión y reintegro de los descuentos efectuados en salud en las mesadas de cada año. Sentencia proferida el 30 de agosto de 2019 por el Juzgado Cuarenta y Seis Administrativo Oral del Circuito de Bogotá dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 11001 33 42 046 2017 00419 00 8.

La parte resolutiva de la mencionada decisión dispuso textualmente lo siguiente: “[…]

PRIMERO: DECLARAR la existencia del silencio administrativo negativo, respecto de la petición presentada, a través de apoderado, por la señora Silvia Omaira Castillo Ruiz, […], ante la Fiduciaria La Previsora, el día 22 de junio 2017.

SEGUNDO: DECLAR la NULIDAD del acto ficto o presunto derivado del silencio administrativo negativo, por la omisión de respuesta a la petición presentada el día 29 de noviembre de 2016, y la NULIDAD PARCIAL de la Resolución Nº. 8822 de 31 de agosto de 2016, actos administrativos mediante los cuales se le negó a la señora Silvia Omaira Castillo Ruiz, […] la devolución de los descuentos efectuados por concepto de salud sobre las mesadas adicionales de junio y diciembre, y la suspensión de las referidas deducciones.

TERCERO: ORDENAR al FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO – para que a través de la FIDUCIARIA LA PREVISORA S.A. en calidad de administradora de los recursos de dicho fondo, REINTEGRE a la señora Silvia Omaira Castillo Ruiz […], a partir del 22 de junio de 2014, los valores descontados por concepto de salud sobre las mesadas adicionales de junio y diciembre, de conformidad con los argumentos expresados en esta providencia.

CUARTO: ORDENAR al FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO – que a través de la FIDUCIARIA LA PREVISORA S.A., en calidad de administradora de los recursos de dicho fondo, SUSPENDA los descuentos de salud realizados de las mesadas adicionales de junio y diciembre, respecto de la pensión de jubilación que percibe la señora Silvia Omaira Castillo Ruiz […].

QUINTO: Las sumas aquí reconocidas en favor de la señora Silvia Omaira Castillo Ruiz […] deberán ser actualizadas de conformidad con la fórmula expuesta en la parte motiva del presente proveído en consideración a lo dispuesto en el inciso final del artículo 187 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

SEXTO: La entidad demandada deberá dar cumplimiento a la sentencia en los términos del artículo 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, y reconocer intereses conforme al artículo 195 ibidem. SÉPTIM: NIEGANSE las demás pretensiones de la demanda.

OCTAVO: Sin lugar a condenar en costas y agencias en derecho a la parte demandada, conforme a lo expuesto en la parte motiva. […]”. 8.1. Como fundamento de su decisión, señaló que a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 23 de diciembre de 1993[3], esto es, el 1º. de abril de 1994, la actora contaba con más de 35 años de edad, situación que le permitió inferir que es beneficiaria del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la referida norma jurídica.

Además, encontró demostrado que la actora se desempeñó tanto en el sector público como en el sector privado por más de 20 años y que, por ello, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, le reconoció una pensión mensual de jubilación correspondiente al 75% del promedio de salarios del año de servicios anterior al cumplimiento de la fecha de estatus de pensionada y posteriormente, con ocasión de la renuncia presentada por la actora, esta prestación fue reliquidada sobre el 75% del salario promedio mensual devengado durante el último año de servicios a la fecha de retiro, en la que se tuvo en cuenta la asignación básica y la prima de vacaciones. 8.2.

Anunció que acogería el precedente jurisprudencial de la Corte Constitucional[4] y el Consejo de Estado[5], en el sentido de indicar que el IBL no hace parte del régimen de transición, por tanto, las pensiones de los beneficiarios del referido régimen debían liquidarse con el IBL previsto en el inciso 3º. del artículo 36 de la Ley 100 y que los factores salariales que debían incluirse como parte del IBL, serían aquellos sobre los cuales se efectuaron aportes o cotizaciones al sistema pensional. 8.3.

Encontró que el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, a través de la Fiduciaria La Previsora S.A., le efectuaba descuentos por concepto de aportes a salud, inclusive sobre las mesadas adicionales de junio y diciembre, los cuales no podía efectuar por prohibición expresa de la norma que regula la materia. 9. Inconforme con la decisión, la actora interpuso recurso de apelación. Sentencia proferida el 26 de agosto de 2020 por la Subsección C de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 11001 33 42 046 2017 00419 01 10.

La parte resolutiva de la mencionada decisión dispuso textualmente lo siguiente: “[…] Primero.- Confirmar la sentencia de 30 de agosto de 2019, proferida por el Juzgado Cuarenta y Seis Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, en cuanto accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, dentro de proceso promovido por la señora Silvia Omaira Castillo Ruiz en contra de la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y Fiduciaria La Previsora S.A., de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de este fallo.

Segundo.- Modificar el numeral segundo de la sentencia de 30 de agosto de 2019 proferida por el Juzgado Cuarenta y Seis Administrativo del Circuito de Bogotá, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva, el cual quedará así: ‘SEGUNDO: DECLARAR la NULIDAD del acto ficto o presunto derivado del silencio administrativo negativo, por la omisión de respuesta a la petición presentada el día 22 de junio de 2017, y la NULIDAD PARCIAL de la Resolución No. 8822 de 31 de agosto de 2018, actos administrativos mediante los cuales se le negó a la señora Silvia Omaira Castillo Ruiz […] la devolución de los descuentos efectuados por concepto de salud sobre las mesadas adicionales de junio y diciembre, y la suspensión de las referidas deducciones´ Tercero.- Sin condena en costas en esta instancia. […]”. 10.1.

Como fundamento de su decisión señaló que el desacuerdo de la actora, relativo a que el a quo aplicó por extensión la sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, pese a que ella goza de un régimen pensional diferente, esto es, la pensión por aportes, no tiene incidencia en la decisión, por cuanto la orientación impartida por el Consejo de Estado en la sentencia de unificación de 25 de abril de 2019[6], establece que el criterio de interpretación allí contenido debe aplicarse para las pensiones reconocidas con fundamento en las Ley 33 de 29 de enero de 1985[7] y en la Ley 62 de 16 de septiembre de 1985[8], así como también para los beneficiarios de la pensión por aportes contenida en la Ley 71 y su Decreto Reglamentario núm. 2709 de 13 de diciembre de 1994[9], que indica que para la liquidación de la pensión, sólo pueden tomarse los factores sobre los cuales se efectuaron las cotizaciones y no sobre los devengados como lo pretendía la actora. 10.2.

Además, recordó que la sentencia de unificación del Consejo de Estado de 28 de agosto de 2018, advirtió que las consideraciones en ella consignadas en relación con los temas objeto de unificación, son obligatorias para todos los casos pendientes o en discusión tanto en vía administrativa como judicial de manera retrospectiva, siempre y cuando no haya operado la cosa juzgada, por lo que los criterios que fueron utilizados en la decisión a partir de la sentencia referida, son plenamente válidos. 10.3.

Precisó que, ante la inexistencia del derecho, no es viable ordenar el reconocimiento de la pensión con todos los factores devengados y la consecuente orden de deducción que por aportes debía realizarse, como lo pretendía la actora. La solicitud de tutela Pretensiones 11. La actora solicitó en su escrito de tutela: “[…]

PRIMERO: Comprobado cómo están los elementos axiológicos para la prosperidad de la acción, respetuosamente solicito SE DEJE SIN EFECTOS la sentencia emitida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA – SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN –C- de fecha 26 de agosto de 2020, mediante el cual se confirmó la sentencia emitida por el JUZGADO 46 ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO JUDICIAL DE BOGOTÁ el 30 de Agosto (sic) de 2019.

SEGUNDO: Como consecuencia de lo anterior, solicito respetuosamente al Honorable Consejero de Estado se ORDENE al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA – SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN ‘C’ a proferir sentencia de fondo ordenando al FONDO DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO a RELIQUIDAR LA PENSIÓN DE JUBILACIÓN de la señora SILVIA OMAIRA CASTILLO DE RUIZ (sic), […] con la inclusión de todos los factores salariales devengados durante el último año de servicio. […]”. 11.1.

Señaló que las decisiones cuestionadas incurrieron en defecto sustantivo por aplicación indebida de las normas jurídicas, por falta de aplicación de las normas jurídicas y por desconocimiento del precedente jurisprudencial[10]. 11.2. En ese sentido indicó que al pertenecer a un régimen prestacional especial como lo es de los docentes y estar vinculada al FOMAG con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 812 de 26 de junio de 2003[11], se le debe reliquidar la pensión de conformidad con la Ley 71. 11.3.

Indicó que las autoridades judiciales demandadas, dejaron de aplicar el numeral 1º. del artículo 15 de la Ley 91 relativo al régimen prestacional de los docentes nacionalizados y que se aplicó en forma equivocada la Ley 71 sobre los requisitos y la forma como debe liquidarse la pensión de jubilación por aportes, que goza de un régimen especial y que es más favorable al pensionado.

En ese sentido, señaló que la pensión debió reliquidarse con el 75% del promedio de lo devengado en el último año de servicios, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 71. 11.4. Solicitó que se tenga en cuenta la sentencia proferida el 19 de febrero de 2015[12] por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en la que ese indicó que “[…] el salario base de liquidación deberá estar constituido por aquellos factores que comporten salario sobre los cuales se realizaron aportes o debiéndose efectuar no se hicieron por incuria del empleador, caso en el cual la entidad de previsión social podrá hacer los respectivos descuentos y liquidará la pensión de acuerdo con la ley […]”.

Además, solicitó que no se tuviera en cuenta la sentencia SUJ-014- CE-S2-2018 de 25 de abril de 2019, toda vez que las reglas fijadas en ella, a su juicio, son aplicables a la pensión de los docentes vinculados con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 812, pero que les fue reconocida la pensión con fundamento en la Ley 33 de 1985, no obstante, el fundamento de su pensión es la Ley 71 de 1988. 11.5.

Afirmó que se desconocieron los artículos 25, 29, 46 y 48 de la Constitución Política de 1991, puesto que se dejó de aplicar el principio de favorabilidad a la actora. Actuación 12. El Despacho sustanciador, mediante auto 10 de noviembre de 2020; i) admitió la acción de tutela, ii) ordenó notificar al Juez Cuarenta y Seis Administrativo Oral del Circuito de Bogotá y a los magistrados de la Subsección C de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y, iii) vinculó a la Nación – Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio – FONPREMAG y a la Fiduciaria La Previsora S.A., en calidad de terceros con interés legítimo, a quienes concedió el término de tres (3) días para que rindieran un informe sobre el particular Intervenciones de las partes demandadas y de las partes vinculadas 13.

La Subsección C de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca afirmó que no existe vulneración alguna a los derechos fundamentales de la actora, en donde además señaló que se sometía al juicio de valoración que al respecto haga el juez de tutela. 14. El Juez Cuarenta y Seis Administrativo Oral del Circuito de Bogotá señaló que la sentencia de unificación SUJ-014 -CE-S2 -2019, de 25 de abril de 2019, precisó que a los docentes vinculados con anterioridad a la Ley 812, quienes gozan del mismo régimen pensional de los servidores públicos del orden nacional previsto en la Ley 33 de 1985, se les debe liquidar la pensión teniendo en cuenta los factores sobre los cuales haya efectuado aportes a pensión y que estuvieren enlistados en la Ley 62 de 1985.

De manera que no se les puede incluir otros factores que no estén allí contemplados. Recordó que en la actualidad existe una postura unificada tanto en el Consejo de Estado como en la Corte Constitucional respecto a la liquidación de la pensión de las personas beneficiadas por el régimen de transición. En efecto, la postura actual indica que debe aplicarse la totalidad del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, es decir, que el IBL no hace parte del régimen de transición 15.

La Nación – Ministerio de Educación Nacional indicó que no tiene competencia para pronunciarse sobre los hechos y pretensiones de la acción de tutela, en tanto que, es claro que este Ministerio no tiene injerencia en la decisión que se tome al respecto, por lo tanto, solicitó que se lo desvincule del presente trámite constitucional. 16.

El Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio – FONPREMAG y la Fiduciaria La Previsora S.A., guardaron silencio en esta oportunidad procesal. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia de la Sala 17. Esta Sección es competente para conocer de este proceso, de conformidad con los artículos 1.º y 37 del Decreto 2591 de 1991, por el cual se reglamenta la acción de tutela establecida en el artículo 86 de la Constitución Política; el artículo 1.º del Decreto núm. 1983 de 30 de noviembre de 2017, por el cual se establecen reglas para el reparto de la acción de tutela; y, el Acuerdo núm. 80 de 12 de marzo de 2019.

Generalidades de la acción de tutela 18. La acción de tutela ha sido instituida como instrumento preferente y sumario, destinado a proteger de manera efectiva e inmediata los derechos constitucionales fundamentales, cuando hayan sido violados o amenazados por las autoridades públicas, o por los particulares, en los casos expresamente indicados.

Procede, a falta de otro medio de defensa judicial, a menos que se utilice como mecanismo transitorio, para prevenir un perjuicio irremediable. Cuestión previa 19. La Sala advierte que previo al planteamiento del problema jurídico, resulta necesario precisar el presupuesto sobre la legitimación en la causa por pasiva, para efectos de determinar, tanto el punto de derecho en discusión, como el alcance del contenido de la sentencia. 20.

Visto el artículo 13 del Decreto 2591 frente a la legitimación en la causa por pasiva, señala expresamente lo siguiente: “[…] La acción se dirigirá contra la autoridad pública o el representante del órgano que presuntamente violó o amenazó el derecho fundamental. Si uno u otro hubiesen actuado en cumplimiento de órdenes o instrucciones impartidas por un superior, o con su autorización o aprobación, la acción se entenderá dirigida contra ambos, sin perjuicio de lo que se decida en el fallo.

De ignorarse la identidad de la autoridad pública, la acción se tendrá por ejercida contra el superior. Quien tuviere un interés legítimo en el resultado del proceso podrá intervenir en él como coadyuvante del actor o de la persona o autoridad pública contra quien se hubiere hecho la solicitud […]”. 21. De igual manera la Corte Constitucional, mediante sentencia T-1001 de 30 de noviembre de 2006[13], se refirió a la falta de legitimación en la causa por pasiva en los siguientes términos: “[…] En relación con la falta de legitimidad por pasiva, esta Corporación en la Sentencia T-416/97 M.P. José Gregorio Hernández, dijo lo siguiente: “2.1.

La legitimación en la causa es un presupuesto de la sentencia de fondo porque otorga a las partes el derecho a que el juez se pronuncie sobre el mérito de las pretensiones del actor y las razones de la oposición por el demandado, mediante sentencia favorable o desfavorable. En resumen, la legitimación en la causa es una calidad subjetiva de las partes en relación con el interés sustancial que se discute en el proceso.

(…). La legitimación pasiva se consagra como la facultad procesal que le atribuye al demandado la posibilidad de desconocer o controvertir la reclamación que el actor le dirige mediante la demanda sobre una pretensión de contenido material. Si bien la tutela se establece por la Constitución como un proceso preferente y sumario, con ello no se quiso consagrar un instrumento judicial carente de garantías procesales, en donde la brevedad y celeridad procesal sirvan de excusa para desconocer los derechos de las partes o de los terceros, de manera que en dicho proceso, como en cualquier otro, el juez debe lograr que la actuación se surta sin vulnerar los principios de legalidad y contradicción. La identificación cabal del demandado es una exigencia que tanto la Constitución como del decreto 2591 de 1991 avalan.

Según aquélla, la acción de tutela se promueve contra autoridad pública y, en ciertos casos, contra los particulares por la acción u omisión que provoque la violación de los derechos fundamentales de las personas, y lo mismo señala el segundo estatuto."[[14]]. (Negrilla fuera de texto). Y más adelante, en sentencia T-519 de 2.001 M.P. Clara Inés Vargas esta misma Corporación anotó que: " cuando del trámite procesal se deduce que el demandado no es responsable del menoscabo de los derechos fundamentales del actor, no puede, bajo ninguna circunstancia, concederse la tutela en su contra.

La legitimación por pasiva de la acción de tutela se rompe cuando el demandado no es el responsable de realizar la conducta cuya omisión genera la violación, o cuando no es su conducta la que inflige el daño […]”. 22. La Sala advierte que el Ministerio de Educación Nacional solicitó la desvinculación del trámite de la acción de tutela por falta de legitimación en la causa por pasiva. 23.

Al respecto, es preciso indicar que la actora presentó la solicitud de tutela de la referencia contra el Juzgado Cuarenta y Seis Administrativo Oral del Circuito de Bogotá y la Subsección C de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, porque, a su juicio, el Juzgado, al proferir la sentencia de 30 de agosto de 2019 y, el Tribunal, al proferir la sentencia de 26 de agosto de 2020, dentro del proceso adelantado contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio – FONPREMAG y a la Fiduciaria La Previsora S.A., en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 110013342046201800419-01, vulneraron sus derechos fundamentales. 24.

En ese orden de ideas, de conformidad con el Decreto 2591 y la jurisprudencia anteriormente citada, la Sala concluye que el Ministerio de Educación Nacional, está legitimado en la causa por pasiva por cuanto, la acción de tutela se dirige contra unas decisiones judiciales en los que, esa entidad integraba la parte demandada. 25. En tal virtud, la Sala declarará no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva alegada.

Problemas jurídicos 26. En el caso sub examine, los problemas jurídicos que debe resolver la Sala consisten en: i) determinar si, en efecto, es procedente la acción de tutela acreditándose el cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra sentencias judiciales, y de ser así, ii) establecer si la Subsección C de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca al proferir la sentencia de 26 de agosto de 2020, dentro del proceso adelantado en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 110013342046201800419-01, incurrió en defecto sustantivo por falta de aplicación del parágrafo del numeral 1º. del artículo 15 de la Ley 91, por aplicación indebida de la Ley 71 y por desconocimiento del precedente del Consejo de Estado y, en violación directa de la Constitución Política de 1991, lo que trajo como consecuencia que se negara la reliquidación de la pensión de jubilación con la inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicios. 27.

Para resolver los anteriores problemas jurídicos esta Sala analizará los siguientes temas: i) procedencia de la acción de tutela frente a providencias judiciales; ii) requisitos generales y especiales de procedibilidad de la acción de tutela cuando se dirige contra providencias judiciales; iii) análisis del cumplimiento de los requisitos de procedibilidad en el caso concreto; iv) el defecto sustantivo por falta de aplicación de la norma jurídica, v) el defecto sustantivo por aplicación indebida de la norma jurídica, vi) el defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial, vii) la causal de violación directa de la Constitución, viii) marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental al debido proceso, ix) marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental a la igualdad, x) marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental al mínimo vital, xi) marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental a la seguridad social, xii) la solución del caso concreto y, finalmente, xiii) las conclusiones de la Sala.

Procedencia de la acción de tutela frente a providencias judiciales 28. Con ocasión de la acción de tutela instaurada por la señora Nery Germania Álvarez Bello[15], en un asunto que fue asumido por importancia jurídica por la Sala Plena, en sentencia del 31 de julio de 2012, se consideró necesario admitir que debe acometerse el estudio de fondo de la acción de tutela cuando se esté en presencia de providencias judiciales – sin importar la instancia y el órgano que las profiera – que resulten violatorias de derecho fundamentales, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente y los que en el futuro determine la Ley y la propia doctrina judicial.

Requisitos generales y especiales de procedibilidad de la acción de tutela cuando se dirige contra providencias judiciales 29. Esta Sección[16] adoptó como parámetros a seguir los indicados en la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, sin perjuicio de los demás pronunciamientos que esta Corporación elabore sobre el tema. 30.

Por lo anterior, y con el fin de hacer operante la nueva posición jurisprudencial, estableció como requisitos generales de procedibilidad de esta acción constitucional, cuando se dirige contra decisiones judiciales: i) la relevancia constitucional del asunto; ii) el uso de todos los medios de defensa judiciales salvo la existencia de un perjuicio irremediable; iii) el cumplimiento del principio de inmediatez; iv) la existencia de una irregularidad procesal con efecto decisivo en la providencia objeto de inconformidad; v) la identificación clara de los hechos causantes de la vulneración y su alegación en el proceso, y vi) que no se trate de tutela contra tutela. 31.

Además de estas exigencias, la Corte, en la mencionada sentencia C–590 de 2005, precisó que era imperioso acreditar la existencia de unos requisitos especiales de procedibilidad, que el propio Tribunal Constitucional los ha considerado como las causales concretas que “de verificarse su ocurrencia autorizan al juez de tutela a dejar sin efecto una providencia judicial”[17]. 32.

Así pues, el juez debe comprobar la ocurrencia de al menos uno de los siguientes defectos: i) orgánico; ii) procedimental absoluto; iii) fáctico; iv) material o sustantivo; v) error inducido; vi) decisión sin motivación; vii) desconocimiento del precedente; y viii) violación directa de la Constitución. 33. De lo expuesto, la Sala advierte que, cuando el juez constitucional conoce una demanda impetrada en ejercicio de la acción de tutela y en la que se alega la vulneración de derechos fundamentales con ocasión de la expedición de una providencia judicial: en primer lugar, debe verificar la presencia de los requisitos generales y, en segundo término, le corresponde examinar si en el caso objeto de análisis se configura uno de los defectos especiales ya explicados, permitiéndole de esta manera “dejar sin efecto o modular la decisión”[18] que encaje en dichos parámetros. 34.

Se trata, entonces, de una rigurosa y cuidadosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, por cuanto resulta a todas luces necesario evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios y valores constitucionales tales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial que gobiernan todo proceso jurisdiccional. 35.

El criterio expuesto fue reiterado en pronunciamiento de la Sala Plena de la Corporación, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014[19]. Análisis del cumplimiento de los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela en el caso concreto 36. La Sala estudiará la procedencia de la acción de tutela bajo la premisa del cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, dispuestos por la sentencia C-590 de 2005, proferida por la Corte Constitucional. 37.

En el caso bajo examen la Sala advierte que la acción de tutela cumple con los requisitos generales de procedibilidad, toda vez que: 37.1. Es evidente que la cuestión que se discute reviste relevancia constitucional, comoquiera que se controvierte la vulneración de los derechos fundamentales i) al debido proceso, ii) a la igualdad, iii) al mínimo vital y iv) a la seguridad social. 37.2.

La Sala debe hacer énfasis, en que en el presente caso se cumple con el requisito de la relevancia constitucional dentro del marco de la acción de tutela contra providencias judiciales, i) toda vez que se trata de la posible afectación de los derechos fundamentales citados supra y, además, ii) la parte actora cumplió con la carga argumentativa mínima en dar las razones jurídicas por las cuales la autoridad judicial accionada incurrió en posibles defectos sustantivos. 37.3 Para la Sala exigirle a la parte actora una carga argumentativa mínima se justifica, toda vez que si bien es cierto la acción de tutela goza de la característica principal de la informalidad que se fundamenta en el mandato constitucional de la prevalencia del derecho sustancial sobre las formas procesales[20], en el escenario del amparo contra providencias judiciales, cuando esta prospera se afecta el principio de la cosa juzgada, por lo que el juez constitucional sólo puede remover dicha cosa juzgada de una sentencia o auto, cuando se evidencia a través de la argumentación jurídica del actor, que realmente el operador judicial profirió una providencia arbitraria e irrazonable, que implicó la vulneración de derechos fundamentales. 37.4 Cumplió con el principio de inmediatez.

La Sala evidencia que dentro del expediente está acreditado que i) la providencia objeto de la acción de tutela fue proferida por la Subsección C de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 26 de agosto de 2020 y se notificó por correo electrónico el 15 de septiembre de 2020, y que ii) la actora interpuso la acción de tutela el 30 de octubre de 2020[21], esto es, dentro de un plazo que la Sala considera razonable. 37.5 No existen medios ordinarios y/o extraordinarios de defensa judicial eficaces y eficientes con los cuales la parte actora pueda lograr la protección de los derechos invocados; 37.6 En la acción de tutela no se alega un defecto procedimental, por lo que no es necesario determinar la existencia de una irregularidad procesal con efecto decisivo en la providencia objeto de inconformidad; 37.7 La parte actora identificó los hechos y los derechos cuya vulneración alega. 37.8 No se trata de una acción de tutela contra sentencia de tutela.

Defecto sustantivo por aplicación indebida de una norma jurídica y por falta de aplicación de una norma jurídica 38. La Corte Constitucional ha identificado los eventos en que se configura el defecto sustantivo: “[…] En sentido amplio se está en presencia del vicio cuando la autoridad judicial emplea una norma inaplicable al caso concreto, deja de aplicar la norma adecuada, o interpreta las normas de tal manera que contraría la razonabilidad jurídica[22].

En estricto sentido, lo configuran los siguientes supuestos: a. El fundamento de la decisión judicial es una norma que no es aplicable al caso concreto, por impertinente[23] o porque ha sido derogada[24], es inexistente[25], inexequible[26] o se le reconocen efectos distintos a los otorgados por el Legislador[27]. b. No se hace una interpretación razonable de la norma[28]. c. Cuando se aparta del alcance de la norma definido en sentencias con efectos erga omnes[29]. d. La disposición aplicada es regresiva[30] o contraria a la Constitución[31]. e. El ordenamiento otorga un poder al juez y este lo utiliza para fines no previstos en la disposición[32]. f. La Decisión se funda en una interpretación no sistemática de la norma[33]. g. Se afectan derechos fundamentales, debido a que el operador judicial sustentó o justificó de manera insuficiente su actuación. Procederá entonces el amparo constitucional cuando se acredite la existencia de un defecto sustantivo, en cualquiera de los supuestos que se han presentado anteriormente […]”.

(Subrayado por la Sala). 39. En ese orden de ideas, dos de los eventos de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales es i) cuando el juez incurre en un defecto sustantivo por haber aplicado indebidamente una norma jurídica, que terminó siendo relevante para resolver el caso concreto y ii) cuando el juez incurre en un defecto sustantivo por no haber aplicado la norma jurídica que servía como fundamento para el sentido de la decisión judicial.

Defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial 40. La Sala considera que es necesario señalar que en nuestro ordenamiento jurídico se han desarrollado en torno a las decisiones judiciales, entre otras, las siguientes figuras jurisprudenciales: la doctrina probable, el antecedente jurisprudencial, el precedente jurisprudencial, la sentencia de unificación y la extensión de la jurisprudencia. 41.

Dichas figuras encuentran su fundamento legal en los artículos 4.º de la Ley 169 de 31 de diciembre de 1896[34] y el 270 de la Ley 1437 de 18 de enero de 2011[35]; así como su respaldo jurisprudencial las sentencias C-836 de 2001[36]; C-816 de 2011[37]; C-179 de 2016[38]; y T-102 de 2014[39]. 42. En relación con esta causal, la Corte Constitucional”[40] ha desarrollado, ampliamente, el concepto del precedente judicial, señalando que es el “[…] conjunto de sentencias previas al caso que se habrá de resolver que por su pertinencia para la resolución de un problema jurídico constitucional, debe considerar necesariamente un juez o una autoridad determinada, al momento de dictar sentencia […]”, que busca asegurar la eficacia de los principios y derechos fundamentales a la igualdad, a la buena fe, a la seguridad jurídica y a la confianza legítima que, a su vez, garantizan la protección del debido proceso y el acceso efectivo a la Administración de Justicia. 43.

Lo anterior encuentra su fundamento en el criterio desarrollado por la Corte Constitucional[41], según el cual la actividad interpretativa que se realiza con fundamento en el principio de la autonomía judicial está supeditada al respeto del derecho a la igualdad en la aplicación de la ley, lo que supone, necesariamente que, en casos análogos, los funcionarios judiciales se encuentran atados en sus decisiones, por la regla jurisprudencial que, para el asunto concreto, se haya fijado por el funcionario de superior jerarquía (precedente vertical) o por el mismo juez (precedente horizontal). 44.

Sin embargo, la misma Corte ha precisado que, salvo en materia constitucional, cuya doctrina es obligatoria[42], la regla del respeto del precedente no es absoluta, debido a que la interpretación judicial no puede tornarse inflexible frente a la dinámica social, ni petrificarse, o convertirse en el único criterio tendiente a resolver una situación concreta. 45.

Lo anterior se traduce en el reconocimiento de un conjunto de supuestos en los cuales resulta legítimo apartarse del precedente judicial vigente, desarrollados jurisprudencialmente y recogidos en pronunciamientos anteriores de la Sala[43], a saber: i) la disanalogía o falta de semejanza estricta entre el caso que origina el precedente y el que se resuelve con posterioridad; ii) una transformación significativa de la situación social, política o económica en la que se debe aplicar la regla definida con anterioridad con fuerza de precedente; iii) un cambio en el orden constitucional o legal que sirvió de base a la toma de las decisiones adoptadas como precedentes; iv) la falta de claridad o consistencia en la jurisprudencia que debe ser tomada como referente, y, v) la consideración que esa jurisprudencia resulta errónea, por ser contraria a los valores, objetivos, principios y derechos en los que se fundamenta el ordenamiento jurídico. 46.

En efecto, la Sala[44] ha reconocido que, “en los eventos referidos, el juez que se separa del precedente asume una especial carga de argumentación, en virtud de la cual debe exponer, de manera clara, razonada y completa, las razones en las que fundamenta el cambio de posición jurisprudencial[45]”, para lo cual resulta obligatorio referirse a este –al precedente-, analizarlo respecto del caso concreto y fundamentar con suficiencia los motivos y las normas en que se sustenta la decisión de apartarse. 47.

Por último, debe hacerse énfasis, en que la labor judicial que llevan a cabo los órganos de cierre como lo son: la i) Corte Constitucional, ii) el Consejo de Estado y iii) la Corte Suprema de Justicia, cuando establecen o fijan el alcance de una disposición normativa, crean reglas y sub reglas jurisprudenciales, que deben ser tenidas en cuenta por todos los jueces, cuando: a) se evidencie que los hechos del caso sean equiparables a los resueltos anteriormente y b) que la ratio decidendi resuelva un problema jurídico semejante al propuesto en el nuevo caso.

Violación directa de la Constitución como causal de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales 48. En lo que respecta al cargo por violación directa de la Constitución, se tiene que, de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional[46], este se predica por: i) haber efectuado una interpretación de las normas jurídicas contraria a la Constitución Política; ii) que en la solución del caso se haya dejado de interpretar y aplicar una disposición legal, de conformidad con el precedente constitucional y iii) cuando la autoridad judicial desconoce los postulados de la Carta Política de 1991.

Marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental al debido proceso 49. Visto el artículo 29 de la Constitución Política de Colombia de 1991, que establece que: “[…]

ARTICULO 29. El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas. Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio. En materia penal, la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable. […]” 50.

Atendiendo a que, la Corte Constitucional[47] ha definido el derecho al debido proceso, como “[…] el conjunto de garantías previstas en el ordenamiento jurídico, a través de las cuales se busca la protección del individuo incurso en una actuación judicial o administrativa, para que durante su trámite se respeten sus derechos y se logre la aplicación correcta de la justicia. […]”, y ha recordado que “[…] En virtud del citado derecho, las autoridades estatales no podrán actuar en forma omnímoda, sino dentro del marco jurídico definido democráticamente, respetando las formas propias de cada juicio y asegurando la efectividad de aquellos mandatos que garantizan a las personas el ejercicio pleno de sus derechos[…]” de manera que ha resaltado que el derecho al debido proceso tiene como propósito “[…] la defensa y preservación del valor material de la justicia, a través del logro de los fines esenciales del Estado, como la preservación de la convivencia social y la protección de todas las personas residentes en Colombia en su vida, honra, bienes y demás derechos y libertades públicas (preámbulo y artículos 1° y 2° de la C.P) […]”.

Marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental a la igualdad 51. Visto el artículo 13 de la Constitución Política de Colombia de 1991, que establece que: “[…]

ARTICULO 13. Todas las personas nacen libres e iguales ante la ley, recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna discriminación por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica. El Estado promoverá las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptará medidas en favor de grupos discriminados o marginados.

El Estado protegerá especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se cometan.. […]” 52. Atendiendo a que la Corte Constitucional[48] ha entendido que el derecho a la igualdad “[…] comporta un conjunto de mandatos independientes y no siempre armónicos, entre los que se destacan (i) la igualdad formal o igualdad ante la ley, relacionada con el carácter general y abstracto de las disposiciones normativas dictadas por el Congreso de la República y su aplicación uniforme a todas las personas;

(ii) la prohibición de discriminación, que excluye la legitimidad constitucional de cualquier acto (no solo las leyes) que involucre una distinción basada en motivos definidos como prohibidos por la Constitución Política, el derecho internacional de los derechos humanos, o bien, la prohibición de distinciones irrazonables; y (iii) el principio de igualdad material, que ordena la adopción de medidas afirmativas para asegurar la vigencia del principio de igualdad ante circunstancias fácticas desiguales. […]”.

Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho fundamental a la seguridad social 53. Visto el artículo 48 de la Constitución Política de Colombia de 1991, que establece que: “[…] La Seguridad Social es un servicio público de carácter obligatorio que se prestará bajo la dirección, coordinación y control del Estado, en sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en los términos que establezca la ley.

Se garantiza a todos los habitantes el derecho irrenunciable a la Seguridad Social. El Estado, con la participación de los particulares, ampliará progresivamente la cobertura de la Seguridad Social que comprenderá la prestación de los servicios en la forma que determine la ley. La Seguridad Social podrá ser prestada por entidades públicas o privadas, de conformidad con la ley.

No se podrán destinar ni utilizar los recursos de las instituciones de la Seguridad Social para fines diferentes a ella. La ley definirá los medios para que los recursos destinados a pensiones mantengan su poder adquisitivo constante […]”. 54. De igual manera, la Corte Constitucional frente al derecho fundamental a la seguridad social ha dicho lo siguiente:[49] “[…] El artículo 48 de la Constitución Política consagra el derecho a la seguridad social bajo una doble connotación: i) como derecho fundamental; y ii) como un servicio público de carácter obligatorio que se presta bajo la dirección, coordinación y control del Estado[50].

Esta garantía fundamental “surge como un instrumento a través del cual se le garantiza a las personas el ejercicio de sus derechos fundamentales cuando se encuentran ante la materialización de algún evento o contingencia que mengüe su estado de salud, calidad de vida y capacidad económica, o que se constituya en un obstáculo para la normal consecución de sus medios mínimos de subsistencia a través del trabajo”[51].

Su fundamentalidad se sustenta en el principio de dignidad humana en virtud del cual “resulta posible que las personas afronten con decoro las circunstancias difíciles que les obstaculizan o impiden el normal desarrollo de sus actividades laborales y la consecuente recepción de los recursos que les permitan ejercer sus derechos subjetivos”[52] […]”.

Marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental al mínimo vital 55. Visto el artículo 94 de la Constitución Política de Colombia de 1991, que establece que: “[…] La enunciación de los derechos y garantías contenidos en la Constitución y en los convenios internacionales vigentes, no debe entenderse como negación de otros que, siendo inherentes a la persona humana, no figuren expresamente en ellos […]”. 56.

En ese orden de ideas, la Corte Constitucional frente al derecho innominado al mínimo vital, ha dicho[53]: “[…] El derecho al mínimo vital ha sido definido por esta Corte como "la porción de los ingresos del trabajador o pensionado que están destinados a la financiación de sus necesidades básicas, como son la alimentación, la vivienda, el vestido, el acceso a los servicios públicos domiciliarios, la recreación, la atención en salud, prerrogativas cuya titularidad es indispensable para hacer efectivo el derecho a la dignidad humana, valor fundante del ordenamiento jurídico constitucional". 99.

En ese sentido, el mínimo vital constituye un presupuesto básico para el efectivo goce y ejercicio de la totalidad de los derechos fundamentales, en tanto salvaguarda de las condiciones básicas de subsistencia del individuo. El reconocimiento del derecho al mínimo vital encuentra su fundamento en el concepto de dignidad humana, pues es claro que la carencia de las condiciones materiales mínimas necesarias para garantizar la subsistencia del individuo, comporta la negación de la dignidad que le es inherente.

Igualmente, este derecho se proyecta en otros derechos fundamentales como la vida (Art. 11 C.P.), la salud (Art. 49 C.P.), el trabajo (Art. 25 C.P.) y la seguridad social (Art. 48 C.P.). De esta forma, la protección al mínimo vital se configura una de las garantías de mayor relevancia en el Estado Social de Derecho […]”. Análisis del caso en concreto 57.

Visto el marco normativo y los desarrollos jurisprudenciales en la parte considerativa de esta sentencia, la Sala procede a realizar el análisis del acervo probatorio, para posteriormente, en aplicación del silogismo jurídico, concluir el caso concreto. 58. En consecuencia, la Sala procederá a apreciar y valorar todas las pruebas decretadas y aportadas por las partes, de conformidad con las reglas de la sana crítica y en los términos del artículo 176 del Código General del Proceso, aplicando para ello las reglas de la lógica y la certeza que sobre determinados hechos se requiere para efectos de decidir lo que en derecho corresponda, en relación con los problemas jurídicos planteados en el escrito de tutela.

Acervo y análisis probatorios 59. Dentro del expediente que contiene la acción de tutela se encuentra el expediente digital del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 110013342046201800419-01. Solución del caso concreto Régimen especial de la pensión de los docentes 60.

En primer lugar, es preciso tener en cuenta que, conforme a lo señalado en el artículo 279 de la Ley 100 de 1993, los docentes vinculados antes de la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003, no están sujetos a la Ley 100, excepto en lo que resulte procedente atendiendo al principio de favorabilidad laboral[54]. 61. En efecto, el artículo 279 de la citada Ley, estableció lo siguiente: “[…] Artículo. 279. - Excepciones.

El sistema integral de seguridad social contenido en la presente ley no se aplica a los miembros de las fuerzas militares y de la Policía Nacional, ni al personal regido por el Decreto Ley 1214 de 1990, con excepción de aquél que se vincule a partir de la vigencia de la presente ley, ni a los miembros no remunerados de las corporaciones públicas.

Así mismo, se exceptúa a los afiliados al fondo nacional de prestaciones sociales del magisterio, creado por la Ley 91 de 1989, cuyas prestaciones a cargo serán compatibles con pensiones o cualquier clase de remuneración. Este fondo será responsable de la expedición y pago de bonos pensionales en favor de educadores que se retiren del servicio, de conformidad con la reglamentación que para el efecto se expida […]”.

(Destacado de la Sala). 62. Al declarar exequible esta norma, la Corte Constitucional en la sentencia C-461 de 1995, resaltó que “[…] la intención del legislador al excluir a los afiliados del Fondo Nacional de Seguridad Social del Magisterio del régimen general de pensiones establecido en la Ley 100 de 1993, fue claramente la de proteger los derechos adquiridos de este sector de trabajadores en materia pensional […]”. 63.

En el mismo sentido, la mencionada Corte al hacer un control concreto de constitucionalidad en la sentencia SU-189 de 2012, reiteró que: “[…] Debe aclararse, en todo caso, que, al entrar en vigencia el nuevo sistema general de pensiones contenido en la Ley 100 de 1993, a partir del 1 de abril de 1994, se unificó el régimen de pensiones de todos los servidores públicos derogando tácitamente la normatividad anterior.

Sin embargo, dicha Ley contiene algunas excepciones específicas que están previstas en su artículo 279 para las cuales no aplica su contenido normativo, y entre ellas se encuentra precisamente el Magisterio. Lo anterior quiere decir que, para el mencionado régimen especial siguen vigentes las normas anteriores a la Ley 100 de 1993, entre ellas el Decreto 3135 de 1968 y las demás disposiciones referentes a la pensión por edad de retiro, lo que quiere decir que las mismas son aplicables a este caso concreto […]”[55] (Destacado de la Sala). 64.

Sobre el mismo aspecto, el artículo 1° del Acto Legislativo 01 de 2005, reafirmó que la Ley 100 de 1993 no es aplicable a los docentes, toda vez que conservan el régimen especial en materia pensional. En este sentido, el parágrafo transitorio 1, ibídem, establece lo siguiente: “[…] Parágrafo transitorio 1º. El régimen pensional de los docentes nacionales, nacionalizados y territoriales, vinculados al servicio público educativo oficial es el establecido para el Magisterio en las disposiciones legales vigentes con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003, y lo preceptuado en el artículo 81 de esta.

Los docentes que se hayan vinculado o se vinculen a partir de la vigencia de la citada ley, tendrán los derechos de prima media establecidos en las leyes del Sistema General de Pensiones, en los términos del artículo 81 de la Ley 812 de 2003 […]”. 65. Ahora bien, el artículo 81 de la Ley 812 de 2003, dispuso que el régimen prestacional de los docentes nacionales, nacionalizados y territoriales, que se encontraban vinculados antes de la entrada en vigencia de dicha ley al servicio público educativo oficial, como es el caso del ahora accionante, es el establecido para el Magisterio en las disposiciones vigentes con anterioridad a la entrada en vigencia de dicha ley, es decir, la Ley 91 de 1989 “Por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio”. 66.

Esta ley estableció en el artículo 15 lo siguiente: “[…] A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1 de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: 1.- Los docentes nacionalizados que figuren vinculados hasta el 31 de diciembre de 1989, para efectos de las prestaciones económicas y sociales, mantendrán el régimen prestacional que han venido gozando en cada entidad territorial de conformidad con las normas vigentes.

Los docentes nacionales y los que se vinculen a partir del 1 de enero de 1990, para efectos de las prestaciones económicas y sociales se regirán por las normas vigentes aplicables a los empleados públicos del orden nacional, Decretos 3135 de 1968, 1848 de 1969 y 1045 de 1978, o que se expidan en el futuro, con las excepciones consagradas en esta Ley […]” (Destacado de la Sala). 67.

Al respecto, el artículo 3 del Decreto 2277 de 14 de septiembre de 1979[56], dispone que los educadores que prestan sus servicios en entidades oficiales de orden nacional o territorial, son empleados oficiales de régimen especial; y, en cuanto al régimen pensional, los docentes vinculados antes de la Ley 812 de 2003, como es el caso del accionante, están sometidos a lo regulado en las Leyes 33 de 1985 y 91 de 1989. 68.

Por otra parte, el artículo 3º de la Ley 33 de 1985, determinaba que los factores que deben servir para determinar la base de liquidación, eran todos aquellos que hubieren servido de base para calcular los aportes[57]. 69. Ahora bien, la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sentencia de unificación proferida el 4 de agosto de 2010[58], al referirse a la determinación del ingreso base de liquidación de las pensiones de jubilación reguladas por el régimen de la Ley 33 de 1985, precisó que deben ser liquidadas con base en todos los factores salariales efectivamente devengados en el año anterior a la adquisición del estatus de pensionado, dado que éstas no indican en forma taxativa los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional. 70.

Dijo al respecto: “[…] En aras de garantizar los principios de igualdad material, primacía de la realidad sobre las formalidades y favorabilidad en materia laboral, la Sala, previos debates surtidos con apoyo en antecedentes históricos, normativos y jurisprudenciales, a través de la presente sentencia de unificación arriba a la conclusión que la Ley 33 de 1985 no indica en forma taxativa los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional, sino que los mismos están simplemente enunciados y no impiden la inclusión de otros conceptos devengados por el trabajador durante el último año de prestación de servicios. […] Ahora bien, en consonancia con la normatividad vigente y las directrices jurisprudenciales trazadas en torno a la cuantía de las pensiones de los servidores públicos, es válido tener en cuenta todos los factores que constituyen salario, es decir aquellas sumas que percibe el trabajador de manera habitual y periódica, como contraprestación directa por sus servicios, independientemente de la denominación que se les dé, tales como, asignación básica, gastos de representación, prima técnica, dominicales y festivos, horas extras, auxilios de transporte y alimentación, bonificación por servicios prestados, prima de servicios, incrementos por antigüedad, quinquenios, entre otros, solo para señalar algunos factores de salario, a más de aquellos que reciba el empleado y cuya denominación difiera de los enunciados que solo se señalaron a título ilustrativo, pero que se cancelen de manera habitual como retribución directa del servicio.

Se excluyen aquellas sumas que cubren los riesgos o infortunios a los que el trabajador se puede ver enfrentando […]” (Destacado de la Sala). 71. Este criterio jurisprudencial fue modificado por la Sala Plena del Consejo de Estado, mediante sentencia de unificación dictada el 28 de agosto de 2018[59], en la cual, luego de precisar que los docentes no están sometidos a la regulación del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, señaló, con efectos retrospectivos, una hermenéutica distinta en relación con el contenido del artículo 3° de la Ley 33 de 1985, la cual determina que en el ingreso base de liquidación de las pensiones solo se deben incluir los factores salariales por los cuales se hayan efectuado apostes o cotizaciones al sistema de seguridad social en pensiones.

Al respecto la Sala Plena del Consejo de Estado precisó lo siguiente: “[…] 96. La segunda subregla es que los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones. 97.

Esta subregla se sustenta en el artículo 1° de la Constitución Política que consagra el principio de solidaridad como uno de los principios fundamentales del Estado Social de Derecho. 98. El artículo 48 constitucional define la Seguridad Social como “un servicio público de carácter obligatorio que se prestará bajo la dirección, coordinación y control del Estado, en sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en los términos que establezca la Ley”.

El legislador (artículo 2 de la Ley 100 de 1993) explica este principio como “[…] la práctica de la mutua ayuda entre las personas, las generaciones, los sectores económicos, las regiones y las comunidades bajo el principio del más fuerte hacia el más débil”. 99. La interpretación de la norma que más se ajusta al artículo 48 constitucional es aquella según la cual en el régimen general de pensiones, previsto en la Ley 33 de 1985, solo los factores sobre los que se haya realizado el aporte o cotización pueden incluirse como elemento salarial en la liquidación de la mesada pensional. 100.

De conformidad con el Acto Legislativo 01 de 2005 por el cual se adiciona el artículo 48, para adquirir el derecho a la pensión será necesario cumplir con la edad, el tiempo de servicio y las semanas de cotización. Para la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones. 101.

A juicio de la Sala Plena, la tesis que adoptó la Sección Segunda de la Corporación, en la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, según la cual el artículo 3 de la Ley 33 de 1985 no señalaba en forma taxativa los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional, sino que los mismos estaban simplemente enunciados y no impedían la inclusión de otros conceptos devengados por el trabajador durante el último año de prestación de servicio, va en contravía del principio de solidaridad en materia de seguridad social.

La inclusión de todos los factores devengados por el servidor durante el último año de servicios fue una tesis que adoptó la Sección Segunda a partir del sentido y alcance de las expresiones “salario” y “factor salarial”, bajo el entendido que “constituyen salario todas las sumas que habitual y periódicamente recibe el empleado como retribución por sus servicios” con fundamento, además, en los principios de favorabilidad en materia laboral y progresividad; sin embargo, para esta Sala, dicho criterio interpretativo traspasa la voluntad del legislador, el que, por virtud de su libertad de configuración enlistó los factores que conforman la base de liquidación pensional y a ellos es que se debe limitar dicha base. 102.

La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo considera que el tomar en cuenta solo los factores sobre los que se han efectuado los aportes, no afecta las finanzas del sistema ni pone en riesgo la garantía del derecho irrenunciable a la pensión del resto de habitantes del territorio colombiano, cuya asegurabilidad debe el Estado, en acatamiento de los principios constitucionales de universalidad y eficiencia. 103.

Por el contrario, con esta interpretación (i) se garantiza que la pensión de los beneficiarios de la transición se liquide conforme a los factores sobre los cuales se ha cotizado; (ii) se respeta la debida correspondencia que en un sistema de contribución bipartita debe existir entre lo aportado y lo que el sistema retorna al afiliado y (iii) se asegura la viabilidad financiera del sistema […]” (resaltado fuera del texto). 72.

De lo anterior se colige que los docentes afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, es decir, los vinculados con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 812 de 26 de junio de 2003, fueron exceptuados del Sistema Integral de Seguridad Social por virtud del artículo 279 de la Ley 100 y, en esa medida, no están cobijados por el régimen de transición, sino por el previsto en el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, que remite a la Ley 33 de 1985. 73.

Es de mencionar que la Sala Plena de esta Corporación, en la sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, excluyó la aplicación de la primera regla hermenéutica[60] a los educadores oficiales vinculados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, sin embargo ello no aconteció respecto de la segunda. Siendo ello así, de manera pacífica, esta Sección ha venido reiterando que este segundo criterio tiene plena aplicación al régimen excepcional de los docentes[61]. 74.

Precisamente, la segunda subregla se refiere a los alcances interpretativos del artículo 3º de la Ley 33 de 1985 que se aplica tanto a los docentes como a los beneficiarios del régimen de transición. Así, la citada subregla es del siguiente tenor: “[…] en el régimen general de pensiones, previsto en la Ley 33 de 1985, solo los factores sobre los que se haya realizado el aporte o cotización pueden incluirse como elemento salarial en la liquidación de la mesada pensional […]”. 75.

Así mismo, en sentencia de unificación jurisprudencial, proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado[62], se establecieron las siguientes reglas jurisprudenciales sobre el ingreso base de liquidación de la pensión ordinaria de jubilación de los docentes del servicio público oficial afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, al señalarse que: “[…] De acuerdo con el parágrafo transitorio 1 del Acto Legislativo 01 de 2005, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 81 de la Ley 812 de 2003, son dos los regímenes prestacionales que regulan el derecho a la pensión de jubilación y/o vejez para los docentes nacionales, nacionalizados y territoriales, vinculados al servicio público educativo oficial.

La aplicación de cada uno de estos regímenes está condicionada a la fecha de ingreso o vinculación al servicio educativo oficial de cada docente, así: a. En la liquidación de la pensión ordinaria de jubilación de los docentes vinculados antes de la vigencia de la Ley 812 de 2003, que gozan del mismo régimen de pensión ordinaria de jubilación para los servidores públicos del orden nacional previsto en la Ley 33 de 1985, los factores que se deben tener en cuenta son solo aquellos sobre los que se hayan efectuado los respectivos aportes de acuerdo con el artículo 1º de la Ley 62 de 1985, y por lo tanto, no se puede incluir ningún factor diferente a los enlistados en el mencionado artículo. b. Los docentes vinculados a partir de la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003, afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, les aplica el régimen pensional de prima media establecido en las Leyes 100 de 1993 y 797 de 2003, con los requisitos previstos en dicho régimen, con excepción de la edad que será de 57 años para hombres y mujeres.

Los factores que se deben incluir en el ingreso base de liquidación son los previstos en el Decreto 1158 de 1994 sobre los que se efectuaron las respectivas cotizaciones […]”. 76. En ese orden de ideas, para determinar el ingreso base de liquidación de la pensión de jubilación de los docentes, solo pueden incluirse los factores salariales con fundamento en los cuales se realizaron aportes al sistema de seguridad social en pensiones. 77.

Finalmente, la Sección Segunda del Consejo de Estado señaló que la citada sentencia de unificación tiene efectos retrospectivos con características de permanencia, identidad y carácter vinculante y obligatorio, señalando que las reglas jurisprudenciales que se fijaron se aplican a todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como judicial, lo cual garantiza la seguridad jurídica y dan prevalencia a los principios fundamentales de la Seguridad Social.

Análisis del presunto defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial 78. Para la aplicación del precedente judicial al caso concreto es necesario verificar la procedencia de los siguientes criterios: i) que en la ratio decidendi de las sentencias anteriores se encuentre una regla jurisprudencial aplicable al caso a resolver; ii) que esta ratio resuelva un problema jurídico semejante al propuesto en el nuevo caso y, iii) que los hechos del caso sean equiparables a los resueltos anteriormente[63]. 79.

La actora en su escrito de tutela señaló que la autoridad judicial accionada, se apartó del precedente judicial establecido en la sentencia de unificación jurisprudencial del 4 de agosto de 2010 en relación con la determinación del IBL para las pensiones de los docentes sometidos a un régimen especial y excluidos de la aplicación de la Ley 100 de 1993. 80.

En ese orden de ideas, la Sala debe efectuar el respectivo análisis de la providencia proferida por el Consejo de Estado, para concluir si la autoridad accionada al resolver el caso concreto desconoció precedente judicial alguno. Para tales efectos, se analizarán los problemas jurídicos y los respectivos argumentos jurídicos abordados por el Consejo de Estado en dicha providencia judicial.

Sentencia de unificación jurisprudencial del 4 de agosto de 2010 81. El problema jurídico que debía resolver la Sección Segunda del Consejo de Estado se contrajo a determinar si procedía el reajuste de la pensión de jubilación del actor reconocida por CAJANAL, teniendo en cuenta todos los factores salariales devengados durante el último año de servicios. 82.

La autoridad judicial consideró que la Ley 33 de 1985 no indica en forma taxativa los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional, sino que los mismos están simplemente enunciados y no impiden la inclusión de otros conceptos devengados por el trabajador durante el último año de prestación de servicios. Y concluyó que: “[…] en consonancia con la normatividad vigente y las directrices jurisprudenciales trazadas en torno a la cuantía de las pensiones de los servidores públicos, es válido tener en cuenta todos los factores que constituyen salario, es decir aquellas sumas que percibe el trabajador de manera habitual y periódica, como contraprestación directa por sus servicios, independientemente de la denominación que se les dé, tales como, asignación básica, gastos de representación, prima técnica, dominicales y festivos, horas extras, auxilios de transporte y alimentación, bonificación por servicios prestados, prima de servicios, incrementos por antigüedad, quinquenios, entre otros, solo para señalar algunos factores de salario, a más de aquellos que reciba el empleado y cuya denominación difiera de los enunciados que solo se señalaron a título ilustrativo, pero que se cancelen de manera habitual como retribución directa del servicio.

Se excluyen aquellas sumas que cubren los riesgos o infortunios a los que el trabajador se puede ver enfrentando […]”. 83. Ahora bien, a efectos de determinar los argumentos por los cuales la Subsección C de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca profirió la decisión cuestionada en sede de tutela, esta Sala transcribirá lo pertinente: “[…] Del contenido de los medios de prueba allegados al expediente, se observa que a la señora Silvia Omaira Castillo Ruiz, le fue reconocida una pensión de jubilación por aportes, a cargo de COLPENSIONES y el FONPREMAG, ‘correspondiente a un 75% del promedio de salarios del año de servicios anterior al cumplimiento de ¡a fecha estatus de pensionado’, teniendo en cuenta para los efectos la asignación básica.

Posteriormente, con ocasión de la renuncia presentada por la demandante, esta prestación fue reliquidada sobre el ‘75% del salario promedio mensual devengado durante el último año de servicios a la fecha de retiro’, incluyendo para los efectos el factor prima de vacaciones. La parte actora presenta desacuerdo con la decisión de primera instancia en el sentido de que aplicó a la demandante por extensión la sentencia de unificación calendada el 28 de agosto de 2018, quien en su sentir goza de un régimen pensional diferente (pensión por aportes - ley 71 de 1988), frente a lo cual no hubo pronunciamiento.

Sobre el particular señala la Sala que este aspecto no tiene incidencia en la decisión, puesto que, tal y como lo consideró el a quo, la orientación impartida por el Consejo de Estado mediante sentencia de Unificación del 25 de abril de 2019, como se indicó en precedencia, debe aplicarse para las pensiones reconocidas con fundamento en las leyes 33 y 62 de 1985, así como también para los beneficiarios de la pensión por aportes contenida en la ley 71 de 1988 y su decreto reglamentario 2709 de 1994, que indica que para la liquidación de la pensión solo pueden tomarse los factores sobre los cuales se efectuaron las cotizaciones y no sobre los devengados como lo pretende la parte actora.

Así mismo, la sentencia de unificación del Consejo de Estado del 28 de agosto de 2018, ya citada, tanto en la parte considerativa como en la parte resolutiva advirtió que las consideraciones en ella consignadas en relación con los temas objeto de unificación son obligatorias para todos los casos pendientes o en discusión tanto en vía administrativa como judicial de manera retrospectiva siempre y cuando no haya operado la cosa juzgada, por lo que los criterios que fueron utilizados en la presente providencia a partir de la jurisprudencia sentada por el máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo son plenamente válidos.

Finalmente, sobre el argumento según el cual es viable ordenar la inclusión de todos los factores salariales devengados por la actora deduciendo el pago que por aportes debía haberse efectuado al momento de reconocer el beneficio pensional, debe señalarse que, fue una orden que en alguna oportunidad algunas salas tanto del Consejo de Estado como de esta Corporación emitieron en virtud de la interpretación primigenia de las leyes 33 y 62 de 1985 en materia de factores a incluir en el monto pensional.

Se trató más de una excepción que de la regla. Para algunos despachos, ante la procedencia del reconocimiento en la pensión de todos los factores devengados lo consecuente era ordenar la deducción que por aportes debía realizarse al sistema de pensiones en aplicación del principio de sostenibilidad y para disminuir el impacto fiscal que generaba tal reconocimiento; no obstante, actualmente ante la nueva interpretación del régimen de transición sentada en las sentencias de unificación que indican la inexistencia del derecho, no es viable ordenar este tipo de acciones como lo pretende la parte actora.

En virtud de lo anterior, habrá de confirmarse la sentencia de primera instancia, en cuanto negó la reliquidación de la pensión de jubilación por aportes, de conformidad con el análisis realizado. […]”. 84. La Sala encuentra que, en efecto, la Subsección C de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, tuvo en consideración, para adoptar su decisión, la sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado, y la sentencia de unificación jurisprudencial de 25 de abril de 2019 proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado, en las que determinaron la interpretación que debe darse al artículo 3 de la Ley 33 de 1985, modificado por el artículo 1º de la Ley 62 de 1985, en el sentido de señalar que, para determinar el ingreso base de liquidación de la pensión de jubilación, solo pueden incluirse los factores salariales con fundamento en los cuales se realizaron aportes al sistema de seguridad social en pensiones. 85.

Por lo anterior, la Sala encuentra que el criterio jurisprudencial que se había establecido por esta Corporación en la sentencia de unificación de 4 de agosto de 2010, ya no puede ser el parámetro de control del acto administrativo que negó la reliquidación de la pensión del accionante, como lo reclama en esta oportunidad la actora y, en consecuencia, tampoco resulta procedente dejar sin efectos la sentencia de 26 de agosto de 2020, proferida por la Subsección C de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que se fundamentó en la interpretación vigente de la norma aplicable al caso concreto, esto es, la Ley 71 de 1988 y su Decreto Reglamentario núm. 2709 de 13 de diciembre de 1994[64], conforme a la cual los factores salariales que se deben incluir en el ingreso base de liquidación para la pensión de jubilación son únicamente aquellos sobre los cuales se hayan efectuado aportes o cotizaciones al sistema de pensiones. 87.

En consecuencia, para la Sala, las autoridades judiciales demandadas no incurrieron en defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial, toda vez que al resolver el caso sub examine, tuvieron en cuenta la regla jurisprudencial, consistente en determinar que en la liquidación de la pensión ordinaria de jubilación de los docentes vinculados antes de la vigencia de la Ley 812 de 2003, que gozan del mismo régimen de pensión ordinaria de jubilación para los servidores públicos del orden nacional previsto en la Ley 33 de 1985, los factores que se deben tener en cuenta son solo aquellos sobre los que se hayan efectuado los respectivos aportes de acuerdo con el artículo 1º de la Ley 62 de 1985, y por lo tanto, no se puede incluir ningún factor diferente a los enlistados en el mencionado artículo. 88.

La Sala no desconoce la solicitud de la actora referida a que no se tenga en cuenta la sentencia SUJ-014-CE-S2-2018 de 25 de abril de 2019, toda vez que las reglas fijadas en ella, a su juicio, son aplicables a la pensión de los docentes vinculados con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 812, pero que les fue reconocida la pensión con fundamento en la Ley 33 de 1985, no obstante, el fundamento de su pensión es la Ley 71 de 1988; sin embargo, se considera que si bien en el referido precedente jurisprudencial, la Sección Segunda del Consejo de Estado no analizó expresamente la situación de los docentes pensionados por la Ley 71 de1988, sí estableció una regla aplicable en relación con la liquidación de las pensiones bajo la interpretación del parágrafo transitorio 1 del Acto Legislativo 01 de 2005, según el cual el régimen pensional de los docentes nacionales, nacionalizados y territoriales, vinculados al servicio público educativo oficial es el establecido para el Magisterio en las disposiciones legales vigentes con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003, y lo preceptuado en el artículo 81 de esta norma jurídica, esto es que para la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones. 89.

Bajo tal óptica, el referido precedente del 25 de abril de 2019 de la Sección Segunda del Consejo de Estado, resultaba aplicable al caso en concreto ya que el mismo se gobierna, entre otros, por lo preceptuado en el citado Acto Legislativo. Análisis del presunto defecto sustantivo por i) falta de aplicación del numeral 1º. del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 y por ii) aplicación indebida de la Ley 71 de 1988 90.

La parte actora indicó en su escrito de tutela, que las autoridades judiciales demandadas incurrieron en defecto sustantivo por i) falta de aplicación del numeral 1º. del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 y por ii) aplicación indebida de la Ley 71 de 1988. 91. El numeral 1º. del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, establece: “[…] Artículo 15.

A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1. de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: 1. Los docentes nacionalizados que figuren vinculados hasta el 31 de dicie mbre de 1989, para efectos de las prestaciones económicas y sociales, mantendrán el régimen prestacional que han venido gozando en cada entidad territorial de conformidad con las normas vigentes.

Los docentes nacionales y los que se vinculen a partir del 1o. de enero de 1990, para efecto de las prestaciones económicas y sociales se regirán por las normas vigentes aplicables a los empleados públicos del orden nacional, Decretos 3135 de 1968, 1848 de 1969 y 1045 de 1978, o que se expidan en el futuro, con las excepciones consagradas en esta Ley. […]”. 92.

Ahora bien, la norma jurídica prevista en la Ley 71 de 1988 aplicable al caso de la actora, establece: “[…] Artículo 7.- A partir de la vigencia de la presente ley, los empleados oficiales y trabajadores que acrediten veinte (20) años de aportes sufragados en cualquier tiempo y acumulados en una o varias de las entidades de previsión social que hagan sus veces, del orden nacional, departamental, municipal, intendencial, comisarial o distrital y en el Instituto de los Seguros Sociales, tendrán derecho a una pensión de jubilación siempre que cumplan sesenta (60) años de edad o más si es varón y cincuenta y cinco (55) años o más si es mujer.

El Gobierno Nacional reglamentará los términos y condiciones para el reconocimiento y pago de esta prestación y determinará las cuotas partes que correspondan a las entidades involucradas. […]”. 93. De la norma jurídica transcrita supra, se advierte que, en efecto, la Ley 71 de 1988, aplicable al caso de la actora, establece que los empleados oficiales y trabajadores que acrediten 20 años de aportes sufragados en cualquier tiempo y acumulados en una o varias de las entidades de previsión social que hagan sus veces, del orden nacional, departamental, municipal, intendencial, comisarial o distrital y en el Instituto de los Seguros Sociales, tendrán derecho a una pensión de jubilación siempre que cumplan 55 años o más si es mujer.

Tal previsión se encuentra reglamentada por el Decreto núm. 2709 de 13 de diciembre de 1994[65] que en lo pertinente señala: “[…] Artículo 8º. Monto de la pensión de jubilación por aportes. El monto de la pensión de jubilación por aportes será equivalente al 75% del salario base de liquidación. El valor de la pensión de jubilación por aportes, no podrá ser inferior al salario mínimo legal mensual vigente ni superior a quince (15) veces dicho salario, salvo lo previsto en la ley. […]”. 94.

La Sala encuentra que lo que la actora pretende con la presente acción de tutela es señalar que, de conformidad con las normas jurídicas referidas, corresponde ordenar la reliquidación de su pensión con la inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicios. 95. No obstante, de la lectura de las referidas disposiciones legales, no es posible llegar a la conclusión que se pretende en tanto que en ellas no se hace referencia a la inclusión de los factores devengados; de manera que, los precedentes jurisprudenciales le resultan aplicables y no son contrarios a su interpretación. 96.

En ese sentido, la Sala encuentra que para llegar a la conclusión según la cual la actora sólo tenía derecho al reconocimiento de la pensión con la inclusión de los factores salariales respecto de los cuales había realizado aportes, las autoridades demandadas no dejaron de aplicar la norma que correspondía, ni la aplicaron de manera indebida, irracional o arbitraria. 97.

De esta manera, la Sala concluye que la autoridad demanda no incurrió en un defecto sustantivo por i) falta de aplicación del numeral 1º. del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 y por ii) aplicación indebida de la Ley 71 de 1988. 99. Estas conclusiones coinciden con la reciente decisión de la Corte Constitucional en sentencia T-297 de 2020[67] en la que precisó que el problema de derecho sometido a consideración de los Tribunales accionados, alusivo a la posibilidad o no de incluir en el IBL factores salariales sobre los que no se hubieren efectuado cotizaciones, guarda semejanza con uno de los aspectos estudiados en las sentencias C-258 de 2013, SU-230 de 2015 y SU-395 de 2017[68] y, por lo tanto, su aplicación a los casos concretos era razonable y que, la decisión del 28 de agosto de 2018 solamente exoneró a los docentes oficiales de la aplicación del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, así como de la primera subregla jurisprudencial adoptada en el fallo de unificación relativa al marco temporal para establecer el monto de la mesada pensional; empero, de ninguna manera dispuso la inaplicación de la regla segunda concerniente a la imposibilidad de incorporar en el IBL los factores sobre los que no se hubieren efectuado cotizaciones.

Análisis de la causal por violación directa de la Constitución 100. La actora indicó en su escrito de tutela que las autoridades judiciales incurrieron en una violación directa de la Constitución, no obstante, no estableció las razones jurídicas que en el caso concreto acreditaran que se vulneraron sus derechos fundamentales por haber efectuado una i) interpretación de las normas jurídicas contrarias a la Constitución o ii) en la solución del caso se dejó de interpretar y aplicar una disposición legal de conformidad con el precedente constitucional. 101.

Esta Sección debe reiterar[69] que el principio de informalidad que gobierna a la acción de tutela no puede considerarse absoluto[70], pues es necesario satisfacer ciertos presupuestos básicos que le permitan al Juez conocer con claridad aspectos como la acción o la omisión que la motiva, el derecho que se considera violado o amenazado y, de ser posible, el nombre de la autoridad pública o del órgano autor de la amenaza o del agravio[71], el señalamiento de las causales especiales de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales, lo que implica cumplir con la carga argumentativa para demostrar su configuración en el caso concreto.

Conclusiones de la Sala 102. En suma, para la Sala, la autoridad judicial accionada no incurrió en defecto sustantivo por falta de aplicación del numeral 1º. del artículo 15 de la Ley 91, por aplicación indebida de la Ley 71 y por desconocimiento del precedente del Consejo de Estado, ni en violación directa de la Constitución Política de 1991, con fundamento en las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 103.

Por lo anterior, la Sala negará el amparo solicitado por Silvia Omaira Castillo Ruiz. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III.

RESUELVE

PRIMERO: DECLARAR no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva formulada por la Nación - Ministerio de Educación Nacional, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: NEGAR el amparo solicitado por Silvia Omaira Castillo Ruiz, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO: Si no fuere impugnada la sentencia conforme lo señala el artículo 31 del Decreto Ley núm. 2591 de 1991, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE,

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidenta Consejero de Estado Consejera de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado Consejero de Estado ----------------------- [1] Cfr. Folio 31 del documento denominado “1ED_2.

ESCRITO DE TUTELA.pdf”. Archivo en medio magnético. [2] “Por la cual se expiden normas sobre pensiones y se dictan otras disposiciones”. [3] “Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones”. [4] Corte Constitucional, Sentencia C - 258 de 7 de mayo de 2013, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, Sentencia SU 230 de 296 de abril de 2015, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, entre otras. [5] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de Unificación de 28 de agosto de 2018, identificado con el número único de radicación 52001 23 33 000 2012 00143 01, M.P. César Palomino Cortés. [6] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de Unificación Sentencia SUJ-014-CE-S2-2019 de 25 de abril de 2019, identificado con el número único de radicación 68001 23 33 000 2015 00569 01, M.P. César Palomino Cortés. [7] “Por la cual se dictan algunas medidas en relación con las Cajas de Previsión y con las prestaciones sociales para el Sector Público.” [8] "Por la cual se modifica el artículo 3º de la Ley 33 del 29 de enero de 1985". [9] “Por el cual se reglamenta el artículo 7o. de la Ley 71 de 1988”. [10] Se refiere al precedente jurisprudencial del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 4 de agosto de 2010, número único de radicación 25000 23 25 000 2006 07509 01 (0112- 09), M.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. [11] “Por la cual se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006, hacia un Estado comunitario”. [12] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 19 de febrero de 2015, número único de radicación 25000 23 25 000 2007 00612 01, M.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. [13] Corte Constitucional, sentencia T-1412872 de 30 de noviembre de 2006, M.P. Jaime Araújo Rentería. [14] “Esta posición, fue reiterada, entre otras, por las sentencias: T-213 de 2.001 M.P. Carlos Gaviria Díaz y T-562 de 2.002 M.P. Álvaro Tafur Galvis, T-959 de 2.002 M.P. Eduardo Montealegre Lynett”. [15] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 31 de julio de 2012, C.P María Elizabeth García González, radicación número: 11001-03-15-000-2009-01328-02. [16] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 31 de julio de 2012, C.P María Elizabeth García González, radicación número: 11001-03-15-000-2009-01328-02. [17]Corte Constitucional.

Sentencia T- 619 de 2009, Magistrado Ponente: Dr. Jorge Iván Palacio Palacio. [18] Corte Constitucional. Sentencia T- 225 del 23 de marzo de 2010, M.P. Mauricio González Cuervo. [19] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 4 de agosto de 2014, C.P Jorge Octavio Ramírez Ramírez, número único de radicación: 11001031500020120220101. [20] “Artículo 228.

La Administración de Justicia es función pública. Sus decisiones son independientes. Las actuaciones serán públicas y permanentes con las excepciones que establezca la ley y en ellas prevalecerá el derecho sustancial. Los términos procesales se observarán con diligencia y su incumplimiento será sancionado. Su funcionamiento será desconcentrado y autónomo.” [21] Cfr. Documento denominado “0ED_1.

ESCRITO CORREO ELECTRON ICO.pdf”. Archivo en medio magnético. [22] Corte Constitucional, sentencias SU-159 de 6 de marzo de 2002, T-295 de 31 de marzo de 2005 y T-743 de 24 de julio de 2008 todas con ponencia del magistrado Manuel José Cepeda Espinosa, T-043 de 27 de enero de 2005, T- 657 de 10 de agosto de 2006 ambas con ponencia del magistrado Marco Gerardo Monroy Cabra, Corte Constitucional, sentencia T-686 de 31 de agosto de 2007, M.P. Jaime Córdoba Triviño, Corte Constitucional, sentencias T-033 de 1 de febrero de 2010, y T-792 de 1 de octubre de 2010 ambas con ponencia del Dr. Jorge Iván Palacio Palacio. [23]Corte Constitucional, sentencia T-189 de 3 de marzo de 2005, M.P. Manuel José cepeda Espinosa. [24]Corte Constitucional, sentencia T-205 de 4 de marzo de 2004, M.P. Clara Inés Vargas Hernández [25]Corte Constitucional, sentencia T-800 de 22 de septiembre de 2006, M.P. Jaime Araujo Rentería [26]Corte Constitucional, sentencia T-522 de 18 de mayo de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa [27]Corte Constitucional sentencia SU-159 de 6 de marzo de 2002, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. [28]Corte Constitucional sentencias T-051 de 30 de enero de 2009, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y T-1101 de 28 de octubre de 2005, M.P. Rodrigo Escobar Gil. [29]Corte Constitucional, sentencias T-462 de 5 de junio de 2003, M.P. Eduardo Montealegre Lynnett, T-842 de 9 de agosto de2001, M.P. Álvaro Tafur Galvis, y T-814 de 19 de octubre de 1999, M.P Antonio Barrera Carbonell. [30]Corte Constitucional, sentencia T-018 de 22 de enero de 2008, M.P. Jaime Córdoba Triviño. [31]Corte Constitucional, sentencia T-086 de 8 de febrero de 2007, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. [32]Corte Constitucional, sentencia T-231 de 13 de mayo de 1994, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. [33]Sentencia T-807 de 26 de agosto de 2004, M.P. Clara Inés Vargas. [34] “Sobre reformas judiciales”.

(Doctrina probable). [35] “se tendrán como sentencias de unificación jurisprudencial las que profiera o haya proferido el Consejo de Estado por importancia jurídica o trascendencia económica o social o por necesidad de unificar o sentar jurisprudencia; las proferidas al decidir los recursos extraordinarios y las relativas al mecanismo eventual de revisión previsto en el artículo 36A de la Ley 270 de 1996, adicionado por el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009”. [36] Corte Constitucional, sentencia C – 836 de 9 de agosto de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil. [37] Corte Constitucional, sentencia C – 816 de 1 de noviembre de 2011, M.P. Mauricio González Cuervo. [38] Corte Constitucional, sentencia C – 179 de 13 de abril de 2016, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. [39] M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.

(Antecedente jurisprudencial). [40] Corte Constitucional. Sentencia T-482 de 13 de junio de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva [41] Sentencia T- 760A de 10 de octubre de 2011, M.P. Juan Carlos Henao Pérez. [42] Ver Corte Constitucional, sentencias C-083 de 1 de marzo de 1995, M.P. Carlos Gaviria Díaz, C-037 de 5 de febrero de 1996, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa y SU-640 de 5 de noviembre de 1998, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. [43] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia 13 de marzo de 2013, C.P. Guillermo Vargas Ayala, número único de radicación: 11001-03-15-000-2012-02074-00. [44] ibídem. [45] Corte Constitucional, Sentencias T-1625 de 23 de noviembre de 2000, M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez y T-161 de 8 de marzo de 2010, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. [46] Corte Constitucional, sentencia T-1143 de 28 de noviembre de 2003, M.P. Eduardo Montealegre Lynnet. [47] Corte Constitucional, Sentencia C 980 de 1º. de diciembre de 2010, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo [48] Corte Constitucional, Sentencia C178 de 26 de marzo de 2014, M.P. María Victoria Calle Correa. [49] Corte Constitucional, sentencia T-281 de 23 de julio de 2018, M.P. José Fernando Reyes Cuartas. [50] Artículo 48.

“La Seguridad Social es un servicio público de carácter obligatorio que se prestará bajo la dirección, coordinación y control del Estado, en sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en los términos que establezca la Ley. Se garantiza a todos los habitantes el derecho irrenunciable a la Seguridad Social. El Estado, con la participación de los particulares, ampliará progresivamente la cobertura de la Seguridad Social que comprenderá la prestación de los servicios en la forma que determine la Ley”. [51] Sentencia T-173 de 2016. [52] Ibídem. [53] Corte Constitucional, sentencia T-678 de 16 de noviembre de 2017, M.P. Carlos Bernal Pulido. [54] Artículos 48, 49 y 53 de la Constitución Política [55] Al respecto es importante hacer mención de la sentencia T-086 de 15 de febrero de 2011, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto en la que, de manera puntual se sostuvo la mencionada exégesis. [56] Por el cual se adoptan normas sobre el ejercicio de la profesión docente [57] Artículo 3º de la Ley 33 de 1985.

"Artículo 3º. Todos los empleados oficiales de una entidad afiliada a cualquier Caja de Previsión, deben pagar los aportes que prevean las normas de dicha Caja, ya sea que su remuneración se impute presupuestalmente como funcionamiento o como inversión. Para los efectos previstos en el inciso anterior, la base de liquidación de los aportes proporcionales a la remuneración del empleado oficial estará constituida por los siguientes factores, cuando se trate de empleados del orden nacional: asignación básica; gastos de representación; prima técnica; dominicales y feriados; horas extras; bonificación por servicios prestados; y trabajo suplementario o realizado en jornada nocturna o en días de descanso obligatorio.

En todo caso, las pensiones de los empleados oficiales de cualquier orden, siempre se liquidarán sobre los mismos factores que hayan servido de base para calcular los aportes." [58] Proferida dentro del expediente Nro. 25000-23-25-000-2006-07509-01. [59] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, C.P. César Palomino Cortés, número único de radicación 52001 23 33 000 2012 00143 01. [60] “[…] 94.

La primera subregla es que para los servidores públicos que se pensionen conforme a las condiciones de la Ley 33 de 1985, el periodo para liquidar la pensión es: - Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. - Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. […]”. [61] A modo de ejemplo se citan las siguientes sentencias: Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 19 de diciembre de 2018, Ponente: Oswaldo Giraldo López (11001-03-15-000-2018-03110-01 AC) / sentencia de 20 de noviembre de 2018, Ponente: Hernando Sánchez Sánchez (11001-03-15-000- 2018-03012-01 AC) / Sentencia de 19 de noviembre de 2018, Ponente: Roberto Augusto Serrato Valdés. [62] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de unificación de 25 de abril de 2019, C.P. César Palomino Cortés, número único de radicación 680012333000201500569-01. [63] Frente al tema de la configuración del precedente judicial ver Corte Constitucional, sentencia T-292 de 2006.

Magistrado ponente: Dr. Manuel José Cepeda Espinosa. [64] “Por el cual se reglamenta el artículo 7o. de la Ley 71 de 1988”. [65] “Por el cual se reglamenta el artículo 7o. de la Ley 71 de 1988”. [66] “Por el cual se reglamenta el artículo 7o. de la Ley 71 de 1988”. [67] Corte Constitucional, Sentencia T-297 de 6 de agosto de 2020, M.P. José Fernando Reyes Cuartas. [68] En el mismo sentido se pueden consultar las sentencias SU-427 de 2016, SU-395 de 2017 y SU-631 de 2017, SU-023, SU-068 y SU-114 de 2018, T-078 de 2014, T-494, T-643 y T-661 de 2017, T-039, T-328 y T-368 de 2018, entre otras. [69] Sobre el tema, ver entre otras, la sentencia de 11 de abril de 2018 con ponencia del magistrado Hernando Sánchez Sánchez. [70] Sobre el principio de informalidad, ver Auto A165 de 2011 de la Corte Constitucional. [71] Decreto 2591 de 1991, artículo 14.