ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO / GRADO JURISDICCIONAL DE CONSULTA / INCUMPLIMIENTO DEL FALLO DE LA ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO / SANCIÓN POR DESACATO DE LA ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO - Se confirma se tiene que en el fallo proferido el 28 de agosto de 2019 esta Sección dispuso el cumplimiento del artículo 57 de la Ley 1757 de 2015 (…) esta Sección consideró que la norma invocada en efecto contiene un mandato expreso, imperativo e inobjetable, en la medida en que corresponde al Congreso de la República evaluar, dictaminar y responder a los informes anuales de rendición de cuentas que presente el gobierno a través de sus ministerios, y pudo evidenciarse el incumplimiento de la disposición (…) La parte actora, informó que la entidad accionada no había acatado la orden impartida en el fallo del 28 de agosto de 2020, razón por la que fue requerida para que informara sobre el cumplimiento del fallo, recibiendo como respuesta del Secretario General de la Cámara de Representantes que se habían adelantado gestiones y actividades, sin embargo, a pesar de que algunos ministerios remitieron informes de gestión, la Cámara no realizó ninguna evaluación, dictamen ni dio respuesta los mismos en los términos del artículo 57 de la Ley 1757 de 2015 y el Senado de la República no hizo pronunciamiento al respecto (…) De lo expuesto se desprende sin lugar a dudas que los funcionarios encargados de cumplir la orden, no lo hicieron, de tal manera que aparece acreditada –en grado de certeza– la fase objetiva del desacato, esto es la materialidad de la conducta omisiva y, adicionalmente, la fase subjetiva ante la inexistencia de causal alguna de justificación de la conducta, la cual deviene a todas luces negligente.

En torno a la individualización de los funcionarios de la entidad accionada que tenían a su cargo el cumplimiento de la orden se encuentra demostrado, pues en el trámite incidental no se objetó que la responsabilidad no recaía sobre los que fueron sancionados, quienes están debidamente vinculados a la actuación y tuvieron la oportunidad de ejercer el derecho de defensa y aportar las pruebas para acreditar las actuaciones de la entidad encaminadas a cumplir la orden, no obstante no lo hicieron; adicionalmente, los argumentos que se aluden para justificar el incumplimiento son de instancia y no es viable analizarlos en esta sede (…) En virtud de lo expuesto, resulta imperativo confirmar la decisión sancionatoria, en razón del incumplimiento de la orden impartida en el fallo del 28 de agosto de 2019 dictado por esta Sección (…) Igualmente, al encontrarse que continúa y es actual el incumplimiento de la orden, no hay duda que la sanción es idónea, proporcional y necesaria.

Así las cosas, encuentra la Sala que en el caso concreto concurren los requisitos de proporcionalidad analizados, por cuanto a través de la sanción se busca hacer cumplir el fallo proferido por esta Corporación. ACLARACIÓN DE VOTO / SALVAMENTO DE VOTO FRENTE A LA SENTENCIA / INCIDENTE DE DESACATO DE LA SENTENCIA DE LA ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO – Actuación dirigida al cumplimiento de la sentencia / DESACATO DE LA SENTENCIA - Configurado Respecto de la sentencia de agosto 28 de 2019 que accedió a las pretensiones de la demanda, salvé el voto por considerar que al haberse dispuesto la publicación de los informes de rendición de cuentas en la página web y en la Gaceta del Congreso con destino a los miembros de la corporación, sin que haya sido hecha observación por los senadores y representantes, estaba cumplida la labor de control establecida en el artículo 57 de la Ley 1757 de 2015, pues la ausencia de objeciones debía entenderse como manifestación del acuerdo que tienen sus integrantes con los citados informes presentados por el gobierno nacional.

Sin embargo, es necesario tener en cuenta que luego de adoptada la decisión por la mayoría de la Sala, la orden impartida al Congreso de la República, en el sentido de evaluar, dictaminar y responder a los informes anuales de rendición de cuentas de los años 2015 a 2018, debe ser cumplida por la corporación legislativa. El incidente de desacato que en esta oportunidad corresponde resolver a la Sala en grado jurisdiccional de consulta, frente a la sanción impuesta por el a quo a los presidentes del Senado y de la Cámara, es una actuación procesal distinta a la sentencia y que está dirigida a determinar el cumplimiento de la decisión. Como en este caso el análisis hecho por la Sala permite concluir que la orden judicial no fue cumplida en los términos dispuestos en la sentencia, acompaño la decisión que confirma la providencia del Tribunal Administrativo de Antioquia en este trámite posterior a la sentencia contemplado dentro de la acción de cumplimiento.

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Consejero ponente: ROCÍO ARAÚJO OÑATE Bogotá D.C., diez (10) de diciembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 05001-23-33-000-2019-00854-02(ACU)A Actor: JUAN CARLOS RESTREPO SALAZAR Y OTRO Demandado: CONGRESO DE LA REPÚBLICA TEMA: Incidente de desacato consulta - Auto que confirma sanción La Sala revisa en grado de consulta la providencia del 4 de marzo de 2020, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Antioquia sancionó al doctor Lidio Garcia Turbay como Presidente del Senado de la República y al doctor Carlos Alberto Cuenca Chaux, como Presidente de la Cámara de Representantes, con multa equivalente a cinco (5) S.M.L.M.V. Lo anterior, como consecuencia del incumplimiento de la sentencia del medio de control de cumplimiento del 28 de agosto de 2019, dictada por la Sección Quinta de esta Corporación que revocó la decisión de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda, para en su lugar, acceder a las pretensiones de la demanda. 1.

ANTECEDENTES 1. Acción de cumplimiento 1. Mediante escrito presentado el 21 de marzo de 2019[1], en la Oficina de Apoyo de los Juzgados Administrativos de Medellín, los señores Juan Carlos Restrepo Salazar y Alexander Sandoval Amézquita ejercieron acción de cumplimiento contra el Congreso de la República, con el fin de obtener el acatamiento de los artículos 57 de la Ley 1757 de 2015[2]; 2º, 7º y 11 de la Ley 1712 de 2014[3] y 7º de la Ley 962 de 2005[4] y en consecuencia, “…en un plazo máximo de un (1) mes de respuesta a los informes de rendición de cuentas referidos en el art. 57 de la Ley 1757 de 2015, en los cuales se evalué, dictamine y responda a los informes que presentó el gobierno a través de sus ministerios en los años 2015, 2016, 2017 y 2018, y para tal efecto nombrar las respectivas comisiones a las que se aluden en el mandato (…)”. 2.

Fallo de cumplimiento 2. En sentencia del 28 de agosto de 2019, la Sección Quinta de esta Corporación, dispuso: “…PRIMERO: RECHAZAR de plano la demanda, respecto de los artículos 2º, 7º y 11 de la Ley 1712 de 2014 y 7º de la Ley 962 de 2005, en cuanto no se acreditó la constitución en renuencia previamente a la presentación de esta demanda.

SEGUNDO: REVOCAR la sentencia del 30 de abril de 2019, del Tribunal Administrativo de Antioquia, negó las pretensiones de la demanda, para en su lugar DECLARAR que el Congreso de la República incumple los mandatos previstos en el artículo 57 de la Ley 1757 de 2015, conforme lo expuesto en la parte considerativa de la presente providencia. En consecuencia, se ordena al Congreso de la República que dé cumplimiento al artículo 57 de la Ley 1757 de 2015, en el sentido de evaluar, dictaminar y responder a los informes anuales de rendición de cuentas presentados por el gobierno nacional a través de sus ministerios, correspondientes a los años 2015, 2016, 2017 y 2018, dentro del término de dos (2) meses contados a partir de la notificación de esta providencia.

TERCERO: NEGAR la pretensión de socializar y hacer entrega de los informes a la parte actora. (…)”. 3. Lo anterior al advertir que el Congreso de la República no ha dado cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 57 de la Ley 1757 de 2015. 3. Incidente de Desacato 3.1. Solicitud 4. Con escrito radicado el 5 de febrero de 2020[5], en el Tribunal Administrativo de Antioquia, la parte actora informó que el Congreso de la República no ha dado cumplimiento a la orden impartida en la sentencia 28 de agosto de 2019 de la Sección Quinta de esta Corporación, pues precisó que “…no se vislumbró en el lapso ordenado por el Consejo de Estado ni dentro del término de la petición, intención alguna para cumplimiento, (…) el Congreso de la República no ha siquiera convocado a la realización de dictamen, evaluación y respuesta a las rendiciones de cuenta del Gobierno Nacional de los años 2015, 2016, 2017 y 2018”, razón por la que solicitó la iniciación del respectivo incidente de desacato. 3.2.

Trámite del incidente 3.2.1. Requerimiento previo 5. Mediante auto del 7 de febrero de 2020[6], el Tribunal Administrativo de Aantioquia dispuso que se oficiara al Presidente del Senado de la Repùbica, doctor Lidio Garcìa Turbay, al Predidente de la Cámara de Representantes, doctor Carlos Alberto Cuenca Chaux, al Secretario General del Senado doctor Juan Gregorio Eljach Pacheco, y al Secretario General de la Cámara de Representantes, doctor Jorge Humberto Mantilla Serrano, para que en el término de cinco días informaran qué gestiones y actividades han adelantado para dar cumplimiento al fallo proferdio por la Sección Quinta de esta Corporación del 28 de agosto de 2019. 6.

El citado proveído fue notificado por medios electrónicos[7] a los correos judiciales@senado.gov.co y atencionalciudadanocongreso@senado.gov.co. 3.2.2. Informes presentados 7. El Secretario General de la Cámara de Representantes, envío escrito mediante correo electrónico del 17 de febrero de 2020[8], en el que solicitó se declarara el cumplimiento de la sentencia proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado, en cuanto se han observado las disposiciones legales contenidas en el reglamento del Congreso de la República para los informes presentados por el Gobierno Nacional, particulamente en cuanto a la publicación y puesta en conocimiento de los miembros que integran la Cámara de Representantes para que puedan ejercer la función de control político, como mecanismo para evaluar la gestión de cada cartera ministerial y constituirse de esta manera, en el resultado del informe a que se refiere el artículo 57 de la Ley 1757 de 2015. 8.

Precisó que los secretarios de las comisiones constitucionales manifestaron que los informes fueron publicados en la página web de la Cámara de Representantes y puestos en conocimiento de los congresistas que integran la respectiva comisión; igualmente la Comisión Legal de Cuentas, indicó que los informes presentados por el Gobierno Nacional son socializados con los miembros de esa comisión, en virtud a su función de examinar y fenecer la cuenta general del presupuesto y del tesoro. 9.

Resaltó que los informes presentados por el Gobierno Nacional constituyen un elemento fundamental para materializar el ejercicio de la función de control político del Congreso de la República. 10. Informó que se presentaron los informes por el Gobierno Nacional, en la oportunidad establecida por el reglamento del congreso, esto es, dentro de los primeros 15 días de cada legislatura ordinaria y fueron remitidos a las comisiones constitucionales en virtud a los asuntos de su competencia y a la Comisión Legal de Cuentas, y relaciona los oficios remisorios. 11.

Los Presidentes del Senado de la República y de la Cámara de Representantes, y el Secretario General del Senado, no se pronunciaron al respecto. 3.3. Auto de formal apertura del incidente 12. El Tribunal Administrativo de Antioquia, por medio de auto del 21 de febrero de 2020[9], dio apertura al incidente de desacato y requirió “…al Presidente del Senado de la República, doctor Lidio García Turbay, y al Presidente de la Cámara de Representantes, doctor Carlos Alberto Cuenca Chaux, para que informen las gestiones adelantadas por el Congreso de la República para dar cumplimiento al fallo proferido por la Sección Quinta del Consejo de Estado el 28 de agosto de 2019, así como para que conminen a las dependencias y personas competentes sobre su cumplimiento (…) así mismo, para que explique las razones por las cuales no se ha cumplido con las órdenes impartidas en la aludida sentencia”. 13.

La anterior decisión la fundamentó el Tribunal en que si bien la Cámara de Representantes del Congreso de la República adujo que había adelantado gestiones y actividades, al verificar los documentos allegados a la respuesta, pudo constatarse que a pesar de que algunos ministerios remitieron informes de gestión, no se realizó ninguna evaluación o dictamen sobre ellos en los términos del artículo 57 de la Ley 1757 de 2015; adicionalmente, el Senado de la República guardó silencio y según lo afirmado por la parte actora, la entidad demandada no ha dado cumplimiento al fallo del 28 de agosto de 2019. 14.

El auto de apertura de incidente se notificó por medios electrónicos dirigidos a los correos de la entidad[10], según constancia visible a folios 54 a 56 del cuaderno 2 del expediente. 3.4. Providencia consultada 15. En providencia del 4 de marzo de 2020[11], el Tribunal Administrativo de Antioquia declaró el incumplimiento de la sentencia del 28 de agosto de 2019 proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado y sancionó “…al Presidente del Senado de la República, doctor Lidio García Turbay, y al Presidente de la Cámara de Representantes, doctor Carlos Alberto Cuenca Chaux, con multa equivalente a cinco (5) salarios mínimos legales mensuales vigentes a favor del Consejo Superior de la Judicatura…”. 16.

Para arribar a la anterior resolutiva, se estimó que “…se evidencia que en los diferentes documentos presentados por la Cámara de Representantes, se dice que los informes fueron publicados y puestos en conocimiento de los Congresistas, han sido utilizados como insumos para los diferentes debates de control político que efectúa esa Corporación y han sido tenidos en cuenta para conocer cómo es el funcionamiento y gestión de los distintos Ministerios.

Sin embargo, lo cierto es que no hay una evaluación pormenorizadas o en particular de cada informe, ni tampoco hay prueba de que cada una de las Comisiones Constitucionales Permanentes dictamine o responda los informes (…) Sin embargo, como sucedió en el caso de la Cámara de Representantes, el Senado de la República no ha realizado ninguna evaluación o dictamen en particular y no ha dado respuesta a los informes en los términos del artículo 57 de la Ley 1757 de 2015.

La orden que impone el mandato incumplido no se limita a dar traslado de los informes de gestión del Gobierno Nacional a las Comisiones Constitucionales Permanentes. Implica también un examen de los informes por parte de los miembros del Congreso de la República, quienes debieron evaluarlos, dictaminar y responderlos”. 17. La anterior providencia fue notificada por medios electrónicos dirigidos a los correos de la entidad[12], según constancia visible a folios 335 a 338 del cuaderno 2 del expediente. 3.5.

Memoriales presentados por los Secretarios Generales del Senado de la República y de la Cámara de Representantes 18. El Secretario General del Senado de la República, por medio de correo electrónico de 10 de marzo de 2020[13], allegó escrito de impugnación contra el auto del 4 de marzo de 2020, en el que solicitó que se concediera la apelación y se procediera a revocar tal decisión y se exonere de responsabilidad al doctor Lidio Arturo García Turbay. 19.

Afirmó que el Presidente del Senado, doctor Lidio Arturo García Turbay, fue elegido por un periodo de un año, contado a partir del 20 de julio de 2019; por tanto, durante los periodos 2015, 2016, 2017 y 2018 no ostentaba la calidad de Presidente de la Corporación. 20. Precisó que los Senadores y Representantes del Congreso de la República, así como los de sus Comisiones Constitucionales Permanentes, no sesionan durante todos los días del año. 21.

Indicó que el Congreso de la República es una corporación integrada por dos cámaras, el Senado de la República y la Cámara de Representantes, simultáneamente cada una de ellas, posee siete Comisiones Constitucionales Permanentes, que gozan de independencia y pueden elegir a sus secretarios por un periodo de 4 años, a partir del 20 de julio de cada periodo constitucional y cualquiera de ellas puede emplazar a persona natural o jurídica, para que en sesión especial rindan declaraciones orales o escritas y las mesas directivas de las comisiones son autónomas para elaborar el orden del día de sus sesiones, entre otros, el estudio, análisis y dictamen de los precitados informes. 22.

Resaltó que el artículo 57 de la Ley 1757 de 2015, establece que las Mesas Directivas de las Cámaras confiarán en las Comisiones Constitucionales Permanentes o Legales, o a una Comisión Accidental, el estudio y dictamen de los informes de los ministerios. En el sub lite, se puede determinar, que la Mesa Directiva del Senado confió por instrucciones del presidente doctor Lidio Arturo García Turbay, por conducto de su secretario general, así como también ejerció innumerables actuaciones, con el fin, de que se diera cumplimiento a lo establecido en la citada norma. 23.

Indicó que en ese orden de ideas, las comisiones constitucionales permanentes tienen capacidad de comparecer por sí mismas a los procesos en los que se les atribuye la responsabilidad por presuntas omisiones en el servicio, sin que se requiera la comparecencia del Presidente de la Corporación; así, resulta claro que “…los titulares - Presidentes - del Senado de la República, sin importar en qué periodo legislativo ejerzan su función, como tal, no están llamados a responder por daños de los cuales se encuentran desligados, puesto que éste se produjo como consecuencia del presunto defectuoso funcionamiento del servicio de una célula legislativa de primera instancia, quien tenía que evaluar, dictaminar y responder a los informes anuales de rendición de cuentas que presente el gobierno a través de sus ministerios; esto dentro del término establecido por la precitada norma; es decir un (1) mes contado a partir del día de conocimiento, ya sea por su publicación o por traslado de los mismos.

De donde resulta, de total extrañeza que el Tribunal Contencioso Administrativo de Antioquia – Sala Segunda de Oralidad, imponga sanción pecuniaria a quien no tiene responsabilidad en forma directa por hechos que no son propios de su competencia, configurándose con tal acto sancionatorio, la falta de legitimación en la causa por pasiva, en la Presidencia de la Corporación, en el caso que nos ocupa”. 24.

El Presidente de la Cámara de Representantes, doctor Carlos Alberto Cuenca Chaux, mediante escrito radicado el 1º de julio de 2020[14], interpuso recurso de apelación contra el auto del 4 de marzo de 2020. 25. Señaló que en relación con el artículo 57 de la Ley 1757 de 2015, se presentan dos problemas jurídicos, el primero consistente en la interpretación de este precepto a la luz de la Constitución Política y de la Ley 5ª de 1992 y como segundo, determinar las formas como el legislador cumpliría con dicha disposición en la órbita de sus competencias. 26.

Explicó el trámite legislativo aplicado a la norma citada para concluir que “…la interpretación legislativa y jurisprudencial se orientaron a señalar la forma como debe comprenderse, interpretarse y aplicarse la norma en relación gramatical, sistemática y teleológica con la función de control político (…) tanto en la interpretación de origen como en la de la Corte Constitucional es de claridad meridiana que el sentido de la norma es promover la participación ciudadana a través del debate de control político”. 27.

Frente al segundo problema jurídico, indicó que debía relacionarse el concepto de control político y su desarrollo jurisprudencial con el texto de la norma en estudio, para precisar que ésta contiene tres verbos, evaluar, dictaminar y responder, “…los tres establecen las acciones del proceso lógico que adelanta el legislador individual y plural, sobre el objeto de estudio que son los informes anuales de rendición de cuentas del Gobierno Nacional (…) se colige que de los varios significados del término, no es al técnico al que alude la norma.

Se trata de una opinión en el ámbito de la política que se cualifica en el debate de control político, desde la proposición al cuestionario, de lo escrito a lo verbal, del informe escrito al debate en plenarias, y de las plenarias al ciudadano. Este proceso dinamiza lo político, lo llena de argumentos para debatir y le permite al ciudadano ser representado en el debate parlamentario.

(…) los dictámenes no necesariamente tienen un carácter técnico, el Congreso de la República o cuerpo deliberante es el destinatario primario de los informes realizados por el Gobierno en el nivel central y lo es para que, como representantes del interés general, tengan los suficientes argumentos y certezas para plantear debates de control político.

En consecuencia, la interpretación del texto normativo no deja lugar a dudas los informes tienen por objeto incrementar la participación a través del control político que realiza el Congreso a la actividad del ejecutivo”. 28. Afirmó que el legislador ha cumplido a cabalidad con la obligación impuesta por el mandato legal, para lo cual anexó los debates de control político realizados en los años 2015, 2016, 2017 y 2018 por parte tanto de la plenaria de la Cámara de Representantes, como de cada una de sus comisiones constitucionales, que tienen como eje argumentativo central los informes de gestión de los ministerios y sobre ellos, también se realizan cuestionarios y se levantan y se formulan los respectivos debates. 29.

Sostuvo que para soportar el cumplimiento del artículo 57 de la Ley 1757 de 2015, que prevé que el Congreso de la República tendrá un mes de plazo para evaluar, dictaminar y responder a los informes anuales de rendición de cuentas que presente el gobierno a través de sus ministerios, “…se aportó al plenario todas las actuaciones desplegadas por las comisiones constitucionales permanentes, referente al control político ejercido sobre los informes remitidos por la presidencia de la república a través de sus ministerios.

No obstante, en la decisión de desacato se consideró que las pruebas allegadas por la Cámara de Representantes e incluso por el Senado de la República, solo dieron cuenta del traslado y publicación de los informes que allegaron los distintos ministerios, sin que, a consideración del despacho, se hiciera la evaluación pormenorizada y se profirieran los respectivos dictámenes como lo dispone la ley”. 30.

Destacó que la Corporación legislativa ha dado cumplimiento al mandato contenido en la Ley 1757 de 2015 teniendo en cuenta la interpretación y alcance normativo que ha dispuesto la Corte Constitucional, específicamente en su sentencia C-150 de 2015, cuando ejerció el control de constitucionalidad. 31. Mediante auto del 12 de marzo de 2020[15], el Tribunal Administrativo de Antioquia concedió en el efecto suspensivo el recurso de apelación oportunamente interpuesto y sustentado por el Secretario General del Senado contra el auto interlocutorio del 4 de marzo de 2020. 3.6.

Actuaciones surtidas en el trámite de la consulta 32. En proveído del 5 de noviembre de 2020, la magistrada ponente advirtió que la notificación a los doctores Lidio García Turbay, como Presidente del Senado de la República, en su momento y, Carlos Alberto Cuenca Chaux, en calidad de Presidente de la Cámara de Representantes, en ese entonces, se surtió indebidamente, pues en el expediente solo reposan las enviadas a los correos judiciales@senado.gov.co; notificacionesjudiciales@camara.gov.co; presidencia@camara.gov.co; secretaria.general@camara.gov.co., con los cuales se notificó el auto de apertura del incidente de desacato; y a los correos judiciales@senado.gov.co.; notificcionesjudiciale@camara.gov.co, presidencia@camara.gov.co; secretaria.general@camara.gov.co que notifica la providencia que resuelve el desacato con sanción. 33.

Con fundamento en lo anterior, y en aplicación del artículo 137 del Código General del Proceso[16] se ordenó a la Secretaría General de esta Corporación que por el medio más eficaz y expedito, notificara personalmente a los doctores Lidio García Turbay, expresidente del Senado de la República y Carlos Alberto Cuenca Chaux, expresidente de la Cámara de Representantes, con el fin de ponerles en conocimiento la posible nulidad que podría producirse en el presente trámite incidental, para que en el término de tres (3) días, contados a partir de su notificación, adelantaran la actuación que consideraran pertinente, sin perjuicio de advertir que en caso de guardar silencio la misma quedaría saneada. 34.

Las notificaciones se surtieron el 20 de noviembre de 2020, a los correos carlos.cuenca@camara.gov.co; lidiocamara@hotmail.com; y lidio.garcia@senado.gov.co, sin que los doctores Lidio Garcia Turbay y Carlos Alberto Cuenca Chaux, se pronunciaran al respecto, con lo cual se entiende saneada la posible nulidad planteada. 2. CONSIDERACIONES 2.1.

Competencia 35. La Sección Quinta del Consejo de Estado es competente para conocer, en sede de consulta, la sanción impuesta en desarrollo del incidente de desacato, por medio de providencia de 4 de marzo de 2020 dictada por el Tribunal Administrativo de Antioquia, según lo dispuesto por el artículo 29 de la Ley 393 de 1997. 2.2. Regulación del incidente de desacato 36.

Mediante el incidente de desacato, acreditado el incumplimiento, deberá imponerse una sanción a la persona que no diere alcance a la orden judicial, en los términos del artículo 29 de la Ley 393 de 1997[17], la cual es de carácter correccional, siempre que concurran dos requisitos: uno objetivo, referido al incumplimiento de la orden y otro subjetivo, respecto de la conducta del funcionario que incurrió en tal omisión, esta última derivada del carácter sancionatorio, que debe adelantarse con la garantía del debido proceso consagrado en el artículo 29 Constitucional. 37.

Ello implica que para decidir si la autoridad obligada al cumplimiento de una norma y de la sentencia que resolvió la acción respectiva ha incurrido en desacato, deberá analizarse su conducta frente al contenido del fallo de cumplimiento, porque la responsabilidad en el desacato por razón de la inobservancia a las órdenes impartidas es subjetiva. 38.

Al respecto esta Sala ha sostenido: “…Dicho en otras palabras, la sola desatención a una disposición emanada del juez constitucional resulta insuficiente para que la autoridad - o el particular sobre el cual recae -, se ponga en situación de renuencia que amerite las sanciones legales. Se requiere, de una parte, que se halle probado el hecho objetivo del incumplimiento, y de otra, que esté demostrado que fue generado por la actitud negligente de la autoridad pública respectiva”.[18] 39.

Sobre el incidente de desacato en acciones populares y de cumplimiento, la Corte Constitucional en sentencia C- 542 del 30 de junio de 2010[19], sostuvo: “La facultad reconocida por el sistema normativo al funcionario judicial para imponer sanciones por desacato a sus decisiones, deriva del acuerdo consignado en la Constitución Política, según el cual la Ley, por su carácter general y abstracto, es la misma para todos y las decisiones adoptadas con fundamento en ella deben ser cumplidas, pues de otra manera, además de desatender los principios y las reglas del Estado de derecho, se generaría un ambiente de anarquía en el que todo destinatario de los preceptos legales y de las órdenes judiciales podría actuar según su propio interés en desmedro del interés general y de instituciones jurídicas que corresponden a conquistas logradas por las sociedades modernas al cabo de siglos de evolución política.

La autoridad reconocida a los jueces para dirigir los procesos y las diligencias que en estos se presentan, tiene carácter disciplinario; ella corresponde al desarrollo de lo establecido en el artículo 95-7 de la Constitución Política, según el cual son deberes de la persona y del ciudadano: “7. Colaborar para el buen funcionamiento de la administración de justicia”. 2.3.

El caso concreto 40. El incidente objeto de decisión debe ser resuelto bajo los parámetros jurisprudenciales anotados, dada su naturaleza sancionatoria, siendo obligatorio considerar el aspecto subjetivo, pues nuestro ordenamiento -entre sus principios rectores- proscribe la responsabilidad objetiva, exigiendo que sea el resultado de una acción u omisión ejecutada dolosa o culposamente por el agente, de tal manera que no solo se debe determinar si la persona contra quien se inició el trámite incumplió la orden[20], sino además verificar la responsabilidad subjetiva[21]. 41.

En torno al primer aspecto, se tiene que en el fallo proferido el 28 de agosto de 2019 esta Sección dispuso el cumplimiento del artículo 57 de la Ley 1757 de 2015 y, en consecuencia, ordenó: “…al Congreso de la República que dé cumplimiento al artículo 57 de la Ley 1757 de 2015, en el sentido de evaluar, dictaminar y responder a los informes anuales de rendición de cuentas presentados por el gobierno nacional a través de sus ministerios, correspondientes a los años 2015, 2016, 2017 y 2018, dentro del término de dos (2) meses contados a partir de la notificación de esta providencia.

TERCERO: NEGAR la pretensión de socializar y hacer entrega de los informes a la parte actora. (…)”. 42. Para arribar a la citada resolutiva, esta Sección consideró que la norma invocada en efecto contiene un mandato expreso, imperativo e inobjetable, en la medida en que corresponde al Congreso de la República evaluar, dictaminar y responder a los informes anuales de rendición de cuentas que presente el gobierno a través de sus ministerios, y pudo evidenciarse el incumplimiento de la disposición toda vez que la entidad se limitó a afirmar que “…durante los años 2015 hasta la fecha, esta Secretaría no ha recibido objeción alguna sobre el particular, al parecer estos se han presentado ciñéndose a las Normas y Procedimientos legales vigentes sobre la materia, conforme a la gestión que cada uno de ellos han desarrollado”; sin que se precisara si en efecto se cumplió con los deberes impuestos en la norma, de evaluar, dictaminar y responder a los informes anuales de rendición de cuentas presentados por el gobierno a través de sus ministerios, y frente a lo cual la autoridad demandada no se pronunció en la contestación de la demanda a pesar de que fue debidamente notificada. 43.

Así, el Congreso de la República no demostró que hubiera acatado los deberes previstos en el artículo 57 de la Ley 1757 de 2015, en cuanto a evaluar, dictaminar y responder a los informes anuales de rendición de cuentas que presentó el gobierno. 44. La parte actora, informó que la entidad accionada no había acatado la orden impartida en el fallo del 28 de agosto de 2020, razón por la que fue requerida para que informara sobre el cumplimiento del fallo, recibiendo como respuesta del Secretario General de la Cámara de Representantes que se habían adelantado gestiones y actividades, sin embargo, a pesar de que algunos ministerios remitieron informes de gestión, la Cámara no realizó ninguna evaluación, dictamen ni dio respuesta los mismos en los términos del artículo 57 de la Ley 1757 de 2015 y el Senado de la República no hizo pronunciamiento al respecto. 45.

De la revisión del expediente se advierte que como lo señaló el Tribunal la Cámara de Representantes, si bien publicó y puso en conocimiento los informes a los congresistas y éstos fueron utilizados como insumos para los diferentes debates de control político que efectúa esa corporación, no realizó una evaluación de los informes, ni demostró que cada una de las Comisiones Permanentes hubiera dictaminado o respondido a ellos. 46.

Adicionalmente, el Senado de la República, se limitó a señalar que había dado traslado de los informes a cada una de las Comisiones Constitucionales Permanentes, no obstante, como ocurrió con la Cámara de Representantes no realizó evaluaciones, ni dictaminó, ni respondió los informes en los términos del precepto invocado como incumplido. 47.

Cabe destacar que el artículo 57 de la Ley 1757 de 2015, lo que prevé es que el Congreso de la República tiene un mes de plazo para evaluar, dictaminar y responder a los informes anuales de rendición de cuentas que presente el gobierno a través de sus ministerios, no el simple traslado a las Comisiones Constitucionales Permanentes, con los cuales los funcionarios sancionados desconocen en consecuencia la transparencia de la norma que contiene una obligación clara, expresa y exigible cuyo acatamiento han evadido sin que hayan aducido circunstancia alguna excluyente de su responsabilidad ni este juez constitucional la encuentre demostrada, al valorar en su conjunta las pruebas allegadas a la actuación, a pesar de que fueron notificados a los correos personales sin que se pronunciaran al respecto. 48.

De lo expuesto se desprende sin lugar a dudas que los funcionarios encargados de cumplir la orden[22], no lo hicieron, de tal manera que aparece acreditada –en grado de certeza– la fase objetiva del desacato, esto es la materialidad de la conducta omisiva y, adicionalmente, la fase subjetiva ante la inexistencia de causal alguna de justificación de la conducta, la cual deviene a todas luces negligente. 49.

En torno a la individualización de los funcionarios de la entidad accionada que tenían a su cargo el cumplimiento de la orden se encuentra demostrado, pues en el trámite incidental no se objetó que la responsabilidad no recaía sobre los que fueron sancionados, quienes están debidamente vinculados a la actuación y tuvieron la oportunidad de ejercer el derecho de defensa y aportar las pruebas para acreditar las actuaciones de la entidad encaminadas a cumplir la orden, no obstante no lo hicieron; adicionalmente, los argumentos que se aluden para justificar el incumplimiento son de instancia y no es viable analizarlos en esta sede. 50.

Del análisis del trámite dado al incidente de desacato se advierte que se respetó en todo momento el debido proceso, toda vez que los funcionarios se individualizaron e identificaron, se les notificaron en forma personal las decisiones y tuvieron la oportunidad de presentar pruebas y además de apelar la decisión, potestad que les confiere el artículo 29 de la Ley 393 de 1997, sin que lo hicieran. 51.

En virtud de lo expuesto, resulta imperativo confirmar la decisión sancionatoria, en razón del incumplimiento de la orden impartida en el fallo del 28 de agosto de 2019 dictado por esta Sección. 52. La Sala precisa que la sanción que se confirma tiene la virtualidad de hacer cumplir el fallo, resultando proporcionada frente a la referida finalidad, de conformidad con los parámetros establecidos jurisprudencialmente por la Corte Constitucional. 53.

Al respecto, la sentencia C-033 de 2014 estableció: “El test de proporcionalidad es un instrumento hermenéutico que permite establecer si determinada medida resulta adecuada y necesaria para la finalidad perseguida, sin que se sacrifiquen valores, principios o derechos de mayor entidad constitucional para el caso concreto que se analiza.

El primer aspecto que debe abordarse con ese propósito, es la finalidad de la medida, a efectos de constatar si ella persigue un objetivo legítimo a la luz de la Constitución. (…) El siguiente paso del test de proporcionalidad indaga por la idoneidad de la medida para alcanzar el objetivo propuesto. Este es uno de los pocos casos en que, por excepción, le es permitido al juez constitucional adentrarse en el estudio de los efectos previsibles de la aplicación de la norma acusada.

(…) Igualmente, la Corte encuentra proporcional en stricto sensu la medida analizada, como quiera que no tiene la entidad para anular por sí misma las libertad de locomoción o la iniciativa privada, como tampoco la dignidad humana, el derecho al trabajo o el debido proceso; por el contrario, permite que se materialicen y protejan como se explica a continuación, por lo tanto, el legislador no ha excedido las funciones que constitucionalmente le son reconocidas en la materia”.[23] (Negrillas del texto original) 54.

Sobre la proporcionalidad de la sanción esta Sala en providencia de 10 de diciembre de 2015, con ponencia del doctor Carlos Enrique Moreno[24], precisó: “… es claro que el test de proporcionalidad aplicado sobre una medida como la que se estudia en este momento, requiere del análisis de tres aspectos: (i) que la finalidad perseguida a través de la misma constituya un objetivo acorde a la Constitución, (ii) que sea idónea para conseguir dicho objetivo y (iii) que sea proporcional en sentido estricto". 55.

Así las cosas, encuentra la Sala que el primero de esos elementos, esto es, que la medida de multa equivalente a cinco (5) salarios mínimos legales mensuales vigentes persiga un fin acorde a la Constitución, se encuentra efectivamente acreditado, pues a través de la misma se busca hacer cumplir el fallo y, en consecuencia, proteger el ordenamiento jurídico de cara a las normas que contienen el mandato. 56.

Igualmente, al encontrarse que continúa y es actual el incumplimiento de la orden, no hay duda que la sanción es idónea, proporcional y necesaria. Así las cosas, encuentra la Sala que en el caso concreto concurren los requisitos de proporcionalidad analizados, por cuanto a través de la sanción se busca hacer cumplir el fallo proferido por esta Corporación. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, en uso de sus facultades constitucionales y legales, RESUELVE:

PRIMERO: CONFIRMAR la providencia del 4 de marzo de 2020, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Antioquia sancionó al doctor Lidio Garcia Turbay como Presidente del Senado de la República y al doctor Carlos Alberto Cuenca Chaux, como Presidente de la Cámara de Representantes, con multa equivalente a cinco (5) S.M.L.M.V.

SEGUNDO: NOTIFICAR en forma personal a los funcionarios sancionados.

TERCERO: En firme esta providencia devuélvase el expediente al tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Presidente ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Magistrada CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado Aclara voto Esta decisión fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme a lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.

ACLARACIÓN DE VOTO DEL CONSEJERO CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Respecto de la sentencia de agosto 28 de 2019 que accedió a las pretensiones de la demanda, salvé el voto por considerar que al haberse dispuesto la publicación de los informes de rendición de cuentas en la página web y en la Gaceta del Congreso con destino a los miembros de la corporación, sin que haya sido hecha observación por los senadores y representantes, estaba cumplida la labor de control establecida en el artículo 57 de la Ley 1757 de 2015, pues la ausencia de objeciones debía entenderse como manifestación del acuerdo que tienen sus integrantes con los citados informes presentados por el gobierno nacional.

Sin embargo, es necesario tener en cuenta que luego de adoptada la decisión por la mayoría de la Sala, la orden impartida al Congreso de la República, en el sentido de evaluar, dictaminar y responder a los informes anuales de rendición de cuentas de los años 2015 a 2018, debe ser cumplida por la corporación legislativa. El incidente de desacato que en esta oportunidad corresponde resolver a la Sala en grado jurisdiccional de consulta, frente a la sanción impuesta por el a quo a los presidentes del Senado y de la Cámara, es una actuación procesal distinta a la sentencia y que está dirigida a determinar el cumplimiento de la decisión. Como en este caso el análisis hecho por la Sala permite concluir que la orden judicial no fue cumplida en los términos dispuestos en la sentencia, acompaño la decisión que confirma la providencia del Tribunal Administrativo de Antioquia en este trámite posterior a la sentencia contemplado dentro de la acción de cumplimiento.

CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado ----------------------- [1] Folio 1 del expediente. [2] “Por la cual se dictan disposiciones en materia de promoción y protección del derecho a la participación democrática”. [3] “Por medio de la cual se crea la Ley de Transparencia y del Derecho de Acceso a la Información Pública Nacional y se dictan otras disposiciones”. [4] “Por la cual se dictan disposiciones sobre racionalización de trámites y procedimientos administrativos de los organismos y entidades del Estado y de los particulares que ejercen funciones públicas o prestan servicios públicos”. [5] Folio 1 del cuaderno 1 del expediente [6] Folio 39 del Cuaderno 1. [7] Se advierte que las notificaciones deben hacerse al correo personal de los funcionarios responsables del cumplimiento de la orden impartida. [8] Folios 43 a 47 del Cuaderno 1. [9] Folios 49 a 53 del Cuaderno 2. [10] Los correos a los cuales fue remitido el oficio de notificación del auto de apertura del incidente son: judiciales@senado.gov.co; notificacionesjudiciales@camara.gov.co; presidencia@camara.gov.co y secretaria.general@camara.gov.co.

Se precisa que las notificaciones deben hacerse al correo personal de los funcionarios responsables del cumplimiento de la orden impartida [11] Folios 287 a 291 del cuaderno 2 del expediente. [12] Los correos a los cuales fue remitido el oficio de notificación del auto de apertura del incidente son: judiciales@senado.gov.co; notificacionesjudiciales@camara.gov.co; presidencia@camara.gov.co y secretaria.general@camara.gov.co.

Se precisa que las notificaciones deben hacerse al correo personal de los funcionarios responsables del cumplimiento de la orden impartida [13] Folios 339 a 346 del cuaderno 2 del expediente. [14] Folios 353 a 374 del cuaderno 2 del expediente. [15] Folio 352 del cuaderno 2 del expediente. [16] Aplicable al trámite de las acciones de cumplimiento por la remisión hecha por los artículos 30 de la Ley 393 de 1997 y 306 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. [17] “Artículo 29º.- Desacato.

El que incumpla orden judicial proferida con base en la presente Ley, incurrirá en desacato sancionable de conformidad con las normas vigentes, sin perjuicio de las sanciones disciplinarias o penales a que hubiere lugar. La sanción será impuesta por el mismo Juez mediante trámite incidental; de no ser apelada se consultará con el superior jerárquico quien decidirá dentro de los tres (3) días siguientes si debe revocar o no la sanción. La apelación o la consulta se hará en el efecto suspensivo”. [18] Providencia de 27 de enero de 2011, radicación 13001-23-31-000-2010- 00279-01(AC) [19] Corte Constitucional, Sentencia C-542 del 30 de junio de 2010.

M.P. Jorge Iván Palacio Palacio [20] Fase objetiva. [21] Fase subjetiva. [22] Los que se encuentran debidamente individualizados e identificados en el proceso desde el auto de apertura del incidente de desacato. [23] Corte Constitucional, sentencia C-033/14. M.P. Nilson Pinilla Pinilla [24] Radicado No. 25000-23-36-000-2016-00755-01.