ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / CONFIGURACIÓN DEL DEFECTO SUSTANTIVO / INDEBIDA APLICACIÓN DE LA NORMATIVA Aplicó las leyes sobre pensión de jubilación a una pensión por invalidez / RELIQUIDACIÓN PENSIÓN DE INVALIDEZ – Antes de la vigencia de la Ley 100 de 1993 / DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE – No configurado / SENTENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA – Solo tiene efectos para las partes / VULNERACIÓN DEL DERECHO AL DEBIDO PROCESO / VULNERACIÓN DEL DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL [E]l Tribunal Administrativo de Caldas sí incurrió en un defecto sustantivo por indebida aplicación normativa, pues se observa que aquel, al resolver el caso concreto, trajo a colación las Leyes 33 y 62 de 1985, que rigen en materia de pensión de jubilación, y no así respecto de la pensión de invalidez de los empleados públicos de la administración, específicamente del accionante, quien causó su derecho en 1987 y a quien se le reconoció con fundamento en el Decreto 1848 de 1969. [De otro lado, L]a Sala estima innecesario examinar la configuración del alegado desconocimiento del precedente, ante la prosperidad de los disensos en que el solicitante del amparo fundó la configuración del defecto sustantivo.
En todo caso, se denota que el fallo invocado como precedente desconocido no se constituye en un precedente judicial aplicable al caso concreto, en los términos de la Ley 1437 de 2011 y fue proferido en sede de tutela, por lo que, sólo tiene efectos vinculantes para las partes de ese proceso. [En suma,] se ampararán los derechos fundamentales al debido proceso y a la seguridad social del [Actor] y, por ende, se dejará sin efectos la sentencia del 12 de noviembre de 2019 proferida por la corporación accionada y se le ordenará que, dentro de los veinte (20) días siguientes a la ejecutoria de la presente providencia judicial, dicte una nueva decisión, de conformidad con lo aquí expuesto.
FUENTE FORMAL: DECRETO 1848 DE 1969. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá D.C., diez (10) de diciembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01635-01(AC) Actor: LUIS ÁNGEL MEDINA CARDONA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS Referencia: ACCIÓN DE TUTELA F.T: 178 Temas: Acción de tutela contra providencia judicial que negó parcialmente la reliquidación de una pensión de invalidez.
Configuración del defecto sustantivo por indebida aplicación de las Leyes 33 de 1985 y 62 de 1985. FALLO DE SEGUNDA INSTANCIA ASUNTO La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sede de tutela, decide la impugnación presentada por la parte accionante en contra de la sentencia proferida el 16 de junio de 2020 por la Subsección C de la Sección Tercera de esta corporación.
HECHOS RELEVANTES a) Medio de nulidad y restablecimiento del derecho El señor Luis Ángel Medina Cardona instauró demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal)[1], en la que solicitó la nulidad de las Resoluciones RDP 006280 del 24 de febrero de 2014 y RDP 013427 del 28 de abril de la misma anualidad, mediante las cuales la entidad negó la reliquidación de la pensión de invalidez con inclusión de la totalidad de los factores salariales devengados en el último año de servicios, y, en consecuencia, peticionó el reconocimiento y pago de dicha prestación liquidada con el 75 % de los emolumentos devengados en el período referido.
El 14 de junio de 2017 el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Manizales accedió a las pretensiones de la demanda, por lo cual la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) interpuso recurso de apelación en contra de la anterior decisión. El 12 de noviembre de 2019 el Tribunal Administrativo de Caldas, Sala de Decisión, modificó el ordinal cuarto de la sentencia de primera instancia, en el sentido de incluir en el reajuste únicamente la bonificación por servicios prestados, pues era el único factor, de los percibidos en el último año de servicios, que estaba enlistado en el artículo 1.° de la Ley 62 de 1985. b) Inconformidad El accionante consideró que el Tribunal Administrativo de Caldas vulneró sus derechos fundamentales a la vida digna, mínimo vital, igualdad, debido proceso, seguridad social, los derechos adquiridos y expectativas legítimas y desatendió el principio de seguridad jurídica.
De igual forma, estimó que aquel incurrió en las siguientes causales específicas de procedencia de la acción de tutela en contra de providencias judiciales: 1. Defecto sustantivo, al emplear la Ley 33 de 1985 y el artículo 1.° de la Ley 62 del mismo año, para decidir sobre la reliquidación de la pensión de invalidez, a pesar de que esta se estructuró el 18 de octubre de 1987, es decir, antes de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993.
Por lo anterior, precisó que en su caso debía aplicarse el Decreto 1848 de 1969, para determinar la cuantía de la pensión de invalidez y el Decreto 1045 de 1978, en lo que se refiere a los factores salariales que debieron tenerse en cuenta para liquidar la prestación. 2. Desconocimiento del precedente judicial porque no tuvo en cuenta la jurisprudencia del Consejo de Estado, en la que se ha reiterado que el monto de la pensión de invalidez debe liquidarse con base en el salario y los factores salariales devengados en el último año de servicios, conforme al artículo 45 del Decreto 1045 de 1978, sin que exista excepción alguna respecto de los regímenes o condiciones especiales de la invalidez.
Con el objetivo de soportar lo anterior, citó la sentencia del 22 de mayo de 2019 emitida por la Sección Cuarta de esta corporación, radicado: 2018-04498-01. PRETENSIONES El señor Luis Ángel Medina Cardona solicitó amparar sus derechos fundamentales, antes mencionados, y, en consecuencia, requirió ordenar la reliquidación de su pensión correspondiente al 75 % de la última asignación, con la inclusión de todos los factores salariales percibidos en el año inmediatamente anterior al reconocimiento pensional.
CONTESTACIONES AL REQUERIMIENTO Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales de la Protección Social El director jurídico de la UGPP, Luis Manuel Garavito Medina, indicó que la presente acción es improcedente, pues lo pretendido por el peticionario es sustituir una decisión judicial ejecutoriada, que hizo tránsito a cosa juzgada y que fue proferida por el juez natural de la causa, quien modificó el fallo de primera instancia, con fundamento en la normativa, el acervo probatorio y la jurisprudencia constitucional y del Consejo de Estado.
Agregó que este mecanismo de protección de los derechos fundamentales no puede ser utilizado con un fin exclusivamente económico y que el proceso se adelantó con respeto por el principio de doble instancia. Asimismo, expresó que no se demostró que la decisión cuestionada conculque los derechos fundamentales invocados ni se argumentó debidamente el acatamiento de los requisitos fijados jurisprudencialmente para la procedencia de la tutela en contra de providencias judiciales, los cuales, en todo caso, no se encuentran reunidos.
Por consiguiente, solicitó declarar la improcedencia de la acción objeto de estudio y ordenar el archivo del expediente. Tribunal Administrativo de Caldas El magistrado Pablo Martín Andrés Patiño Mejía señaló que no se vulneraron los derechos fundamentales de la parte accionante, comoquiera que en la sentencia de segunda instancia se atendieron los criterios jurisprudenciales y la interpretación más favorable.
Al respecto, precisó que no existe unificación en cuanto a los factores salariales que deben tenerse en cuenta en las pensiones de invalidez. El departamento de Caldas y el Juzgado Sexto Administrativo de Manizales no rindieron informe alguno, a pesar de que fueron debidamente notificados del auto admisorio de la acción de tutela. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El 16 de junio de 2020 la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado declaró improcedente la acción de la referencia en relación con el defecto sustantivo alegado por la aplicación de la Ley 33 de 1985 y negó el amparo en lo relativo al defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial.
Para el efecto, sobre el primer aspecto, adujo que la acción no cumplió con las exigencias de la relevancia constitucional y de la identificación de los hechos y fundamentos que dieron lugar a la vulneración, puesto que el solicitante del amparo omitió explicar suficiente y claramente los motivos por los cuales la Ley 33 de 1985, esto es, la utilizada por el Tribunal Administrativo de Caldas, en la sentencia controvertida, no era aplicable a su caso concreto, sino que, por el contrario, se limitó a proponer una interpretación paralela y reiteró la fórmula de liquidación expuesta en sede ordinaria, de acuerdo con el Decreto 1045 de 1978.
En relación con el segundo punto, sostuvo que el accionante únicamente trajo a colación la sentencia de tutela del 22 de mayo de 2019 proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, proceso con radicado: 2018- 04498-01, la cual no cumple con los requisitos necesarios para ser tenida como precedente judicial vertical, por cuanto fue dictada en sede constitucional y no fijó una regla sobre la disposición aplicable, para determinar los factores salariales de una pensión de invalidez de un funcionario público, por lo que tampoco se configuró una violación al derecho a la igualdad.
IMPUGNACIÓN El accionante formuló recurso de impugnación en contra de la decisión de primera instancia. Para fundamentar su desacuerdo, en primer lugar, aseguró que la acción cumple con todos los requisitos de procedencia y, posteriormente, afirmó que el Tribunal Administrativo de Caldas reconoció que los elementos del derecho pensional fueron definidos por el Decreto 1848 de 1969, pero concluyó que el cálculo de la mesada y los factores salariales estaban circunscritos por las pautas jurisprudenciales del Consejo de Estado, para la liquidación de las pensiones bajo el régimen de la Ley 33 de 1985 y de los factores enlistados en el artículo 1.° de la Ley 62 de 1985, esto es, que sólo pueden tenerse en cuenta aquellos sobre los que se realizaron cotizaciones al sistema de seguridad social en pensiones.
Manifestó que, en su caso, solamente es aplicable el régimen jurídico anterior a la Ley 100 de 1993, esencialmente los Decretos 1848 de 1969 (respecto a la cuantía) y 1045 de 1975 (en cuanto a los factores), puesto que la estructuración y el porcentaje de la pérdida de capacidad laboral e inclusive su derecho pensional fueron anteriores a aquella.
Explicó que el artículo 45 de la última disposición normativa contiene un listado más amplio de los componentes de la liquidación de la pensión y no consagra excepciones sobre los regímenes especiales y, en ese sentido, la aplicación de la Ley 33 de 1985 resulta contraria a las normas de las cuales es beneficiario y excede el ámbito de aplicación normativa, por parte de la autoridad judicial, lo que configura un defecto sustantivo.
Asimismo, referenció los fallos de tutela del 14 de enero de 2018 de la Sección Quinta del Consejo de Estado y del 22 de mayo de 2019, expedido por la Sección Cuarta, en el proceso radicado: 2018-04498-01, sobre el tema. Por lo expuesto, requirió revocar la sentencia impugnada y, por lo tanto, tutelar los derechos fundamentales invocados.
CONSIDERACIONES Competencia La Subsección “A”, de la Sección Segunda del Consejo de Estado es la competente para conocer del asunto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política el artículo 25 del Acuerdo 080 de 2019[2], en cuanto estipula que «Las tutelas que sean de competencia del Consejo de Estado en primera instancia y en segunda instancia se someterán a reparto por igual entre todos los magistrados de la Sala de lo Contencioso Administrativo y serán resueltas por la sección o subsección de la cual haga parte el magistrado a quien le haya correspondido el reparto».
Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales Tratándose de la acción de tutela contra providencias judiciales la postura reiterada y uniforme de la Corte Constitucional[3] y el Consejo de Estado[4] ha sido admitir su procedencia excepcional, siempre que se cumplan los requisitos generales de procedibilidad (exigencias generales) y las causales específicas de procedencia (defectos).
La posición actual ha evolucionado en la jurisprudencia constitucional, entre otras providencias, empezando por la tesis de la vía de hecho fijada en las sentencias C-543 de 1992 y T-079 de 1993 y su redefinición en la T- 949 de 2003, hasta llegar a su sistematización en la sentencia C-590 de 2005. Por su parte el Consejo de Estado en sentencia de unificación por importancia jurídica, del 5 de agosto de 2014, con ponencia de Jorge Octavio Ramírez, concluyó que la acción de tutela procede contra providencias judiciales siempre y cuando se respete el principio de autonomía del juez natural, y se cumplan los requisitos generales y específicos precisados por la Corte Constitucional.
Veamos: Requisitos generales: Los requisitos generales de procedibilidad son exigibles en su totalidad, porque la ausencia de alguno de ellos impide el estudio de fondo de la vía de hecho planteada. Estos son los siguientes:(i) la cuestión que se discute tiene relevancia constitucional; (ii) se agotaron todos los medios de defensa judicial con los que cuenta la persona afectada;
(iii) se cumple el requisito de inmediatez; (iv) cuando se alegue una irregularidad procesal, la misma debe ser decisiva en la sentencia que se controvierte y afectar derechos fundamentales; (v) se expresaron de manera clara los hechos y argumentos que controvierten la providencia bajo estudio; y; (vi) la providencia objeto de la presente acción no fue dictada dentro de una acción de tutela.
Causales específicas: Las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial son aquellos defectos o errores en los cuales puede incurrir la decisión cuestionada. Son las siguientes[5]: a) defecto orgánico, que se presenta cuando el juez carece de forma absoluta de competencia; b) defecto procedimental, el cual ocurre cuando la autoridad judicial actúa completamente al margen del procedimiento establecido; c) defecto fáctico, esto ocurre cuando: el juez carece de apoyo probatorio, la valoración es absolutamente equivocada o no tiene en cuenta el material probatorio obrante en el expediente para proferir la decisión; d) defecto material o sustantivo, el cual se origina cuando exista un error judicial ostentoso, arbitrario y caprichoso que desconozca lineamientos constitucionales y/o legales, específicamente ocurre cuando: se decida con fundamento en normas inexistentes o inconstitucionales, en contravía de ellas o exista una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; e) error inducido, cuando la autoridad judicial es víctima de engaño por terceros y el mismo lo condujo a tomar una decisión que afecta derechos fundamentales; f) decisión sin motivación; g) desconocimiento del precedente judicial y h) violación directa de la Constitución Política.
Es importante advertir que si la decisión judicial cuestionada incurrió en alguna de las causales específicas, podrá ser razón suficiente para el amparo constitucional. Problema jurídico El problema jurídico en esta instancia puede resumirse en las siguientes preguntas: 1. ¿La solicitud de la referencia relacionada con el defecto sustantivo por indebida aplicación normativa satisface los requisitos generales de la relevancia constitucional y de identificación de los hechos y fundamentos en que se soporta la transgresión invocada? En caso de una respuesta afirmativa a lo anterior, se resolverá el ulterior interrogante: 2.
¿El Tribunal Administrativo de Caldas, al dictar la sentencia discutida en esta sede, aplicó indebidamente las normas relacionadas con la reliquidación de la pensión de invalidez reclamada por el señor Luis Ángel Medina Cardona y, con ello, vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso y seguridad social? Para resolver el problema así planteado se abordarán las siguientes temáticas: (I) relevancia constitucional, (II) relevancia y fundamentos de la acción constitucional en el caso bajo estudio, (III) defecto sustantivo y (IV) análisis de la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Caldas.
Veamos: - Primer problema jurídico ¿La solicitud de la referencia relacionada con el defecto sustantivo por indebida aplicación normativa satisface los requisitos generales de la relevancia constitucional y de la identificación de los hechos y fundamentos en que se soporta la transgresión invocada? I. Relevancia constitucional La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha sido reiterativa al sostener que el juez de tutela solamente puede analizar casos que tengan una marcada y evidente relevancia constitucional.
Por el contrario, cuando la discusión se limite a aspectos eminentemente legales, en los que no se esté involucrado de por medio un derecho fundamental, no hay lugar a un estudio de fondo del caso. En cuanto a ello, el máximo tribunal constitucional ha determinado que este requisito tiene tres finalidades: 1. Evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad, 2.
Impedir que dicha acción se convierta en una instancia adicional y 3. Preservar la competencia y la independencia del juez ordinario. La afirmación precedente encuentra sustento en el entendido de que la omisión de este requisito genera que el juez de tutela se pronuncie sobre asuntos que han sido asignados a autoridades judiciales específicas y, por ende, termine adoptando decisiones judiciales que excederían su marco de acción y que podrían causar inseguridad jurídica.
En ese orden, sólo cuando un asunto tenga marcada relevancia constitucional, y cumpla los demás requisitos generales, puede entenderse que el juez constitucional está habilitado para el estudio del fondo de los reproches planteados. En esa línea de ideas, para verificar esta exigencia general, resulta esencial realizar un examen de lo alegado por el accionante en el escrito de tutela, con el fin de determinar si los derechos referidos como amenazados y vulnerados revisten la condición de fundamentales al ser protegidos por la Constitución Política, si los argumentos expuestos soportan la petición de amparo y si estos ya fueron analizados y resueltos por el juez natural.
II. Relevancia y fundamentos de la acción constitucional en el caso bajo estudio El señor Luis Ángel Medina Cardona manifestó que el Tribunal Administrativo de Caldas, al proferir la sentencia del 12 de noviembre de 2019, transgredió sus derechos fundamentales a la vida, mínimo vital, igualdad, debido proceso, seguridad social, los derechos adquiridos y expectativas legítimas y desatendió el principio de seguridad jurídica.
Para ello, señaló que aquel incurrió en un defecto sustantivo y en desconocimiento del precedente jurisprudencial, en síntesis, al emplear las Leyes 33 y 62 de 1985, para decidir la sobre la inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicios en la liquidación de la pensión de invalidez, siendo que las normas aplicables, en su caso, son los Decretos 1848 de 1969 (respecto a la cuantía) y 1045 de 1975 (en cuanto a los factores), puesto que la estructuración y el porcentaje de la pérdida de capacidad laboral e inclusive su derecho pensional fueron reconocidos en vigencia de estos y antes de la expedición de la Ley 100 de 1993.
La Sección Tercera, Subsección C del Consejo de Estado, mediante sentencia del 16 de junio de 2020, declaró la improcedencia del mecanismo constitucional frente al defecto sustantivo invocado, al concluir que la solicitud no satisfacía las exigencias de la relevancia constitucional y de la identificación de los hechos y fundamentos que fundamentaron la vulneración, puesto que el solicitante del amparo omitió explicar suficiente y claramente los motivos por los cuales la Ley 33 de 1985, esto es, la utilizada por el Tribunal Administrativo de Caldas en la sentencia controvertida, no era aplicable a su caso concreto.
Por lo anterior, el accionante impugnó la sentencia de primera instancia e indicó que, en el escrito inicial, planteó una argumentación suficiente frente a la transgresión de los derechos fundamentales y correspondía al juez de tutela estudiar de fondo el asunto, más aún cuando la autoridad judicial accionada excedió el ámbito de aplicación normativa, en el entendido que el Decreto 1045 de 1975 contiene un listado más amplio de los componentes de la liquidación de la pensión de invalidez y no consagra excepciones sobre los regímenes especiales, contrario a lo reglado en la Ley 33 de 1985 respecto a la pensión de jubilación. Sobre el particular, la Subsección advierte que, contrario a lo sostenido en la sentencia de primera instancia que ahora se impugna, el asunto planteado por el accionante sí merece un pronunciamiento por parte del juez constitucional, esto es, soporta relevancia constitucional, en el entendido que los derechos invocados por la parte accionante como vulnerados revisten la condición de fundamentales, el asunto no es de mera legalidad, la petición de amparo está soportada en argumentos que se enmarcan dentro de las causales específicas de procedibilidad de la acción de tutela en contra de providencias judiciales y logran identificarse los hechos y las razones por las cuales el solicitante del amparo invoca la protección de los derechos fundamentales.
Asimismo, se advierte que su pretensión no es presentar una interpretación jurídica paralela o distinta a la que soportó la providencia judicial objeto de reproche ni reabrir el debate jurídico agotado en el proceso ordinario, sino a discutir el fundamento normativo del fallo del 12 de noviembre de 2019, pues, en su sentir, la corporación accionada debió resolver la controversia en atención a lo preceptuado en los Decretos 1848 de 1969 y 1045 de 1978, comoquiera que estos reglamentan la pensión de invalidez de los empleados oficiales del Estado y estaban vigentes al momento de estructuración de su situación pensional.
Así las cosas, se encuentran superados los aludidos requisitos. Adicionalmente, como se concluyó en primera instancia, las demás exigencias se encuentran cumplidas, por lo cual no se ahondará en ellas. En ese orden, la Subsección se ocupará de las causales específicas, que para el asunto bajo examen se centra en el análisis del defecto sustantivo, por ser el que mejor se adecua a los argumentos esbozados en el escrito de impugnación. - Segundo problema jurídico ¿El Tribunal Administrativo de Caldas, al dictar la sentencia discutida en esta sede, aplicó indebidamente las normas relacionadas con la reliquidación de la pensión de invalidez reclamada por el señor Luis Ángel Medina Cardona y, con ello, vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso y seguridad social? III.
Defecto sustantivo En diferentes pronunciamientos[6], la Corte Constitucional ha denominado el defecto sustantivo como una condición de procedibilidad de la acción de tutela contra las providencias judiciales. Al respecto, ha señalado que se presenta por las siguientes razones[7]: 1. La decisión cuestionada se funda en una norma indiscutiblemente inaplicable al caso concreto, bien sea, porque la norma empleada no se ajusta al caso, no se encuentra vigente por haber sido derogada, o ha sido declarada inconstitucional. 2.
La interpretación o aplicación que se hace de la norma en el caso concreto, desconoce sentencias con efectos erga omnes que han definido su alcance. 3. Se fija el alcance de una norma desatendiendo otras disposiciones aplicables al caso y que son necesarias para efectuar una interpretación sistemática. 4. La norma pertinente es inobservada y, por ende, inaplicada. 5.
Se aplica una norma que a pesar de estar vigente y ser constitucional, no se adecúa a la situación fáctica a la cual se aplicó, porque a ésta, por ejemplo, se le reconocen efectos distintos a los expresamente señalados por el legislador. 6. Evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. 7. Insuficiencia en la sustentación o argumentación que afecte los derechos fundamentales.
IV. Análisis de la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Caldas El accionante arguye que la autoridad judicial accionada fundamentó equivocadamente su decisión, respecto a la reliquidación de la pensión de invalidez, en las Leyes 33 y 62 de 1985, a pesar de que son aplicables los Decretos 1848 de 1969, sobre la cuantía de la prestación, y el 1045 de 1978, para la inclusión de los factores salariales que debían considerarse en la liquidación del monto de la mesada.
Igualmente, indicó que desatendió los fallos de tutela del 14 de enero de 2018 de la Sección Quinta del Consejo de Estado y del 22 de mayo de 2019, expedido por la Sección Cuarta en el proceso radicado: 2018-04498-01, en los que se determinó que los Decretos citados eran los que regulaban la forma de reconocer y reliquidación la pensión de invalidez.
Para resolver la anterior inconformidad y decidir sobre la configuración de las causales de procedibilidad invocada, es necesario, primero, analizar cuáles fueron los argumentos en que la corporación judicial accionada soportó la sentencia controvertida en esta sede. Así, se advierte, al revisar el fallo del 12 de noviembre de 2019, que el Tribunal Administrativo de Caldas modificó el ordinal cuarto de la decisión de primera instancia, en el sentido de ordenar a la UGPP reliquidar la pensión de invalidez del señor Luis Ángel Medina Cardona, con inclusión de la bonificación por servicios prestados, pues era el único factor, de los percibidos en el último año de servicios, que estaba enlistado en el artículo 1.° de la Ley 62 de 1985.
En lo que aquí se discute, determinó que el Decreto 1848 de 1969 reguló el derecho pensional por invalidez de los empleados oficiales, fijó los requisitos para su reconocimiento y la cuantía del beneficio, esto dependiendo del porcentaje de la pérdida de la capacidad laboral y conforme al salario devengado en el último año de servicio. Asimismo, aclaró que la citada disposición normativa no enunció los factores salariales que debían incluirse en la liquidación de la prestación social, debiéndose acudir al artículo 45 del Decreto 1045 de 1978, en el cual se enlistaron los factores que constituyen salario para la liquidación de cesantías y pensiones a las que tuvieran derecho los empleados públicos y trabajadores oficiales.
Seguidamente, la corporación referida, señaló que, en forma posterior, las Leyes 33 y 62 de 1985 fijaron los aportes para la base de liquidación pensional y enunciaron los factores salariales sobre los cuales debían efectuarse esas cotizaciones. Además, explicó que dichas leyes no eran aplicables a las personas que, a la entrada en vigencia de la Ley 33 de 1985, se regían por normas especiales, en materia pensional, de conformidad con el criterio expuesto por la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado en la sentencia del 19 de julio de 2006 expediente 2000-00424-01 (6016-02).
Así, al ascender al caso concreto, manifestó que el señor Medina Cardona no pertenecía a ningún régimen especial porque ostentó un cargo del nivel asistencial, en calidad de celador de locales escolares, y, que se le reconoció la pensión de invalidez, a través de la Resolución 04774 del 28 de abril de 1989, a partir del 18 de octubre de 1987, razón por la cual los factores salariales a incluir en la liquidación de su pensión eran los reglados en la Ley 33 de 1985.
Por último, puntualizó que, en el sub judice, conforme con la certificación expedida por la Secretaría de Educación del departamento de Caldas los emolumentos devengados en el último año de servicio concernían a: sueldo mensual, sobresueldo de celador nocturno mensual, prima de alimentación mensual, auxilio de transporte, bonificación por servicios prestados, prima de servicios, prima de vacaciones y prima de navidad.
Empero, resaltó que, en la Resolución 04474 del 18 de abril de 1989, por medio de la cual se reconoció la pensión de invalidez al señor Medina Cardona, de los factores salariales enlistados en el artículo 1.° de la Ley 62 de 1985 y devengados en el último año de servicios, sólo se incluyeron el sueldo y el sobresueldo, quedando por fuera la bonificación por servicios prestados, razón por la cual le asistía el derecho al reajuste pensional, para incluir ese factor en la base de liquidación de la pensión. Efectuado el anterior recuento, la Subsección advierte que, por medio de la Resolución 04774 del 28 de abril de 1989, Cajanal reconoció la pensión de invalidez en favor del señor Luis Ángel Medina Cardona por pérdida de la capacidad laboral del 90 %, cuya fecha de estructuración fue el 18 de octubre de 1987, teniendo en cuenta el salario mensual y el sobresueldo devengado en durante el último año de servicios.
Así las cosas, es claro que el régimen aplicable a la pensión de invalidez del aquí accionante es el contenido en el Decreto 1848 de 1969[8], de conformidad con lo enunciado en el propio acto administrativo, asunto que no fue objeto de debate en el proceso contencioso y con la naturaleza de la pensión, como se verá a continuación. En ese orden de ideas, en atención a su condición de empleado público del sector administrativo, los factores salariales a incluir en la liquidación pensional son los previstos en el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978, según el cual, para efectos del reconocimiento y pago del auxilio de cesantía y de las pensiones a que tuvieren derecho los empleados públicos y trabajadores oficiales, en la liquidación se tendrán en cuenta: la asignación básica mensual, los gastos de representación y la prima técnica, los dominicales y feriados, las horas extras, los auxilios de alimentación y transporte, la prima de navidad, la bonificación por servicios prestados, la prima de servicios, los viáticos que reciban los funcionarios y trabajadores en comisión cuando se hayan percibido por un término no inferior a ciento ochenta días en el último año de servicio, los incrementos salariales por antigüedad adquiridos por disposiciones legales anteriores al Decreto Ley 710 de 1978, la prima de vacaciones, el valor del trabajo suplementario y del realizado en jornada nocturna o en días de descanso obligatorio y las primas y bonificaciones que hubieran sido debidamente otorgadas.
Dilucidado lo anterior, se avizora que la Ley 33 de 1985 no resulta aplicable en el asunto, puesto que aquella regula lo relacionado con la pensión de jubilación, mas no con la pensión de invalidez, prestación que el señor Medina Cardona pretendió que se reliquidara con inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicios, para lo cual, como se vio en precedencia debía acudirse a la dispuesto en el Decreto 1045 de 1978.
Ahora bien, la autoridad judicial accionada consignó como único argumento de su decisión lo expuesto por la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado en la sentencia del 19 de julio de 2006, expediente 2000-00424-01 (6016-02), en el sentido de que la Ley 33 de 1985 sólo es aplicable a quienes a la fecha de su entrada en vigencia no estaban amparados por un régimen especial de pensión. Sin embargo, se encuentra que tal pauta jurisprudencial no resulta adecuada para resolver el asunto, por varias razones: la primera, porque esa explicación no corresponde a la ratio decidendi de la sentencia, sino al obiter dictum, puesto que se trató de una aclaración del Consejo de Estado, según la cual, en virtud de lo definido en el inciso 2.° del artículo 1.° de la referida norma, esta no es aplicable a quienes gocen de un régimen especial en pensiones, y, la segunda, ya que no guarda identidad fáctica y jurídica con el caso objeto de análisis, en el entendido que en esa oportunidad la corporación de cierre estudió el caso de la reliquidación de una pensión de invalidez de una empleada de la Contraloría General de la República y, por ende, se trataba de un régimen distinto al aplicable al señor Luis Ángel Medina Cardona.
Así las cosas, la Subsección considera que, en el presente asunto, el Tribunal Administrativo de Caldas sí incurrió en un defecto sustantivo por indebida aplicación normativa, pues se observa que aquel, al resolver el caso concreto, trajo a colación las Leyes 33 y 62 de 1985, que rigen en materia de pensión de jubilación, y no así respecto de la pensión de invalidez de los empleados públicos de la administración, específicamente del accionante, quien causó su derecho en 1987 y a quien se le reconoció con fundamento en el Decreto 1848 de 1969.
De otra parte, la Sala estima innecesario examinar la configuración del alegado desconocimiento del precedente, ante la prosperidad de los disensos en que el solicitante del amparo fundó la configuración del defecto sustantivo. En todo caso, se denota que el fallo invocado como precedente desconocido no se constituye en un precedente judicial aplicable al caso concreto, en los términos de la Ley 1437 de 2011[9] y fue proferido en sede de tutela, por lo que, sólo tiene efectos vinculantes para las partes de ese proceso.
En virtud de los argumentos consignados, se concluye que el Tribunal Administrativo de Caldas incurrió en defecto sustantivo por indebida aplicación de las normas relacionadas con la reliquidación de la pensión de invalidez reclamada en el presente asunto. Por tanto, se revocará la sentencia del 16 de junio de 2020 proferida por Sección Tercera, Subsección C del Consejo de Estado que declaró improcedente la acción de la referencia en relación con el defecto sustantivo alegado por la aplicación de la Ley 33 de 1985 y negó el amparo en lo relativo al defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial.
En su lugar, se ampararán los derechos fundamentales al debido proceso y a la seguridad social del señor Luis Ángel Medina Cardona y, por ende, se dejará sin efectos la sentencia del 12 de noviembre de 2019 proferida por la corporación accionada y se le ordenará que, dentro de los veinte (20) días siguientes a la ejecutoria de la presente providencia judicial, dicte una nueva decisión, de conformidad con lo aquí expuesto.
Por último, se precisa que el amparo constitucional no implica que la autoridad judicial accionada deba acceder a lo pretendido en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, pues el estudio de legalidad del acto demandado y la procedencia de inclusión de los factores salariales devengados en el último año de servicios o no en la pensión de invalidez que percibe el señor Medina Cardona de la totalidad corresponde al juez natural, que no es otro que el Tribunal Administrativo de Caldas, en segunda instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A Primero: Revocar la sentencia proferida el 16 de junio de 2020 por la Sección Tercera, Subsección C del Consejo de Estado, que declaró improcedente la acción de la referencia en relación con el defecto sustantivo alegado por la aplicación de la Ley 33 de 1985 y negó el amparo en lo relativo al defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial y, en su lugar, amparar los derechos fundamentales al debido proceso y a la seguridad social del señor Luis Ángel Medina Cardona, cuya protección solicitó a través de la acción de tutela instaurada en contra del Tribunal Administrativo de Caldas.
Segundo: Dejar sin efecto la providencia del 12 de noviembre de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas y ordenar a la referida corporación que, dentro de los veinte (20) días siguientes a la ejecutoria de la presente providencia judicial, dicte una nueva decisión, de conformidad con lo aquí expuesto. Tercero: Notifíquese a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
Contra la presente decisión no procede recurso alguno. Cuarto: Envíese el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia. Quinto: Registrar la presente providencia en el programa “SAMAI”. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Subsección en la sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Firma electrónica GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firma electrónica RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firma electrónica CONSTANCIA: Se deja constancia de que esta sentencia fue firmada electrónicamente por medio de la plataforma “SAMAI” que está amparada con código de seguridad, lo cual garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta del documento, de conformidad con lo ordenado en el artículo 186 del CPACA. ----------------------- [1] Hoy Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales de la Protección Social. [2] Por medio del cual se modificó el reglamento interno del Consejo de Estado. [3] Al respecto ver, entre otras, sentencias T-573 de 1997, T-567 de 1998, T-001 de 1999, T-377 de 2000, T-1009 de 2000, T-852 de 2002, T-453 de 2005, T-061 de 2007, T-079 de 1993,T-231 de 1994, T-001 de 1999, T-814 de 1999,T-522 de 2001, T-842 de 2001, SU-159 de 2002, T-462 de 2003,T-205 de 2004, T-701 de 2004, T-807 de 2004, T-1244 de 2004, T-056 de 2005, T-189 de 2005, T-800 de 2006, T-061 de 2007, T-018 de 2008, T-051 de 2009, T-060 de 2009, T-066 de 2009, T-889 de 2011, T- 010 de 2012, T- 1090 de 2012, T-074 de 2012, T- 399 de 2013, T-482 de 2013, T- 509 de 2013,, T- 254 de 2014, T- 941 de 2014 y T-059 de 2015. [4]Sentencia de unificación por importancia jurídica, proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 5 de agosto de 2014.
M.P: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Exp. n.º 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ) Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A. [5]Sentencias T-352 de 2012, T-103 de 2014, T-125 de 2012, T-176 de 2016, SU-573 de 2017, entre otras. [6] Ver entre otras, sentencias T-364 de 2009, T-189 de 2005, T-205 de 2004, T-800 de 2006, SU-159 de 2002. [7] Corte Constitucional, Sentencia T-781 de 2011, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. [8] Los artículos 61, 62 y 63 del Decreto 1848 de 1969 prevén que el empleado oficial que, por cualquier causa no provocada intencionalmente ni por culpa grave o violación injustificada y grave de los reglamentos de previsión, perdiera un porcentaje no inferior al 75 % de su capacidad laboral, tenía derecho a la pensión de invalidez.
Específicamente, en cuanto a la cuantía de la pensión, dispone lo siguiente: «Artículo 63. Cuantía de la pensión. El valor de la pensión de invalidez se liquidará con base en el último salario devengado por el empleado oficial y será equivalente al grado de incapacidad laboral, conforme a los porcentajes que se establecen a continuación: a. Cuando la incapacidad sea superior al noventa y cinco por ciento (95%), el valor de la pensión mensual será igual al último salario devengado por el empleado oficial, o al último promedio mensual, si fuere variable. b. Si la incapacidad excediere del setenta y cinco por ciento (75%) sin pasar del noventa y cinco por ciento (95%), la pensión mensual será equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del último salario devengado por el empleado oficial, o del último promedio mensual. c. Si la incapacidad laboral es del setenta y cinco por ciento (75%), dicha pensión será igual al cincuenta por ciento (50%) del último salario devengado por el empleado oficial, o del último promedio mensual, si fuere variable». [9] 1.
Sentencias de unificación, 2. Mecanismo de extensión de jurisprudencia, 3. Mecanismo de revisión eventual o 4. Avocación oficiosa de procesos que cursan en las secciones del Consejo de Estado o en los Tribunales. Ver ensayo del Consejero de Estado, de la Sección Cuarta, doctor Jorge Octavio Ramírez Ramírez “El precedente judicial”. Publicación del Consejo de Estado “Justicia contenciosa administrativa: avances, retos y metas”, pág. 90.
Bogotá, 2015.