MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA – Niega MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA / RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR ERROR JURISDICCIONAL – Error Judicial de inspección de policía en proceso policivo / RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR ERROR JUDICIAL – No se aplica ese título de imputación cuando la providencia no quedó ejecutoriada / CADUCIDAD - Configurada SÍNTESIS DEL CASO: El señor […] demandó al municipio de San Juan Nepomuceno y a la Policía Nacional, con el fin de obtener la indemnización de los perjuicios supuestamente causados por i) el error judicial en que incurrió el inspector de policía del mencionado ente territorial, con ocasión de un proceso policivo de amparo a la posesión en el que fungió como querellado y en el cual se dispuso el desalojo de un bien en el que, según afirmó, ejercía actos de señor y dueño y ii) las acciones y omisiones en que incurrió la Policía Nacional por intervenir en la diligencia de desalojo del predio y por la falta de gestión para devolver las cosas al estado anterior, cuando así se lo ordenó la autoridad competente al concluir el proceso policivo.
RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR ERROR JUDICIAL / FALLA EN EL SERVICIO / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA La Sala considera importante señalar que la demanda está dirigida, por una parte, a que se declare la responsabilidad patrimonial del municipio de San Juan Nepomuceno por el supuesto error judicial en que incurrió la inspección de policía de esa entidad territorial y, por otro lado, a que se condene a la Policía Nacional a título de falla del servicio por las acciones y omisiones en que supuestamente incurrió la institución y que incidieron en la pérdida de la posesión que ostentaba el demandante respecto de los predios rurales conocidos como Cienagueta y Maracaibo.
De acuerdo con la fijación del litigio efectuada en primera instancia y en atención a los medios de prueba que obran en el expediente, la existencia del proceso policivo adelantado en contra del señor […] y la decisión que devino en el desalojo de los bienes frente a los cuales afirmó ejercer posesión, son aspectos que no están en discusión, pero que requieren ser examinados para establecer que no se puede analizar el asunto desde la óptica del error judicial, en la medida en que la resolución cuestionada fue revocada –según se explicará a continuación-, de ahí que el análisis se deba abordar a la luz de la falla del servicio, por lo que en esta oportunidad no se realizarán mayores precisiones en relación con la naturaleza de las decisiones proferidas en juicios policivos. […] [C]omo también se formularon pretensiones en contra de la Policía Nacional, a título de falla del servicio, la Sala procederá a efectuar el análisis pertinente, teniendo en cuenta que, si bien se formularon imputaciones diferentes, lo concreto es que el daño supuestamente soportado por el demandante es el mismo y la fecha de su ocurrencia coincide, según se explicará más adelante, circunstancia que permite efectuar un mismo análisis, particularmente en lo que atañe a la caducidad de la acción. COMPETENCIA PARA LA RESOLUCIÓN DEL RECURSO DE APELACIÓN / COMPETENCIA POR RAZÓN DE LA CUANTÍA – Factor objetivo El artículo 150 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 615 del Código General del Proceso, establece que el Consejo de Estado es competente para conocer, en segunda instancia, de “las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación”.
Por su parte, el numeral 6 del artículo 152 del CPACA dispone que los tribunales administrativos conocen en primera instancia, entre otros asuntos, “los de reparación directa, inclusive aquellos provenientes de la acción u omisión de los agentes judiciales, cuando la cuantía exceda de quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales vigentes”.
En el caso bajo estudio, se advierte que la pretensión mayor superó la cuantía señalada en la mencionada disposición normativa, razón por la cual se concluye que esta Corporación es competente para conocer el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de primera instancia emitida por el Tribunal Administrativo de Bolívar.
FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 150 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 152 CÓMPUTO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA – Error judicial / CADUCIDAD – Configurada / FALTA DE COMPETENCIA / FALTA DE JURISDICCIÓN – Competencia de la jurisdicción ordinaria Al tenor de lo previsto en el literal i), del numeral 2, del artículo 164 del CPACA, la demanda de reparación directa puede instaurarse dentro de los dos años “contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, o de cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo si fue en fecha posterior y siempre que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia”.
En el caso bajo estudio, la Sala considera necesario precisar que la controversia se contrae a determinar si las entidades demandadas están llamadas a responder por los perjuicios supuestamente causados al demandante, con ocasión de la pérdida de la posesión de los predios identificados como “Cienagueta y Maracaibo”, en circunstancias que les fueron atribuidas por acción y por omisión. […] [L]a Sala considera que el demandante conoció la afectación cuya indemnización pretende a través de esta demanda desde el momento en que se realizó la diligencia referida en el libelo inicial y que corresponde con la que fue apoyada por la Policía, según se acaba de señalar. […] En el caso bajo estudio, se advierte que la parte actora afirmó que el desalojo del predio “Cienagueta” ocurrió el 11 de diciembre de 2008, al margen de las irregularidades posteriores y de la imposibilidad de retornar al bien, por las razones ya señaladas, circunstancia que implica que el término para presentar oportunamente la demanda feneció el 13 de diciembre 2010 y como ello ocurrió el 9 de octubre de 2012, se concluye que operó el fenómeno jurídico procesal de caducidad de la acción. La Sala no pierde de vista que también se imputó responsabilidad a la Policía Nacional, a título de omisión, por no haber adelantado una gestión tendiente a restaurar la posesión del señor […], lo cual bajo ninguna circunstancia modifica el análisis de caducidad expuesto en precedencia, dado que esa situación representa un asunto de magnitud del daño, en el entendido en que se deriva del desalojo supuestamente apoyado por la institución, pero no supone un hecho o un daño nuevo que imponga un análisis diferente al que se acaba de realizar.
Lo anterior para señalar que el hecho que sirve de sustento a la demanda es la supuesta pérdida de la posesión del inmueble, cuya fecha de ocurrencia ya fue determinada, de ahí que cualquier acción u omisión posterior de la Policía Nacional no generó un resultado distinto al ya especificado en el libelo inicial. En todo caso, no sobra precisar que en el evento hipotético de considerar que la demanda fue presentada de manera oportuna, habría lugar a concluir que no se acreditó un daño susceptible de ser indemnizado, por cuanto el demandante afirmó que no le fue restituida la posesión como consecuencia de la oposición de una persona que afirmó ser propietario del bien desde el 1 de diciembre de 2008, circunstancia que implicaría la existencia de otro mecanismo judicial para dirimir la controversia, pues el análisis del derecho de dominio o la posesión serían del resorte de la justicia ordinaria.
CONFESIÓN POR APODERADO JUDICIAL – Valor probatorio [E]s razonable afirmar que en este caso se presentó una confesión por apoderado judicial, dado que el escrito inicial y su subsanación dan cuenta del conocimiento de la diligencia realizada el 11 de diciembre de 2008, momento a partir del cual se tuvo plena certeza de la transgresión a la posesión que supuestamente ejercía en el predio el señor […].
En relación con la confesión por apoderado, el artículo 193 del Código General del Proceso establece: “La confesión por apoderado judicial valdrá cuando para hacerla haya recibido autorización de su poderdante, la cual se entiende otorgada para la demanda y las excepciones, las correspondientes contestaciones, la audiencia inicial y la audiencia del proceso verbal sumario.
Cualquier estipulación en contrario se tendrá por no escrita”. FUENTE FORMAL: CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO 193 CONDENA EN COSTAS – Procedencia / AGENCIAS EN DERECHO El artículo 361 del Código General del Proceso establece que las costas están integradas por la totalidad de las expensas y gastos sufragados durante el curso del proceso y por las agencias en derecho.
El artículo 365 ejusdem, en el numeral 1, dispone que se condenará en costas a la parte vencida en el proceso o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación. Atendiendo a lo ordenado en la citada norma, se condenará en costas a la parte demandante, es decir, a quien interpuso el recurso de apelación en contra de la sentencia de primera instancia. La liquidación de las costas la hará de manera concentrada el Tribunal a quo, en los términos del artículo 366 del Código General del Proceso.
En cuanto a las agencias en derecho, la Sala advierte que no hubo gestión judicial alguna por cuenta de las entidades demandadas en la segunda instancia, en la medida en que se surtió sin intervenciones de su parte –sin desconocer que ello puede implicar una estrategia de defensa- y no se cuenta con elementos que permitan establecer con certeza la eventual vigilancia del proceso, razón por la cual no se fijarán sumas que deba pagar la parte actora por ese concepto.
Es de anotar que la condena en costas en primera instancia no fue apelada, de ahí que no haya lugar a efectuar modificaciones al respecto. FUENTE FORMAL: CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO 361 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO 365 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO 366 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Bogotá D.C., ocho (8) de mayo de dos mil veinte (2020) Radicación número: 13001-23-33-000-2012-00172-01(54190) Actor: MAURICIO JOSÉ SENIOR MOSQUERA Demandado: MUNICIPIO DE SAN JUAN NEPOMUCENO Y OTRO Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA Temas: RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR ERROR JUDICIAL – No se aplica ese título de imputación cuando la decisión cuestionada no quedó ejecutoriada, es decir, si fue revocada. / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA – la demanda debe ser presentada dentro del término de dos años, contados a partir del día siguiente del hecho que origina la demanda, sin que se tengan en cuenta situaciones relacionadas con la extensión o magnitud del daño. La Sala procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, Sala de Decisión 003, el 29 de julio de 2014, que negó las pretensiones de la demanda.
I. SÍNTESIS DEL CASO El señor Mauricio José Senior Mosquera demandó al municipio de San Juan Nepomuceno y a la Policía Nacional, con el fin de obtener la indemnización de los perjuicios supuestamente causados por i) el error judicial en que incurrió el inspector de policía del mencionado ente territorial, con ocasión de un proceso policivo de amparo a la posesión en el que fungió como querellado y en el cual se dispuso el desalojo de un bien en el que, según afirmó, ejercía actos de señor y dueño y ii) las acciones y omisiones en que incurrió la Policía Nacional por intervenir en la diligencia de desalojo del predio y por la falta de gestión para devolver las cosas al estado anterior, cuando así se lo ordenó la autoridad competente al concluir el proceso policivo.
II. A N T E C E D E N T E S 1. La demanda El 9 de octubre de 2012, el señor Mauricio José Senior Mosquera, a través de apoderado, interpuso demanda de reparación directa en contra de la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional y el municipio de San Juan Nepomuceno, con el fin de que se acceda a las siguientes declaraciones y condenas[1] (se transcribe de forma literal, incluidos los posibles errores): “1.
Que se declare administrativa y patrimonialmente responsable a La Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional – Municipio de San Juan de Nepomuceno Bolívar, por los daños materiales, morales, perjuicio en vida relación y demás perjuicios causados al demandante, con ocasión del error judicial del Inspector de Policía de San Juan de Nepomuceno Bolívar, y por la posterior y continua omisión de las autoridades tanto administrativa como de policía para restituir la posesión al demandante.
“2. Que como consecuencia de la declaración primera se condene responsable a la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional – Municipio de San Juan de Nepomuceno, a pagar a título de indemnización a mi poderdante por los perjuicios los siguientes conceptos: “- Daño emergente: la suma de $250’000.000 que invirtió el demandante en los inmuebles rurales adquiridos en promesa de compra venta al señor Eusebio Miguel Sánchez Tapia, denominados así: A. Cienagueta, ubicado en el municipio de San Juan de Nepomuceno, con un área de 265 hectáreas, con matrícula inmobiliaria 062 0016271 de la Oficina de Instrumentos Públicos del Carmen de Bolívar.
B. Un predio rural ubicado en el municipio de San Juan de Nepomuceno Bolívar, con un área de 111 hectáreas, con matrícula inmobiliaria 062 0021740 de la Oficina de Instrumentos Públicos del Carmen de Bolívar. “- La suma de $50’000.000 que el señor Mauricio José Senior Mosquera canceló como parte del precio de los bienes inmuebles arriba señalados.
“- La suma de $40’000.000 que el señor Mauricio José Senior Mosquera tuvo que cancelar en servicios de abogados para atender el proceso policivo, penal y todas las actuaciones administrativas para defender los intereses relacionados con los inmuebles antes descritos. “- La suma de $15’000.000 que el señor Mauricio José Senior Mosquera tuvo que cancelar a los tres trabajadores permanentes que mantuvo en los inmuebles, durante el tiempo en que estos estuvieron en su poder.
“-La suma de $120’000.000 que el señor Mauricio José Senior Mosquera tuvo que cancelar por diferentes conceptos como desmontes, fumigaciones, mantenimiento (…), gastos causados durante el tiempo en que tuvo en su poder los inmuebles descritos, es decir, entre el 22 de noviembre de 2007 hasta el 11 de diciembre de 2008, cuando se materializó el desalojo del señor Mauricio José Senior Mosquera.
“Por concepto de lucro cesante la suma de $342’125.000 que dejó de recibir el demandante por el concepto de explotación ganadera, la suma de $394’800.000 que dejó de recibir por aumento del precio de la hectárea de tierra, para un total de $736’925.000. “- La suma equivalente a 100 salarios mínimos legales mensuales, por concepto de perjuicios morales.
“-La suma equivalente a 300 salarios mínimos legales mensuales, por concepto de perjuicios de vida en relación. “(…). “Que adicionalmente se condene en costas y agencias en derecho a que hubieren lugar (…)”[2]. 2. Los hechos Como fundamentos fácticos de las pretensiones se narraron, en síntesis, los siguientes: El señor Mauricio José Senior Mosquera celebró contrato de promesa de compraventa con el señor Eusebio Miguel Sánchez Tapia, respecto de los inmuebles rurales denominados así: i) Cienagueta, ubicado en el municipio de San Juan Nepomuceno, con un área de 265 hectáreas e identificado con el número de matrícula inmobiliaria 062 0016271 de la Oficina de Instrumentos Públicos del Carmen de Bolívar y ii) un predio rural ubicado en el municipio de San Juan Nepomuceno, con un área de 111 hectáreas e identificado con matrícula inmobiliaria No. 062 0021740 de la misma oficina de instrumentos públicos.
Según se afirmó en la demanda, las partes acordaron el precio, la forma de pago y demás condiciones contractuales el 22 de noviembre de 2007, fecha en la cual se hizo entrega material de los mencionados bienes. A partir de ese momento, el señor Mauricio José Senior Mosquera realizó las actividades tendientes a la modificación y adecuación de los predios, para lo cual contrató a varias personas y adelantó obras que le generaron gastos por más de $250’000.000.
El 12 de marzo de 2008, el señor Eusebio Sánchez Tapia promovió un proceso policivo ante el Inspector de Policía de San Juan Nepomuceno y solicitó amparo por perturbación a la posesión. El Inspector de Policía de San Juan Nepomuceno adelantó el trámite del proceso policivo, a pesar de que, en criterio del aquí demandante, no había lugar a ello, y mediante Resolución del 11 de octubre de 2008 concedió el amparo solicitado por el señor Eusebio Sánchez Tapia.
El señor Mauricio José Senior Mosquera interpuso los recursos de reposición y apelación en contra de la mencionada decisión. El primero de los medios de impugnación fue resuelto de manera desfavorable el 4 de noviembre de 2008. Cuando estaba pendiente por resolverse el recurso de apelación, el 11 de diciembre de 2008, el asesor jurídico del municipio de San Juan Nepomuceno, quien, además, era el apoderado del querellante, acudió en compañía de miembros de la Policía Nacional a practicar el desalojo, con fundamento en la Resolución No. 11 del 24 de octubre de ese mismo año. Como consecuencia de esa diligencia fueron retirados del lugar los trabajadores del señor Mauricio José Senior Mosquera y se produjo la pérdida de ganado, por el abandono del predio.
El Alcalde de San Juan Nepomuceno se declaró impedido para conocer el recurso de apelación interpuesto en contra de la Resolución 11 de 2008, porque se puso en conocimiento que el asesor jurídico de la Alcaldía –vinculado mediante contrato de prestación de servicios- fungía como apoderado del querellante. En virtud de lo anterior, el trámite de la impugnación correspondió al alcalde municipal de El Guamo.
Mediante la Resolución No. 213 del 27 de noviembre de 2009, el alcalde municipal de El Guamo revocó la decisión apelada y, además, declaró la nulidad de todo el proceso policivo, por falta de competencia para adelantar dicho trámite. Con posterioridad a esa actuación, el asunto regresó al Inspector de Policía de San Juan Nepomuceno, oportunidad en la cual, según se indicó en la demanda, se presentaron múltiples irregularidades, incluida la pérdida del expediente, las cuales fueron conjuradas con ocasión de la intervención de un juez de tutela, de ahí que la autoridad policiva debió dar cumplimiento a lo dispuesto por el alcalde de El Guamo.
Sin embargo, el inspector de policía no ordenó la devolución de los predios, con el argumento de que nunca había desalojado al señor Mauricio José Senior, tal como se podía evidenciar en la parte resolutiva de la decisión revocada. El 29 de junio de 2010, luego de varios requerimientos del señor Mauricio José Senior, el Inspector de Policía de San Juan Nepomuceno dispuso anular todas las actuaciones derivadas de la Resolución 11 de 2008 y, como consecuencia, ordenó a la Policía de ese Municipio “deshacer lo que se efectuó por sus dependencias el 11 de diciembre de 2008” -fecha del desalojo- y, por ende, hacer entrega de la posesión de los predios Cienagueta y Maracaibo al aquí demandante.
La diligencia de entrega no se llevó a cabo, porque una persona a la que el señor Eusebio Sánchez le había vendido el predio en el 2008 se opuso a su práctica, sin que la Fuerza Pública hubiese adelantado una gestión tendiente a restablecer la posesión que detentaba el señor Mauricio José Senior, con antelación al proceso policivo. 3. Trámite en primera instancia 3.1.
La demanda y su contestación La demanda, previa subsanación frente a la claridad de los hechos y las pretensiones, fue admitida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, mediante auto del 27 de noviembre de 2012[3], decisión que fue notificada a los demandados, al Ministerio Público y a la Agencia de Defensa Jurídica del Estado[4]. Adicionalmente, el Tribunal vinculó como “tercero interesado” al señor Eusebio Miguel Sánchez Tapia.
Según información obtenida en esa etapa procesal, se logró establecer que esa persona había fallecido, razón por la cual se dispuso el emplazamiento de sus herederos, sin lograr su comparecencia al proceso, lo que devino en la designación de curador ad litem. La Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional contestó la demanda y se opuso a las pretensiones, por considerar que carecían de sustento fáctico y jurídico, en la medida en que no participó en las decisiones adoptadas en el proceso policivo, habida cuenta de que esa actuación era del resorte de la inspección de policía del municipio de San Juan Nepomuceno. Frente a las omisiones imputadas en relación con la falta de apoyo para la diligencia de entrega de los bienes manifestó que no se demostró la existencia de peticiones o requerimientos en tal sentido, por lo que no se podía estructurar responsabilidad alguna al respecto[5].
El municipio de San Juan Nepomuceno se opuso a las pretensiones, para lo cual afirmó que la decisión cuestionada no ordenó diligencia de desalojo alguna, por lo que no hay lugar a imputarle esa situación, hecho que se puede constatar con la lectura de la Resolución del 24 de octubre de 2008. Adicionalmente, formuló las excepciones de caducidad de la acción y falta de la legitimación en la causa por pasiva.
Frente a la primera excepción manifestó que la supuesta diligencia de desalojo se llevó a cabo el 12 de diciembre de 2008 y como la demanda se interpuso el 26 de octubre de 2012, resultaba evidente su presentación por fuera de la oportunidad legal. En cuanto a la falta de legitimación en la causa por pasiva, sostuvo que no incurrió en acción u omisión alguna con la virtualidad de generar los supuestos perjuicios causados al demandante[6].
El curador ad litem de los herederos del señor Eusebio Sánchez Tapia, una vez designado y posesionado, contestó la demanda y manifestó que se atenía a lo que resultara probado en el proceso[7]. En cumplimiento a lo dispuesto en el parágrafo 2° del artículo 175 del CPACA[8] se corrió traslado de las excepciones propuestas al demandante, oportunidad en la cual manifestó su oposición[9] y, en tal sentido, sostuvo que no había operado la caducidad porque i) se debía tener en cuenta que la gestión tendiente a recuperar la posesión de los bienes se extendió hasta febrero de 2011 y ii) en todo caso, existía una resolución del 2009 que ordenaba restablecer los derechos del demandante, acto que se podía hacer cumplir en un término de 3 años, hasta que perdiera su fuerza ejecutoria. 3.2.
Audiencia inicial Agotado el trámite legal posterior a la contestación de la demanda, se fijó fecha para la celebración de la audiencia inicial prevista en el artículo 180 del CPACA. La diligencia en mención se realizó el 6 de noviembre de 2013, oportunidad en la cual se llevaron a cabo las etapas previstas en la disposición normativa en comento, es decir, saneamiento, decisión de excepciones previas, conciliación, fijación del litigio y decreto de pruebas.
En cuanto a las excepciones previas, se declaró no probada la de caducidad y se difirió el pronunciamiento frente a la legitimación en la causa por pasiva, por considerarse que los argumentos se relacionaban con el fondo de la controversia, decisiones que no fueron objeto de recursos[10]. En firme la mencionada decisión, el Tribunal Administrativo de primera instancia fijó el litigio en los siguientes términos (se transcribe de forma literal, incluso con los posibles errores): “¿Es responsable el municipio de San Juan Nepomuceno por los daños antijurídicos reclamados por el demandante y causados, según se afirma, con ocasión del error judicial en el que incurrió el Inspector de Policía de dicho Municipio en el curso del proceso policivo? “¿Es responsable la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional por acción, al haber practicado la diligencia de lanzamiento sin que se encontrara en firme y por omisión en la realización de actuaciones tendientes a garantizar que se le restituyeran la posesión al demandante de los bienes inmuebles referenciados en la demanda?”[11].
En esa etapa se manifestó que el municipio de San Juan Nepomuceno aceptó los hechos relacionados con el proceso policivo, así como las decisiones proferidas. La fijación del litigio fue puesta a consideración de las partes, quienes manifestaron expresamente su aceptación. Posteriormente, la magistrada conductora de la audiencia decretó las pruebas aportadas por la parte actora y por las entidades demandadas, así como las solicitadas por los demás extremos del litigio.
La diligencia concluyó con la fijación de fecha para la celebración de la audiencia de pruebas prevista en el artículo 181 del CPACA. 3.3. Audiencia de pruebas El 26 de noviembre de 2013 se llevó a cabo la audiencia de pruebas, en la cual se corrió traslado a las partes de la prueba documental decretada y aportada, se practicaron los testimonios solicitados por la parte actora y el municipio de San Juan Nepomuceno, y se escuchó la sustentación del dictamen pericial solicitado por la parte actora.
La magistrada conductora fijó nueva fecha para continuar con la audiencia, con el fin de que el perito reuniera los documentos necesarios para sustentar la aclaración solicitada por la parte demandada y para que se recaudaran las pruebas que se encontraban pendientes por practicar. La continuación de la audiencia de pruebas fue objeto de varias reprogramaciones, hasta que el 30 de enero de 2014 concluyó, amén de que se habían practicado todas las pruebas, razón por la cual se dispuso correr traslado por diez días a las partes para que alegaran de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera concepto[12].
El curador ad litem de los herederos del señor Eusebio Sánchez únicamente realizó un recuento de las actuaciones realizadas en el proceso y solicitó el reconocimiento de honorarios[13]. La Nación – Ministerio de Defensa - Policía Nacional se refirió a las pruebas practicadas en el proceso y reiteró que no estaba llamada a responder por los supuestos perjuicios causados al demandante, porque su actuación se limitó, en un primer momento, a prestar apoyo para garantizar el cumplimiento de la Resolución del 24 de octubre de 2008, por estar revestida de presunción de legalidad y, luego, se vio imposibilitada para cumplir las órdenes impartidas frente a la restitución de la posesión, en atención a que la persona que se opuso a la diligencia de entrega de los bienes acreditó ser el propietario desde diciembre de 2008, de ahí que resultara necesario dirimir esa controversia a través de las autoridades judiciales competentes[14].
La parte demandante reiteró los argumentos expuestos en la instancia, particularmente lo que atañe al error judicial endilgado al inspector de policía de San Juan Nepomuceno, a las acciones y omisiones imputadas a la Policía Nacional frente al desalojo de que fue víctima y la afectación a la posesión de los bienes inmuebles que se derivó de esa situación, por lo que insistió en que las pretensiones estaban llamadas a prosperar y, por ende, solicitó emitir decisión en ese sentido[15]. 4.
La sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Bolívar, Sala de Decisión 003, mediante sentencia del 29 de julio de 2014, negó las pretensiones. De manera previa al análisis del caso concreto, consideró que las decisiones emitidas por las autoridades de policía se equiparaban a las providencias judiciales y, por tanto, eran susceptibles de control judicial, a través de la reparación directa, en los términos del artículo 90 de la Constitución Política y la Ley 270 de 1996.
A continuación, se refirió al marco normativo aplicable, desde la óptica del título de imputación de error judicial. Precisado lo anterior, el Tribunal reiteró la fijación del litigio y efectuó el análisis del caso concreto desde esa perspectiva, en los siguientes términos: Frente al error judicial atribuido a la inspección de policía de San Juan Nepomuceno, sostuvo que no se concretó porque i) la decisión cuestionada no quedó ejecutoriada, toda vez que fue revocada a través de la resolución 213 de 2009, expedida por el Alcalde de El Guamo, y ii) no se demostró que la Resolución No. 11 del 24 de octubre de 2008 hubiese ordenado el desalojo al que se aludió en la demanda.
Precisó que la actuación del asesor del municipio y del personero resultaban imprevisibles para la administración, por lo que su actuación irregular no le resultaba imputable, máxime si se tenía en cuenta que no medió una orden expresa de desalojo y ello impedía endilgar responsabilidad a la inspección de policía, porque lo que realmente ocurrió fue una vía de hecho ajena a la administración y no el cumplimiento de un acto emanado de autoridad competente.
Frente al otro aspecto de la fijación del litigio, relacionado con la responsabilidad de la Policía Nacional, consideró que no se demostró que en la diligencia de desalojo llevada a cabo en el 2008 existiera una orden emanada de la institución y lo único que se vislumbra es el acompañamiento al personero y al abogado del querellante en el proceso policivo, sin que hubiese mediado el uso de la fuerza.
En cuanto a la omisión imputada por no haber prestado colaboración para la entrega de los predios objeto de esta demanda en el año 2010, concluyó que esa gestión no le resultaba exigible, entre otras razones, porque desde el 1° de diciembre de 2008 el señor Fabián Alvarado –quien se opuso a la diligencia ordenada en el 2010 por el inspector de policía de San Juan Nepomuceno- figuraba como propietario de los inmuebles, de acuerdo con los certificados de tradición y libertad que obraban en la actuación, debiéndose ventilar la controversia correspondiente ante la jurisdicción ordinaria.
Por las anteriores razones tampoco declaró la responsabilidad patrimonial de la Policía Nacional, lo cual devino en que se negaran las pretensiones de la demanda y se condenara en costas a la parte actora, para lo cual fijó las agencias en derecho en $1’439.045, correspondiente al 0.1% del valor de las pretensiones negadas[16]. 5. Recurso de apelación Inconforme con la decisión, la parte demandante interpuso recurso de apelación, con el fin de que sea revocada y, consecuencialmente, se acceda a las pretensiones formuladas.
Como sustento de su impugnación reiteró que la actuación adelantada por el inspector de policía de San Juan Nepomuceno estuvo rodeada de irregularidades que derivaron en el desalojo de los bienes en los cuales ejercía posesión, sin tener en cuenta que carecía de competencia para tramitar ese asunto. Adicionalmente, afirmó que el tribunal desconoció la conducta en que incurrió el personero municipal de San Juan Nepomuceno al participar en la diligencia de desalojo y no emitió juicio de reproche por esa situación, lo que, en su criterio, comprometía la responsabilidad del ente territorial.
Cuestionó que se afirmara en el fallo que la Policía Nacional no debía intervenir en la restitución de la posesión porque desde el 1° de diciembre de 2008 había otro propietario de los inmuebles. En ese sentido sostuvo que, con mayor razón, la Inspección de Policía debió abstenerse de adelantar el trámite policivo, en atención a que el señor Eusebio Sánchez no era el propietario.
Por lo demás, insistió en los errores cometidos en el juicio policivo y en las demoras que se presentaron para resolver las solicitudes elevadas en ese trámite, para concluir que se configuraron los elementos de la responsabilidad patrimonial y, por tanto, la sentencia de primera instancia debía ser revocada en el sentido de acceder a las pretensiones[17]. 6.
Trámite en segunda instancia El recurso de apelación fue concedido por el Tribunal de primera instancia el 3 de marzo de 2015 y fue admitido por esta Corporación el 18 de junio de la misma anualidad[18]. El 23 de julio de 2015 se corrió traslado a las partes para que presentaran alegatos de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera concepto, sin que mediara manifestación alguna[19].
II. C O N S I D E R A C I O N E S 1. Cuestión previa – análisis de la controversia frente al municipio de San Juan Nepomuceno La Sala considera importante señalar que la demanda está dirigida, por una parte, a que se declare la responsabilidad patrimonial del municipio de San Juan Nepomuceno por el supuesto error judicial en que incurrió la inspección de policía de esa entidad territorial y, por otro lado, a que se condene a la Policía Nacional a título de falla del servicio por las acciones y omisiones en que supuestamente incurrió la institución y que incidieron en la pérdida de la posesión que ostentaba el demandante respecto de los predios rurales conocidos como Cienagueta y Maracaibo.
De acuerdo con la fijación del litigio efectuada en primera instancia y en atención a los medios de prueba que obran en el expediente, la existencia del proceso policivo adelantado en contra del señor Mauricio José Senior Mosquera y la decisión que devino en el desalojo de los bienes frente a los cuales afirmó ejercer posesión, son aspectos que no están en discusión, pero que requieren ser examinados para establecer que no se puede analizar el asunto desde la óptica del error judicial, en la medida en que la resolución cuestionada fue revocada –según se explicará a continuación-, de ahí que el análisis se deba abordar a la luz de la falla del servicio[20], por lo que en esta oportunidad no se realizarán mayores precisiones en relación con la naturaleza de las decisiones proferidas en juicios policivos.
En este orden de ideas, está acreditado que, el 11 de marzo de 2008, el señor Eusebio Miguel Sánchez Tapia, a través de apoderado, interpuso querella policiva en contra del señor Mauricio José Senior Mosquera por la perturbación a la posesión en las fincas Cienagueta y Maracaibo[21]. El 24 de octubre de 2008, el inspector de policía de San Juan Nepomuceno dictó sentencia en el proceso de perturbación a la posesión, en los siguientes términos (se transcribe de forma literal, incluidos los posibles errores): “1.
Conceder el amparo policivo a la posesión solicitado por el dr. Luis Miguel De Oro como apoderado del señor Eusebio Sánchez Tapia y en contra del señor Mauricio Senior Mosquera y otro, por las razones establecidas en las consideraciones de este despacho. “2. Notificar al señor Mauricio Senior Mosquera y a todas aquellas personas que deben cesar cualquier acto de perturbación a la posesión del señor Eusebio Sánchez Tapia en las fincas Cienegueta y Maracaibo.
“3. Esta medida debe mantenerse hasta que la justicia ordinaria decida lo contrario. “4. Contra esta providencia proceden los recursos de reposición y apelación”[22]. La mencionada decisión fue objeto de apelación, cuyo conocimiento correspondió al alcalde municipal de El Guamo, en virtud del impedimento manifestado por el alcalde de San Juan Nepomuceno. El mencionado funcionario resolvió lo siguiente (se transcribe de forma literal, incluidos los posibles errores): “Primero: Revocar la decisión adoptada por el señor inspector de policía del municipio de San Juan Nepomuceno, mediante Resolución No. 11 del 24 de octubre de 2008 ‘por medio de la cual dicta sentencia en proceso de perturbación a la posesión instaurada por el señor Eusebio Sánchez Tapia’ de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. “Segundo: En consecuencia de lo anterior declárese la nulidad de todo lo actuado en el presente proceso policivo, en virtud de la falta de competencia para adelantar el mismo (…).
“Tercero: Informar a las partes que contra la presente decisión no procede ningún recurso. “Cuarto: En firme el presente acto, devuélvase el expediente con todos sus anexos a la inspección de policía de conocimiento para lo de su cargo”[23]. Precisado lo anterior, como también se formularon pretensiones en contra de la Policía Nacional, a título de falla del servicio, la Sala procederá a efectuar el análisis pertinente, teniendo en cuenta que, si bien se formularon imputaciones diferentes, lo concreto es que el daño supuestamente soportado por el demandante es el mismo y la fecha de su ocurrencia coincide, según se explicará más adelante, circunstancia que permite efectuar un mismo análisis, particularmente en lo que atañe a la caducidad de la acción. Delimitado el objeto de estudio en la presente controversia, es decir, el análisis de responsabilidad de las entidades demandadas frente a la supuesta pérdida de la posesión de dos inmuebles por parte del señor Mauricio José Senior Mosquera, procede la Sala a analizar los presupuestos procesales de la acción, de la siguiente manera: 2.
Competencia El artículo 150 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 615 del Código General del Proceso, establece que el Consejo de Estado es competente para conocer, en segunda instancia, de “las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación”.
Por su parte, el numeral 6 del artículo 152 del CPACA dispone que los tribunales administrativos conocen en primera instancia, entre otros asuntos, “los de reparación directa, inclusive aquellos provenientes de la acción u omisión de los agentes judiciales, cuando la cuantía exceda de quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales vigentes”.
En el caso bajo estudio, se advierte que la pretensión mayor superó la cuantía señalada en la mencionada disposición normativa[24], razón por la cual se concluye que esta Corporación es competente para conocer el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de primera instancia emitida por el Tribunal Administrativo de Bolívar. 3.
El ejercicio oportuno de la acción Al tenor de lo previsto en el literal i), del numeral 2, del artículo 164 del CPACA, la demanda de reparación directa puede instaurarse dentro de los dos años “contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, o de cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo si fue en fecha posterior y siempre que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia”.
En el caso bajo estudio, la Sala considera necesario precisar que la controversia se contrae a determinar si las entidades demandadas están llamadas a responder por los perjuicios supuestamente causados al demandante, con ocasión de la pérdida de la posesión de los predios identificados como “Cienagueta y Maracaibo”, en circunstancias que les fueron atribuidas por acción y por omisión. Frente a esta situación es menester indicar que, si bien no se aportó prueba documental que dé cuenta de manera precisa de la realización de una diligencia de lanzamiento con presencia del inspector de policía de San Juan Nepomuceno, o por orden expresa de ese funcionario, no se puede perder de vista que la demanda fue clara en afirmar que el desalojo que sirvió de sustento a las pretensiones ocurrió el 11 de diciembre de 2008 –de acuerdo con los hechos probados señalados en el acápite anterior-, lo que supone, frente al conocimiento del daño, una confesión mediante apoderado, según se explicará más adelante.
Aunado a lo anterior, el libro de población de la Estación de Policía de San Juan Nepomuceno[25] da cuenta de la siguiente situación ocurrida el 11 de diciembre de 2008 (se transcribe de forma literal, incluidos los posibles errores): “14:00 ANOTACIÓN: A esta hora se llevó a cabo una diligencia en la finca Cienagueta por medio de un policivo de conformidad (No.11) a la Resolución del 11 de octubre de 2008, dictada por el sr (…) Central de Municipio de San Juan Nepomuceno (…), lo anterior a solicitud del señor Eusebio Sánchez, poseedor del predio.
En el inmueble se procedió a informar a los presentes el objetivo de la diligencia, por lo que de forma pacífica se procedió al encerramiento de los semovientes (terneros, novillos en sus corrales (…) contabilizándose 97 animales e informando a los ocupantes que los mismos permanecieran en la finca hasta 48 horas, posteriormente se da constancia no hubo circunstancias que ameritaran el ejercicio de la fuerza.
En lo anterior se deja constancia informo a la doctora (…). Conoció del caso el sr IT Galvis Barroso en apoyo de la reacción y personal de apoyo del personal policial de San Juan. Esto con conocimiento y por orden del CT Huerta Ortiz (…) quien le impartió la orden al Sr IT Barrios Valencia, el cual me informó que me fuera conduciendo con 04 unidades de San Cayetano, como fue encargo de mi intendente jefe me dio la orden de prestar el amparo policivo”.
En las circunstancias descritas, la Sala considera que el demandante conoció la afectación cuya indemnización pretende a través de esta demanda desde el momento en que se realizó la diligencia referida en el libelo inicial y que corresponde con la que fue apoyada por la Policía, según se acaba de señalar. Así las cosas, es razonable afirmar que en este caso se presentó una confesión por apoderado judicial, dado que el escrito inicial y su subsanación dan cuenta del conocimiento de la diligencia realizada el 11 de diciembre de 2008, momento a partir del cual se tuvo plena certeza de la transgresión a la posesión que supuestamente ejercía en el predio el señor Mauricio Senior Mosquera.
En relación con la confesión por apoderado, el artículo 193 del Código General del Proceso establece: “La confesión por apoderado judicial valdrá cuando para hacerla haya recibido autorización de su poderdante, la cual se entiende otorgada para la demanda y las excepciones, las correspondientes contestaciones, la audiencia inicial y la audiencia del proceso verbal sumario.
Cualquier estipulación en contrario se tendrá por no escrita”[26]. En el caso bajo estudio, se advierte que la parte actora afirmó que el desalojo del predio “Cienagueta” ocurrió el 11 de diciembre de 2008, al margen de las irregularidades posteriores y de la imposibilidad de retornar al bien, por las razones ya señaladas, circunstancia que implica que el término para presentar oportunamente la demanda feneció el 13 de diciembre 2010[27] y como ello ocurrió el 9 de octubre de 2012, se concluye que operó el fenómeno jurídico procesal de caducidad de la acción. La Sala no pierde de vista que también se imputó responsabilidad a la Policía Nacional, a título de omisión, por no haber adelantado una gestión tendiente a restaurar la posesión del señor Mauricio José Senior, lo cual bajo ninguna circunstancia modifica el análisis de caducidad expuesto en precedencia, dado que esa situación representa un asunto de magnitud del daño, en el entendido en que se deriva del desalojo supuestamente apoyado por la institución, pero no supone un hecho o un daño nuevo que imponga un análisis diferente al que se acaba de realizar.
Lo anterior para señalar que el hecho que sirve de sustento a la demanda es la supuesta pérdida de la posesión del inmueble, cuya fecha de ocurrencia ya fue determinada, de ahí que cualquier acción u omisión posterior de la Policía Nacional no generó un resultado distinto al ya especificado en el libelo inicial. En todo caso, no sobra precisar que en el evento hipotético de considerar que la demanda fue presentada de manera oportuna, habría lugar a concluir que no se acreditó un daño susceptible de ser indemnizado, por cuanto el demandante afirmó que no le fue restituida la posesión como consecuencia de la oposición de una persona que afirmó ser propietario del bien desde el 1 de diciembre de 2008, circunstancia que implicaría la existencia de otro mecanismo judicial para dirimir la controversia[28], pues el análisis del derecho de dominio o la posesión serían del resorte de la justicia ordinaria.
Por las razones expuestas, la sentencia de primera instancia será revocada, para, en su lugar declarar de oficio la caducidad de la acción. 4. Costas El artículo 361 del Código General del Proceso establece que las costas están integradas por la totalidad de las expensas y gastos sufragados durante el curso del proceso y por las agencias en derecho.
El artículo 365 ejusdem, en el numeral 1, dispone que se condenará en costas a la parte vencida en el proceso o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación. Atendiendo a lo ordenado en la citada norma, se condenará en costas a la parte demandante, es decir, a quien interpuso el recurso de apelación en contra de la sentencia de primera instancia. La liquidación de las costas la hará de manera concentrada el Tribunal a quo, en los términos del artículo 366 del Código General del Proceso[29].
En cuanto a las agencias en derecho, la Sala advierte que no hubo gestión judicial alguna por cuenta de las entidades demandadas en la segunda instancia, en la medida en que se surtió sin intervenciones de su parte –sin desconocer que ello puede implicar una estrategia de defensa- y no se cuenta con elementos que permitan establecer con certeza la eventual vigilancia del proceso, razón por la cual no se fijarán sumas que deba pagar la parte actora por ese concepto.
Es de anotar que la condena en costas en primera instancia no fue apelada, de ahí que no haya lugar a efectuar modificaciones al respecto. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A REVOCAR la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, Sala de Decisión 003, el 29 de julio de 2014, la cual quedará así:
PRIMERO: DECLARAR de oficio la caducidad de la acción, por las razones expuestas en las consideraciones que anteceden SEGUNDO: CONDENAR en costas a la parte demandante, las cuales serán liquidadas de manera concentrada por el Tribunal de primera instancia, de acuerdo con lo previsto en el artículo 366 del Código General del Proceso. Para lo anterior, se tendrán en cuenta las costas y agencias en derecho fijadas en primera instancia, por valor de $1’439.045.
No se fijan agencias en derecho en segunda instancia, por las razones expuestas en el acápite pertinente.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen para lo de su cargo. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidad or. ----------------------- [1] La Sala transcribe las pretensiones formuladas, a efectos de brindar claridad sobre el objeto de la controversia y la manera en que será abordada. [2] Folios 2 a 6 del cuaderno principal. [3] Folios 913 y 914 del cuaderno No. 5. [4] Folios 920 y 921 del cuaderno No. 5. [5] Folios 943 a 950 del cuaderno No. 5. [6] Folios 959 a 969 del cuaderno No. 5. [7] Folios 1435 a 1440 del cuaderno No. 7. [8] A cuyo tenor: “cuando se formulen excepciones se correrá traslado de las mismas por secretaría, sin necesidad de auto que lo ordene, por el término de tres (3) días”. [9] Folios 1442 a 1444 del cuaderno No. 7. [10] Minuto 6:25 de la grabación contenida en el CD que obra a folio 1448 del cuaderno No.7. [11] Minuto 17:01 de la grabación contenida en el CD que obra a folio 1448 del cuaderno No.7. y folio 1456, en el cual consta el acta de la audiencia inicial. [12] El acta de esa diligencia obra a folio 1604 del cuaderno No. 8. [13] Folios 1611 y 1612 del cuaderno No. 8. [14] Folios 1616 a 1624 del cuaderno No.8. [15] Folios 1626 a 1628 del cuaderno No. 8. [16] Folios 1630 a 1645 del cuaderno del Consejo de Estado. [17] Folios 1648 a 1654 del cuaderno del Consejo de Estado. [18] Folios 1669 y 1670 del cuaderno del Consejo de Estado. [19] Folio 1673 del cuaderno del Consejo de Estado. [20] Al respecto, conviene señalar que el artículo 67.2. de la Ley 270 de 1996 establece que uno de los presupuestos del error judicial consiste en que “la providencia contentiva de error debe estar en firme”. [21] De acuerdo con el documento aportado por el municipio de San Juan Nepomuceno con la contestación de la demanda, que contiene el proceso policivo y que no fue objetado o tachado por las partes (folios 1074 a 1076 del cuaderno No. 5). [22] Folios 1195 a 1203 del cuaderno No. 6. [23] Folios 992 a 999 del cuaderno No. 5. [24] La pretensión mayor, por concepto de perjuicios materiales, en la modalidad de lucro cesante consolidado, ascendió a la suma de $394’800.000, monto que excedió los quinientos salarios mínimos legales mensuales vigentes para la fecha de presentación de la demanda -9 de octubre de 2012-. [25] Documento remitido por esa autoridad, en cumplimiento a lo ordenado por el Tribunal Administrativo en el decreto de pruebas (folios 1534 y 1535 del cuaderno No. 8.). [26] Frente a este tema se puede consultar, entre otras decisiones la sentencia proferida por esta Subsección el 21 de junio de 2018, expediente (61.354). [27] El 12 de diciembre de 2010 fue domingo y por ende la oportunidad para presentar la demanda se extendía hasta el día siguiente. [28] Al respecto, en múltiples pronunciamientos se ha sostenido “El daño antijurídico, a efectos de que sea indemnizable, requiere estar cabalmente estructurado; por tal motivo, esta Subsección del Consejo de Estado ha establecido que resulta imprescindible acreditar los siguientes aspectos relacionados con la lesión o detrimento cuya reparación se reclama, a saber: i) la afectación a un derecho subjetivo o un interés legítimo (patrimonial o extrapatrimonial) del cual sea titular la víctima, es decir, que se trate de un bien jurídicamente protegido; ii) que dicha afectación sea cierta, concreta y determinada; iii) que sea personal y iv) que no se hubiera reparado por otra vía”. [29] A cuyo tenor: “Las costas y agencias en derecho serán liquidadas de manera concentrada en el juzgado que haya conocido del proceso en primera o única instancia, inmediatamente quede ejecutoriada la providencia que le ponga fin al proceso o notificado el auto de obedecimiento a lo dispuesto por el superior, con sujeción a las siguientes reglas (…)”.