ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE INMEDIATEZ - No se presentó la demanda en un término razonable / PANDEMIA POR COVID 19 – No justifica no ejercer oportunamente la acción / CAMBIO DE PRECEDENTE – No flexibiliza el cumplimiento del requisito de inmediatez En la presente actuación, la Sala encuentra que la mencionada providencia se notificó por correo electrónico el 5 de noviembre del 2019, en tanto que la demanda de tutela se presentó el 30 de julio de 2020, esto es, a los 8 meses y 25 días, término que excede el considerado como razonable (6 meses).
(…) En relación con la Sentencia SU-332 de 2019 y la imposibilidad de desplazarse a causa de las medidas adoptadas por el Gobierno Nacional en el marco de la actual emergencia ocasionada por el Covid 19, se advierte que dicha coyuntura sanitaria comenzó a partir del 16 de marzo de 2020, fecha en la que, ya habían transcurrido 3 meses para interponer oportunamente la presente demanda, o, al menos, haber obtenido los elementos necesarios para la elaboración del escrito de tutela.
(…) Por otro lado, en cuanto al argumento que versa sobre el precedente invocado en la acción de tutela y que la misma accionante afirma ser posterior a la decisión adoptada en segunda instancia dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, la Sala encuentra necesario precisar que al haber sido dictado tiempo después de finalizado el proceso administrativo, no era exigible para los jueces de instancia aplicarlo, pues era inexistente para dicha época y por ende, no se puede entender que su inaplicación haya generado una vulneración a sus derechos fundamentales.
Por ende, tampoco deberá ser tomado como parámetro para contar el término de 6 meses para interponer la acción de tutela, pues de ser así, dicho término se podría flexibilizar ad infinitum y en todos los casos que cursan actualmente en la jurisdicción ordinaria o la contencioso administrativa, hasta que se profieran decisiones favorables en cada proceso, desconociendo los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN A Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá D.C., dieciséis (16) de diciembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-03510-01 (AC) Actor: ANA LOZANO ROZO Demandado: SECCIÓN CUARTA – CONSEJO DE ESTADO Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – Requisitos ACCIÓN DE TUTELA - Improcedencia / INMEDIATEZ - No se presentó la demanda en un término razonable.
Se decide la impugnación instaurada por la señora Ana Lozano Rozo contra la sentencia de 24 de septiembre de 2020 proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado, mediante la cual se declaró improcedente el amparo solicitado por la parte accionante. I. A N T E C E D E N T E S 1.- La demanda Por medio de escrito presentado el 30 de julio de 20201, la señora Ana Lozano Rozo, instauró demanda de tutela, con el fin de que se le amparen los derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, que estimó vulnerados con la sentencia de 16 de octubre de 2019 proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, mediante la cual se confirmó la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C, con fecha de 8 de septiembre de 2015, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió contra el municipio de Tocancipá, radicado número 25000-23-27-000-2011-00224-01.
Con base en lo anterior, la actora formuló las siguientes pretensiones: “1. Que se declare que la providencia acusada incurrió en vías de hecho por defectos fácticos, defectos materiales, desconocimiento del precedente judicial y violación directa de la Constitución, y por ende violó el derecho constitucional fundamental de mi mandante al debido proceso.
“2. Que se ordene la protección del derecho fundamental al debido proceso que fue violado a mi mandante de acuerdo con los hechos y argumentaciones jurídicas del presente escrito. “3. Que se declare la nulidad de la providencia tutelada. “4. Que se sustituya la providencia por otra que respete el debido proceso y que se declare que tenía derecho a la protección constitucional y fundamental de la participación ciudadana en los términos de ley.”2 Como fundamento de lo anterior, afirmó lo siguiente: a. El Concejo municipal de Tocancipá expidió el Acuerdo No. 05 de 2009, por medio del cual adoptó el Estatuto de Valorización de la referida entidad territorial.
Posteriormente, en la misma anualidad, profirió el Acuerdo No. 14, mediante el cual se autorizó el cobro de una contribución de valorización por beneficio local para la construcción de un plan de obras. b. En virtud de lo anterior, el Gerente Financiero del municipio de Tocancipá a través de la Resolución No. 00050 del 24 de mayo de 2010, asignó a la accionante una contribución de valorización3 que le generó un grave perjuicio económico, por lo que, ante dicha decisión administrativa, la señora Lozano Rozo presentó recurso de reconsideración4. c. En respuesta al recurso incoado por la parte actora, el Gerente Financiero del municipio de Tocancipá profirió la Resolución No. 152 de 2011, en la cual confirmó la referida Resolución No. 00050 de 2010. d. Al considerar que dichos actos administrativos carecían de sustento legal y constitucional, la actora presentó, a través de apoderada judicial, demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra el municipio de Tocancipá, radicado número 25000-23-27-000-2011-00224-01.
En concreto, formuló cuatro cargos contra las Resoluciones No. 00050 de 2010 y No. 152 de 2011 y el Acuerdo 14 de 2009 a saber5: (i) “ilegalidad de los actos por falsa motivación por violación de los mandatos normativos”, toda vez que consideró que las obras no reportaron ninguna mejoría a su predio, pues este se encuentra a gran distancia de las vías construidas, por lo que los actos administrativos carecen de sustento normativo, sumado a que, si llegare a aceptarse la existencia de alguna mejoría, resultó desproporcionada la asignación del monto a sufragar, en atención a que las presuntas ganancias no compensan las pérdidas económicas ocasionadas;
(ii) “ilegalidad en la expedición de la resolución de asignación de la contribución de valorización”, puesto que las autoridades municipales desconocieron lo dispuesto en el artículo 338 de la Constitución, según el cual, cuando un acuerdo adopte una contribución, esta solo puede aplicarse en la siguiente vigencia, y en el caso concreto, en el mismo periodo en que se reguló el tributo, se procedió al cobro del mismo;
(iii) “expedición irregular de los actos administrativos por falta de competencia”, principalmente porque el artículo 8 del Acuerdo No. 014 de 2009 dispuso que dentro de los 3 meses siguientes a la aprobación de dicha norma debía liquidarse la contribución y por ende, al ser publicado en la “Emisora Alegría FM Estéreo 94,4, el día 15 de septiembre de 2009”, la administración tenía hasta el 15 de diciembre de dicha anualidad para expedir la resolución de asignación individual, sin embargo, la respectiva resolución fue proferida hasta el 24 de mayo de 2010, es decir, fuera del plazo.
Además, indico que el Acuerdo No. 003 de 2010, por su parte, vulneró el artículo 6 de la Constitución, al ampliar por dos meses la posibilidad de emitir el respectivo acto de asignación, pues prorrogó un término ya vencido; (iv) “ilegalidad de las resoluciones por violación al derecho de igualdad”, al respecto, refirió que existen propiedades que resultan beneficiadas con las obras pero que fueron exoneradas de la contribución e igualmente, terrenos que no reportan beneficio pero fueron gravados, como ocurrió en su caso particular, por ende, consideró que se le debía dar igual trato junto con aquellos que no deben soportar el pago ordenado por el Concejo Municipal; y finalmente (iv) “ilegalidad de los actos administrativos por desviación del poder”, en atención a que, de acuerdo con lo expuesto en los cargos anteriores, los actos administrativos demandados no cumplieron con ciertos requisitos de legalidad y por ende, deberían ser retirados del ordenamiento jurídico. e. Al presentar los alegatos de conclusión, la señora Lozano Rozo solicitó la inaplicación por excepción de inconstitucionalidad del Acuerdo 14 de 2009, pues en su criterio, fue expedido “sin el cumplimiento de la garantía de la participación ciudadana, que establecen los artículos 22 de la Ley 1 de 1943 y artículos 49 y 50 del Acuerdo 05 de 2009, por medio del cual se adoptó el Estatuto de Valorización de Tocancipá, en concordancia con los artículos 1, 2 y 29 de la Constitución Política de Colombia”.6 f. De la anterior actuación judicial, conoció, en primera instancia, la Subsección C de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y mediante fallo de 8 de septiembre de 2015, negó las pretensiones de la demanda, al considerar que acorde con los peritajes hechos en el predio y determinar su distancia con las obras, se concluyó que este se encontraba en la zona de beneficio del proyecto y adicionalmente, el cálculo del cobro de la valorización por beneficio local fue hecho con base en los parámetros establecidos para el efecto.
Por último, al evaluar la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad, estimó que los alegatos de conclusión no eran la oportunidad procesal para cambiar el concepto de violación inicialmente planteado, pues se vulneraría el debido proceso de la contraparte al no haber podido pronunciarse al respecto, por ende, se inhibió de pronunciarse de fondo. g. Ante lo acontecido, el 2 de octubre de 2015, la accionante presentó solicitud de adición de la sentencia, alegando que el Tribunal no se pronunció sobre la falta de participación ciudadana en el proceso de expedición del Acuerdo 14 de 2009 e igualmente, aseguró que el A quo omitió estudiar la inexistencia de un beneficio real para la parte actora, lo que tornaba improcedente el cobro por valorización7.
Al respecto, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó su petición, en atención a que todos los asuntos propuestos en la demanda fueron resueltos en su integridad8. h. Posteriormente, el 19 de noviembre de 2015, la accionante interpuso recurso de apelación, reiterando los argumentos esgrimidos en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho y los alegatos de conclusión presentados ante el Tribunal haciendo énfasis en la falta de pruebas de un beneficio real que justifique el pago de la contribución y el no cumplimiento de la garantía de participación ciudadana en el proceso de creación de los actos administrativos demandados, pues estimó que contrario a lo dicho por el A quo, este yerro fue alegado desde la demanda inicial y no solo en la etapa de alegatos de conclusión, por lo que era necesario un pronunciamiento de fondo sobre dicho asunto. i. De dicho recurso conoció la Sección Cuarta del Consejo de Estado, que mediante sentencia de 16 de octubre de 2019, notificada el 5 de noviembre de ese mismo año, confirmó la decisión del Tribunal de Cundinamarca, al advertir que el predio de la demandante, al encontrarse a una distancia aproximada de 1871.75 metros lineales de las obras, según prueba de peritaje, reportaba un beneficio directo de ellas, sumado a que se tuvieron en cuenta los demás factores para determinar la cuantía del pago a endilgarle, a saber: área del predio y destinación económica.
Además, en lo que respecta a la excepción de inconstitucionalidad por no haber garantizado la participación ciudadana en las etapas previas y de discusión del Acuerdo 14 de 2009, se dijo: “Al respecto, se encuentra demostrado que el municipio demandado contrató Proyecciones Ltda para la elaboración del estudio socioeconómico y las memorias técnicas como parte del proceso de formación de la contribución de valorización. En dicho estudio, se consultó a la comunidad definida en la zona de influencia de los proyectos para establecer el equilibrio en la distribución de las cargas, el beneficio y el impacto social, particularmente en los propietarios de los bienes beneficiados con las obras públicas9.
Así lo reconoció la actora en la demanda al manifestar que fue citada para la socializar información sobre las obras que se iban a realizar cerca al sector donde se ubica su predio10. Por lo anterior, no hay lugar a aplicar la excepción de inconstitucionalidad, pues se encontró demostrado el cumplimiento del deber legal de informar por parte del municipio demandado”11.
En desacuerdo con lo anterior, la accionante arguye que la Sección Cuarta del Consejo de Estado, incurrió en defecto fáctico, sustantivo o material, desconocimiento del precedente y violación directa de la Constitución Política. En lo que respecta al defecto fáctico, sostuvo que los magistrados valoraron inapropiadamente las pruebas, lo que llevó a que inaplicaran la norma en la que debían fundamentar su decisión, al respecto, indicó (transcripción literal): “1.
La defectuosa valoración probatoria se presentó en los siguientes medios probatorios: “a. Estudio socioeconómico. “b. Actas de reunión denominadas ‘Listado de asistencia/Reuniones institucionales’. “c. Demanda. “Obsérvese que se propuso el cargo denominado: ‘legalidad de los actos por falsa motivación por violación de los mandatos normativos’ y la solicitud de aplicación de la excepción de inconstitucionalidad frente al Acuerdo 14 de 7 de septiembre de 2009, mediante el cual se autorizó el cobro de la valorización por beneficio local para la construcción de un plan de obras en Tocancipá, toda vez, que dicho acto se expidió sin el cumplimiento de la garantía de la participación ciudadana, que establecen los artículos 22 de la Ley 1 de 1943 y artículos 49 y 50 del Acuerdo 05 de 2009, por medio del cual se adoptó el Estatuto de Valorización de Tocancipá, en concordancia con los artículos 1, 2 y 29 de la Constitución Política de Colombia.
“Se expuso en síntesis que no se garantizó la participación ciudadana ordenada en los artículos 49 y 50 del Acuerdo 05 de 2009, púes ni en la ETAPA PREVIA A LA PRESENTACION DEL PROYECTO, NI EN LA ETAPA DE DISCUSIÓN, se socializó con los potenciales contribuyentes y comunidad en general, el proyecto de acuerdo a través del medio de AUDIENCIAS PUBLICAS que el propio acuerdo ordenó. “En respuesta a la falta de participación ciudadana alegada, los señores Magistrados Milton Chaves García (ponente), Julio Roberto Piza Rodríguez y Jorge Octavio Ramírez Ramírez, con apoyo en el ‘estudio socioeconómico’ obrante en el proceso y la manifestación de la demandante realizada en el escrito de demanda, dio por probado que el Municipio de Tocancipá había cumplido con la obligación de garantizar la participación ciudadana exigida por el artículos 22 de la Ley 1 de 1943 y artículos 49 y 50 del Acuerdo 05 de 2009.
(…) “Es así que existe error evidente y protuberante en el juicio valorativo de la prueba documental denominada “estudio socioeconómico” en que edificaron su fallo los juzgadores, toda vez, que no es cierto que dicha prueba demuestre que con ANTELACIÓN a la aprobación del Acuerdo 14 de 7 de septiembre de 2009, se hubiera realizado la socialización de dicho proyecto de acuerdo a través de la convocatoria para la realización de AUDIENCIAS PÚBLICAS, de la materialidad de dicha prueba no se evidencia ni por asomo de duda semejante conclusión. (…) “Ahora, a través del pie de página de la sentencia y como refuerzo del análisis del citado “estudio socioeconómico” (fl. 20 de la sentencia), los señores Magistrados hacen énfasis en que a folios 138 a 165 del cuaderno de antecedentes, se encuentran unas actas de reunión denominadas “Listado de asistencia/Reuniones institucionales”, y concluyen que de allí se demuestra el cumplimiento de la socialización o participación ciudadana exigida.
“Esta conclusión derivada del análisis de dichas pruebas documentales, contiene otro error monumental y grave, púes dichas documentales lo que prueban, por el contrario, es que tales reuniones de socialización se llevaron a cabo CON POSTERIORIDAD a la expedición del Acuerdo 14 de 7 de septiembre de 2009, no antes y durante su discusión, como lo exigían los artículos 49 y 50 del Acuerdo 05 de 2009.
(…) Finalmente, también existe una valoración por completo equivocada del escrito de demanda, dado que de dicha pieza procesal no se evidencia que la demandante haya confesado que la parte demandada hubiera cumplido el deber legal y constitucional de garantizar la participación ciudadana a través de la citación a AUDIENCIAS PÚBLICAS, ANTES de la presentación del proyecto de acuerdo ante el Concejo Municipal de Tocancipá. Tampoco existe manifestación de la actora en la que se asegure que el Municipio de Tocancipá hubiera garantizado la participación ciudadana en la ETAPA DE DISCUSIÓN del proyecto de acuerdo, a través de la citación de AUDIENCIAS PÙBLICAS”.
(Negrilla fuera del texto original) Dicho lo anterior, estima la actora que, la inadecuada valoración probatoria de dichos documentos, ocasionó que la autoridad judicial incurriera en un defecto sustantivo o material, al proferir una decisión versada en normas inconstitucionales, es decir, dando validez a los actos administrativos demandados a pesar de ser evidentemente ilegales por no cumplir debidamente con los requisitos establecidos para su expedición, e inaplicando el artículo 4 de la Constitución Política, el artículo 22 de la Ley 1 de 1943 y los artículos 49 y 50 del Acuerdo 05 de 2009; y, las normas sobre pruebas de los Códigos de Procedimiento Civil y del General del Proceso.
Adicionalmente, adujo que la Sección Cuarta de esta Corporación desconoció el precedente judicial, en el que se ha determinado que en el Acuerdo 14 de 2009 se vulneró la garantía de participación ciudadana, consagrada en los artículos 22 de la Ley 1 de 1943 y 49 y 50 del Acuerdo 05 de 2009, toda vez que, ni en la etapa previa a la presentación del proyecto ante el Concejo Municipal de Tocancipá, ni tampoco en la etapa de discusión se socializó con los potenciales contribuyentes y la comunidad en general, el texto del referido acto administrativo.
Así mismo, aseveró que el Consejo de Estado no tuvo en cuenta las solicitudes de aplicación de la excepción de inconstitucional que han prosperado, entre las que se encuentran: (i) sentencia de la Sección Primera del Consejo de Estado, proferida el 15 de noviembre de 2019, en la que advirtió que el Acuerdo 14 del 2009, se expidió de manera irregular, toda vez que, dicha socialización se realizó con posterioridad a la expedición del mencionado acuerdo12; y (ii) fallo de la Subsección A de la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, con fecha de 5 de febrero de 2020, en el que se consideró que el municipio de Tocancipá, no dio cumplimiento al artículo 22 de la Ley 1 de 1943, por lo que resultó aplicable en ese caso, la excepción de inconstitucionalidad, ante la falta de garantía de la participación ciudadana en el proceso de elaboración y discusión del Acuerdo demandado13.
Finalmente, adujo que la violación directa a la Constitución, se debió a desconocer el contenido de los artículos 1, 2 y 4 de la norma superior, al no declarar la prosperidad de la excepción de inconstitucionalidad invocada frente al referido Acuerdo 14 de 2009 vulneratorio de la garantía de participación ciudadana consagrada en los artículo 22 de la Ley 1 de 1943, y artículos 49 y 50 del Acuerdo 05 de 2009. 2.- Trámite procesal e intervenciones 1.
Mediante auto de 10 de agosto de 2020, la Sección Quinta del Consejo de Estado, admitió la demanda, ordenó notificar a las partes y al Municipio de Tocancipá junto con el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en calidad de terceros interesados, para que, si lo consideraban procedente intervinieran en el presente asunto en el término de 2 días, y finalmente requirió a la Secretaria del Tribunal vinculado, para que remitiera copia digital del expediente de nulidad y restablecimiento del derecho, radicado No. 25000-23-27-000-2011-00224-0114. 2.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca allegó el expediente requerido,15 y, respecto de la acción de tutela, guardó silencio, así como las demás partes. II. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sección Quinta del Consejo de Estado, en sentencia de 24 de septiembre de 2020, declaró improcedente la presente acción de tutela, por cuanto, a su juicio, no se cumplió el requisito de la inmediatez, esto es, que la solicitud de amparo se presentó después de los 6 meses siguientes al hecho que generó la vulneración de los derechos fundamentales de la accionante.
Para tal efecto, el A quo contabilizó el tiempo transcurrido entre la ejecutoria de la Sentencia demandada -13 de noviembre de 2019- y la fecha en que, según este, interpuso la acción de tutela -31 de julio de 2020-, encontrando superado el término jurisprudencialmente considerado como razonable de los seis (6) meses mencionados, pues, el actor demandó por vía de tutela a los 8 meses y 23 días, después de proferida la providencia demandada.
Adicionalmente, estimó que si bien en la Sentencia T-256 de 201516 de la Corte Constitucional se estipuló que la acción de tutela es procedente aun cuando es promovida con un amplio término desde el hecho que generó la vulneración, la aquí demandante, no arguyó un motivo válido para su inactividad. En cuanto a la declaración de Estado de Emergencia por parte del Gobierno Nacional, en razón de la pandemia existente a nivel mundial relacionada con el Covid-19, explicó que esto condujo a que se adoptaran medidas de aislamiento obligatorio y en consecuencia, a que el Consejo Superior de la Judicatura profiriera los Acuerdos PCSJA20-11517, PCSJA20-11518, PCSJA20-11526, PCSJA20-11532, PCSJA20-11546, PCSJA20-11549;
PCSJA20-11556 y PCSJA20-11567, a través de los cuales ordenó la suspensión de los términos judiciales, con excepción al trámite, decisión y notificación de la acción de tutela. Al respecto, aclaró que aun cuando en virtud de dichos acuerdos se dio prelación a este mecanismo para la protección de garantías fundamentales como la vida, salud y libertad, esto no implicó que el referido amparo constitucional no pudiera incoarse para la protección de derechos distintos a los acabados de describir.
Por ende, concluyó que la suspensión de términos judiciales al no haber incluido a las acciones de tutela, permitió a las personas y especialmente a la accionante, tener siempre a su disposición el referido mecanismo constitucional para ejercer la defensa de sus derechos fundamentales, y prueba de ello, es que los jueces tramitaron las acciones que se interpusieron durante el aislamiento sin ninguna clase de restricción o condición. III.
LA IMPUGNACIÓN La parte accionante impugnó el fallo de tutela de primera instancia, en los siguientes términos: a. Frente al cumplimiento del requisito de inmediatez, la apoderada de la demandante expuso que había cumplido dicho requisito, toda vez que, si bien el A quo determinó que la actual emergencia sanitaria no era una limitación al acceso de la administración de justicia, lo cierto es que tanto para la actora como para su apoderada, sí implicaba un impedimento para la interposición de la presente demanda, pues, su libre circulación se encontraba restringida por las diferentes disposiciones del Gobierno Nacional para proteger la salud de la comunidad en general.
Adicionalmente, manifestó que en la cuarentena estuvo en su vivienda familiar ubicada en la vereda de Rodamontal del municipio de Cogua, mientras que su oficina está ubicada en el municipio de Zipaquirá, en donde reposaba el expediente de nulidad y restablecimiento del derecho, el cual era necesario para su análisis y elaboración del escrito de tutela, por lo que le fue imposible interponer la demanda. b. En suma, adujo que el Acuerdo PCSJA20-11526, en el que se contempló darle prelación a las tutelas de salud, vida y libertad, fue una disposición que resultó confusa para la actora, pues, encuentra que la interpretación más lógica a este pronunciamiento, era que las demás tutelas estaban restringidas, y adiciona que resultó confusa no solo para ella sino para las mismas autoridades judiciales, en vista de que se hallaron en la obligación de expedir una circular, para señalar muy tímidamente que el referido acuerdo no debía interpretarse como una negación a las demás tutelas. c. Por otro lado, aseguró que el Consejo de Estado, al valorar la inmediatez, desconoció “que se había invocado un precedente judicial y que este precedente se había proferido con posterioridad… de la sentencia objeto de tutela”, y en consecuencia, “el punto de partida para promover la acción de tutela en aras de establecer el requisito de inmediatez no podía contabilizarse tan matemáticamente como lo hizo la Sala Plena del Consejo de Estado, debía tener en cuenta esta circunstancia o segundo fallo”, pues es un fallo favorable17 a las pretensiones de la parte demandante que debe ser tenido en cuenta. d. Por ende, consideró que la sentencia de tutela de primera instancia es violatoria del antecedente judicial estipulado en la SU 332/2019, pues, sobre el requisito de inmediatez la misma señala que no hay un término como regla general para interponer la acción de tutela, ni cuando estén dirigidas en contra de providencias judiciales, pues este requisito, se debe abordar por los jueces desde su propia autonomía para definir si dicho mecanismo se ejerció dentro de un plazo razonable. e. Paralelamente, señaló que la sentencia de primera instancia vulneró, además, el principio fundamental de prevalencia del derecho sustancial sobre el procesal, al evaluar estrictamente el cumplimiento del requisito, sin buscar salvaguardar el derecho sustancial. f. Finalmente, precisó que para analizar el cumplimiento del requisito de inmediatez, debe tenerse en cuenta la inexistencia de otro mecanismo judicial, real y efectivo, para salvaguardar los derechos fundamentales y sustanciales de la accionantes, al poner de presente que, aun cuando existen recursos extraordinarios, como la revisión y unificación de jurisprudencia, los mismos no son la tutela judicial ideal para restablecer sus derechos, además considerando que la aquí accionante tiene 86 años de edad.
IV. C O N S I D E R A C I O N E S 1. Problema jurídico De acuerdo con la situación expuesta en los antecedentes de esta providencia, le corresponde a la Sala establecer si la Sección Cuarta del Consejo de Estado vulneró los derechos fundamentales al debido proceso, la igualdad y al acceso de la administración de justicia de la señora Ana Lozano Rozo, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido contra el municipio de Tocancipá, radicado con número 25000-23-27-000-2011-00224-01, al proferir la sentencia del 16 de octubre del 2019, mediante la cual se confirmó la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C, con fecha del 8 de septiembre de 2015, en la que fueron negadas las pretensiones de la demanda.
Para resolver el mencionado problema jurídico, previamente, se debe verificar la acreditación de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. En caso de resultar positivo ese análisis, se proseguirá con el estudio de la controversia de fondo. 2. Análisis de la Sala 2.1 Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en fallo de 31 de julio de 2012, unificó la postura en relación con la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales18.
Posteriormente, a través de una nueva sentencia de unificación, la Sala Plena de la Corporación adoptó los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial y reiteró que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 Constitucional y, por ende, se consideró que el amparo frente a decisiones judiciales no puede ser ajeno a esas características19.
Con fundamento en lo anterior, esta Corporación ha sostenido que los requisitos generales para la procedencia del mecanismo de amparo de derechos fundamentales que deben ser cuidadosamente verificados son20: - Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. - Que se hayan agotado todos los medios –ordinarios y extraordinarios– de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio ius fundamental irremediable. - Que se cumpla el requisito de inmediatez. - Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que esta tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora. - Que la accionante identifique, de manera razonable, tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial, siempre que esto hubiere sido posible; y, - Que no se trate de sentencias de tutela.
A su turno, los requisitos específicos de procedencia que ha precisado la jurisprudencia constitucional en la sentencia C-590 de 2005, acogida por la Sala Plena de esta Corporación, hacen referencia a los denominados defectos (i) orgánico, (ii) procedimental absoluto, (iii) fáctico, (iv) material o sustantivo, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) por desconocimiento del precedente, y (viii) violación abierta y flagrante de la Carta Política.
Así pues, le corresponde al juez de tutela verificar el cumplimiento estricto de todos los requisitos generales, de tal manera que, una vez superado ese examen formal, pueda constatar si se configura, por lo menos, uno de los defectos arriba mencionados, los cuales deben ser alegados por el interesado21. Ya en punto al trámite de impugnación, la competencia de quien conoce el asunto se ve circunscrita a las razones o motivos de inconformidad con el proveído que es objeto de ataque, con la particularidad de que estando de por medio derechos y garantías fundamentales, el juez, tribunal o alta Corporación, tiene plenas facultades para efectuar un análisis integral, por así exigirlo el restablecimiento y protección de los derechos fundamentales imprecados. 2.
Caso concreto Ab initio, la Sala advierte que, en este caso no se cumple el requisito general de procedibilidad de la inmediatez. En relación con el aludido presupuesto para la interposición de demandas de tutela contra providencias judiciales, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación ha considerado lo siguiente: “Es de la esencia de este medio de defensa judicial la urgencia en la protección de las garantías constitucionales y el respeto a la seguridad jurídica y los derechos de terceros afectados.
“(…) De ahí que la reacción inmediata o pronta frente a la situación que vulnera o amenaza vulnerar un derecho fundamental sea un elemento consustancial para la protección que se ofrece. “Este requisito que opera de forma general frente a todas las acciones de tutela, es más estricto cuando se interpone contra providencias judiciales, por lo que, como lo ha sostenido la Corte Constitucional, ‘si se deja pasar un tiempo significativo desde el hecho vulneratorio de los derechos, ‘resulta claramente desproporcionado el control constitucional de una providencia judicial por la vía de tutela’22’23.
“Por tal razón, debe mediar un término razonable entre la ejecutoria de la decisión judicial que se aduce como violatoria de los derechos fundamentales del accionante y la presentación de la acción de tutela para buscar su amparo24. “Tal aseveración es razonable toda vez que, ‘de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos’25.
“(…) Justamente, porque la acción de tutela es un medio excepcional para la protección pronta y eficaz de tales derechos, se requiere que la acción se ejerza en un tiempo razonable, prudencial, requisito que garantiza la realización del principio de seguridad jurídica y, por ende, el de la cosa juzgada, al asegurar que la decisión judicial alcance el grado de certeza material, que la hace definitiva e inmutable.
“Anótase que el término o plazo de inmediatez no es único. Eso explica que las diversas secciones del Consejo de Estado hayan fijado pautas diferentes sobre este aspecto26. “Por eso, la Sala Plena, como regla general, acoge un plazo de seis meses, contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia, según el caso, para determinar si la acción de tutela contra providencias judiciales se ejerce oportunamente” (negrillas y subrayado del original).
En ese sentido, esta Corporación ha establecido que para efectos de establecer si la acción de tutela contra providencia judicial se ejerció oportunamente, es decir, que se cumple con el requisito de la inmediatez, se debe verificar que se haya presentado dentro de los 6 meses siguientes a la notificación o ejecutoria de la providencia cuestionada, según el caso.
Revisado el expediente digital allegado a la actuación, se observa que con posterioridad al fallo dictado el 16 de octubre de 2019 por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, no se adelantó ningún trámite adicional que justifique que el plazo de los 6 meses se contabilice a partir de la ejecutoria de esa providencia. Por tanto, ese término se debe computar desde su notificación. En la presente actuación, la Sala encuentra que la mencionada providencia se notificó por correo electrónico el 5 de noviembre del 201927, en tanto que la demanda de tutela se presentó el 30 de julio de 2020, esto es, a los 8 meses y 25 días, término que excede el considerado como razonable (6 meses).
Ahora bien, evaluando los argumentos expuestos por la demandante en el escrito de impugnación, como justificación a su tardanza para interponer la acción de tutela, la Sala observa que: En relación con la Sentencia SU-332 de 2019 y la imposibilidad de desplazarse a causa de las medidas adoptadas por el Gobierno Nacional en el marco de la actual emergencia ocasionada por el Covid 19, se advierte que dicha coyuntura sanitaria comenzó a partir del 16 de marzo de 2020, fecha en la que, ya habían transcurrido 3 meses para interponer oportunamente la presente demanda, o, al menos, haber obtenido los elementos necesarios para la elaboración del escrito de tutela.
Al respecto, esta Subsección ha señalado que, en atención a la referida emergencia sanitaria, y, con el fin de garantizar el acceso a la administración de justicia, es posible flexibilizar el término establecido para verificar el cumplimiento del requisito de inmediatez, siempre que, este confinamiento sea el que le impida ejercer el mecanismo de la acción de tutela: “Pues bien, es cierto que esta Subsección, en atención a la emergencia sanitaria que afronta el país y que dio lugar al confinamiento para evitar la propagación del COVID-19, ha establecido que en algunos casos es posible flexibilizar la exigencia del requisito de la inmediatez, en aras de garantizar el derecho de acceso a la administración de justicia de los ciudadanos28.
“No obstante, en el presente asunto no es procedente flexibilizar dicho requisito, dado que el confinamiento que señala el apoderado del accionante le impidió contar con los documentos necesarios para la elaboración y presentación de la demanda de tutela comenzó a regir el 25 de marzo de 2020, esto es, cuando faltaban tan solo 15 días para que venciera el término de los 6 meses, lo que implica que se conocían de sobra los planteamientos y argumentos de la autoridad judicial accionada para revocar la decisión de primera instancia y negar las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho fundamento de este trámite constitucional, el que, tal como lo establece el artículo 14 del Decreto 2591 de 1991, podía ser ejercido ‘sin ninguna formalidad o autenticación, por memorial, telegrama u otro medio de comunicación que se manifieste por escrito…’ “En ese sentido, la Sala advierte que el hecho de que no se presentara la demanda de tutela dentro del plazo considerado como razonable por la Corporación para promover la acción de tutela, lo que evidencia es la falta de diligencia del accionante para acudir a la acción constitucional en defensa de los derechos fundamentales que alega como vulnerados.” (Negrilla fuera del texto)29 Por otro lado, en cuanto al argumento que versa sobre el precedente30 invocado en la acción de tutela y que la misma accionante afirma ser posterior a la decisión adoptada en segunda instancia dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, la Sala encuentra necesario precisar que al haber sido dictado tiempo después de finalizado el proceso administrativo, no era exigible para los jueces de instancia aplicarlo, pues era inexistente para dicha época y por ende, no se puede entender que su inaplicación haya generado una vulneración a sus derechos fundamentales.
Por ende, tampoco deberá ser tomado como parámetro para contar el término de 6 meses para interponer la acción de tutela, pues de ser así, dicho término se podría flexibilizar ad infinitum y en todos los casos que cursan actualmente en la jurisdicción ordinaria o la contencioso administrativa, hasta que se profieran decisiones favorables en cada proceso, desconociendo los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica.
Finalmente, en lo relativo a lo dicho por la accionante sobre el análisis del requisito de inmediatez teniendo en cuenta la “inexistencia de otro mecanismo judicial, real y efectivo, para salvaguardar los derechos fundamentales y sustanciales de la accionantes”, se aclara que este parámetro de evaluación aplica para el requisito de subsidiariedad, según el cual, es improcedente toda acción de tutela que se haya interpuesto sin agotar previamente todos los mecanismos judiciales con que cuente la parte actora para ventilar sus pretensiones y salvaguardar sus derechos fundamentales, sin que tenga influencia alguna en el conteo del término para presentar la acción, que en el presente caso, se repite, se hizo de forma extemporánea sin ninguna justificación válida.
Así las cosas, en vista de que la demanda se interpuso por fuera de los 6 meses previstos por el Consejo de Estado como término razonable, la Sala confirmará la sentencia de 24 de septiembre de 2020, proferida por la Subsección B, de la Sección Segunda de esta Corporación, que declaró improcedente el amparo solicitado, toda vez que no cumplió con el requisito de inmediatez.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III. R E S U E L V E:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de 24 de septiembre de 2020, proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia.
SEGUNDO
NOTIFÍQUESE a las partes por el medio más expedito y eficaz.
TERCERO: ENVIAR a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE31 JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ