ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE INMEDIATEZ – No se interpuso en término razonable [L]a Sala advierte que en el caso no se satisface el requisito de la inmediatez, ya que las providencias controvertidas se profirieron hace aproximadamente 27 años. Situación que, notoriamente, va en contravía del lapso señalado por la jurisprudencia de esta corporación, relativo a seis meses entre la notificación de la providencia reprochada y la interposición de la acción de tutela.
(…) La prueba de esta afirmación consiste en que el auto que resolvió el recurso extraordinario de revisión se profirió el 16 de noviembre de 1993 y la providencia que resolvió la súplica, el 1° de febrero de 1994. De forma que es evidente que entre la notificación de las providencias cuestionadas y la interposición de la solicitud de amparo constitucional trascurrió un periodo de tiempo muy superior al mencionado.
(…) Y aunque en principio el solo paso del tiempo no demuestra la inobservancia de este requisito, en el caso se considera que dicha condición no se cumple, en la medida que la situación del tutelante no presenta ese carácter de urgencia ante la presunta vulneración de derechos fundamentales, pues ha trascurrido un periodo excesivo al plazo razonable fijado por la jurisprudencia constitucional.
(…) La Sala considera que si el actor realmente se hubiera encontrado en una situación de verdadera urgencia –elemento característico de la acción de tutela– no hubiese permitido que pasara tanto tiempo, seguramente habría solicitado la protección tan pronto ocurrió la presunta transgresión de sus derechos. (…) Asimismo, al revisar las pautas establecidas por la Sala Plena del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional no se encuentra acreditada una situación que justifique la interposición de la acción de tutela luego de transcurrido ese tiempo.
De hecho, la parte actora no presentó ninguna excusa ni algún argumento del cual se desprendan las razones por las que se dejó transcurrir ese lapso. Simplemente, no hubo mención sobre este aspecto. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ (E) Bogotá D.C., nueve (9) de diciembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-04626-00(AC) Actor: JOSÉ JAIRO ZAMBRANO AYALA Demandado: CONSEJO DE ESTADO – SECCIÓN SEGUNDA Decide la Sala la acción de tutela instaurada por José Jairo Zambrano Ayala, de acuerdo con el Decreto 1983 de 2017.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones El 4 de noviembre de 2020, José Jairo Zambrano Ayala interpuso, mediante apoderado judicial, acción de tutela contra el Consejo de Estado – Sección Segunda, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y a la igualdad. En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: “Conforme a lo expuesto, y a los hechos que vulneraron mis derechos fundamentales, solicito que el despacho lo siguiente. 1- Por medio de sentencia de tutela se sirva amparar y tutelar mis derechos constitucionales tales como: el derecho de defensa, derecho al debido proceso, derecho a la administración de justicia, derecho de contradicción. 2- Declárese nulo el acto administrativo complejo integrado por el informativo administrativo disciplinario No. 033-R-1242, y sus respectivos fallos y, la resolución No. 6162 de noviembre 16 de 1982, pedido por la Dirección General de la Policía Nacional, por el cual retiro en forma absoluta al accionante del cargo de Agente de la Policía Nacional, adscrito al Departamento de Policía Bogotá. 3- Condénese a la Nación- Policía Nacional a pagar al actor todos los sueldos, primas, bonificaciones, cesantías, vacaciones y demás derechos inherentes a su grado y cargo, que le correspondían desde el 22 de septiembre de 1982”. 2.
Hechos Del expediente se advierten como hechos relevantes los siguientes: 1. Mediante Resolución 6162 de 16 de noviembre de 1982, la Policía Nacional retiró del servicio por mala conducta a José Jairo Zambrano Ayala, quien se desempeñaba como agente de dicha institución. 2. El señor José Jairo Zambrano Ayala presentó acción de nulidad y restablecimiento del derecho pretendiendo la nulidad de la Resolución 6162 de 16 de noviembre de 1982, y a título de restablecimiento del derecho, que se le reintegrara al cargo que ocupaba al momento de su retiro. 3.
El de 7 de diciembre de 1990, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda – Subsección C, profirió sentencia de primera instancia[1]. 4. El demandante presentó recurso extraordinario de revisión ante la Sección Segunda del Consejo de Estado, que mediante providencia de 16 de noviembre de 1993, consideró que el recurso extraordinario de revisión era improcedente, debido a que este solo procedía contra providencias proferidas por los tribunales administrativos en única instancia. En el caso debía entenderse que el asunto era de primera instancia, en razón a la declaratoria de inexequibilidad del artículo 2° del Decreto 597 de 1988, por parte de la Corte Constitucional.
El efecto que produjo esa decisión consistió en que “los procesos promovidos contra actos que impliquen retiro del servicio (como es el caso de autos), de conocimiento de los tribunales administrativos en única instancia, quedarían tales procesos en consecuencia gobernados por las disposiciones que rigen para los de primera instancia”. En consecuencia, al considerar que la decisión proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda – Subsección C, realmente, era de primera instancia, concluyó que no procedía el recurso de revisión. 5.
Contra la anterior decisión, la parte actora presentó recurso de súplica, el cual fue resuelto por auto del 1° de febrero de 1994, por la Sección Segunda del Consejo de Estado, confirmando la providencia de 16 de noviembre de 1993, pues coincidió en que el asunto fue conocido por el tribunal administrativo en primera instancia, lo cual tornaba improcedente el recurso extraordinario de revisión. 3.
Fundamentos de la acción La parte actora aseguró que la investigación disciplinaria en su contra –en virtud de la cual fue retirado del servicio– estuvo viciada de irregularidades formales y sustanciales y que se le cercenó su derecho a la defensa ya que no se decretaron las pruebas solicitadas. Además, sostuvo que no se tuvieron en consideración las circunstancias de modo que rodearon el comportamiento que provocó su retiro y que “La resolución No. 6162 se expidió sin que el señor Director General de la Policía Nacional observara la competencia ratione-temporis”.
Contrario a lo señalado en la investigación disciplinaria, siempre cumplió sus deberes como agente de la Policía Nacional y actuó conforme a la buena fe. De otra parte, manifestó que presentó recurso de reposición contra la decisión de primera instancia. No obstante, aseguró que la autoridad judicial “guardó silencio absoluto sobre este recurso y se deja una constancia con fecha 17 de agosto de 1982 contraria a la realidad, diciendo que el inculpado JOSE JAIRO ZAMBRANO AYALA no interpuso recurso lo cual fue un proceder arbitrario; este actuar le impidió a mi poderdante presentar el recurso de Apelación”.
Adicionalmente, transcribió fragmentos de las Sentencias SU-146 de 2020, C- 792 de 2014, T-388 de 2015, SU-373 de 2019 de la Corte Constitucional y las tramitadas bajo los radicados N° 52001-23-31-000-2003-00565-03(60433), 19001-33-31-008-2009-00228-01 proferidas por el Consejo de Estado, que versan sobre el derecho a la segunda instancia. 4.
Trámite impartido e intervenciones 1. Mediante providencia de 11 de noviembre de 2020, se inadmitió la demanda presentada por la parte actora. En consecuencia, se le ordenó al señor Hipólito Herrera García, quien aseguró actuar en calidad de apoderado judicial, que: (i) allegara el poder especial que lo acreditara como apoderado del señor José Jairo Zambrano Ayala, (ii) precisara quiénes son los accionados, (iii) respecto de cada demandado, indicara cuáles son los hechos que fundamentan la vulneración de derechos, (iv) señalara cuáles son las pretensiones respecto de cada accionado, y (v) en el evento de discutir alguna providencia judicial, individualizara la decisión discutida y explicara cómo se configuran los requisitos o defectos especiales de la acción de tutela contra providencia judicial, reconocidos por la Corte Constitucional en la Sentencia C- 590 de 2005. 2.
El abogado Hipólito Herrera García allegó poder especial otorgado por José Jairo Zambrano Ayala e indicó que las autoridades accionadas son el Consejo de Estado – Sección Segunda y la Policía Nacional. Asimismo, aclaró que las pretensiones son las siguientes: “1- Por medio de sentencia de tutela se sirva amparar y tutelar mis derechos constitucionales tales como: derecho de defensa, derecho al debido proceso (DOBLE INSTANCIA), derecho a la administración de justicia, derecho de contradicción. Vulnerado por primordialmente por CONSEJO DE ESTADO – SECCIÓN SEGUNDA, al no estudia (sic) el recurso de alza (sic) dentro del proceso No 8710 y que igualmente niega el recurso extraordinario de REVISIÓN promovido por la parte actora, e igualmente el recurso ordinario de SÚPLICA que vulnera EL PRINCIOPI (sic) DE LA DOBLE INSTANCIA. 2- Por tal motivo se solicitó que se decrétese (sic) la nulidad del auto de fecha dieciséis de noviembre de mil novecientos noventa y tres (1993) proferido por el Consejo de Estado Sala de lo contencioso Administrativo Sección Segunda dentro del expediente No 8710 quien niega el recurso extraordinario de revisión promovido por la parte actora señor JOSÉ JAIRO ZAMBRANO AYALA, igualmente niega el recurso ordinario de SUPLICA que vulnera el principio de la DOBLE INSTANCIA. 3- Declárese nulo el acto administrativo complejo integrado por el informativo administrativo-disciplinario No. 033-R-1242, y sus respectivos fallos y, la resolución No. 6162 de noviembre 16 de 1982, Emitido por la DIRECCIÓN GENERAL DE LA POLICÍA NACIONAL, por el cual retiro en forma absoluta al accionante del cargo de Agente de la Policía Nacional, adscrito al Departamento de Policía Bogotá. D.C. Ordenados dar trámite al recurso de revisión garantizando el derecho que le asiste de la doble instancia. 3- Por ende, se solicitó igualmente se condene a la NACIÓN – POLICÍA NACIONAL a pagar al actor todos los sueldos, primas, bonificaciones, cesantías, vacaciones y demás derechos inherentes a su grado y cargo, que le correspondían desde el 22 de septiembre de 1982”. 3.
En auto de 25 de noviembre de 2020, se admitió la acción de tutela contra el Consejo de Estado – Sección Segunda y la Nación – Policía Nacional; se ordenó notificar en calidad de tercero al Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección C, quien profirió la sentencia de 7 de diciembre de 1990 objeto de revisión; y se dispuso que se surtieran las notificaciones correspondientes. 4.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda – Subsección C, sostuvo que no se cumple con el requisito de inmediatez, debido a que se está controvirtiendo un auto proferido el 16 de noviembre de 1993, es decir hace más 27 años. Lo cual significa que el actor perdió la oportunidad de que el juez de tutela estudiara de fondo su caso. 5.
La Policía Nacional argumentó que en el caso no se cumple con el requisito de inmediatez, debido a que el actor está controvirtiendo un acto administrativo proferido hace más de 455 meses. Por ende, consideró que la acción interpuesta era improcedente. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y reglamentada por el Decreto 2591 de 1991[2], fue concebida como un mecanismo para la protección inmediata, oportuna y adecuada de derechos fundamentales, ante situaciones de amenaza o vulneración, por la acción u omisión de las autoridades, o de los particulares en casos concretos y excepcionales.
Sin embargo, es subsidiaria a otras herramientas judiciales, salvo cuando se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 2. La acción de tutela contra providencias judiciales de altas Corporaciones La acción de tutela procede de manera excepcional contra providencias judiciales. Así lo ha reconocido la Corte Constitucional y el Consejo de Estado.
Por esto, la jurisprudencia ha establecido una serie de requisitos generales[3] y especiales[4] que deben cumplirse de forma estricta. Si no se cumplen todos los requisitos generales y por lo menos uno de los defectos o requisitos especiales la acción no será procedente. Cuando por vía de tutela se cuestiona una providencia judicial proferida por la Corte Suprema de Justicia o por el Consejo de Estado, la procedencia de la acción de amparo es más restrictiva debido a que estas Corporaciones son las encargadas de unificar la jurisprudencia en sus respectivas jurisdicciones, por lo que los principios de autonomía e independencia judicial adquieren mayor relevancia. Es así que, la Corte Constitucional ha indicado que como presupuesto adicional para admitir la procedencia de la acción de tutela, la providencia judicial atacada debe contener un error ostensible, manifiesto y flagrante que riña de manera directa con la Constitución Política y que justifique la intervención del juez constitucional.
Según lo anterior, en los eventos en que por vía de tutela se cuestione una providencia proferida por una Alta Corporación, corresponde al juez de tutela verificar el cumplimiento de: (i) los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales; (ii) la existencia de una o varias causales especiales de procedibilidad; y (iii) la configuración de un defecto en la providencia judicial acusada que haga que esta riña de manera abierta con la Constitución Política y sea incompatible con la jurisprudencia constitucional. 3.
Planteamiento del problema jurídico En consideración a los antecedentes expuestos, y particularmente a que el propósito del actor es controvertir las providencias proferidas el 16 de noviembre de 1993 y el 1° de febrero de 1994, por las cuales la Sección Segunda del Consejo de Estado resolvió los recursos de revisión y súplica, que interpuso en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió para cuestionar la legalidad del acto administrativo por el cual fue retirado del servicio de la Policía Nacional, corresponde a la Sala determinar si en el presente caso se cumplen a cabalidad los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial de una alta Corte, concretamente el de la inmediatez. 4.
Alcance del requisito de la inmediatez y su análisis en el caso concreto 4.1. La Corte Constitucional ha señalado que si bien no es posible establecer un término de caducidad que limite el ejercicio de la acción de la tutela, esta no puede presentarse en cualquier tiempo, y por lo tanto, debe existir un término razonable entre la ocurrencia de la vulneración o puesta en riesgo de los derechos fundamentales del actor y la presentación de la demanda, en la medida en que la naturaleza misma de este medio de defensa judicial no sólo tiene que ver con la urgencia en la protección de las garantías constitucionales de una persona, sino también con el respeto de la seguridad jurídica y de los derechos de los terceros afectados.
En este orden de ideas, la inmediatez es más bien una condición que busca que la acción se presente en un término razonable contado desde el momento en que se tuvo conocimiento de la violación o amenaza de los derechos fundamentales y no un término de caducidad. Justamente, porque la acción de tutela es un medio excepcional para la protección pronta y eficaz, es que se requiere que se ejerza en un tiempo prudencial.
Por ello, el presupuesto de la inmediatez constituye un requisito para habilitar el estudio de fondo de la acción de tutela, pues se evita “el uso de este mecanismo constitucional como herramienta que consienta la negligencia o indiferencia de los actores, o que propicie la inseguridad jurídica”. 4.2. La jurisprudencia constitucional ha identificado cinco criterios orientadores para que el juez de tutela pueda determinar, en cada caso, si se ha cumplido con el requisito de la inmediatez.
Tales criterios se precisaron en la sentencia SU-391 de 2016, así: “(i) La situación personal del peticionario: debe analizarse la situación personal del peticionario, pues en determinados casos esta hace desproporcionada la exigencia de presentar la acción de tutela en un término breve; (ii) El momento en el que se produce la vulneración: pueden existir casos de vulneraciones permanentes a los derechos fundamentales.
En estos casos, para analizar la inmediatez el juez de tutela no debe contar el término desde el momento en el que la vulneración o amenaza inició hasta la fecha de presentación de la tutela, sino que debe tomar en cuenta el tiempo por el que esta se prolongó; (iii) La naturaleza de la vulneración: existen casos donde se presenta un nexo causal entre el ejercicio inoportuno de la acción de tutela y la vulneración de los derechos de los interesados.
De acuerdo con este criterio, el juez debe analizar si la demora en la presentación de la tutela guarda relación con la situación de vulneración de derechos fundamentales que alega el peticionario; (iv) La actuación contra la que se dirige la tutela: la jurisprudencia constitucional ha señalado que el análisis de la inmediatez puede variar dependiendo de la actuación que se identifica como vulneratoria de los derechos invocados en la tutela.
Específicamente, ha señalado que este análisis debe ser más estricto tratándose de acciones de tutela contra providencias judiciales y (v) Los efectos de la tutela: la Corte ha considerado que, aún si se encuentra un motivo que justifique la demora en la interposición de la tutela, el juez debe tener en cuenta los efectos que esta tendría en los derechos de terceros si se declarara procedente” 4.3.
Específicamente, en torno a la verificación de este presupuesto, cuando la tutela que se analiza está dirigida contra una providencia judicial, la Sala Plena de esta Corporación en sentencia de unificación del 5 de agosto de 2014 estableció como regla general, que el mecanismo de amparo debe promoverse en un plazo máximo de seis meses contados a partir de la notificación de la sentencia o providencia objeto de reproche constitucional, límite temporal que también ha sido acogido por la Corte Constitucional.
Dicho término razonable para ejercer la acción de tutela, se estableció en consideración a «la naturaleza del acto jurisdiccional, los plazos previstos en la ley para la interposición de los recursos ordinarios y extraordinarios contra las mismas, el derecho a la tutela judicial efectiva y la necesidad de que las situaciones jurídicas resueltas logren certeza y estabilidad». 4.4.
Explicado lo anterior, la Sala advierte que en el caso no se satisface el requisito de la inmediatez, ya que las providencias controvertidas se profirieron hace aproximadamente 27 años. Situación que, notoriamente, va en contravía del lapso señalado por la jurisprudencia de esta corporación, relativo a seis meses entre la notificación de la providencia reprochada y la interposición de la acción de tutela.
La prueba de esta afirmación consiste en que el auto que resolvió el recurso extraordinario de revisión se profirió el 16 de noviembre de 1993 y la providencia que resolvió la súplica, el 1° de febrero de 1994. De forma que es evidente que entre la notificación de las providencias cuestionadas y la interposición de la solicitud de amparo constitucional trascurrió un periodo de tiempo muy superior al mencionado.
Y aunque en principio el solo paso del tiempo no demuestra la inobservancia de este requisito, en el caso se considera que dicha condición no se cumple, en la medida que la situación del tutelante no presenta ese carácter de urgencia ante la presunta vulneración de derechos fundamentales, pues ha trascurrido un periodo excesivo al plazo razonable fijado por la jurisprudencia constitucional.
La Sala considera que si el actor realmente se hubiera encontrado en una situación de verdadera urgencia –elemento característico de la acción de tutela– no hubiese permitido que pasara tanto tiempo, seguramente habría solicitado la protección tan pronto ocurrió la presunta transgresión de sus derechos. Asimismo, al revisar las pautas establecidas por la Sala Plena del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional no se encuentra acreditada una situación que justifique la interposición de la acción de tutela luego de transcurrido ese tiempo.
De hecho, la parte actora no presentó ninguna excusa ni algún argumento del cual se desprendan las razones por las que se dejó transcurrir ese lapso. Simplemente, no hubo mención sobre este aspecto. 4.5. En consecuencia, al encontrar que la tutela no se interpuso dentro del lapso prudencial establecido por la jurisprudencia de esta corporación y al no observar una justificación para dicha dilación por parte del tutelante, se declarará la improcedencia de la acción de tutela a falta del requisito de inmediatez.
En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1. Declarar la improcedencia de la acción de tutela presentada por José Jairo Zambrano Ayala, por las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 2.
Notificar la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito. 3. Publicar la presente decisión en la página web del Consejo de Estado. 4. De no ser impugnada, enviarla a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cópiese, notifíquese y cúmplase Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha. (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidenta de la Sala (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA Consejero (Firmado electrónicamente) JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Consejero ----------------------- [1] No se obtuvo información acerca del sentido de la providencia de 7 de diciembre de 1990 ni del escrito de demanda ni de las contestaciones ni de las pruebas allegadas. [2] Decreto 2591 de 1991, Art. 1º: “Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto”. [3] Los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) que el actor indique los hechos y las razones en que se fundamenta la acción; ii) el accionante haya utilizado todos los mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales (subsidiariedad); iii) que la acción se haya interpuesto en un término prudencial (inmediatez); iv) que el asunto sea de evidente relevancia constitucional; y v) que no se trate de una decisión proferida en sede de tutela. [4] Los requisitos especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) defecto orgánico, ii) defecto procedimental, iii) defecto fáctico, iv) defecto material o sustantivo, v) defecto por error inducido, vi) defecto por falta de motivación, vii) defecto por desconocimiento del precedente y viii) defecto por violación directa de la Constitución.