ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA POR INCUMPLIMIENTO DE LOS REQUISITOS DE INMEDIATEZ Y FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA / SENTENCIA DE UNIFICACIÓN- Cambio drástico puede constituir un hecho nuevo que permite flexibilizar el requisito de inmediatez / RECURSOS EXTRAORDINARIOS DE UNIFICACION DE JURISPRUDENCIA Y REVISIÓN - No excusan incumplimiento del requisito de inmediatez / PANDEMIA POR COVID 19 – No justifica no ejercer oportunamente la acción Frente a los fallos proferidos dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con número de radicado 50001-33-33-002-2013-00057-01 (…) Se encuentra que la mencionada providencia se notificó por oficio el 12 de enero de 2017, por lo que el término de 6 meses para presentar la demanda de tutela contra aquellos vencía el 13 de julio siguiente, no obstante, el amparo constitucional se presentó hasta el 13 de agosto de 2020, es decir, tres (3) años y siete (7) meses después de la respectiva notificación del fallo demandado (…) Respecto de la sentencia de unificación proferida el 21 de junio de 2018 por la Sección Segunda de esta Corporación (…) no se avizora que el señor [J.E.L.R.] hubiera obrado al interior del proceso como parte, tercero interesado, coadyuvante o impugnador, por lo que no se encuentra acreditado el presupuesto de la legitimación en la causa por activa.
Ahora bien, en relación con lo expuesto por el A Quo al afirmar que según la jurisprudencia constitucional en aquellos casos en que una sentencia de unificación produce un cambio drástico en la jurisprudencia reguladora de una materia y tiene vocación de universalidad (…) se debe flexibilizar el requisito de la inmediatez, permitiendo que el término se cuente a partir del fallo unificador, verifica la Sala que aún bajo esta hipótesis la parte actora presentó acción constitucional contra dicho fallo unificador mucho tiempo después, por lo que, una vez más, no se acredita el requisito de la inmediatez, pues la referida providencia unificadora fue notificada a través de correo electrónico el 29 de junio de 2018, por lo que, si el actor consideraba que algún aparte de la sentencia lo afectaba, debía presentar la acción constitucional dentro del término de 6 meses, sin embargo, no lo hizo, pues la acción constitucional se presentó dos (2) años, un (1) mes y quince (15) días después, estando claramente superado el término considerado como razonable.
Finalmente, respecto del auto ADP-001080 de 11 de febrero de 2019 proferido por la UGPP, tampoco se advierte satisfecho el presupuesto de la inmediatez, pues transcurrió un (1) año, seis (6) meses y dos (2) días, entre la expedición del referido auto y la fecha en que la parte actora radicó su solicitud de amparo. (…) las decisiones que se profieren en el trámite del recurso extraordinario de revisión o de unificación de jurisprudencia y aquellas que se dictan en el proceso ordinario, en este caso, el de nulidad y restablecimiento del derecho, no constituyen una unidad jurídica, pues si se aceptara dicha tesis, tendría que admitirse también que esos recursos extraordinarios son una instancia adicional de los procesos ordinarios (…) [E]stos recursos extraordinarios son un proceso nuevo, con trámite y etapas propios, por lo que no son, en definitiva, una tercera instancia. (…).
Razón por la cual no hay motivo para contabilizar el término de seis meses desde la fecha de notificación de estos recursos, los cuales fueron desestimados por cuantía y por improcedentes, según lo expone el mismo actor en su demanda. (…) en el marco de la actual emergencia sanitaria y, en aras de evitar la propagación del virus Covid-19, se decretaron medidas de aislamiento preventivo obligatorio, por lo que, el Consejo Superior de la Judicatura dispuso el cierre de sedes judiciales y la suspensión de términos judiciales, aun así, además de advertir que dicha suspensión no contemplaba la acción de tutela, las mismas comenzaron a partir del 16 de marzo, fecha en la cual, ya se encontraba vencida la oportunidad del actor para interponer la presente demanda.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN A Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá D.C., dieciséis (16) de diciembre de dos mil veinte (2020). Radicación número: 11001-03-15-000-2020-03716-01 (AC) Actor: JORGE ELIÉCER LÓPEZ ROMERO Demandado: CONSEJO DE ESTADO - SECCIÓN SEGUNDA Y OTROS Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – Requisitos / ACCIÓN DE TUTELA - Improcedencia / INMEDIATEZ - No se presentó la demanda en un término razonable.
Se decide la impugnación instaurada por el señor Jorge Eliécer López Romero contra la sentencia de 14 de septiembre de 2020 proferida por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, mediante la cual se declaró improcedente el amparo solicitado. I. A N T E C E D E N T E S 1. La demanda El señor Jorge Eliécer López Romero interpuso, en nombre propio, demanda de tutela contra el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Villavicencio, el Tribunal Administrativo del Meta, el Consejo de Estado - Sección Segunda y la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (en adelante la UGPP), por considerar vulnerados sus derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia, debido proceso, igualdad, seguridad social y vida en condiciones dignas, con ocasión de la violación directa a la Carta Política en que incurrieron las autoridades accionadas, al proferir respectivamente las sentencias de 3 de junio de 2014, 15 de diciembre de 2016, 21 de junio de 2018 y el auto de 11 de febrero de 2019, mediante los cuales se negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia. Según se narra en el libelo introductorio, el señor Jorge Eliécer López Romero, a través de apoderado judicial, interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho1 contra la Caja Nacional de Previsión Social, hoy UGPP, con el fin de que se declarara la nulidad de las Resoluciones 000859 del 12 de enero de 2006, PAP011631 del 31 de agosto de 2010 y UGM029830 del 30 de enero de 2012, proferidas por la entidad demandada, por medio de las cuales se negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia, de la cual, según afirma, tiene derecho en virtud de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y 91 de 1989.
Mediante sentencia de 3 de junio de 2014, el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Villavicencio negó las pretensiones de la demanda, toda vez que, la pensión gracia es reconocida únicamente a los profesores que acrediten veinte años de servicios en instituciones educativas del orden departamental, municipal o distrital.
Además, a su juicio, no es posible acumular tiempos en el orden nacional con el territorial. También, señaló que se debe demostrar que el rubro presupuestal con el cual se pagaron las labores del docente no podía ser proveniente de recursos nacionales. Con base en ello, concluyó que el accionante no acreditaba ninguna de las mencionadas condiciones.
A instancias del recurso de apelación, el Tribunal Administrativo del Meta, a través del fallo de 15 de diciembre de 2016, confirmó la decisión. Inconforme con lo anterior, la parte actora interpuso los recursos extraordinarios de unificación de jurisprudencia y revisión, los cuales fueron desestimados por la cuantía y por improcedentes. Posteriormente, el 17 de septiembre de 2018, a través de memorial, el accionante de nuevo solicitó a la UGPP que le reconociera y pagara la pensión gracia, sustentado en las reglas contenidas en la sentencia de unificación de 21 de junio de 2018, proferida por el Consejo de Estado – Sección Segunda.
Dicha petición fue resuelta de forma negativa a través del auto ADP-001080 de 11 de febrero de 2019. El accionante afirma que las autoridades demandadas incurrieron en violación directa a la Constitución Política por cuanto las providenciales judiciales demandadas “riñen de manera abierta con los derechos fundamentales contemplados en la constitución”.
El actor considera que la referida sentencia de unificación lo excluye de acceder a la administración de justicia, con motivo de la fijación de un nuevo precedente en materia de pensión gracia. Lo anterior, por cuanto su proceso judicial fue resuelto antes de que fuera proferida la citada providencia unificadora y, pese a tener el derecho al reconocimiento y pago de la pensión de gracia, no puede solicitarlo porque el numeral 3.9 de esa sentencia indica que tiene efectos retrospectivos solo para los asuntos aún no resueltos y, los casos respecto de los cuales haya operado la cosa juzgada, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables, como es su caso.
Por lo anterior, adujo que la cosa juzgada y la seguridad jurídica no pueden prevalecer sobre otros principios de mayor valor como es su derecho a devengar la pensión económica objeto de su reclamo. 2. Trámite procesal e intervenciones 2.1. Mediante auto del 21 de agosto de 2020, la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, admitió la demanda y ordenó notificar a las partes. 2.2.
La UGPP manifestó que la presente tutela deviene improcedente, toda vez que la parte actora no cumplió con la carga argumentativa que se exige para sustentar una solicitud de amparo constitucional. Además, indicó que la acción de tutela no es el mecanismo judicial adecuado para reclamar el reconocimiento y pago de prestaciones de carácter laboral, pues en virtud de su carácter residual y subsidiario, se exige un perjuicio irremediable, situación que no se acredita en el presente caso.
Aunado a ello, señaló que no se evidencia vulneración alguna de los derechos deprecados por el actor. Adujo que el accionante ha tenido la oportunidad de actuar ante la administración a través de diferentes peticiones que han sido resueltas en debida forma. Finalmente, señaló que los reclamos efectuados sobre el eventual derecho a acceder a la pensión gracia ya fueron resueltos por la respectiva jurisdicción y ante los jueces naturales, razón por la cual, tal asunto está revestido de cosa juzgada2. 2.3.
Los demás guardaron silencio. 3. La sentencia de primera instancia La Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, en sentencia de 14 de septiembre de 2020, declaró improcedente la presente acción de tutela, al considerar que no cumplió con el requisito de la inmediatez y legitimación en la causa por activa. Para tal efecto, el A quo consideró tres asuntos por resolver: El primer asunto fue la sentencia de unificación dictada el 21 de junio de 2018 por la Sección Segunda de esta Corporación, respecto de la cual, encontró insatisfecho el presupuesto de legitimación en la causa por activa, por cuanto dentro de ese proceso el actor no acudió como parte, tercero interesado, ni obró como coadyuvante o impugnador.
El segundo tema fue las sentencias de instancia proferidas dentro de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada por el actor, frente a las cuales, observó que no se acreditó el requisito de inmediatez. Para ello, contabilizó el tiempo transcurrido entre la fecha de notificación de la sentencia de segunda instancia -12 de enero de 2017- y la fecha en que, según este, se interpuso la acción constitucional -18 de agosto de 2020-, encontrando así, superado el término razonable de los seis (6) meses, pues, el actor demandó por vía de tutela a los tres (3) años, siete (7) meses y seis (6) días.
Además, precisó que teniendo en cuenta lo establecido por la Corte Constitucional3 en aquellos casos en los que una sentencia de unificación haya producido un cambio drástico en la jurisprudencia reguladora de una materia y tenga vocación de universalidad, se debe flexibilizar el requisito de la inmediatez, permitiendo que el término se cuente a partir del fallo unificador.
Sin embargo, una vez contabilizó el tiempo transcurrido entre la fecha de notificación de la providencia -29 de junio de 2018- y la fecha en la cual se interpuso la tutela, encontró que habían transcurrido dos (2) años, un (1) mes y veintiséis (26) días, superando así el término razonable. Por último, se refirió a la respuesta brindada por la UGPP al actor, respecto de la cual, tampoco encontró acreditado el requisito de la inmediatez, puesto que, el tiempo transcurrido entre la respuesta emitida por la entidad a través el auto ADP-001080 el 11 de febrero de 2019 y la presentación de la tutela, supera el término razonable, al haber pasado un (1) años, seis (6) meses y siete (7) días.
Finalmente, el juez de tutela de primera instancia avizoró que la parte actora no argumentó una justificación razonable que explicara su tardanza en acudir al mecanismo constitucional con el fin de que fueran amparados sus derechos fundamentales. 4. La impugnación La parte demandante interpuso impugnación contra la anterior decisión; para el efecto, señaló que la sección interpretó mal la solicitud de amparo, pues lo que solicita es que se le dé la oportunidad de acceder a la administración de justicia, para reclamar la pensión de gracia que le fue negada por la interpretación errónea del Consejo de Estado, equivocación que fue superada el día 21 de junio de 2018 mediante sentencia CE-SUJ-SII-11-2018, que corrige el error histórico de interpretación con el cual le negaron sus derechos.
Al respecto, señala que “no pretendo revocar ese fallo para ese caso en concreto, lo que realmente estoy indicando es que por tratarse de una sentencia de unificación, ella no solo profirió efectos inter partes, sino que fue más allá y generó efectos erga omnes que me afectaron gravemente, pues este aparte es el que me está restringiendo el acceso a la administración de justicia, y a sabiendas que la interpretación errónea ocasionó daños antijurídicos a los trabajadores que tuvieron la mala fortuna de reclamar a destiempo, cerró la puerta a futuras correcciones por vía administrativa o judicial”.
Manifestó que el A Quo no tuvo en cuenta los recursos extraordinarios de revisión y unificación de jurisprudencia que le fueron negados; igualmente, como tampoco tuvo en cuenta que se está proponiendo la acción constitucional en contra de un aparte de la sentencia de unificación CE-SUJ-SII-11-2018, proferida por el Consejo de Estado. Adujo que por ser una acción constitucional con efectos intuitu personae que contraría abiertamente la Constitución Política, se puede proponer en cualquier tiempo.
En razón a la justificación de no presentar la acción de tutela antes de la fecha en que se hizo, adujo el actor que, en virtud de la sentencia SU-108 de 2018, cuando se trata de tutela contra providencia judicial en la cual se pretenda la indexación de la primera mesada pensional, el requisito de la inmediatez se flexibiliza. Para lo cual señaló que: (i) es una persona que tiene 66 años de edad y vive en la zona rural del municipio del Guaviare, (ii) no posee un amplio conocimiento en asuntos jurídicos y, pese a ello, acudió a la presente acción sin apoderado judicial y, (iii) el aislamiento preventivo obligatorio generado por la emergencia sanitaria dificultó la tarea de recoger documentación de información necesaria para poder presentar la acción de tutela4.
IV. C O N S I D E R A C I O N E S 1. Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en fallo de 31 de julio de 2012, unificó la postura en relación con la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales5. Posteriormente, a través de una nueva sentencia de unificación, la Sala Plena de la Corporación adoptó los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial y reiteró que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 Constitucional y, por ende, se consideró que el amparo frente a decisiones judiciales no puede ser ajeno a esas características6.
Con fundamento en lo anterior, esta Corporación ha sostenido que los requisitos generales para la procedencia del mecanismo de amparo de derechos fundamentales que deben ser cuidadosamente verificados son7: - Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. - Que se hayan agotado todos los medios –ordinarios y extraordinarios– de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio ius fundamental irremediable. - Que se cumpla el requisito de la inmediatez. - Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que esta tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora. - Que la accionante identifique, de manera razonable, tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial, siempre que esto hubiere sido posible; y, - Que no se trate de sentencias de tutela.
A su turno, los requisitos específicos de procedencia que ha precisado la jurisprudencia constitucional en la sentencia C-590 de 2005, acogida por la Sala Plena de esta Corporación, hacen referencia a los denominados defectos (i) orgánico, (ii) procedimental absoluto, (iii) fáctico, (iv) material o sustantivo, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) por desconocimiento del precedente, y (viii) violación abierta y flagrante de la Carta Política.
Así pues, le corresponde al juez de tutela verificar el cumplimiento estricto de todos los requisitos generales, de tal manera que, una vez superado ese examen formal, pueda constatar si se configura, por lo menos, uno de los defectos arriba mencionados, los cuales deben ser alegados por el interesado8. Adicional a los requisitos antes indicados, en punto a las sentencias proferidas por las altas cortes, en ella, el Consejo de Estado, la jurisprudencia constitucional ha exigido que el accionante debe cumplir con un requisito de procedencia adicional, consistente en demostrar la existencia de una abierta contradicción entre la providencia acusada y la Constitución. Así, cuando se controvierten providencias judiciales dictadas por las altas cortes, como ocurre en el caso bajo estudio, la Corte Constitucional ha establecido que además de verificar el cumplimiento de los requisitos generales y los especiales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, se debe evidenciar “la configuración de una anomalía de tal entidad que exija la imperiosa intervención del juez constitucional”.
Puntualmente, en Sentencia SU–573 de 2017, la Corte Constitucional señaló: “Además de los anteriores requisitos, cuando se trate de acciones de tutela contra providencias proferidas por la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado, se ha determinado un criterio adicional, en atención a que ‘dichos organismos judiciales son los llamados a definir y unificar la jurisprudencia en sus respectivas jurisdicciones’9.
En este sentido, la sentencia SU-917 de 2010, reiterada en la SU-050 de 2017, determinó que: ‘La tutela contra providencias judiciales de las altas Corporaciones es más restrictiva, en la medida en que sólo tiene cabida cuando una decisión riñe de manera abierta con la Constitución y es definitivamente incompatible con la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional al definir el alcance y límites de los derechos fundamentales o cuando ejerce el control abstracto de constitucionalidad, esto es, cuando se configura una anomalía de tal entidad que exige la imperiosa intervención del juez constitucional.
En los demás eventos los principios de autonomía e independencia judicial, y especialmente la condición de órganos supremos dentro de sus respectivas jurisdicciones, exigen aceptar las interpretaciones y valoraciones probatorias aun cuando el juez de tutela pudiera tener una percepción diferente del caso y hubiera llegado a otra conclusión’.
“Así las cosas, para determinar la procedencia de la acción de tutela contra una providencia judicial proferida por una Alta Corporación, la jurisprudencia constitucional ha delimitado tres requisitos: (i) el cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales; (ii) el cumplimiento de uno de los requisitos especiales de procedencia; y (iii) la configuración de una anomalía de tal entidad que exija la imperiosa intervención del juez constitucional”.
En cuanto al trámite de impugnación, la competencia de quien conoce el asunto se ve circunscrita a las razones o motivos de inconformidad con el proveído que es objeto de ataque, con la particularidad de que estando de por medio derechos y garantías fundamentales, el juez, tribunal o alta Corporación, tiene plenas facultades para efectuar un análisis integral, por así exigirlo el restablecimiento y protección de los derechos fundamentales imprecados. 2.
Análisis de la Sala Corresponde a la Sala determinar si la solicitud de amparo cumple los requisitos generales de la tutela contra providencia judicial, específicamente, el de la inmediatez y la legitimación en la causa por activa. En caso de que se cumplan, se deberá abordar el estudio de fondo del asunto, con el fin de establecer si las entidades accionadas incurrieron en la vulneración de derechos alegados por el actor.
Ab initio, la Sala advierte que, el presente asunto no cumple el requisito de la inmediatez. En relación con el aludido presupuesto para la interposición de demandas de tutela contra providencias judiciales, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación ha considerado, lo siguiente: “Es de la esencia de este medio de defensa judicial la urgencia en la protección de las garantías constitucionales y el respeto a la seguridad jurídica y los derechos de terceros afectados.
“(…) De ahí que la reacción inmediata o pronta frente a la situación que vulnera o amenaza vulnerar un derecho fundamental sea un elemento consustancial para la protección que se ofrece. “Este requisito que opera de forma general frente a todas las acciones de tutela, es más estricto cuando se interpone contra providencias judiciales, por lo que, como lo ha sostenido la Corte Constitucional, ‘si se deja pasar un tiempo significativo desde el hecho vulneratorio de los derechos, ‘resulta claramente desproporcionado el control constitucional de una providencia judicial por la vía de tutela’10’11.
“Por tal razón, debe mediar un término razonable entre la ejecutoria de la decisión judicial que se aduce como violatoria de los derechos fundamentales del accionante y la presentación de la acción de tutela para buscar su amparo12. “Tal aseveración es razonable toda vez que, ‘de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos’13.
“(…) Justamente, porque la acción de tutela es un medio excepcional para la protección pronta y eficaz de tales derechos, se requiere que la acción se ejerza en un tiempo razonable, prudencial, requisito que garantiza la realización del principio de seguridad jurídica y, por ende, el de la cosa juzgada, al asegurar que la decisión judicial alcance el grado de certeza material, que la hace definitiva e inmutable.
“Anótase que el término o plazo de inmediatez no es único. Eso explica que las diversas secciones del Consejo de Estado hayan fijado pautas diferentes sobre este aspecto14. “Por eso, la Sala Plena, como regla general, acoge un plazo de seis meses, contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia, según el caso, para determinar si la acción de tutela contra providencias judiciales se ejerce oportunamente” (negrillas y subrayado del original).
En ese sentido, esta Corporación ha establecido que para efectos de establecer si la acción de tutela contra providencia judicial se ejerció oportunamente, es decir, que se cumple con el requisito de la inmediatez, se debe verificar que se haya presentado dentro de los 6 meses siguientes a la notificación o ejecutoria de la providencia cuestionada, según el caso.
Ahora bien, en el presente asunto, se observa que la parte accionante cuestiona las siguientes decisiones: i) el fallo de primera instancia de 3 de junio de 2014 proferido por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Villavicencio, ii) el fallo de segunda instancia de 15 de diciembre de 2016 emitido por el Tribunal Administrativo del Meta, iii) la sentencia de unificación de 21 de junio de 2018, proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado y, iv) el auto ADP-001080 del 11 de febrero de 2019 expedido por la UGPP.
Respecto a cada una de las decisiones cuestionadas, la Sala observa lo siguiente: 1. Frente a los fallos proferidos dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con número de radicado 50001-33-33-002-2013-00057-01, en el cual obró como demandante el señor Jorge Eliécer López Romero, con el fin de verificar si se acredita el requisito de la inmediatez, se tendrá en cuenta el fallo de segunda instancia proferido por el Tribunal Administrativo del Meta, toda vez que este fue el que resolvió de manera definitiva la litis.
Se encuentra que la mencionada providencia se notificó por oficio el 12 de enero de 201715, por lo que el término de 6 meses para presentar la demanda de tutela contra aquellos vencía el 13 de julio siguiente, no obstante, el amparo constitucional se presentó hasta el 13 de agosto de 2020, es decir, tres (3) años y siete (7) meses después de la respectiva notificación del fallo demandado, siendo evidente que no se demandó en el plazo establecido jurisprudencialmente, tornándose improcedente la acción. 2.
Respecto de la sentencia de unificación proferida el 21 de junio de 2018 por la Sección Segunda de esta Corporación, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho16, se tiene que actuó como parte demandante la señora Gladys Amanda Hernández Triana y como parte demandada la UGPP y, tal como lo manifestó el juez constitucional de primera instancia, no se avizora que el señor Jorge Eliécer López Romero hubiera obrado al interior del proceso como parte, tercero interesado, coadyuvante o impugnador, por lo que no se encuentra acreditado el presupuesto de la legitimación en la causa por activa.
Ahora bien, en relación con lo expuesto por el A Quo al afirmar que según la jurisprudencia constitucional17 en aquellos casos en que una sentencia de unificación produce un cambio drástico en la jurisprudencia reguladora de una materia y tiene vocación de universalidad, es decir, fallos que no simplemente solucionan un caso concreto al ser sus efectos son erga omnes, se debe flexibilizar el requisito de la inmediatez, permitiendo que el término se cuente a partir del fallo unificador, verifica la Sala que aún bajo esta hipótesis la parte actora presentó acción constitucional contra dicho fallo unificador mucho tiempo después, por lo que, una vez más, no se acredita el requisito de la inmediatez, pues la referida providencia unificadora fue notificada a través de correo electrónico el 29 de junio de 201818, por lo que, si el actor consideraba que algún aparte de la sentencia lo afectaba, debía presentar la acción constitucional dentro del término de 6 meses, sin embargo, no lo hizo, pues la acción constitucional se presentó dos (2) años, un (1) mes y quince (15) días después, estando claramente superado el término considerado como razonable. 3.
Finalmente, respecto del auto ADP-001080 de 11 de febrero de 2019 proferido por la UGPP, tampoco se advierte satisfecho el presupuesto de la inmediatez, pues transcurrió un (1) año, seis (6) meses y dos (2) días, entre la expedición del referido auto y la fecha en que la parte actora radicó su solicitud de amparo. En este punto, se debe aclarar que la fecha de presentación de esta acción constitucional fue el 13 de agosto del presente año19 y no el 18 de agosto como se afirmó en el fallo de primera instancia; sin embargo, aun así, la presente demanda de tutela sigue siendo improcedente por incumplir el requisito general de la inmediatez, pues el tiempo transcurrido continúa superando el término jurisprudencialmente establecido de 6 meses.
Por otro lado, frente al requisito de inmediatez, el accionante manifestó en su escrito de impugnación que el juez constitucional en primera instancia no consideró los recursos extraordinarios de unificación de jurisprudencia y revisión que presentó; sin embargo, debe recordarse que esta Corporación, como se indicó en párrafos precedentes, ha manifestado que el plazo de 6 meses se debe contabilizar desde la notificación de la providencia que se cuestiona y, excepcionalmente, se ha contabilizado dicho término desde la ejecutoria de la decisión, en los casos en que se haya realizado un trámite adicional con ocasión del fallo, como lo sería una solicitud de aclaración, de corrección o de adición de sentencia o, incluso, una solicitud de nulidad, siempre y cuando no sean abiertamente improcedentes20.
Igualmente, se ha establecido que las decisiones que se profieren en el trámite del recurso extraordinario de revisión o de unificación de jurisprudencia y aquellas que se dictan en el proceso ordinario, en este caso, el de nulidad y restablecimiento del derecho, no constituyen una unidad jurídica, pues si se aceptara dicha tesis, tendría que admitirse también que esos recursos extraordinarios son una instancia adicional de los procesos ordinarios, criterio que fueron descartados así: “El Recurso Extraordinario de Revisión no constituye una instancia adicional, la tercera en este caso, en la que los interesados pueden replantear el asunto objeto del litigio original para que el Juez de la Revisión lo reexamine o analice una vez más, en consecuencia no estamos frente a una causal que constituya un motivo para expresar un impedimento o formular una recusación dada la ausencia de vínculo jurídico y en esa medida tampoco existe razón que inhabilite legalmente a los señores Consejeros de la Sección Tercera, Subsección “B”, para emitir un pronunciamiento en un proceso diferente.
“En efecto, con la demanda de revisión se inicia una instancia que cuenta con trámite propio y diferentes etapas procesales que se enmarcan dentro del debido proceso, hasta culminar con un fallo que define sobre la legalidad de una sentencia ejecutoriada, razón por la cual no hay lugar a afirmar que los señores Consejeros de Estado de la Sección Tercera, Subsección “B”, ni los parientes mencionados en los preceptos transcritos, conocieron del proceso o realizaron cualquier actuación en “instancia anterior”, pues con el fallo dictado por dichos Magistrados se puso fin a un proceso de dos instancias que es diferente al nuevo que se inicia con la demanda de revisión y en esa medida no existen razones para desvincularlos del conocimiento del presente asunto.
“Al quedar determinado que, frente a los medios excepcionales de impugnación previstos en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el Recurso Extraordinario de Revisión constituye un nuevo proceso, es el caso aplicar lo dispuesto en el artículo 249 ibídem, en cuanto dispone que la competencia para conocer de los que se interponen contra las sentencias dictadas por las Secciones o Subsecciones de esta Corporación, es de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo sin excluir a los de la Sección que suscribió la sentencia…21.
“El hecho de que el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia sea de tipo correctivo tiene importantes consecuencias prácticas. En efecto, la naturaleza extraordinaria del recurso hace que, como se dijo, este solo proceda respecto de sentencias que han puesto fin a un proceso en única o segunda instancia y ello, a su vez, significa que su trámite debe entenderse como una nueva actuación que, en tal virtud, ha de estar reglada por la ley vigente al tiempo de su iniciación. Es preciso entender que los recursos extraordinarios no conforman una unidad con el proceso judicial primigenio y, por consiguiente, los de revisión y unificación jurisprudencial contenidos en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo sí son procedentes respecto de aquellos procesos judiciales que se iniciaron, tramitaron y terminaron bajo el imperio de leyes anteriores a la vigencia de aquel22.
En efecto, estos recursos extraordinarios son un proceso nuevo, con trámite y etapas propios, por lo que no son, en definitiva, una tercera instancia. Por tanto, a juicio de la Sala, no resulta válido el argumento expuesto por el actor, quizás para justificar la presentación tardía de la solicitud de amparo, pues son procesos diferentes al primigenio y de los cuales el actor en sede de tutela no ataca nada.
Razón por la cual no hay motivo para contabilizar el término de seis meses desde la fecha de notificación de estos recursos, los cuales fueron desestimados por cuantía y por improcedentes, según lo expone el mismo actor en su demanda. Por otra parte, se observa que, tal y como lo afirma la parte actora, tratándose de tutela contra providencia judicial en la cual se busca la indexación de la primera mesada pensional, para acreditar el requisito de inmediatez, el juez constitucional debe considerar las circunstancias particulares del caso concreto, que justifiquen de forma razonada la tardanza del accionante en presentar la acción. Al respecto, la Corte Constitucional dijo: “Así, el juzgador podrá tener en cuenta, entre otros, los siguientes elementos: (i) Que exista una razón justificada que explique por qué el accionante no interpuso la acción de tutela dentro de un plazo razonable y justifique la tardanza en actuar, tal como podría ser (a) la ocurrencia de un evento que constituya fuerza mayor o caso fortuito, (b) la incapacidad o imposibilidad del actor para interponer la tutela en un término razonable, o (c) que sobrevenga un hecho nuevo que cambie de manera drástica las circunstancias del caso concreto y que, de justificar la tardanza en un hecho nuevo, la acción de tutela se interponga dentro de un plazo razonable frente a la ocurrencia del hecho nuevo;
(ii) Que durante el tiempo en el que se presentó la tardanza en la interposición de la acción de tutela, se evidencie que existió diligencia de parte del accionante en la gestión de la indexación de su mesada pensional, lo cual contribuye a demostrar, prima facie, el carácter actual y permanente del daño causado al accionante por la vulneración a sus derechos fundamentales.
Asimismo, en el que haya habido una ausencia de actividad por parte del accionante en el trámite de la indexación de la pensión, que se deba a circunstancias que constituyan un evento de fuerza mayor o caso fortuito, o que se presente debido a la incapacidad o imposibilidad del actor de realizar dichos trámites; el juez constitucional tendrá en cuenta estas circunstancias para analizar este criterio.
(iii) Que se acredite la existencia de circunstancias que pongan al accionante en una situación de debilidad manifiesta, por cuenta de la cual resulte desproporcionado solicitarle la interposición de la acción de tutela dentro de un plazo razonable. Dicha debilidad manifiesta se acredita a partir de las condiciones particulares del actor, al igual que con la presencia de prácticas abusivas de las entidades encargadas de reconocer y pagar la respectiva pensión.”23 Ahora bien, evaluando los argumentos expuestos por el demandante en el escrito de impugnación, como justificación a su tardanza para interponer la acción de tutela, esta Subsección, observa que, que el hecho de ser una persona de 66 años de edad que vive en la zona rural del municipio del Guaviare, no tener conocimientos jurídicos y no acudir a tiempo a este mecanismo constitucional porque con la pandemia se le dificultó reunir la información necesaria, no son explicaciones que la Sala considere relevantes para flexibilizar el término de inmediatez; toda vez que la acción de tutela es un mecanismo constitucional que puede ser ejercido por cualquier persona que considere vulnerado o amenazado uno de sus derechos fundamentales, quien podrá actuar por sí misma o mediante apoderado judicial.
Por lo tanto “no se requiere ser abogado, ni tener conocimientos jurídicos, ni mucho menos saber escribir, es decir, la Constitución y la ley no exigen calidad alguna para el sujeto activo de la acción”24 (se resalta). Por otra parte, en el marco de la actual emergencia sanitaria y, en aras de evitar la propagación del virus Covid-19, se decretaron medidas de aislamiento preventivo obligatorio, por lo que, el Consejo Superior de la Judicatura dispuso el cierre de sedes judiciales y la suspensión de términos judiciales, aun así, además de advertir que dicha suspensión no contemplaba la acción de tutela, las mismas comenzaron a partir del 16 de marzo, fecha en la cual, ya se encontraba vencida la oportunidad del actor para interponer la presente demanda.
Al respecto esta Subsección ha señalado que, en atención a la referida emergencia sanitaria y, con el fin de garantizar el acceso a la administración de justicia, es posible flexibilizar el término establecido para verificar el cumplimiento del requisito de inmediatez, siempre que, este confinamiento sea el que le impida ejercer el mecanismo de la acción de tutela: “Pues bien, es cierto que esta Subsección, en atención a la emergencia sanitaria que afronta el país y que dio lugar al confinamiento para evitar la propagación del COVID-19, ha establecido que en algunos casos es posible flexibilizar la exigencia del requisito de la inmediatez, en aras de garantizar el derecho de acceso a la administración de justicia de los ciudadanos25.
“No obstante, en el presente asunto no es procedente flexibilizar dicho requisito, dado que el confinamiento que señala el apoderado del accionante le impidió contar con los documentos necesarios para la elaboración y presentación de la demanda de tutela comenzó a regir el 25 de marzo de 2020, esto es, cuando faltaban tan solo 15 días para que venciera el término de los 6 meses, lo que implica que se conocían de sobra los planteamientos y argumentos de la autoridad judicial accionada para revocar la decisión de primera instancia y negar las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho fundamento de este trámite constitucional, el que, tal como lo establece el artículo 14 del Decreto 2591 de 1991, podía ser ejercido ‘sin ninguna formalidad o autenticación, por memorial, telegrama u otro medio de comunicación que se manifieste por escrito…’ “En ese sentido, la Sala advierte que el hecho de que no se presentara la demanda de tutela dentro del plazo considerado como razonable por la Corporación para promover la acción de tutela, lo que evidencia es la falta de diligencia del accionante para acudir a la acción constitucional en defensa de los derechos fundamentales que alega como vulnerados.” (Negrilla fuera del texto)26.
En el presente asunto, se evidencia precisamente una falta de diligencia por parte del actor para acudir a este mecanismo constitucional, pues los términos son evidentemente superiores a los 6 meses -la mayoría supera el año-, por lo que la emergencia sanitaria de estos últimos meses no puede ser excusa para justificar la inactividad del actor.
Por todo lo anterior, para esta Sala no son de recibo los argumentos presentados por la parte accionante, toda vez que, las razones que aduce no justifican en forma alguna su tardanza; además, se observa que la carga de acudir oportunamente al juez constitucional no resulta desproporcionada, ya que en el proceso no está acreditado que el accionante se encontrara en una situación especial, máxime si se tiene en cuenta que la solicitud de amparo no requiere de formalidades para su presentación. En conclusión, en vista de que la acción constitucional se interpuso por fuera de los 6 meses previstos por el Consejo de Estado como término razonable, la Sala estima que la presente demanda de tutela no cumplió con el requisito de la inmediatez y, por tanto, se debe confirmar la sentencia de 14 de septiembre de 2020, proferida por la Subsección C de la Sección Tercera de esta Corporación que declaró la improcedencia del amparo solicitado.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III. R E S U E L V E:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de 14 de septiembre de 2020, proferida por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO
NOTIFÍQUESE a las partes por el medio más expedito y eficaz.
TERCERO: ENVIAR a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE27 JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ