ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL – Acción de tutela no es una tercera instancia [E]n el caso sub judice, la Sala pone de relieve que la accionante, señora García Pico, en ningún momento está denunciando la comisión de un fraude que sitúe a las sentencias proferidas el 10 de junio de 2020 y el 21 de julio de 2020, en el fenómeno de la “cosa juzgada fraudulenta”.
(…) Asimismo, la Sección Primera de esta alta Corte tampoco evidenció, en la revisión del expediente de tutela No. 20001-33-33-004-2020-00065-01, que las providencias atacadas hayan sido proferidas de manera fraudulenta. Por el contrario, la Sala encuentra que la discusión planteada por la parte actora es ajena al fraude y consiste, concretamente, en que discrepa del porcentaje de pérdida de capacidad laboral que le fue determinado en los diferentes dictámenes, efectuados tanto por la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Cesar como por la ARL positiva Compañía de Seguros S.A; pues, a su juicio, los mismos adolecían de irregularidades y anomalías, si se tiene en cuenta que, su empleador, el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (INPEC), «no aportó toda la documentación necesaria para el debido trámite de calificación».
(…) Significa lo anterior que no concurren los presupuestos de procedencia de tutela contra fallo de tutela, comoquiera que su procedencia resulta excepcional y su propósito es «revertir o detener situaciones fraudulentas y graves, suscitadas por el cumplimiento de una orden proferida en un proceso de amparo»; por ello, la carga argumentativa de la parte actora debe dirigirse a demostrar que existe una actuación fraudulenta que está siendo amparada injustamente por la cosa juzgada constitucional, situación que, claramente, no ocurre en esta oportunidad.
(…) De otro lado, en cuanto a los demás argumentos expuestos por el accionante en su escrito de impugnación, la Sala advierte que estos están orientados a insistir o demostrar los motivos por los cuales, a su juicio, la primera acción de tutela resultaba procedente, por lo que, adicionalmente, se configura la figura de la cosa juzgada constitucional frente a este aspecto; por cuanto se funda en los mismos hechos, supuestos e identidad de partes con el expediente de amparo con radicado número 20001-33-33-004-2020-00065-01.
(…) Cabe resaltar que la acción de tutela no puede ser un mecanismo ideado con el fin de pretender ventilar pretensiones que busquen la concepción de una tercera instancia procesal; pues sin lugar a dudas, ello atentaría contra los principios de la seguridad jurídica, la cosa juzgada y, no menos importante, la autonomía funcional de los jueces.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Bogotá, D.C., veintiséis (26) de noviembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-03826-01(AC) Actor: JENNY CARMEN GARCÍA PICO Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CESAR Y JUZGADO CUARTO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO JUDICIAL DE VALLEDUPAR La Sala decide la impugnación presentada por la parte actora en contra de la sentencia de 22 de octubre de 2020, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado[1], mediante la cual se declaró improcedente la acción de tutela de la referencia. I. LA SOLICITUD DE TUTELA 1.
La ciudadana Jenny Carmen García Pico, actuando en nombre y causa propia, presentó acción de tutela[2] con miras a obtener el amparo de sus derechos constitucionales fundamentales «a la dignidad humana, al debido proceso y al acceso a la administración de justicia»[3], cuya vulneración le atribuyó a las providencias judiciales de 10 de junio de 2020 y de 21 de julio de 2020, proferidas, respectivamente, por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar y por el Tribunal Administrativo del Cesar, en el interior del mecanismo de amparo constitucional con radicado núm. 20001-33-33-004-2020-00065-01[4].
II.
HECHOS 2. De conformidad con lo planteado por el extremo accionante, los hechos que motivan la solicitud de amparo se contraen, en síntesis, a lo siguiente[5]: 2.1. Refirió que, el día 11 de junio de 2014, sufrió un accidente laboral estando en cumplimiento de sus funciones como guardiana del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (INPEC). 2.2.
Indicó que el día 13 de junio de esa misma anualidad, la ARL Positiva mediante Dictamen Nº 749964 reconoció las patologías denominadas “contusión en región sacro coccígea y contusión en pie derecho”, como de origen laboral. 2.3. Relató que, el día 4 de septiembre de 2014, sufrió un nuevo accidente laboral que no fue reconocido por la ARL Positiva; y, posteriormente, el día 20 de enero de 2016, la Junta Nacional de Calificación de Invalidez estableció que dicho accidente fue de trabajo, generando la patología denominada “Lumbago no especificado”. 2.4.
Expuso que, a raíz de los trámites efectuados con ocasión de los referidos accidentes, presentó acción de tutela en contra de la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, de la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Magdalena, de la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Cesar, de la ARL Positiva Compañía de Seguros S.A., de Coomeva EPS, del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (INPEC) y en contra de la Administradora Colombiana de Pensiones (COLPENSIONES)[6]. 2.5.
Adujo que el conocimiento de la causa de amparo correspondió al Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar, despacho judicial que, mediante sentencia de primer grado fechada el 10 de junio de 2020, resolvió lo siguiente: […]
PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela promovida por la señora Jenny Carmen García Pico, contra la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, Junta Regional de Calificación de Invalidez del Magdalena, Junta Regional de Calificación de Invalidez del Cesar, ARL Positiva Compañía de Seguros S.A., Coomeva EPS, Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario y AFP Colpensiones, respecto de la solicitud de la nulidad de los actos administrativos y demás actuaciones relacionadas con la calificación de invalidez que se le realizó por las razones expuestas en la parte motiva de este proveído.
SEGUNDO: AMPARAR EL DERECHO DE PETICIÓN invocado por la accionante vulnerado por la Junta Nacional de Calificación de Invalidez. Por tanto, se le ordena a la Junta Nacional de invalidez que dentro del término de cuarenta y ocho (48) horas, contados a partir de la notificación de esta providencia, responda en forma clara y de fondo la solicitud de fecha 20 de abril de 2019 presentada por la señora Jenny Carmen García Pico, referente a la valoración médico laboral en el trámite de calificación de invalidez y a la entrega del expediente apelado por la ARL Positiva, de conformidad con las normas Constitucionales y legales […].
(Se destaca) 2.6. Manifestó que, inconforme con la anterior decisión, presentó oportunamente impugnación, la cual fue desatada por el Tribunal Administrativo del Cesar, mediante providencia de 21 de julio de 2020, reiterando que la accionante contaba con medios ordinarios de defensa diferentes a la acción de tutela. Puntualmente, aseguró que, para controvertir los dictámenes proferidos por las juntas de calificación de invalidez, la interesada podía acudir a la justicia laboral ordinaria; tal como lo dispone el Código de Procedimiento Laboral y el Decreto No. 1352 de 2013. 2.7.
Sostuvo que las providencias de 10 de junio de 2020 y de 21 de julio de 2020, proferidas por las autoridades judiciales accionadas, incurrieron en un presunto defecto material o sustantivo, por los siguientes motivos: […] No tiene sentido que se haya amparado el derecho fundamental de petición, pero no el del debido proceso. Los derechos fundamentales pueden ser conexos.
Por lo tanto, no se puede amparar el de petición sin decir que no se vulneró el debido proceso; es como amparar el derecho a la vida y no se ampara el derecho a la salud, y ello es contradictorio. […] El Tribunal no debió omitir el análisis sobre la vulneración al debido proceso; menos bajo el argumento de que dicho estudio sale de la órbita de la competencia del juez de tutela.
Así, resulta inaudito que el Tribunal considere que no tiene la fuerza para dar una orden para que se respete el debido proceso, cuando en un dictamen se evidencia vulneración a derechos fundamentales. […]. (subrayas por fuera del texto) 2.8. Destacó, de igual manera, que: […] Se equivocaron las autoridades judiciales accionadas, al asegurar que, la acción de tutela, era improcedente; pues uno de los fines de la acción de amparo es evitar que a las personas las pusieran a dar vueltas dentro del ordenamiento jurídico para pedir el amparo de los derechos fundamentales.
Y eso es justamente lo que las autoridades judiciales accionadas pretenden; remitirme a otra jurisdicción, y cuando por fin pueda ser reconocido se dé la figura jurídica del daño consumado […]. (Se destaca) 2.9. Anotó, por último, que la transgresión a sus derechos constitucionales fundamentales resultaba evidente y señaló que: […] En el presente caso, la tutela sí es procedente, pese a que se están controvirtiendo sentencias de tutela.
Las razones obedecen a que i) no existe identidad de sujetos ni de causa petendi con la primera tutela; ii) la tutela se interpuso en un término razonable; y iii) se configura un defecto sustantivo […]. (Negrillas de la Sala) III. PRETENSIONES 3. La parte actora formuló, en su demanda de tutela, las siguientes pretensiones[7]: […]
PRIMERO: Solicito muy respetuosamente se AMPAREN mis derechos fundamentales invocados como son el acceso a la administración de justicia, al debido proceso, dignidad humana.
SEGUNDO: Una vez tutelados mis derechos, se REVOQUE la providencia de tutela con radicado 20-001-33-33-004-2020-00065-00, de fecha 10 de junio de 2020, del Juzgado Cuarto Administrativo Del Circuito De Valledupar y la providencia con radicado 20001-33-33-004-2020-00065-01, de fecha 21 de julio de 2020, del Tribunal Administrativo del Cesar, por estar fundadas en defectos sustantivos que ocasionaron vulneración a derechos fundamentales.
TERCERO: En consecuencia, ORDENAR emitir un nuevo fallo desde el A Quo, esta vez motivándolo adecuadamente; atendiendo a la valoración detallada de cada una de las diferentes pruebas recaudadas en el trámite criticado y la ambivalencia planteada sea subsanada […]. IV. TRÁMITE DE LA TUTELA 4. El magistrado de la Sección Cuarta del Consejo de Estado a cargo de la sustanciación del proceso, mediante auto de 4 de septiembre de 2020, admitió la acción de tutela promovida por la ciudadana Jenny Carmen García Pico en contra del Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar y del Tribunal Administrativo del Cesar, y vinculó como terceros con interés directo en los resultados del proceso, a la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, a la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Magdalena, a la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Cesar, a la ARL Positiva Compañía de Seguros S.A, a Coomeva E.P.S., al Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (INPEC) y a la Administradora Colombiana de Pensiones (COLPENSIONES), a efectos de que ejercieran su derecho de contradicción y de defensa. 5.
En la misma providencia, se solicitó tanto al Tribunal Administrativo del Cesar como al Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar que, en el término de los dos (2) días siguientes a la notificación de ese auto, remitieran en calidad de préstamo o en medio digital, el expediente objeto de amparo. 6. El referido proveído indicado en precedencia, fue notificado vía electrónica a las partes del proceso el día 11 de septiembre de 2020, tal y como se observa en el expediente constitucional.
V. INTERVENCIONES 7. Realizadas las comunicaciones a las autoridades accionadas y a las vinculadas, estas intervinieron en los siguientes términos: 7.1. Mediante memorial allegado el 15 de septiembre de 2020 ante esta Corporación, el magistrado del Tribunal Administrativo del Cesar a cargo de la sustanciación de la causa de amparo, rindió informe en el que realizó un breve recuento de los sucesos y etapas procesales surtidas en el interior del proceso de acción de tutela con radicación No. 2020-00065-01, donde fungió la señora García Pico como demandante. 7.2.
Sostuvo que la decisión enjuiciada de 21 de julio de 2020, dictada como resultado del proceso de calificación de invalidez adelantado a la parte actora, se fundamentó en el hecho de que, puntualmente, no se cumplían los requisitos para estudiar la acción de tutela de fondo; concretamente, el de subsidiariedad. 7.3. Aseguró que la solicitud de amparo de la referencia no cumplía con los presupuestos establecidos por la Corte Constitucional para la procedencia excepcionalísima de la acción de tutela contra un fallo de la misma naturaleza, «pues no se demostró una situación de fraude en el proveído cuestionado; y, lo que se advierte, es más bien una inconformidad con lo decidido, lo cual no habilita el ejercicio de la acción de tutela contra providencia judicial y menos contra un fallo de tutela». 7.4.
La apoderada judicial de la Administradora Colombiana de Pensiones (COLPENSIONES), en informe fechado el 12 de septiembre de 2020, indicó que las autoridades judiciales accionadas aplicaron las normas, preceptos constitucionales y jurisprudencia sobre el asunto debatido, por lo que no vulneraron o amenazaron los derechos fundamentales del accionante. 7.5.
Indicó que la acción de amparo interpuesta no cumplía con las causales genéricas y específicas de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales; motivo por el cual, esta debía declararse improcedente. 7.6. La apoderada judicial de Coomeva E.P.S., descorrió traslado de la acción de amparo el día 15 de septiembre de 2020, señalando que la acción instaurada no satisfacía el requisito concerniente a la subsidiariedad; situación que impedía estudiarla de fondo.
Además, acotó que en el caso de marras, no se demostró la presencia de un perjuicio irremediable. 7.7. Por los motivos expuestos en precedencia, solicitó a la Sección Cuarta del Consejo de Estado que despachara desfavorablemente las pretensiones elevadas en sede de tutela. 7.8. El apoderada judicial del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (INPEC), en contestación allegada, vía electrónica, el día 14 de septiembre de 2020, solictó al juez de amparo que declarara la improcedencia de la presente acción de tutela, ya que, a su juicio, esa entidad no vulneró las garantías iusfundamentales del extremo accionante, en el caso concreto. 7.9.
Manifestó, en tal sentido, lo siguiente: […] La Dirección General del INPEC no ha violado, no está violando ni amenaza violar los derechos fundamentales mencionados en el escrito de la tutela de JENNY CARMEN GARCÍA PICO. No es el la Dirección del INPEC el encargado de dar solución a lo planteado por la accionante, pues lo solicitado por la misma no es de competencia de la Institución; y, si bien es cierto trabajamos de la mano con entidades de la rama de la Justicia, también lo es que nuestro rol fundamental es Formular y Ejecutar los Planes y Programas de Gestión Carcelaria y, ejercer la Dirección, Administración y Control de los Centros Carcelarios los cuales a su vez cumplen la función de Vigilancia, Custodia y Trámites Administrativos de las PPL […]. 7.10.
Por su parte, la Juez Cuarta Administrativa del Circuito Judicial de Valledupar, la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Magdalena, la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Cesar y la ARL Positiva Compañía de Seguros S.A., optaron por guardar silencio en el interior de las presentes diligencias.
VI. EL FALLO IMPUGNADO 8. Mediante sentencia de tutela de 22 de octubre de 2020, la Sección Cuarta del Consejo de Estado[8], declaró improcedente la acción de amparo instaurada por la ciudadana Jenny Carmen García Pico. 9. El a quo recordó el marco jurídico general y jurisprudencial que rige el tema concerniente a la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, así como su excepcionalidad, al tenor de los pronunciamientos efectuados por la Corte Constitucional y el Consejo de Estado. 10.
Puso de presente, en el cuerpo considerativo de su decisión, lo que a continuación se anota: [ ] la Sala considera que en el caso estudiado no se cumplen con los requisitos mencionados, principalmente, porque no se advierte que las autoridades judiciales acusadas hayan actuado con fraude al proferir las sentencias de tutela del 10 de junio y del 21 de julio de 2020.
Por el contrario, lo observado es que las autoridades judiciales actuaron de conformidad a las reglas que rigen la procedencia de la tutela, dentro de las cuales se encuentra el requisito de SUBSIDIARIEDAD. Como sustento de tal postura, el Tribunal explicó que para controvertir los dictámenes proferidos por las juntas de calificación de invalidez la interesada podía acudir a la justicia laboral ordinaria, tal como lo dispone el Código de Procedimiento Laboral y el Decreto 1352 de 2013.
Por consiguiente, dada la existencia de otro mecanismo de defensa judicial diferente a la acción de tutela, el Tribunal concluyó que la acción era improcedente, por no encontrar satisfecho el requisito general de subsidiariedad. E incluso se amparó el derecho a la petición de la accionante. De lo cual no necesariamente se desprende la transgresión al derecho al debido proceso.
No se encuentra, entonces, indicio alguno de que el Tribunal accionado profirió la sentencia de segunda instancia como producto de una situación fraudulenta. Esto en la medida en que no se advirtió una conducta de parte de los jueces, cuyo fin fuera un propósito ilegal o doloso. Más bien se advierte que la presente tutela es un ejemplo de los casos en que la parte vencida acude a la tutela con la esperanza de revertir la decisión inicial, a fin de que lograr un fallo favorable a sus intereses.
Situación que, justamente, pretende evitar la limitación de la acción de tutela contra decisiones de tutela. De no existir tal regla, un asunto nunca se terminaría definitivamente, pues existiría la posibilidad de reabrir el debate mediante una nueva acción de tutela y así de forma indefinida en el tiempo. Por todo lo expuesto, especialmente al no encontrar actuación fraudulenta de parte del Tribunal Administrativo del Cesar, la Sala DECLARARÁ IMPROCEDENTE LA ACCIÓN DE TUTELA presentada por la señora García Pico […].
(Se destaca) 11. En ese orden de ideas, la Sección Cuarta de esta alta Corporación, resolvió lo siguiente: […]
PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela interpuesta por Jenny Carmen García Pico, por los motivos señalados en las consideraciones de esta decisión […]. 12. La anterior decisión fue notificada, vía electrónica, a las partes del presente proceso el día 27 de octubre de 2020, tal y como se observa en el expediente de tutela de la referencia. VII.
FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACIÓN 13. La ciudadana Jenny Carmen García Pico, mediante escrito enviado al correo electrónico de la Secretaría General de esta Corporación, impugnó oportunamente la sentencia de 22 de octubre de 2020, señalando que las autoridades judiciales accionadas, con ocasión de sus providencias dictadas el 10 de junio de 2020 y el 21 de julio de 2020, sí habían transgredido sus derechos fundamentales y que, por ende, se apartaba de lo resuelto por la Sección Cuarta de esta Corte. 14.
En sustento de su impugnación, esgrimió lo siguiente: i) Que se apartaba de lo resuelto por el Tribunal enjuiciado y por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, cuando se le indicó que la acción de amparo no satisfacía el requisito concerniente a la subsidiariedad; al poder acudir al Código de Procedimiento Laboral y a las disposiciones plasmadas en el Decreto No. 1352 del 26 de junio de 2013[9]. ii) En su sentir, con los fallos censurados de 10 de junio de 2020 y de 21 de julio de 2020 (avalados por la Sección Cuarta del Consejo de Estado), se vulneraron y se siguen transgrediendo sus derechos fundamentales a la vida, a la salud, al trabajo digno y al debido proceso[10]. iii) Que, en el presente caso, «Se evidencia una contradicción entre lo manifestado por COOMEVA E.P.S. y el Tribunal Administrativo del Cesar, por que el Ad Quem manifiesta que no está demostrada la vulneración del derecho a la salud, toda vez que se desconoce si el instituto del Corazón de Santa Marta se encuentra en la red de prestadores de COOMEVA, pero la EPS manifiesta que no ha negado prestaciones asistenciales y económicas; entonces ¿quién tiene la razón?». iv) Que, la Sección Cuarta del Consejo de Estado, no se pronunció respecto a la transgresión de los derechos fundamentales a la salud y a la vida digna en el caso objeto de estudio, y que, además, «el derecho a la vida y el derecho a la salud frente a la demanda de tutela fue (sic) considerado irrelevante, toda vez que no se analizó en conjunto la demanda y los anexos; sino que el enfoque se centró en si era procedente solicitar la nulidad de los dictámenes y si existía otro mecanismo de defensa judicial». v) En su criterio, «el caso planteado a través de la demanda constitucional de tutela, es una situación atípica porque los Dictámenes de las Juntas de Calificación no son actos administrativos, pero tiene (sic) unas reglas básicas en la cual se debe respetar el derecho defensa y contradicción, que la Junta Nacional de Calificación de Invalidez no resolvió un derecho de petición dentro del proceso de calificación, comportamiento que vulnero derechos fundamentales no solo violando el derecho fundamental de petición sino el derecho al debido proceso, consagrado en el artículo 29 de la Constitución». vi) A su juicio, resulta ilógico que el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar hubiere amparado el derecho fundamental de petición pero al mismo tiempo no hubiese tutelado su derecho al debido proceso; decisión que fue confirmada por el Tribunal Administrativo del Cesar y luego avalada por la Sección Cuarta de esta alta Corte. vii) El proceso de calificación de invalidez, en su criterio, se dio con vulneración de las normas laborales establecidas en el Decreto No. 1072 del 26 de mayo de 2015[11] (artículo 2.2.5.1.28.). viii) Manifestó que: «el A quo consideró que se debía acudir a la figura de nulidad y restablecimiento del derecho y el Ad Quem que se debía acudir a la Jurisdicción Ordinaria Laboral, pero la verdad procesal que si bien se podía acudir a otro medio defensa judicial dentro del proceso de calificación, se vulneró (sic) derechos fundamentales y si bien el juez Constitucional (sic) no puede invadir la órbita de competencia de otros Jueces, sí puede amparar derechos fundamentales; de tal manera que se protejan los derechos de las personas y no se invada otras competencias»[12]. ix) Afirmó que, si bien debió acudir primero a la jurisdicción ordinaria laboral y, de manera residual, a la acción de tutela, no actuó de tal manera por cuanto, a su juicio, la ARL Positiva Compañía de Seguros S.A., obró «de manera fraudulenta» al hacer su calificación de incapacidad laboral. x) En el caso sub judice, aseguró que se conculcó su derecho fundamental al trabajo digno (art. 25 de la Carta Superior) y, para el efecto, hizo un recuento de los supuestos fácticos que conllevaron a la interposición de la acción de tutela, así como a su posterior impugnación. 15.
Anotó, para finalizar, lo siguiente: [ ] Es más fácil negar el amparo, o declarar la improcedencia, en situaciones en que generan (sic) un debate que pesa más los formalismos o los derechos fundamentales y la Corte Constitucional sabe que no se puede irrumpir en el ordenamiento jurídico y que un Juez Constitucional no debe invadir competencias de otras jurisdicciones, pero sabe que los derechos fundamentales son el eje de nuestra Constitución y estableció que ante una situación atípica, el Juez Constitucional puede ordenar la inaplicación del acto mientras se produce la decisión de fondo por un juez competente. [ ] Muy respetuosamente solicito, honorables Magistrados, antes de tomar una decisión, se tenga en cuenta todo lo expuesto en la presente impugnación y dentro del sistema judicial se me dé algo de justicia y, prevalezca (sic) los derechos fundamentales sobre cualquier situación [ ].
(Negrillas de la Sala) 16. Por los motivos expuestos en precedencia, solicitó a la Sección Primera del Consejo de Estado que se sirva revocar el fallo de tutela impugnado y, en consecuencia, se acceda a las pretensiones elevadas en sede de amparo constitucional. VIII. CONSIDERACIONES DE LA SALA VIII.1. Competencia de la Sala 17. Esta Sala de Decisión es competente para conocer de la impugnación presentada por la ciudadana Jenny Carmen García Pico, en contra de la sentencia de 22 de octubre de 2020, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, de conformidad con lo establecido en el artículo 32 del Decreto Ley 2591 del 19 de noviembre de 1991[13], en concordancia con el artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 de 26 de mayo de 2015[14], modificado por el artículo 1º del Decreto 1983 de 30 de noviembre de 2017[15].
VIII.2. Problema jurídico 18. De acuerdo a la situación fáctica planteada y teniendo en cuenta que corresponde al juez de tutela, en segunda instancia, verificar si el fallo impugnado carece de fundamento[16], la Sala debe establecer: a) Si en el presente asunto se cumplen los requisitos generales de procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales.
Y, si ello es así, se deberá determinar: b) Si la providencia judicial de 21 de julio de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar en el interior del expediente de amparo constitucional con radicado Nro. 20001-33-33-004-2020-00065-01, decisión mediante la cual se confirmó parcialmente la providencia de 10 de junio de 2020, dictada por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar que, en su momento: i) declaró improcedente la acción de tutela para efectos de perseguir la declaratoria de nulidad de unos actos administrativos y, de otra parte, ii) amparó el derecho de petición de la hoy tutelante, en el caso de marras. 19.
Con el fin de resolver estos problemas jurídicos, se harán previamente algunos planteamientos respecto de: i) la procedencia excepcional de la acción de tutela contra fallos de tutela. Requisitos generales y excepcionales de procedibilidad; procediendo posteriormente a ii) resolver el caso concreto. VIII.3. Procedencia excepcional de la acción de tutela contra fallos de tutela.
Requisitos generales y excepcionales de procedibilidad 20. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de 31 de julio de 2012[17], cambió su postura inicial y decidió asumir el estudio de fondo de las acciones de tutela dirigidas en contra de providencias judiciales violatorias de derechos fundamentales siguiendo los lineamientos dispuestos por la Corte Constitucional y su propia jurisprudencia. 21.
Ahora bien, la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, estableció los siguientes presupuestos generales y especiales para que proceda la acción de tutela en contra de decisiones judiciales: 22. Como requisitos generales de procedibilidad fijó: i) la relevancia constitucional del asunto; ii) el agotamiento de todos los medios de defensa judicial, salvo la existencia de un perjuicio irremediable; iii) el cumplimiento del principio de inmediatez; iv) si se trata de una irregularidad procesal, que ésta tenga efecto decisivo en la providencia objeto de inconformidad; v) la identificación clara de los hechos causantes de vulneración y su alegación en el proceso, y vi) que la acción no se dirija contra un fallo de tutela, salvo las excepciones previstas en la sentencia SU-627 de 2015, proferida por la Corte Constitucional. 23.
Según las reglas establecidas en la sentencia SU-627 de 2015, la acción de tutela procede contra fallos judiciales dictados en el curso de una acción de tutela, cuando se cumplen los siguientes supuestos: i) La Corte Constitucional comienza por indicar que la acción de tutela no procede contra sentencias de tutela. Esta regla, en su criterio, no admite excepción alguna cuando el fallo ha sido proferido por esa alta Corporación, ya sea en su Sala Plena o en las Salas de Revisión; asimismo, aclara la Corte que contra los fallos referidos solo es procedente el incidente de nulidad, siempre y cuando se cumplan los requisitos establecidos para ello. ii) La acción de tutela procede, excepcionalmente, cuando la sentencia tutelada ha sido proferida fraudulentamente y, en consecuencia, se encuentra revestida de “cosa juzgada fraudulenta”, la cual «se predica de un proceso que ha cumplido formalmente con todos los requisitos procesales y que materializa en esencia un negocio fraudulento a través de medios procesales, que implica un perjuicio ilícito a terceros y a la comunidad»[18].
En este supuesto deben acreditarse los siguientes requisitos: «a) que la tutela presentada no comparta identidad procesal con la solicitud de amparo cuestionada, es decir que no se esté en presencia de la cosa juzgada; b) que se pruebe de manera clara y suficiente que la decisión en una anterior acción de tutela fue producto de una situación de fraude; y c) que no exista otro mecanismo legal para resolver tal situación[19]». 24.
De lo expuesto con anterioridad, la Sala concluye que cuando el juez constitucional le compete decidir una acción de tutela dirigida en contra de un fallo de tutela, el funcionario judicial debe, en primer lugar, verificar la presencia de los requisitos y, en segundo lugar, verificar la concurrencia de los requisitos excepcionales de procedencia de la acción de tutela en contra de fallos de tutela, tal como lo establece la Corte Constitucional en la sentencia SU - 627 de 2015.
VIII.4. El caso concreto 25. La ciudadana Jenny Carmen García Pico, quien actúa en nombre y causa propia, solicitó el amparo de sus derechos constitucionales fundamentales «a la dignidad humana, al debido proceso y al acceso a la administración de justicia» y, como consecuencia de ello, deprecó que se dejara sin efectos las providencias de 10 de junio de 2020 y de 21 de julio de 2020, proferidas, respectivamente, por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar y por el Tribunal Administrativo del Cesar, dentro de la acción de tutela con radicado núm. 20001-33-33-004-2020-00065- 01. 26.
A partir de lo anterior, la Sala de Decisión procede a examinar si se cumplen a cabalidad los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela de la referencia. VIII.4.1. Análisis del cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad en el caso sub judice 27. En el caso sub examine, la Sala advierte lo siguiente: i) Es evidente que el tema objeto de estudio ostenta relevancia constitucional, en tanto que se reclama la protección de derechos fundamentales, como en efecto lo son los relacionados con el debido proceso y el acceso a la administración de justicia[20]. ii) La Sala encuentra que la presente acción cumple con el requisito atinente a la inmediatez, comoquiera que la solicitud de amparo se presentó dentro de un término que se estima razonable; dado que la sentencia censurada de segunda instancia fue notificada el 21 de julio de 2020 y, a su turno, la acción de tutela fue radicada ante la Secretaría General de esta Corporación el día 25 de agosto de 2020. iii) Respecto del cumplimiento del requisito atinente a la subsidiariedad, la Sala considera que se encuentra satisfecho, por cuanto la acción de amparo se dirige en contra de dos fallos de tutela de 10 de junio de 2020 y de 21 de julio de 2020, los cuales fueron proferidos en primera y segunda instancia por las autoridades judiciales accionadas, y que, a su vez, no fueron seleccionados por la Corte Constitucional en sede de revisión. iv) Ahora bien, en relación con la procedencia de la acción de tutela contra proceso de igual naturaleza, la Corte Constitucional, mediante la sentencia SU – 627 de 2015[21], unificó su jurisprudencia entorno a la “procedencia excepcional” del mecanismo de amparo en contra de sentencias de tutela «cuando concurren determinados elementos que requieren la actuación inmediata del juez constitucional para revertir o detener situaciones fraudulentas y graves, suscitadas por el cumplimiento de una orden proferida en un proceso de amparo»[22].
Para ello, se deben cumplir los siguientes requisitos: […] a) La acción de tutela presentada no comparte identidad procesal con la solicitud de amparo cuestionada, es decir, que no se está en presencia del fenómeno de cosa juzgada. b) Debe probarse de manera clara y suficiente, que la decisión adoptada en una anterior acción de tutela fue producto de una situación de fraude, que atenta contra el ideal de justicia presente en el derecho (Fraus omnia corrumpit). c) No existe otro mecanismo legal para resolver tal situación, esto es, que tiene un carácter residual […]. 28.
En ese orden de ideas, y en el caso sub judice, la Sala pone de relieve que la accionante, señora García Pico, en ningún momento está denunciando la comisión de un fraude que sitúe a las sentencias proferidas el 10 de junio de 2020 y el 21 de julio de 2020, en el fenómeno de la “cosa juzgada fraudulenta”. 29. Asimismo, la Sección Primera de esta alta Corte tampoco evidenció, en la revisión del expediente de tutela No. 20001-33-33-004-2020-00065-01, que las providencias atacadas hayan sido proferidas de manera fraudulenta.
Por el contrario, la Sala encuentra que la discusión planteada por la parte actora es ajena al fraude y consiste, concretamente, en que discrepa del porcentaje de pérdida de capacidad laboral que le fue determinado en los diferentes dictámenes, efectuados tanto por la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Cesar como por la ARL positiva Compañía de Seguros S.A; pues, a su juicio, los mismos adolecían de irregularidades y anomalías, si se tiene en cuenta que, su empleador, el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (INPEC), «no aportó toda la documentación necesaria para el debido trámite de calificación». 30.
Significa lo anterior que no concurren los presupuestos de procedencia de tutela contra fallo de tutela, comoquiera que su procedencia resulta excepcional y su propósito es «revertir o detener situaciones fraudulentas y graves, suscitadas por el cumplimiento de una orden proferida en un proceso de amparo»[23]; por ello, la carga argumentativa de la parte actora debe dirigirse a demostrar que existe una actuación fraudulenta que está siendo amparada injustamente por la cosa juzgada constitucional, situación que, claramente, no ocurre en esta oportunidad. 31.
De otro lado, en cuanto a los demás argumentos expuestos por el accionante en su escrito de impugnación, la Sala advierte que estos están orientados a insistir o demostrar los motivos por los cuales, a su juicio, la primera acción de tutela resultaba procedente, por lo que, adicionalmente, se configura la figura de la cosa juzgada constitucional frente a este aspecto; por cuanto se funda en los mismos hechos, supuestos e identidad de partes con el expediente de amparo con radicado número 20001- 33-33-004-2020-00065-01. 32.
Cabe resaltar que la acción de tutela no puede ser un mecanismo ideado con el fin de pretender ventilar pretensiones que busquen la concepción de una tercera instancia procesal; pues sin lugar a dudas, ello atentaría contra los principios de la seguridad jurídica, la cosa juzgada y, no menos importante, la autonomía funcional de los jueces[24]. 33.
Por los razonamientos anteriormente expuestos, la Sala de Decisión confirmará en todas sus partes la sentencia de 22 de octubre de 2020, dictada por la Sección Cuarta del Consejo de Estado y, mediante la cual la citada Corporación judicial, declaró la improcedencia de la acción de tutela promovida por la ciudadana Jenny Carmen García Pico, tal y como se dispondrá en la parte resolutiva de la presente providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de 22 de octubre de 2020, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR esta decisión por el medio más expedito, en los términos de los artículos 16 y 30 del Decreto Ley 2591 del 19 de noviembre de 1991.
TERCERO: REMITIR el expediente a la H. Corte Constitucional para su eventual revisión, de conformidad con el artículo 31 del Decreto Ley No. 2591 de 1991. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, |NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN |OSWALDO GIRALDO LÓPEZ | |Consejera de Estado |Consejero de Estado | |Presidenta | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | |HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ |ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS | |Consejero de Estado |Consejero de Estado | P(20) ----------------------- [1] Con ponencia del doctor Julio Roberto Piza Rodríguez. [2] El día 25 de agosto de 2020, mediante correo electrónico enviado a la Secretaría General de esta alta Corporación. [3] Folio 1 de la demanda de tutela. [4] Accionante: Jenny Carmen García Pico.
Accionados: Junta Nacional de Calificación de Invalidez, Junta Regional de Calificación de Invalidez del Magdalena, Junta Regional de Calificación de Invalidez del Cesar, ARL Positiva Compañía de Seguros S.A., Coomeva E.P.S., Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (INPEC) y Administradora Colombiana de Pensiones (COLPENSIONES). [5] Folios 2 a 6 del expediente de tutela de la referencia. [6] Lo pretendido por la accionante, en la acción de amparo impetrada, era que: i) se declarara la nulidad de los dictámenes efectuados por la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Cesar y por Coomeva EPS; ii) se le ordenara a la Junta de Calificación de Invalidez dar respuesta al derecho de petición presentado por la tutelante; iii) se declarara la nulidad del acto mediante el cual se resolvió un recurso de reposición interpuesto; iv) se ordenara realizar el proceso de calificación para la patología denominada “otros trastornos especificados de los discos vertebrales” y, v) se ordenara a Coomeva EPS brindar la atención en salud requerida. [7] Folios 9 a 10 del expediente de tutela de la referencia. [8] Con ponencia del doctor Julio Roberto Piza Rodríguez. [9] “Por el cual se reglamenta la organización y funcionamiento de las Juntas de Calificación de Invalidez, y se dictan otras disposiciones”. [10] Sobre el particular, citó numerosas sentencias de la Corte Constitucional, que tratan el núcleo esencial y el contenido mínimo de las mencionadas garantías. [11] “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Trabajo”. [12] De conformidad con la sentencia C-132 del 2018, de la Corte Constitucional. [13] "Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política". [14] "Por medio del cual se expide el decreto único reglamentario del sector justicia y del derecho". [15] “Por la cual se modifican os artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. [16] Artículo 32 del Decreto Ley 2591 de 1991. [17] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Radicación: 2009-01328-01(IJ), sentencia de 31 de julio de 2012.
Consejera Ponente: Dra. María Elizabeth García González. [18] Corte Constitucional, Sala Plena, Sentencia SU- 627 del 1 de octubre de 2015, Magistrado Ponente: Dr. Mauricio González Cuervo. [19] Corte Constitucional, Sala Plena, Sentencia SU- 627 del 1 de octubre de 2015, Magistrado Ponente: Dr. Mauricio González Cuervo. [20] Consagrados en los artículos 29 y 229 de la Carta Superior de 1991. [21] Corte Constitucional, Sala Plena, Sentencia SU- 627 del 1 de octubre de 2015, Magistrado Ponente: Dr. Mauricio González Cuervo. [22] Corte Constitucional, Sala Novena de Revisión, Sentencia T – 951 de 19 de diciembre de 2013, Magistrado Ponente: Dr. Luis Ernesto Vargas Silva. [23] H. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 13 de febrero de 2020, Exp.
No. 11001-03-15-000-2019- 04167-01, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. [24] H. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 23 de agosto de 2019, Exp. No. 2019-00202-01, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés.