ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / AUSENCIA DE DEFECTO FÁCTICO – Se valoraron adecuadamente las pruebas allegadas al proceso / DECLARATORIA DE EXISTENCIA DEL CONTRATO REALIDAD – Cumplimiento de requisitos / ELEMENTO DE SUBORDINACIÓN – Se acreditó / INTERRUPCIÓN SUCESIVA ENTRE CONTRATOS - Para estudiar la existencia del contrato realidad [R]evisada la sentencia que citó el municipio para hacer ver que la interrupción en la suscripción de contratos impide el análisis y configuración de la subordinación, partió de un caso en el que una persona presentó unos contratos interrumpidos de manera sucesiva, es decir, prestó sus servicios por lapsos cortos que impedían al juez en ese caso puntual verificar la existencia de una subordinación, pero el caso bajo estudio difiere de dicha situación fáctica, pues como se encontró probado por el tribunal, los contratos suscritos entre la señora [G.E.J.B.] y el Municipio de Guadalajara de Buga, fueron como se dijo, en dos bloques sin ese tipo de interrupciones sucesivas que impidieran llegar a una conclusión contraria a la que, razonablemente llegó el tribunal en su decisión. (…) De este modo, advierte la Sala que la valoración que hizo el tribunal de los medios de prueba con los que contó, fue suficiente, razonada y dentro de los límites de la sana crítica que se impone a los jueces en sus decisiones, de manera que, el defecto fáctico en su dimensión negativa, como lo expone el municipio no se configuró. (…) Como puede verse, de las pruebas obrantes en el expediente, de manera objetiva era posible llegar a la conclusión a la que arribó el juez de la causa, pues el apoyo probatorio de la decisión de declarar la existencia de una verdadera relación laboral, fue producto de la valoración y apreciación conjunta de las pruebas allegadas al proceso, que le permitieron dar por acreditados todos los elementos propios de la misma, en particular el de subordinación. (…) Para la Sala, la decisión adoptada en el proceso ordinario no fue arbitraria, por el contrario fue razonable y se sustentó en los medios de prueba aportados por las partes, los cuales fueron valorados por el juez, lo cual va ligado al deber de motivación suficiente de la decisión que en criterio de esta Sección, se cumplió. (…) Cosa distinta es que la parte actora no comparta el análisis efectuado y el valor que se le otorgó a los medios de prueba obrantes en el proceso, lo cual escapa a la órbita de competencia del juez constitucional, ya que su papel no es dirimir las diferencias en la valoración y apreciación de la prueba, pues su competencia está fijada en clave de violación de derechos fundamentales, no de diferencias de juicio o de opinión. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ (E) Bogotá D.C., nueve (9) de diciembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-03320-01(AC) Actor: MUNICIPIO DE GUADALAJARA DE BUGA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA La Sala decide la impugnación interpuesta por el Municipio de Guadalajara de Buga, contra la sentencia del 14 de septiembre de 2020, proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, que resolvió: “NEGAR el amparo de tutela solicitado por el Municipio de Guadalajara de Buga, por las razones expuestas en esta providencia”.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones El 23 de julio de 2020, el Municipio de Guadalajara de Buga, por conducto de apoderado, interpuso acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: “1.
Se reconozca como vulnerados los derechos fundamentales de igualdad y debido proceso, así como el acceso a la administración de justicia del Municipio de Buga, consagrados en los artículos 13, 29 y 229 de la Constitución Política de Colombia de 1991. 2. Como consecuencia de la anterior declaración, se DEJE SIN EFECTOS la Sentencia No. 085 del 16 de junio de 2020 proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca Magistrado Ponente: (…) en segunda instancia al interior del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 76-111-33-31-002-2016-00226- 01 donde obra como demandante GLORIA EUGENIA JIMÉNEZ BETANCOURT y como demandado el MUNICIPIO DE BUGA. 3.
ORDENA R al Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca Magistrado Ponente: (…) dictar una nueva sentencia en la que realice una valoración probatoria ajustada a la realidad procesal acreditada al interior del proceso, en la que no se vulneren los derechos fundamentales de igualdad y debido proceso, así como el acceso a la administración de justicia del Municipio de Buga”. 2.
Hechos Del expediente se advierten como hechos relevantes los siguientes: 2.1. La señora Gloria Eugenia Jiménez Betancourth se vinculó con el Municipio de Guadalajara de Buga mediante la suscripción de varios contratos de prestación de servicios profesionales, suscritos desde el año 2005 hasta el año 2015. 2.2. El 4 de mayo de 2016, la señora Jiménez Betancourth solicitó a la administración municipal el reconocimiento del contrato realidad y el consecuente pago de las prestaciones sociales y derechos a que consideró tener derecho, producto de la relación laboral.
Mediante oficio del 7 de mayo de 2016, notificado el 9 de junio de ese mismo año, la Secretaría de Desarrollo Institucional de la Alcaldía del Municipio de Guadalajara de Buga, negó tal solicitud. 2.3. Por lo anterior, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, la señora Gloria Eugenia Jiménez Betancourth demandó al Municipio de Guadalajara de Buga, pretendiendo la declaratoria de existencia de una verdadera relación laboral, oculta en la suscripción sucesiva de contratos de prestación de servicios, y a título de restablecimiento del derecho, que se ordenara el reconocimiento y pago de las prestaciones y derechos laborales a los que considera tener derecho. 2.4.
Del proceso conoció en primera instancia el Juzgado Segundo Administrativo de Buga que, mediante sentencia del 7 de junio de 2018 negó las pretensiones de la demanda. Consideró que el material probatorio obrante en el proceso daba cuenta que la demandante prestó servicios de asesoría, acompañamiento y gestión a la Secretaría de Educación del Municipio de Guadalajara de Buga – Oficina de Prestaciones Sociales del Magisterio, pero que dicha labor no fue continua, en virtud de los distintos contratos de prestación de servicios suscritos.
Precisó que en el caso concreto no estaba acreditado el elemento subordinación, propio de la relación laboral, ya que la señora Jiménez Betancourth prestó sus servicios en el municipio tanto en la Secretaría de Educación, en la dependencia de prestaciones sociales, como en la Secretaría de Desarrollo Institucional; por lo que, no solo tenía a cargo labores en la oficina sino que también se encargó de actividades relacionadas con el plan de alimentación escolar. 2.5.
La decisión fue apelada por la parte demandante ante el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que la revocó mediante la sentencia del 16 de junio de 2020, y en su lugar, accedió a las pretensiones de la demanda. Al referirse al elemento subordinación, el ad quem consideró que las pruebas aportadas daban cuenta de que la accionante había prestado sus servicios de manera habitual en las instalaciones de la Secretaría de Educación, cumpliendo horario como los demás empleados de planta, y que su labor estaba sometida a las directrices y órdenes del Secretario de Educación y/o el Coordinador de Prestaciones, en relación con la programación de su agenda y labores que debían desarrollarse en las instalaciones del ente territorial.
Pese a lo anterior, declaró la prescripción trienal de las prestaciones sociales reclamadas en atención a la solicitud presentada para el reconocimiento pago de las mismas ante la entidad, por los periodos comprendidos entre el 6 de octubre de 2005 y el 12 de diciembre de 2009. 3. Fundamentos de la acción Para la entidad pública tutelante, al proferir la sentencia del 16 de junio de 2020, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca incurrió en defecto fáctico por indebida valoración probatoria, con lo que vulneró sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. 3.1.
Sostuvo que no se analizó la totalidad del material probatorio obrante en el proceso, ya que el tribunal determinó que la demandante prestó sus servicios profesionales exclusivamente en la Secretaría de Educación Municipal de Buga, Oficina de Prestaciones Sociales del Magisterio, a través de diversos contratos desde el 23 de enero de 2006 al 28 de diciembre de 2015, pero desconoció que en dicho periodo, concretamente mediante el contrato SDI.800.0053.2009, que inició el 12 de febrero y terminó el 12 de diciembre de 2009, prestó sus servicios profesionales “en labores relacionadas con la recuperación de cartera morosa a favor de dicho ente municipal, apoyando la Secretaría de Desarrollo Institucional”, y que dicho objeto contractual se extendió al contrato SDI.800.0054.2009. 3.2.
Precisó que el contrato SEM-1900-004-2014, ejecutado por 4 meses en el año 2014, tuvo como propósito “apoyar el seguimiento, ejecución y proceso contractual del programa de alimentación escolar PAE en las instituciones educativas oficiales del municipio”, y que el mismo no fue tenido en cuenta ni relacionado por el tribunal accionado. 3.3.
Señaló que la autoridad judicial accionada excluyó de la valoración probatoria la certificación del Secretario de Desarrollo Institucional del municipio, que demostraba que a la contratista le estaba permitido desempeñar diferentes actividades al interior de la administración, y que su contratación tuvo por finalidad servir de apoyo en diversas dependencias donde el personal de planta no es suficiente.
Y recalcó, que la contratista no desarrolló de manera permanente y exclusiva de funciones en la Oficina de Prestaciones Sociales del Magisterio, lo que desvirtúa el elemento subordinación. 3.4. Precisó que no se tuvo en cuenta la interrupción que existió entre el año 2009 al 2013, pues el último contrato se celebró el 12 de diciembre de 2009, y nuevamente se inició con otro contrato el 5 de agosto de 2013, de manera que al no existir continuidad no podía declararse una relación laboral.
Y agregó que, si bien se aplicó el fenómeno prescriptivo de los años 2005 a 2009, el fallo de segunda instancia declaró la existencia del contrato realidad en dicho periodo, sin tener en cuenta que la demandante no estuvo vinculada con la entidad por los años 2009 a 2013. 3.5. Reprochó la valoración que se hizo de la prueba testimonial, ya que el tribunal concluyó que como los declarantes mencionaron que la demandante cumplió un horario y desarrolló sus actividades en las instalaciones de la entidad, también estaba probada la subordinación, cuando la jurisprudencia del Consejo de Estado ha señalado que estas condiciones no necesariamente indican la existencia de una relación laboral.
Citó apartes de la sentencia de la Sección Segunda, Subsección A, con ponencia del doctor Gabriel Valbuena Hernández, del 2 de marzo de 2017, radicación No. 52001-23-31-000- 2010-00505-02 (4066-14), actor: Luz Miriam Cerón Rosero. En concreto, mencionó el testimonio de Luz Amparo Bustamante Correa para resaltar que en esa declaración se mencionó que la demandante no podía desempeñar sus actividades en la casa porque “manejaban cuestiones de recursos públicos y expedientes prestacionales de los docentes del municipio”, de manera que era necesario ejecutar la labor contratada en un horario, al interior de la entidad y por una persona con conocimientos especializados, sin que esto implicara subordinación propia de una verdadera relación laboral. 4.
Trámite impartido e intervenciones 4.1. Por auto del 27 de julio de 2020, el Consejo de Estado, Sección Tercera – Subsección B, requirió a la parte actora para que allegara los documentos que facultaran al apoderado para representar judicialmente al municipio de Guadalajara de Buga en el trámite de la presente acción de tutela. 4.2. Cumplida la anterior exigencia, mediante auto del 21 de agosto de 2020 se admitió la presente acción; se ordenó notificar a la autoridad judicial accionada; se vinculó como terceros con interés al Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Buga y a la señora Gloria Eugenia Jiménez Betancourth, y finalmente se negó la medida provisional solicitada. 4.3.
La señora Gloria Eugenia Jiménez de Betancourth, manifestó que los reparos que hoy hace el municipio en el escrito de tutela pudieron ser presentados al juez de instancia en los alegatos de conclusión ante el tribunal accionado, oportunidad procesal que dejó pasar. En ese orden de ideas, aclaró que la acción de tutela no es el escenario para reabrir un debate suficientemente analizado en sede ordinaria.
También puntualizó que no se advierte vulneración alguna de los derechos fundamentales del municipio. 4.4. El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y el Juzgado Segundo Administrativo de Buga, pese haber sido enterados de la presente acción, guardaron silencio. 5. Providencia impugnada Mediante sentencia del 14 de septiembre de 2020, el Consejo de Estado, Sección Tercera – Subsección B, negó las pretensiones de la acción de tutela de la referencia. 5.1.
Se refirió a la ejecución simultánea de dos contratos [durante el 12 de febrero y el 12 de diciembre de 2009, y durante 5 meses en el año 2014], que a juicio del municipio demostraba que la contratista podía desempeñar diferentes actividades al interior de la administración municipal, y concluyó que la presunta ejecución de contratos simultáneos no desvirtuaba los elementos de la relación laboral, toda vez que en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho se acreditaron los elementos propios de un contrato realidad, y particularmente el de subordinación, pues la señora Jiménez Betancourth cumplía un horario, acataba órdenes y directrices del Secretario de Educación, y desempeñaba sus labores en su puesto de trabajo dentro de las instalaciones del Municipio. 5.2.
En relación con las interrupciones en la prestación del servicio por parte de la demandante entre la suscripción y ejecución de los contratos, precisó que la jurisprudencia de la Sección Segunda del Consejo de Estado[1] ha señalado que dichas interrupciones deben ser analizadas de manera separada para cada contrato, con el fin de determinar la prescripción en cada caso, y que si bien el municipio tutelante citó una sentencia de la Sección Segunda del Consejo de Estado[2], en la que se sostuvo que “la subordinación continuada no se cumplía en virtud a lapsos importantes en los que se prestó el servicio por falta de un vínculo contractual”, lo cierto es que la Corporación[3] también ha indicado que, cuando se presentan interrupciones menores, estas deben ser descontadas del total de la condena, sin que ello desvirtúe la subordinación. Puntualizó que para el caso, se reconoció la existencia de una relación laboral, por los periodos en los cuales existió un vínculo contractual de prestación de servicios, por lo cual se descontaron aquellos periodos interrumpidos. 5.3.
Por último, en relación con la valoración de las pruebas testimoniales, dijo que la decisión del tribunal no solo se fundamentó en el desarrollo de actividades en el municipio y el cumplimiento de horario, sino que, de las pruebas recaudadas concluyó que las actividades de la actora se desarrollaban bajo unas órdenes de sus superiores. Todo esto llevó al a quo a concluir que los presupuestos de prestación personal del servicio, remuneración y subordinación fueron probados en el proceso por la señora Gloria Eugenia Jiménez Betancourth, mediante pruebas documentales (contratos y órdenes de prestación de servicios) y testimoniales, y de ellas se valió el Tribunal para inferir que existía una relación laboral entre el municipio de Guadalajara de Buga y la demandante. 6.
Impugnación El municipio de Guadalajara de Buga impugnó la anterior decisión. Indicó que ni la sentencia del tribunal ni el fallo de tutela de primera instancia tuvieron en cuenta que: 6.1. La prestación del servicio fue en diferentes dependencias, no únicamente en la Secretaría de Educación, ya que la demandante también realizó labores en la Secretaría de Desarrollo Institucional, y que incluso, en la misma Secretaría de Educación desarrolló tareas concernientes al programa de alimentación escolar – PAE, de manera que su contrato fue para servir de apoyo en diversas dependencias donde el personal de planta no es suficiente. 6.2.
Se presentó variación de actividades en los distintos contratos, lo que es concordante con la finalidad del contratista, que es desempeñar diferentes actividades al interior de la administración. Recalcó que no se tuvo en cuenta que la demandante estuvo vinculada a través de diversos contratos, no solo dos, desde el 23 de enero de 2006 hasta el 28 de diciembre de 2015; que el objeto contractual varió en uno y otro contrato; y que realizó las actividades en diferentes dependencias de la Alcaldía Municipal –Secretarías de Educación y Desarrollo Institucional–, lo que deja ver la autonomía e independencia de la contratista, que no hubo actividades permanentes, continuas ni exclusivas como tampoco subordinación. 6.3.
El sustento jurisprudencial de la sentencia de tutela, sobre la interrupción que se presentó entre uno y otro contrato, desconoció un pronunciamiento posterior del mismo Consejo de Estado que se citó en la tutela, en el que se afirma que no hay continuidad del servicio ni subordinación cuando transcurren lapsos importantes sin ningún vínculo contractual.
Puntualmente dice que el fallo de tutela de primera instancia cita la sentencia del 11 de noviembre de 2009 emitida por la Sección Segunda del Consejo de Estado con radicación No. 68001-23-15-000-2004-02350-01 (2486- 08) en la que se indica que “cuando se presentan interrupciones menores, estas deben ser descontadas del total de la condena, sin que ello desvirtúe la subordinación”, dejando de lado y sin justificar las razones por las que no se tiene en cuenta otro pronunciamiento de la misma Corporación del 2 de marzo de 2017, y que fue citado en los hechos de la tutela, esto es, posterior al citado en la sentencia constitucional, en el que expresa que no hay continuidad y no hay subordinación cuando se presenta interrupción en la prestación del servicio contratado.
CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y reglamentada por el Decreto 2591 de 1991[4], fue concebida como un mecanismo para la protección inmediata, oportuna y adecuada de derechos fundamentales, ante situaciones de amenaza o vulneración, por la acción u omisión de las autoridades, o de los particulares en casos concretos y excepcionales.
Sin embargo, es subsidiaria a otras herramientas judiciales, salvo cuando se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 2. La acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela procede de manera excepcional contra providencias judiciales. Así lo ha reconocido la Corte Constitucional y el Consejo de Estado.
Por esto, la jurisprudencia ha establecido una serie de requisitos generales[5] y especiales[6] que deben cumplirse de forma estricta, para lo cual, se deben reunir todos los requisitos generales, y por lo menos uno de los defectos o requisitos especiales la acción. Es por lo anterior, que el análisis sobre el cumplimiento de los requisitos debe restringirse únicamente a los argumentos planteados por los intervinientes en el proceso.
En consecuencia, la procedencia de la acción contra providencias judiciales exige un mayor rigor en la fundamentación del vicio que se atribuye a la sentencia judicial objeto de tutela. De manera pacífica y reiterada, la jurisprudencia constitucional[7] ha indicado que cuando se interpone la acción de tutela contra providencias judiciales, el examen de los requisitos generales de procedencia debe realizarse con especial rigor so pena de desconocer la autonomía judicial y los principios de legalidad, cosa juzgada y juez natural como elementos esenciales del derecho al debido proceso. 3.
Planteamiento del problema jurídico Teniendo en cuenta los antecedentes expuestos, y concretamente los argumentos presentados en el escrito de impugnación, corresponde a la Sala determinar si le asistió razón al juez de tutela de primera instancia, en negar las pretensiones de la acción de tutela interpuesta por el Municipio de Guadalajara de Buga, por considerar que al proferir la sentencia del 16 de junio de 2020, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca no incurrió en el defecto fáctico alegado; o si en su lugar, y de encontrar configurado el mencionado defecto, procede el amparo de los derechos fundamentales invocados por el ente territorial. 4.
Análisis del defecto fáctico en el caso concreto 4.1. El defecto fáctico es aquel vicio relacionado con la práctica o valoración de las pruebas, que tiene una incidencia directa en la decisión. En este sentido, se ha dicho que para que exista el defecto fáctico, es necesario que de las pruebas que obren en el expediente no sea posible, de ninguna manera objetiva y razonable, alcanzar la conclusión a la que llega la decisión que se cuestiona.
En otras palabras, que el apoyo probatorio en que se basó el juez para resolver determinado asunto resulta absolutamente inadecuado para el caso concreto[8]. Porque si bien el juez ordinario goza de una amplia facultad de valoración probatoria fundada en los principios científicos de la sana crítica[9], dicho poder no puede ejercerse de manera arbitraria.
Para analizar si el juez natural pudo incurrir en este defecto, corresponde al de tutela establecer, si aquel adoptó criterios objetivos, racionales y rigurosos, en lo que respecta a la apreciación de las pruebas. Refiriéndose al defecto fáctico, la Corte Constitucional[10] reconoce dos dimensiones: La dimensión negativa se produce por omisiones del juez, como por ejemplo, (i) por ignorar o no valorar, injustificadamente, una realidad probatoria determinante en el desenlace del proceso[11];(ii) por decidir sin el apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión; o (iii) por no decretar pruebas de oficio en los procedimientos en que el juez está legal y constitucionalmente obligado a hacerlo[12].
La dimensión positiva, por su parte, tiene lugar por actuaciones positivas del juez en la que se incurre ya sea (iv) por valorar y decidir con fundamento en pruebas ilícitas, si estas resultan determinantes en el sentido de la decisión[13]; o (v) por decidir con medios de prueba que, por disposición legal, no conducen a demostrar el hecho en que se basa la providencia[14].
El análisis del defecto fáctico debe ser en extremo cauteloso, en procura de no afectar los principios de autonomía e independencia judicial que adquieren significado en actos propios e intrínsecos del juez de la causa, como la valoración de la prueba. Es por ello que la jurisprudencia constitucional ha sido consistente en indicar que, será viable la acción de tutela por defecto fáctico cuando el error en el juicio valorativo del juez de la causa sea “ostensible, flagrante y manifiesto, y el mismo debe tener una incidencia directa en la decisión, pues el juez de tutela no puede convertirse en una instancia revisora de la actividad de evaluación probatoria del juez que ordinariamente conoce de un asunto, según las reglas generales de competencia”[15] Por esto, la Corte ha hecho énfasis en que las discrepancias respecto de la valoración de las evidencias, no amerita por sí misma, la revocación por vía de tutela de la providencia impugnada, pues ello sería tanto como admitir la superioridad del criterio de valoración del juez de tutela respecto del juez natural, en directo menoscabo del principio de autonomía judicial.
No pueden reputarse como defecto fáctico, las diferencias en la valoración y apreciación de la prueba, ya que la competencia del juez de tutela está fijada en clave de violación de derechos fundamentales, no de diferencias de juicio o de opinión. 4.2. Con el propósito de resolver el asunto puesto a consideración de la Sala en segunda instancia, concretamente frente a los aspectos señalados en el escrito de impugnación por parte del municipio tutelante, resulta oportuno verificar la forma como el tribunal abordó el análisis probatorio en el caso concreto, para llegar a la conclusión de que existía un contrato de trabajo subyacente encubierto en contratos de prestación de servicios profesionales, particularmente en relación con el elemento subordinación, que es el elemento en el que se presentaba el punto de disenso en la controversia ordinaria.
El análisis hecho en la sentencia cuestionada fue el siguiente: “…Teniendo en cuenta los medios de prueba aportados al plenario, se acredita que la demandante acreditó los siguientes periodos de tiempo vinculada a la administración municipal de Buga a través de contratos de prestación de servicios: - Del 6 de octubre de 2005 al 6 de enero de 2006. - Del 23 de enero de 2006 al 23 de mayo de 2006. - Del 17 de julio de 2006 al 17 de noviembre de 2006. - Del 9 de febrero de 2007 al 9 de junio de 2007. - Del 15 de junio de 2007 al 15 de octubre de 2007. - Del 15 de noviembre de 2007 al 15 de diciembre de 2007. - Del 12 de febrero de 2009 al 12 de diciembre de 2009. - Del 5 de agosto de 2013 al 31 de diciembre de 2013. - Del 20 de enero de 2014 al 20 de junio de 2014. - Del 17 de julio de 2014 al 17 de diciembre de 2014. - Del 2 de febrero de 2015 al 2 de junio de 2015. - Del 16 de junio de 2015 al 16 de octubre de 2015. - Del 28 de octubre de 2015 al 28 de diciembre de 2015.
De los mencionados contratos de prestación de servicios se desprende que la señora GLORIA EUGENIA JIMENEZ BETANCOURTH ejerció funciones de sustanciación de documentación, proyección de actos administrativos y resolución de solicitudes relativas a trámites pensionales y reclamación de cesantías, además de estar supervisada la ejecución de los contratos por parte de un funcionario de la Alcaldía Municipal de Buga. 5.2.
Por otro lado, de los testimonios celebrados en audiencia de pruebas del 28 de febrero de 2018 (folios 134 a 136 C-1), se evidencia lo siguiente: […] Una vez traído a colación lo anterior, en lo concerniente a la subordinación, destaca la Sala que la labor ejercida por la actora se encontraba sometida a las directrices y órdenes del Secretario de Educación y/o el Coordinador de Prestaciones, en relación con la programación de su agenda y labores que debían hacerse en las instalaciones del ente territorial en la oficina de la Secretaría de Educación Municipal.
En este orden de ideas, se deduce entonces que las actividades desarrolladas por la demandante revisten las características propias de una relación laboral, pues durante el tiempo en que estuvo vinculada a la entidad demandada, se desempeñó bajo las consideraciones y parámetros que le impuso el superior jerárquico del momento, labor que debía desempeñar para el normal funcionamiento institucional, respetando los horarios de trabajo como cualquier empleado de planta.
Por lo tanto, valoradas las pruebas en su conjunto, se colige que durante la prestación de los servicios de la demandante consistentes en coordinación de proyectos y planeación de actividades en la Secretaría de Educación del Municipio de Buga, es evidente que la demandante no pudo delegar el ejercicio de sus actividades en terceras personas; además se le exigió cumplir sus labores en los horarios asignados a todo el personal de la entidad, lo cual conduce a concluir que no se trató de una relación de coordinación contractual, sino de una en la que imperó la su subordinación. […] Visto lo anterior, se puede colegir como resulta más que obvio que la labor de la demandante fue de carácter permanente y obligatoria, por ende, se tiene que ella no ejerció actividades temporales durante su vinculación a la administración pública del Municipio de Buga como contratista de prestación de servicios sino de naturaleza continua y de forma subordinada o dependiente respecto del jefe que el ente territorial estipulara para el demandante en sus funciones, surgiendo el derecho al pago de prestaciones'', porque de lo contrario se afectarían los derechos del trabajador”. […] Frente al fenómeno de la prescripción extintiva del derecho, el tribunal accionado puntualizó que, “conforme al acervo probatorio los periodos 6 de octubre de 2005 al 12 de diciembre de 2009, se encuentran prescritas las prestaciones sociales reclamadas por cuanto transcurrió el plazo estipulado para la prescripción trienal”, razón por la que el reconocimiento de las prestaciones sociales se ordenó respecto de los contratos de prestación de servicios “del 5 de agosto de 2013 al 31 de diciembre de 2013; del 20 de enero de 2014 al 20 de junio de 2014; del 17 de julio de 2014 al 17 de diciembre de 2014; del 2 de febrero de 2015 al 2 de junio de 2015; del 16 de junio de 2015 al 16 de octubre de 2015 y del 28 de octubre de 2015 al 28 de diciembre de 2015”. 4.3.
Así bien, la Sala encuentra que la decisión adoptada por el tribunal accionado, tuvo en cuenta los contratos sucesivos de prestación de servicios que la señora Gloria Eugenia Jiménez Betancourth suscribió con el Municipio de Guadalajara de Buga; y que, al margen de las distintas dependencias en las que la demandante prestó sus servicios, en su mayoría fueron para la Secretaría de Educación del municipio, en temas relacionados con el magisterio; pero que de todas formas los servicios siempre se prestaron al ente territorial.
Por lo anterior, no es de recibo que el municipio tutelante censure la valoración probatoria efectuada por el tribunal accionado, para edificar la configuración de un defecto fáctico en su dimensión negativa, bajo el argumento que en el caso de la señora Gloria Eugenia Jiménez Betancourth no se acreditaba el elemento subordinación, propio de una relación laboral, por el hecho de haber prestado sus servicios en dependencias distintas, pues como se indicó, se trató de la prestación del servicio al mismo ente municipal, lo que sumado a los demás elementos de prueba con los que contó el juez de la causa, como los testimonios rendidos en el proceso, le dieron la certeza de estar en presencia de una relación laboral encubierta en la suscripción sucesiva de contratos de prestación de servicios.
Adicionalmente, no le es dable al municipio tutelante pretender, que a través de este mecanismo constitucional, se efectúe un análisis fáctico y probatorio distinto al que adelantado por el tribunal, cuando se observa que la defensa del municipio giró en torno a la suscripción de unos contratos con el ente territorial, sin hacer las distinciones de las dependencias en las que la señora Jiménez Betancourth prestó sus servicios, como sí se desglosa insistentemente en el escrito de tutela y en el de impugnación contra la decisión de tutela de primera instancia. Se recuerda que la discusión en el medio de control se presentó en relación con los contratos suscritos entre el municipio y la señora Gloria Eugenia Jiménez Betancourth, y que la condena, luego de aplicado el término prescriptivo, fue igualmente para el municipio de Guadalajara de Buga.
Como es bien sabido, la acción de tutela no es el escenario para presentar argumentos adicionales o nuevos a los que se propusieron al juez de la causa en las oportunidades previstas para exponer los argumentos de defensa, como en este caso. La Corte Constitucional, a propósito de las cargas procesales que asisten a las partes, las ha definido como “aquellas situaciones instituidas por la ley que comportan o demandan una conducta de realización facultativa, normalmente establecida en interés del propio sujeto y cuya omisión trae aparejadas para él consecuencias desfavorables, como la preclusión de una oportunidad o un derecho procesal e inclusive hasta la pérdida del derecho sustancial debatido en el proceso”.
En ese sentido, ha asegurado que una de las características de las cargas procesales es su carácter potestativo, de modo que no se puede constreñir a cumplirla, pero la omisión en su realización en palabras de la Corte, “puede traer consecuencias desfavorables para éste, las cuales pueden ir desde la preclusión de una oportunidad o un derecho procesal hasta la pérdida del derecho material [16].
En palabras ya clásicas, la carga funciona, diríamos, ὰ double face; por un lado, el litigante tiene la facultad de contestar, de probar, de alegar; en ese sentido es una conducta de realización facultativa; pero tiene al mismo tiempo algo así como el riesgo de no contestar, de no probar, de no alegar. El riesgo consiste en que, si no lo hace oportunamente, se falla en el juicio sin escuchar sus defensas, sin recibir sus pruebas o sin saber sus conclusiones.
Así configurada, la carga es un imperativo del propio interés [17]”. Y ha mencionado que evadir el cumplimiento de las cargas procesales “no es un criterio avalado por la jurisprudencia constitucional, ´en la medida en que el desconocimiento de las responsabilidades de las partes en el proceso atentaría contra los mismos derechos que dentro de él se pretenden proteger y llevaría por el contrario a la inmovilización del aparato encargado de administrar justicia´.
Autorizar libremente el incumplimiento de las cargas procesales ´llevaría al absurdo de permitir que se propenda por perseguir intereses a través de la jurisdicción sin limitaciones ni restricciones procesales, incluso alegando la propia culpa o negligencia´[18], lo que desde luego rechaza la jurisprudencia constitucional”. Es por lo anterior, que la jurisprudencia constitucional ha sido reiterativa en señalar que si el actor no agotó los mecanismos ordinarios de protección de sus derechos fundamentales no podrá, posteriormente, ejercer la acción de tutela como medio para suplir su inacción y que, en estas circunstancias, “…la acción de amparo constitucional no podría hacerse valer ni siquiera como mecanismo transitorio de protección, pues tal modalidad procesal se encuentra subordinada al ejercicio de un medio judicial ordinario en cuyo trámite se resuelva definitivamente acerca de la vulneración iusfundamental y a la diligencia del actor para hacer uso oportuno del mismo” [19].
En este punto, se debe destacar, por lo demás, que el municipio tutelante bien pudo presentar sus alegatos finales en segunda instancia, y en ese escenario exponer sus argumentos, acorde con los fundamentos de la apelación y buscar un pronunciamiento del tribunal, sin embargo, dicha actuación procesal se echa de menos en el trámite ordinario. 4.4.
Por otra parte, en relación con las interrupciones que, según dice el municipio tutelante se presentaron entre la suscripción de los distintos contratos, y que según afirma, permitían descartar el elemento subordinación, se advierte que, de acuerdo con la relación de los contratos suscritos entre la señora Jiménez Betancourth y el municipio accionante que se hizo en la sentencia cuestionada, existieron dos lapsos: un primer momento, en el que se suscribieron contratos desde el año 2005 hasta el 2009; y el lapso que transcurrió entre los años 2013 a 2015.
Como lo advirtió el juez de tutela de primera instancia, y lo ha reconocido la jurisprudencia de la Sección Segunda del Consejo de Estado, la interrupción en la celebración de los contratos cobra relevancia para efectos de verificar la prescripción extintiva frente a cada una de las vinculaciones, tal como indicó la sentencia de unificación de la Sección Segunda de esta Corporación SUJ2-05 del 22 de agosto de 2016[20]: “…pero en aquellos contratos de prestación de servicios, pactados por un interregno determinado y que la ejecución entre uno y otro tiene un lapso de interrupción, frente a cada uno de ellos habrá de analizarse la prescripción a partir de sus fechas de finalización, puesto que uno de los fundamentos de la existencia del contrato realidad es precisamente la vocación de permanencia en el servicio.
Por consiguiente, le corresponderá al juez verificar si existió o no la citada interrupción contractual, que será excluida de reconocimiento y examinada en detalle en cada caso particular, en aras de proteger los derechos de los trabajadores, que han sido burlados por las autoridades administrativas al encubrir una relación laboral bajo contratos de prestación de servicios.
(…)” (Subrayado fuera del texto). De manera que este particular aspecto se abordó por el juez ordinario en la sentencia, al momento de verificar las interrupciones y la fecha de presentación de la solicitud de reconocimiento de prestaciones sociales, sin que tuviera injerencia ese lapso en el estudio que se hizo de la subordinación por parte del juez natural, pues para llegar a la conclusión de la existencia del elemento subordinación, valoró las pruebas aportadas legal y oportunamente al expediente y estas llevaron a dar por probada la relación laboral encubierta en los contratos de prestación de servicios profesionales suscritos entre la demandante y el municipio hoy tutelante.
En todo caso, revisada la sentencia que citó el municipio para hacer ver que la interrupción en la suscripción de contratos impide el análisis y configuración de la subordinación, partió de un caso en el que una persona presentó unos contratos interrumpidos de manera sucesiva, es decir, prestó sus servicios por lapsos cortos que impedían al juez en ese caso puntual verificar la existencia de una subordinación, pero el caso bajo estudio difiere de dicha situación fáctica, pues como se encontró probado por el tribunal, los contratos suscritos entre la señora Gloria Eugenia Jiménez Betancourth y el Municipio de Guadalajara de Buga, fueron como se dijo, en dos bloques sin ese tipo de interrupciones sucesivas que impidieran llegar a una conclusión contraria a la que, razonablemente llegó el tribunal en su decisión. 4.5.
De este modo, advierte la Sala que la valoración que hizo el tribunal de los medios de prueba con los que contó, fue suficiente, razonada y dentro de los límites de la sana crítica que se impone a los jueces en sus decisiones, de manera que, el defecto fáctico en su dimensión negativa, como lo expone el municipio no se configuró. Como puede verse, de las pruebas obrantes en el expediente, de manera objetiva era posible llegar a la conclusión a la que arribó el juez de la causa, pues el apoyo probatorio de la decisión de declarar la existencia de una verdadera relación laboral, fue producto de la valoración y apreciación conjunta de las pruebas allegadas al proceso, que le permitieron dar por acreditados todos los elementos propios de la misma, en particular el de subordinación. Para la Sala, la decisión adoptada en el proceso ordinario no fue arbitraria, por el contrario fue razonable y se sustentó en los medios de prueba aportados por las partes, los cuales fueron valorados por el juez, lo cual va ligado al deber de motivación suficiente de la decisión que en criterio de esta Sección, se cumplió. Cosa distinta es que la parte actora no comparta el análisis efectuado y el valor que se le otorgó a los medios de prueba obrantes en el proceso, lo cual escapa a la órbita de competencia del juez constitucional, ya que su papel no es dirimir las diferencias en la valoración y apreciación de la prueba, pues su competencia está fijada en clave de violación de derechos fundamentales, no de diferencias de juicio o de opinión. 5.
Por las razones que han quedado expuestas, la Sala confirmará la decisión impugnada, que negó las pretensiones de la acción de tutela de la referencia. En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1.
Confirmar la decisión impugnada, proferida el 14 de septiembre de 2020, por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, por las razones expuestas en la presente providencia. 2. Notificar la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito. 3. Publicar la presente decisión en la página web del Consejo de Estado. 4.
Enviar a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cópiese, notifíquese y cúmplase Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha. (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidenta de la Sala (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA Consejero (Firmado electrónicamente) JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Consejero ----------------------- [1] Citó las sentencias 08001-23-33-000-2014-00050-01(1516-16); 66001-23-33- 000-2013-00166-01(3917-14). [2] Consejo de Estado.
Sección Segunda. Subsección A. Sentencia de 2 de marzo de 2017. Radicación número: 52001-23-31-000-2010-00505-02(4066-14). [3] Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección “B”. Sentencias dentro de los expedientes con radicación número: 680001-23-15-000-2004-02350- 01(2486-08) y 23001-23-33-000-2013-00117-01 (3730-2014). [4] Decreto 2591 de 1991, Art. 1º: “Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto”. [5] Los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) que el actor indique los hechos y las razones en que se fundamenta la acción; ii) el accionante haya utilizado todos los mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales (subsidiariedad); iii) que la acción se haya interpuesto en un término prudencial (inmediatez); iv) que el asunto sea de evidente relevancia constitucional; v) que no se trate de una decisión proferida en sede de tutela; vi) injerencia de la irregularidad procesal en la providencia atacada. [6] Los requisitos especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) defecto orgánico, ii) defecto procedimental, iii) defecto fáctico, iv) defecto material o sustantivo, v) defecto por error inducido, vi) defecto por falta de motivación, vii) defecto por desconocimiento del precedente y viii) defecto por violación directa de la Constitución. [7] Corte Constitucional de Colombia.
Sentencia SU-686 de 2015. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. Y Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 5 de agosto de 2014. Proceso No. 11001-03-15- 000-2012-02201-01 (IJ). M.P. Jorge Octavio Ramírez R. [8] Sobre la descripción genérica del defecto fáctico como vicio de una sentencia judicial que la convierte en una vía de hecho, pueden consultarse, entre otras, las sentencias T-231 de 1994 y T-567 de 1998. [9] Sentencia T-442 de 1994. [10] Cfr. Sentencia SU-159 de 2002. [11] Cfr. Sentencia C-590 de 2005. [12] Cfr. Sentencia T-417 de 2008. [13] Ibídem.
Óp. Cit. 10. [14] Cfr. Sentencia SU-226 de 2013. [15] Corte Constitucional. Sentencia SU 949 de 2014. M.P. María Victoria Calle Correa. [16] Corte Constitucional, Sentencia C-1512 de 2000. [17] Couture, Eduardo J., Fundamentos del Derecho Procesal Civil, 3ª edición, Roque Depalma Editor, Buenos Aires, 1958, p. 211 a 213. [18], 4 ˆ ‰ Š ? ± ² » ¼ › ê ë 𠸽[19] |ú±²³´ïâïÕâÕâȸ¨–ƒ¸È¸tÈcÈcÈct¨VFhæ(thæ(t5?OJ[20]PJ[21]QJ[22]^J[23]hÀ…5?OJ[24] PJ[25]QJCorte Constitucional, Sentencia C-662 de 2004. [26] Se mencionó este aspecto en la sentencia del 24 de septiembre de 2020, expediente No. 47001-23-33-000-2020-00545-01.
Actor: Gloria Emerciana Otálora Machado y otro. M.P. Dr. Julio Roberto Piza Rodríguez (E). [27] Consejero Ponente Dr. Carmelo Perdomo Cuéter. Radicación 23001-23-33- 000-2013-00260-01 (0088-2015).