ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / APERTURA DE INCIDENTE DE DESACATO – Por no tener justificada la inaplicación de sentencia de tutela en relación con criterio jurisprudencial fijado por el Consejo de Estado Ahora bien, el despacho encuentra que no se acredita dentro del expediente que en el análisis realizado por Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección C en providencia de 21 de octubre de 2020 se hayan estudiado todos los aspectos señalados en el fallo de 2 de octubre de 2020, especialmente en lo relacionado con la aplicación de la sentencia de unificación de 2 de diciembre de 2019, dictada por esta Corporación, y la discusión entre el régimen salarial y prestacional establecido en el Decreto 1214 de 1990.
(…) Así las cosas, considera esta Sala Unitaria que es necesario dar apertura al trámite incidental y requerir a la parte accionada para que informe, de forma detallada, si en la sentencia de reemplazo se consignan las razones por las cuales no es aplicable la providencia de 12 de diciembre de 2019, antes citada, por existir una diferencia entre las circunstancias fácticas del caso del señor Defelipe Beltrán con las fijadas en el precedente de unificación. FUENTE FORMAL: DECRETO 1214 DE 1990.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A Consejero ponente: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Bogotá D. C. diez (10) de diciembre dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-02697-02(AC) Actor: RAFAEL DEFELIPE BELTRÁN Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA – SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN C Y OTRO I.
ANTECEDENTES 1. El señor Rafael Defelipe Beltrán, mediante apoderado, interpuso acción de tutela en contra del Juzgado Cuarenta y Ocho Administrativo de Bogotá y del Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección C, por la presunta violación de sus derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia e igualdad, y de los principios constitucionales de legalidad, favorabilidad y prevalencia del derecho sustancial, ocurrida con la expedición de las providencias del 26 de octubre de 2017 y 11 de marzo de 2020, respectivamente. 2.
A través del fallo de 2 de octubre de 2020, el Consejo de Estado – Sección Quinta revocó la decisión de primera instancia de la acción de tutela, proferida por esta Subsección, y dispuso: «PRIMERO: REVOCAR la sentencia de primera instancia del 23 de julio de 2020, dictada por el Consejo de Estado, Sección Segunda – Subsección “A”, que negó la petición de amparo constitucional para, en su lugar, garantizar los derechos al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y a la igualdad que encontró vulnerados por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda – Subsección “C”, por desconocimiento del precedente contenido una sentencia de unificación de jurisprudencia.
SEGUNDO: En consecuencia, dejar sin efectos la sentencia dictada el 11 de marzo de 2020 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda – Subsección “C, y se le ordenará a esta Corporación que, en el término de quince (15) días contados a partir de la notificación del presente fallo, dicte una sentencia de reemplazo en sede de apelación, teniendo en cuenta las consideraciones expuestas en la presente providencia.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes y a los terceros intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.
CUARTO: Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.» Esta determinación encontró su génesis en que se configuró un evidente desconocimiento de la regla fijada en la sentencia de unificación de 12 de diciembre de 2019, en consideración a que ninguna mención realizó el Tribunal Administrativo de Cundinamarca al resolver el recurso de apelación y tampoco explicó la razón por la cual en el caso concreto la situación del actor, quien se vinculó a la Policía Nacional desde el año 1988, esto es, con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, no se subsumiera en ella. 3.
Mediante escrito allegado a este Despacho el 4 de noviembre de 2020, el accionante, por medio de apoderado judicial, promovió incidente de desacato contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección C por el presunto incumplimiento del fallo de tutela de 2 de octubre de 2020, proferido por el Consejo de Estado – Sección Quinta.
Argumentó que con la sentencia de reemplazo se incurre nuevamente en un desconocimiento del precedente sentado en la providencia de 12 de diciembre de 2019, proferida por el Consejo de Estado. 4. Recibida la anterior solicitud, este Despacho mediante auto de 9 de noviembre, corrió traslado del incidente de desacato a los magistrados del Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección C y le concedió un término de tres (3) días para que se pronunciaran sobre el cumplimiento del fallo de tutela presuntamente desobedecido y ejercieran su derecho de defensa. 5.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección C, a través del magistrado Carlos Alberto Orlando Jaiquel, rindió informe y señaló que la orden impuesta por el Consejo de Estado – Sección Quinta en la sentencia de 2 de octubre de 2020 era determinar si la regla citada en el fallo de 12 de diciembre de 2019 era aplicable o no a la situación del señor Rafael Defelipe Beltrán, por lo que indicó que las pretensiones del demandante han estado encaminadas a obtener el régimen salarial del Decreto 1214 de 1990 y que a partir de dicha premisa que se ordene la reliquidación de su pensión de jubilación con las partidas de dicho régimen salarial.
No obstante, en la aludida sentencia de unificación la controversia central fue distinta a la acá suscitada puesto que en ella se resolvieron unas pretensiones de reconocimiento, pago y liquidación de la asignación básica de la allí demandante, de conformidad con lo previsto en el numeral 6º del artículo 3º del Decreto 3062 de 1992, lo cual es totalmente diferente a lo pretendido en el presente asunto.
Así, determinó que la citada sentencia de unificación sí es aplicable al asunto sub examine, pero únicamente en cuanto se fijó la regla de que los empleados civiles que se vincularon a la entidad demandada con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, conservan su derecho adquirido al régimen prestacional del Título VI del Decreto 1214 de 1990, pero que esa circunstancia no le da el derecho reclamado en relación al reconocimiento de haberes laborales con tal norma, la cual no le es aplicable en materia salarial.
Expuesto lo anterior, se procede a resolver previas las siguientes: II. CONSIDERACIONES
1. CUESTIÓN PREVIA Previo a resolver sobre la apertura, es necesario que esta Sala Unitaria se pronuncie sobre la solicitud de impedimento presentada por el señor Rafael Defelipe Beltrán en contra del magistrado ponente, por considerar: «[…] USTED HONORABLE MAGISTRADO SE DEBE DECLARAR IMPEDIDO PARA CONOCER DEL DESCATO, SIENDO DE LEY QUE REMITA LAS DILIGENCIAS A LA HONORABLE MAGISTRADA ROCIO ARAUJO OÑATE QUIEN FUE LA QUE DIO LA ORDEN AL TRIBUNAL DE PROFERIR UNA NUEVA SENTENCIA QUE TENGA EN CUENTA LAS NORMAS LEGALES APLICABLES AL CASO, EL DERECHO A LA IGUALDAD Y EL PRCEDENTE JUDICIAL.
TENIENDO POR LO TANTO, USTED HONORABLE MAGISTRADO INTERES DIRECTO EN EL RESULTADO DEL ASUNTO. DE AHÍ QUE SE DEBE DECLARAR IMPEDIDO PARA CONOCER DEL DESACATO. DEL INTERES DIRECTO O INDIRECTO EN EL PROCESO El Doctor GABRIEL VALBUENA HERNANDEZ, está incurso en la causal genérica de interés. Como se explicó en precedencia, la normativa aplicable al respecto es la consagrada en el Código General del Proceso que estipula en su artículo 141: “1.
Tener el juez, su cónyuge, compañero permanente o alguno de sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad o civil, o segundo de afinidad, interés directo o indirecto en el proceso.”» Al respecto, es necesario reiterar que la recusación en acciones de tutela no es procedente, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 del Decreto 2591 de 1991, según el cual: «ARTICULO 39.
RECUSACION. En ningún caso será procedente la recusación. El juez deberá declararse impedido cuando concurran las causales de impedimento del Código de Procedimiento Penal so pena de incurrir en la sanción disciplinaria correspondiente. El juez que conozca de la impugnación del fallo de tutela deberá adoptar las medidas procedentes para que se inicie el procedimiento disciplinario, si fuere el caso.» La citada norma ha sido estudiada por la Corte Constitucional en diversas providencias[1], concluyendo que la misma, en virtud del principio de celeridad procesal que rige las acciones de tutela, se ajusta a los mandatos de la Carta Magna.
De igual modo, frente a la competencia para conocer del presente asunto, se tiene que el trámite es del juez de primera instancia, por ser el encargado de hacer cumplir la orden impartida, así provenga de fallo de segunda instancia o de revisión, ya que mantiene la competencia hasta tanto no se cumpla la orden a cabalidad. En este orden de ideas, se desestimará la solicitud presentada por la parte accionante y se procederá con el estudio sobre la apertura del trámite incidental.
2. DE LA APERTURA DEL INCIDENTE DE DESACATO En el asunto puesto a consideración de este Despacho, el accionante sostiene que no se ha cumplido el fallo de tutela de 2 de octubre de 2020, mediante el cual la Sección Quinta de esta Corporación dejó sin efectos la sentencia de 11 de marzo de 2020, proferida dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho presentado por el señor Rafael Defelipe Beltrán en contra de la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional.
Al respecto, se tiene que la sentencia de 2 de octubre de 2020, en la cual se dio la orden que motiva la presentación del incidente de la referencia, consideró: «2.3.3.2. Sentencia de unificación de jurisprudencia SUJ -019- CE-S2 de 2019 del 12 de diciembre de 2019 dictada por la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado 73.
La Sección Segunda del Consejo de Estado, con fundamento en los artículos 270 y 271 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y 14 numeral 2º del Reglamento Interno del Consejo de Estado profirió sentencia de unificación jurisprudencial, en la que abordó varios ejes temáticos relacionados con el régimen prestacional de los empleados y trabajadores del sector defensa, entre los cuales, analizó: “ii) Ley 100 y el personal civil regido por el Decreto 1214 de 1990; iii) Decreto Ley 1301 de 1994 expedido en virtud de las facultades extraordinarias conferidas al Presidente para organizar el sistema de salud de las Fuerzas Militares, de Policía y del personal regido por el Decreto Ley 1214 de 1990.”, entre otros temas, que han suscitado controversias en sede judicial. 74.
La sentencia en cuestión partió de la base de precisar la evolución normativa a partir del Decreto 1214 de 1990, expedido por el Presidente de la República con fundamento en las facultades extraordinarias conferidas por la Ley 66 de 1989, que reformó el estatuto y el régimen prestacional del personal civil del Ministerio de Defensa y de la Policía Nacional, estableciendo que se conformaba por “las personas naturales que presten sus servicios en el Despacho del Ministro, en la Secretaría General, en las Fuerzas Militares o en la Policía Nacional” y, que en consecuencia, “las personas que presten sus servicios en los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado, las sociedades de economía mixta y las unidades administrativas especiales, adscritos o vinculadas al Ministerio de Defensa, no tienen la condición de personal civil del Ministerio de Defensa y de la Policía Nacional y se regirán por las normas orgánicas y estatutarias propias de cada organismo”. […] 82.
No cabe, en consecuencia, duda alguna en torno a que la regla que se fijó corresponde exactamente a la alegada por el accionante, sostenida en varias decisiones anteriores de la misma corporación, según la cual lo que determina el régimen aplicable a los empleados públicos y trabajadores del Instituto para la Seguridad Social y Bienestar de la Policía Nacional, con el entendimiento y claridad referidos en precedencia, que se incorporen a las plantas de personal, en este caso de la Policía Nacional, es que se hubieren vinculado a esta entidad antes de la vigencia de la Ley 100 de 1993, caso en el cual se les continuará aplicando en su integridad y en forma inescindible el Título VI del Decreto-Ley 1214 de 1990. 83.
Siendo ello así, al revisar la sentencia dictada en segunda instancia por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda Subsección “C”, la Sala advierte que no analizó ni aplicó al caso concreto la sentencia de unificación de jurisprudencia dictada por el Consejo de Estado el 12 de diciembre de 2019, y en consecuencia, la autoridad accionada no agotó las cargas de transparencia y suficiencia para apartarse en el caso concreto de la ratio, si consideraba que la situación del accionante no se subsumía en la regla creada. 84.
Contrario a ello, señaló que las prestaciones que el accionante reclama formaban parte de la asignación básica que empezó a recibir en la planta de personal de la Policía Nacional, con posterioridad a la desaparición del INSSPONAL y que si se le reconocían las prestaciones anteriores se generaría un doble pago. El salario establecido para los cargos en la planta de personal incluía todas las prestaciones económicas que venía devengando cuando se vinculó a la institución y que se le dejaron de pagar cuando fue trasladado a la nueva institución creada. […] 87.
En virtud de lo expuesto, el cargo de desconocimiento del precedente está llamado a prosperar, toda vez que se advierte un evidente desconocimiento de regla fijada en la sentencia de unificación de jurisprudencia dictada el 12 de diciembre de 2020, en consideración a que ninguna mención realizó el Tribunal Administrativo de Cundinamarca al resolver el recurso de apelación y tampoco explicó la razón por la cual en el caso concreto la situación del actor, quien se vinculó a la Policía Nacional desde el año 1988, esto es, con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, no se subsumiera en ella. […] 89.
En consecuencia, se dejará sin efectos la sentencia segunda instancia dictada el 11 de marzo de 2020 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda – Subsección “C”, y se le ordenará a esta Corporación que, en el término de quince (15) días contados a partir de la notificación del presente fallo, dicte una sentencia de reemplazo en sede de apelación, teniendo en cuenta las consideraciones expuestas en la presente providencia, esto es, estableciendo si la regla citada en la sentencia de unificación es aplicable o no al caso del accionante.» (Subrayado y negrillas fuera del texto) Ahora bien, el despacho encuentra que no se acredita dentro del expediente que en el análisis realizado por Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección C en providencia de 21 de octubre de 2020 se hayan estudiado todos los aspectos señalados en el fallo de 2 de octubre de 2020, especialmente en lo relacionado con la aplicación de la sentencia de unificación de 2 de diciembre de 2019, dictada por esta Corporación, y la discusión entre el régimen salarial y prestacional establecido en el Decreto 1214 de 1990.
Así las cosas, considera esta Sala Unitaria que es necesario dar apertura al trámite incidental y requerir a la parte accionada para que informe, de forma detallada, si en la sentencia de reemplazo se consignan las razones por las cuales no es aplicable la providencia de 12 de diciembre de 2019, antes citada, por existir una diferencia entre las circunstancias fácticas del caso del señor Defelipe Beltrán con las fijadas en el precedente de unificación. En consecuencia de lo anterior, se DISPONE: PRIMERO.- ABRIR el trámite incidental de desacato propuesto por la parte accionante en contra del Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección C, de conformidad con los artículos 27 y 52 del Decreto 2591 de 1991.
SEGUNDO. - REQUIÉRASE a los magistrados del Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección C para que, en el término de tres (3) días, informen sobre el cumplimiento de la sentencia de tutela de 2 de octubre de 2020, proferido por el Consejo de Estado – Sección Quinta, particularmente en lo relacionado con si en la providencia de reemplazo se detallan las razones por las cuales el caso del señor Rafael Defelipe Beltrán no guarda identidad fáctica con el precedente fijado en la sentencia de unificación de 2 de diciembre de 2019, dictada por esta Corporación. TERCERO.-
NOTIFÍQUESE por el medio más expedito a la parte accionante y a los magistrados del Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección C para que rindan informe dentro del trámite incidental.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Consejero Ponente ----------------------- [1] Ver A-056A de 1999 (MP. José Gregorio Hernández Galindo); A-052B de 2003 (MP. Eduardo Montealegre Lynett); y A-131 de 2004 (MP. Rodrigo Escobar Gil).