CONTROL JUDICIAL INTEGRAL DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS SANCIONATORIOS DISCIPLINARIOS / PROCESO DISCIPLINARIO / DEBIDO PROCESO / VALORACIÓN PROBATORIA / RÉGIMEN DISCIPLINARIO DE LA POLICÍA NACIONAL [E]l control que debe ejercer el juez contencioso administrativo sobre los actos de la administración que sean de carácter disciplinario debe ser un control integral, en la medida que la actividad de este juez «supera el denominado control de legalidad, para en su lugar hacer un juicio sustancial sobre el acto administrativo sancionador, el cual se realiza a la luz del ordenamiento constitucional y legal, orientado por el prisma de los derechos fundamentales» […] [S]on elementos constitutivos de la garantía del debido proceso en materia disciplinaria, entre otros «(i) el principio de legalidad de la falta y de la sanción disciplinaria, (ii) el principio de publicidad, (iii) el derecho de defensa y especialmente el derecho de contradicción y de controversia de la prueba, (iv) el principio de la doble instancia, (v) la presunción de inocencia, (vi) el principio de imparcialidad, (vii) el principio de non bis in idem, (viii) el principio de cosa juzgada y (ix) la prohibición de la reformatio in pejus» […] [E]n materia disciplinaria el régimen probatorio de la policía nacional se rige por lo dispuesto en el Código Disciplinario Único […] [E]n los procesos disciplinarios que se adelantan contra los servidores públicos el régimen probatorio (…) consagra el principio de necesidad de la prueba para proferir decisión interlocutoria y fallo disciplinario, al disponer que todas las providencias deberán fundamentarse en pruebas legalmente producidas y aportadas por petición de cualquier sujeto procesal o de manera oficiosa. […] [La] ley asigna al Estado la carga de la prueba en materia disciplinaria (…) el principio de imparcialidad del funcionario en la búsqueda de la prueba, razón por la cual es deber del operador disciplinario investigar tanto los hechos que demuestren la falta disciplinaria como aquellos que la descarten. […] [E]l investigado puede aportar y solicitar la práctica de las pruebas que estime conducentes y pertinentes, resultando procedente rechazar las inconducentes, las impertinentes y las superfluas y las practicadas ilegalmente.
La providencia que rechace pruebas por su manifiesta inconducencia, impertinencia, o falta de relevancia debe estar debidamente motivada y esta decisión es susceptible de recursos. En ejercicio de los medios de impugnación (reposición o apelación, según sea el caso), el interesado tiene la carga de demostrar que la prueba rechazada resulta definitiva para comprobar si se presentó la falta disciplinaria y establecer la responsabilidad. […] [C]omprobado que la prueba rechazada era definitiva para establecer o no la responsabilidad del sujeto investigado, la renuencia del operador disciplinario en practicarla podría conducir a la violación del debido proceso por la configuración de una nulidad procesal.
Entonces, no es suficiente con que se haya dejado de practicar una prueba ni que la misma fuera conducente, sino que lo verdaderamente relevante es que el medio de convicción omitido y su apreciación evidencien que el fallo habría sido más favorable a los intereses del disciplinado en caso de que se hubiese practicado. […] [D]entro de la actuación disciplinaria objeto de control fueron practicadas las pruebas necesarias para endilgar responsabilidad al actor […] [N]o le asiste razón al demandante al afirmar que no existió el suficiente material probatorio, por cuanto sí obran las pruebas suficientes que comprometen la responsabilidad del disciplinado frente al cargo que le fue endilgado. […] [F]ueron apreciadas en conjunto en el marco de la sana crítica, y permitieron determinar con certeza la existencia de la falta (…) la interpretación que de ellas hizo el investigador disciplinario llevaron a la conclusión que la falta disciplinaria sí se cometió y que el demandante fue responsable de su comisión. CONDENA EN COSTAS Respecto de la condena en costas, la Sala considera que no hay lugar a ellas con fundamento en el numeral 8 del artículo 365 del Código General del Proceso toda vez que, pese a que se resolvió desfavorablemente el recurso de apelación, la parte demandada no intervino en esta instancia por lo tanto no se demostró su causación. FUENTE FORMAL: CP - ARTÍCULO 29 / LEY 734 DE 2002 - ARTÍCULO 128 / LEY 734 - ARTÍCULO 129 / LEY 734 DE 2002 - ARTÍCULO 130 / LEY 734 DE 2002 - ARTÍCULO 141 / LEY 1015 DE 2006 - ARTÍCULO 34 NUMERAL 21 / LEY 1015 DE 2006 - ARTÍCULO 35 / CGP - ARTÍCULO 365 NUMERAL 8 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN "A" Consejero ponente: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Bogotá D.C., dieciséis (16) de abril de dos mil veinte (2020) Radicación número: 25000-23-42-000-2012-01491-02(5622-18) Actor: JOSÉ MAURICIO RUÍZ BECERRA Demandado: MINISTERIO DE DEFENSA-POLICÍA NACIONAL Referencia: DISCIPLINARIO ASUNTO Procede la Sala a resolver el recurso de apelación presentado por el demandante JOSÉ MAURICIO RUÍZ BECERRA contra la sentencia del 27 de junio de 2018 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, que negó las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES 1. LA DEMANDA[1]. El señor JOSÉ MAURICIO RUÍZ BECERRA, actuando por conducto de apoderado judicial en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del CPACA, demandó a la Nación- Ministerio de Defensa-Policía Nacional, el reconocimiento de las siguientes declaraciones y condenas: 1.1.
Pretensiones. (i) La nulidad de la decisión disciplinaria de primera instancia del 22 de junio de 2011, mediante la cual fue declarado responsable disciplinariamente y le fue impuesta la sanción de destitución e inhabilidad general por el término de 12 años para el ejercicio de cargos públicos. (ii). La nulidad de la decisión de segunda instancia del 6 de enero de 2012 que resolvió el recurso de apelación confirmando la decisión inicial, proferida por la Dirección General de la Policía Nacional.
(iii). La nulidad del Decreto 0476 del 8 de marzo de 2012 por medio del cual se ejecutó la sanción disciplinaria. (iv). A título de restablecimiento del derecho, solicitó las siguientes condenas: a) Que se le reintegre al servicio activo de la Policía Nacional al cargo que desempeñaba y al grado que le corresponda, según su curso de promoción, sin solución de continuidad para todos los efectos legales y que así aparezca en su hoja de vida. b) El reconocimiento y pago de todos los emolumentos salariales y prestacionales dejados de percibir hasta el momento en que se profiera la sentencia. c) El pago de la suma equivalente a 100 salarios mínimos legales mensuales, por concepto de perjuicios morales y materiales. d) El cumplimiento a la sentencia en los términos establecidos en los artículos 187, 192, y 195 del C.P.A.C.A. 1.2.
Fundamentos fácticos. En síntesis, las pretensiones se sustentan en los siguientes hechos: (i). El señor José Mauricio Ruíz Becerra ingresó a la Policía Nacional el 12 de enero de 1997 y se graduó el 5 de noviembre de 1999. (ii). El 11 de agosto de 2010, la Oficina de Control Disciplinario Interno del Departamento de Policía Nacional, ordenó la apertura de indagación preliminar bajo el radicado P_REDIP- 2010 contra el Capitán José Mauricio Ruíz Becerra, con fundamento en los siguientes hechos: El demandante, adscrito al esquema de protección de la doctora Marha Lucía Ramírez, solicitó a la Dirección de Protección y Servicios Especiales, la expedición de un tiquete aéreo en la ruta Bogotá – Cartagena – Bogotá, con el fin de brindar seguridad a la protegida.
Por lo anterior, la Oficina de Talento Humano, expidió los pasajes No 1342685780203 en la mencionada ruta; al verificar por parte de la jefatura de talento humano, la utilización de dichos tiquetes, se estableció que estos habían sido utilizados en la ruta Bogotá – Medellín – Bogotá, vuelo 9312 del 4 de junio del 2010 a las 11 horas. Al indagar de manera oficiosa al señor José Mauricio Ruíz Becerra, éste manifestó haber utilizado los tiquetes en trayecto distinto por tener un pasaje que se encontraba próximo a vencer.
El cambio de ruta se realizó sin haber solicitado la autorización previa, ni con el aval de los jefes directos. Se indicó en el informe que no es la primera vez que se presentaba una situación similar con el demandante. (iii). El 22 de junio de 2011[2] el Ministerio de Defensa - Policía Nacional – Inspección Delegada, profirió decisión de primera instancia en la cual sancionó al demandante con destitución e inhabilidad para ejercer cargos públicos por el término de 12 años, por haberlo encontrado responsable de infringir la Ley 1015 de 2006, artículo 34, numeral 21 literal b y artículo 35 numeral 10.
(iv). Contra la anterior decisión el demandante interpuso recurso de apelación, el cual fue resuelto por la Policía Nacional – Inspección General – Grupos de Procesos Disciplinarios – Segunda instancia, a través de la providencia de 6 de enero de 2012, en la cual se confirmó la decisión de primera instancia. 1.3. Normas violadas y concepto de violación. Como normas infringidas se invocaron las siguientes: De la Constitución Política: Artículos 1, 2, 4, 29 y 209.
De orden legal: Artículos 5, 6, 11, 17, 19 y 39 de la Ley 1015 de 2006, artículos 94, 128, 141 y 142 de la Ley 734 de 2002. Al desarrollar el concepto de violación, expuso que los actos demandados violaron el derecho fundamental al debido proceso, toda vez que en el proceso disciplinario no se logró probar que el tiquete Bogotá – Medellín – Bogotá hubiera sido utilizado para beneficio propio, sino que todo se basó en suposiciones que no fueron demostradas en la investigación disciplinaria.
Manifestó que en el pliego de cargos no se mencionaron las supuestas irregularidades que el demandante había cometido, situación que vulnera el derecho de defensa, como quiera que no pudo ejercer de manera diligente la defensa. Insistió que el fallador disciplinario de primera instancia nunca tuvo en cuenta que al no estar demostrado en debida forma el cargo endilgado, no podía sancionar al demandante con destitución y mucho menos confirmar la sanción de destitución e inhabilidad por 12 años.
2. CONTESTACION DE LA DEMANDA[3]. La Nación- Ministerio de Defensa- Policía Nacional contestó la demanda y se opuso a cada una de las pretensiones con sustento en los siguientes argumentos: Manifestó que los actos administrativos impugnados fueron expedidos con base en la ley y con el lleno de los requisitos exigidos. Las pruebas documentales y las declaraciones que se tomaron en su debido momento tenían la fuerza suasoria necesaria para decidir la apertura de investigación disciplinaria por cuanto se estaba ante la presencia de la comisión de una falta disciplinaria cuya adecuación típica corresponde a una infracción gravísima, el autor estaba plenamente identificado y su calidad de servidor público era evidente.
Sostuvo que el demandante se ha limitado a manifestar que no se demostró el cargo endilgado, sin embargo, es evidente que no utilizó los tiquetes para la misión policial encomendada, vulnerando el instructivo 057 DIPON-DITAH- 70 del 9 de noviembre de 2009, en cuanto no se devolvió el tiquete aéreo para que se anulara la ruta Bogotá – Cartagena –Bogotá, es decir existieron suficientes pruebas que demostraron la conducta endilgada. 3.
AUDIENCIA INICIAL[4]. El 3 de agosto de 2017, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca- Sección Segunda Subsección C, llevó a cabo la audiencia inicial en la cual fijó el litigio en los siguientes términos: “En este proceso se debe determinar si los actos demandados, proferidos por la Inspección Delegada Especial del Ministerio de Defensa – Policía Nacional, que impuso al señor José Mauricio Ruíz Becerra el correctivo disciplinario de destitución e inhabilidad general por 12 años, al demostrarse que su conducta trasgredió la Ley 1015 de 2006, en su artículo 34, al demostrarse que por los hechos que tuvieron ocurrencia el 4 de junio de 2010, están o no viciados de nulidad” (sic en toda la cita).
4. LA SENTENCIA APELADA[5]. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca- Sección Segunda - Subsección C mediante sentencia proferida el 27 de junio de 2018, negó las pretensiones de la demanda con base en los siguientes argumentos: Revisados los fundamentos fácticos y probatorios, el a quo concluyó que se demostró dentro del proceso que el Capitán José Mauricio Ruíz Becerra, sin autorización de la autoridad competente, cambió el tiquete No 2685780203-1 expedido a su nombre para la ruta Bogotá – Cartagena- Bogotá con salida el 3 de junio y regreso el 8 de junio de 2010, por el tiquete No 1342685780203 para la ruta Bogotá – Medellín- Bogotá con salida 4 de junio al 6 de junio de 2010 y lo utilizó. Sostuvo que las pruebas obrantes en el proceso demostraron que el actor no solo cambió la ruta y fecha de los tiquetes expedidos a su nombre con violación del procedimiento establecido en el reglamento, sino que los empleó en beneficio propio y no para el cumplimiento de la función policial que le fue encomendada y que fue la causa de su autorización, esto es, brindar protección a la Dra. Martha Lucía Ramírez.
En ese orden de ideas, infiere el tribunal que los actos administrativos no se fundaron en pruebas inexistentes o en una valoración errada y parcializada de las mismas, por el contrario de basaron en el análisis y valoración integral de los distintos medios de prueba decretados y practicados, en esencia documentales y testimoniales, los cuales siempre conoció el investigado y su apoderado.
5. RECURSO DE APELACIÓN[6]. La parte demandante presentó oportunamente recurso de apelación en el cual solicitó revocar la sentencia de primera instancia y en su lugar acceder a las pretensiones de la demanda con base en los argumentos que se resumen a continuación: Manifestó que las pruebas aportadas al proceso son circunstanciales toda vez que no se logró probar que se haya cometido la conducta endilgada, aseguró que el único testimonio idóneo para determinar si estaba o no por fuera de las instrucciones dadas en la Policía Nacional como Jefe de Seguridad de la Dra. Martha Lucía Ramírez, es el testimonio de la protegida, el cual no obra en el expediente.
Sostuvo que la instrucción del mando institucional de la Policía era la de ser jefe de seguridad de la Dra. Martha Lucía Ramírez, quien no es parte de la línea de mando de la Policía, y por lo tanto, ella no tenía que pedir autorización a la policía para desplazarse a desarrollar su actividad política en el país, es decir, no existía ningún instructivo que estableciera la antelación con la cual se debía programar el desplazamiento siendo muy común para la actividad de la política que se modificaran las agendas sin ninguna anticipación. Aseguró que las instrucciones acerca de los sitios de las reuniones y la hora de estas no eran impartidas por la Policía Nacional sino por la protegida, por lo tanto, el manifestar que por el hecho de haberse desplazado a Medellín y que la salvaguardada no lo hiciera, no es prueba suficiente para endilgar la conducta como se hizo.
Insistió que no existen pruebas suficientes para la imposición de la sanción.
6. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN EN LA SEGUNDA INSTANCIA. Las partes guardaron silencio. 7. El MINISTERIO PÚBLICO no rindió concepto. II.- CONSIDERACIONES 1. Competencia. De conformidad con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo[7], el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto; además, acorde con el artículo 328 del Código General del Proceso, la competencia del juez de segunda instancia está circunscrita a los argumentos expuestos por el apelante.
No obstante, en caso de que ambas partes hayan apelado la sentencia, el superior resolverá sin limitaciones. En el presente caso tan solo apeló la parte demandante, razón por la cual la Sala se referirá a los argumentos expuestos en el recurso de apelación. Ahora bien, esta Sección ha señalado que el control judicial que se haga en los procesos disciplinarios si bien ha de efectuarse con los parámetros dispuestos en la decisión judicial, también lo es que el juez goza de amplias facultades para analizar y estudiar todas las actuaciones y etapas surtidas en el procedimiento disciplinario, y de acuerdo con los artículos 320 y siguientes del Código General del Proceso, pronunciarse respecto de todos los argumentos expuestos en el recurso de apelación. En cuanto a la finalidad del recurso de apelación y su incidencia frente a la impugnación presentada por el demandante, esta Subsección en sentencia del 9 de diciembre de 2019, rad. 2013 000664, precisó lo siguiente: “Para esta Subsección, un «reparo concreto» sobre «la cuestión decidida» hace suponer que quien interpone el recurso de apelación efectué una valoración siquiera mínima sobre la sentencia que se impugna y no que, por ejemplo, se repitan, sin ninguna consideración adicional, las razones que se presentaron en la demanda, las que por irremediable lógica tuvieron lugar mucho antes de la decisión adoptada.
Sobre esta especial exigencia, esta Corporación ha sostenido lo siguiente[8]: En los términos de la norma trascrita [artículo 320 del CGP], la Sala observa que el recurso de apelación presentado por la parte demandante no formula algún reparo concreto frente a la providencia de 17 de noviembre de 2015 proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, ya que no discute el rechazo del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho por vencimiento del término de caducidad, sino que sus argumentos se refieren a la indebida escogencia del medio de control de la demanda y, por ende, solicita la remisión del expediente a esta Corporación, quien a juicio de la actora, es la competente para conocer de la demanda de simple nulidad.
Esta Corporación ha señalado que es deber del recurrente señalar los motivos de inconformidad respecto de la providencia proferida en primera instancia, pues dichos cuestionamientos serán objeto de análisis por el fallador de segunda instancia. [Negrillas fuera de texto]. En la providencia referida, se citó otro pronunciamiento de esta Subsección en el que se aborda un asunto similar[9]: En efecto, la sustentación del recurso delimita el pronunciamiento de la segunda instancia, tal y como lo dispone el art. 357 del C de P.C., actualmente 328 del CGP, aplicable por remisión expresa del art. 267 del C.C.A. Es así como las razones aducidas por el recurrente en la sustentación de la apelación demarcan la competencia funcional del juez de segunda instancia. Por lo cual, si no existen dichas razones o motivos de discrepancia con la sentencia dictada, el recurso carece de objeto, máxime en el caso en estudio, al apreciarse que los argumentos esgrimidos en el recurso de apelación resultan incongruentes no solo frente a la sentencia proferida por el A quo, sino también respecto de las pretensiones de la demanda.
Sobre la carga procesal de manifestar los motivos de inconformidad frente a la decisión de primera instancia y la relación con el tema de la litis, la Jurisprudencia ha advertido lo siguiente[10]: “Según el artículo 350 del Código de Procedimiento Civil, la finalidad del recurso de apelación es que la providencia de primer grado sea revisada por el superior jerárquico del funcionario judicial que la profirió, para que en análisis de su legalidad la confirme, revoque o modifique.
De ahí la necesidad de que el recurso de apelación se sustente. La sustentación es la oportunidad o el medio para que la recurrente manifieste los motivos de inconformidad con la decisión, pero en los aspectos que fundamentaron su posición, como demandante o como demandada, en el debate judicial, y sobre los cuales el a quo se pronunció de manera adversa o simplemente no se pronunció. El marco conformado por la sentencia y el recurso de apelación es el parámetro que limita la decisión judicial de segunda instancia. Como lo señaló la jurisprudencia citada, el superior no tiene la libertad de suponer otros motivos que a su juicio debieron ser invocados en contra de la decisión. De acuerdo con lo anterior, es evidente que el demandante no controvirtió ninguno de los argumentos que motivaron la decisión de primera instancia (…).” En esas mismas consideraciones, también se indicó lo siguiente: “que es necesaria confrontación entre lo «decidido» y lo «impugnado», aspecto analizado en las sentencias referidas, obliga a que las valoraciones presentadas en el recurso de apelación sean diferentes a aquellas en que se soportó la demanda.
En otras palabras, reproducir el texto de la demanda en el recurso de apelación, sin atender lo decidido por el a quo, significaría, contra toda lógica y buen juicio, como si no se hubiere proferido el fallo de primera instancia, entendiéndose de manera equivocada que la segunda instancia es una nueva oportunidad para examinar la demanda.
Es por ello que la doctrina, en cuanto a la motivación y debida fundamentación de los recursos, ha dicho lo siguiente: Al estudiar las diversas clases de recursos se observa que todos deben ser motivados, es decir, que no basta el deseo de la parte de recurrir una determinada providencia, sino que debe indicar el porqué de su inconformidad debidamente fundamentada. […] Se encuentra así que si se interpone un recurso y no se sustenta dentro de la ocasión determinada por la ley procesal, igualmente será ineficaz el mismo, pues no podrá llegar a ser decidido.
Ahora bien, las bases de la sustentación en veces, tal como sucede en los de apelación, casación, revisión y anulación, fijan el alcance del poder decisorio del juez pues queda limitado por las causales que se hayan alegado sin que le esté permitido ir más allá de ellas, mientras que en los restantes recursos, le dan una mayor amplitud a su análisis […] [Negrillas fuera de texto].
Y lo anterior está conectado con la razón de ser de la apelación: La natural reacción de una persona cuando se le resuelve desfavorablemente la controversia, así no sea de carácter judicial, se manifiesta en el deseo de desobedecer la decisión adoptada, porque tal como advierte el maestro Couture, motiva el sentimiento de rebelarse, de alzarse en contra de la determinación, en fin, de desconocerla.
El recurso de apelación, en sentir del tratadista uruguayo, es “el instrumento técnico que recoge esa misma protesta. El alzarse por sublevarse se sustituye por la alzada por apelar. La justicia por mano propia se reemplaza por la justicia de un mayor juez”. Realmente es la apelación la forma civilizada de expresar el descontento frente a providencias que nos son lesivas y evitar sus efectos.
El artículo 320 del Código que indica los rasgos y fines característicos de la apelación dice: “El recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión”, de ahí que en virtud de ella será el juez de la primera instancia, a quo, quien habrá de decidir la manifestación de inconformidad presentada por una de las partes, o terceros habilitados por intervenir, contra una providencia judicial. [Negrillas fuera de texto].
Nada de lo anterior puede cumplirse si al apelante no esgrime una causal, no frente a lo que cree es su derecho, sino respecto de aquella inconformidad o descontento contra la providencia que fue adoptada en primera instancia, aspecto que es lo que delimita el actuar del ad quem frente a lo que ya ha sido resuelto. Por las anteriores razones, esta Sala comparte lo que también ha dicho la Corte Suprema de Justica sobre aquello denominado como el thema decidendum de la segunda instancia: Como corolario de todo lo dicho, queda la afirmación de que el juez de segundo grado no es libre en la definición de los contornos de su competencia, ni puede concretar sin ataduras “qué es lo desfavorable al apelante”, para atraer una competencia de la que carece o desdeñar una que nítidamente le ha sido atribuida, no solo por la ley, sino por el acto procesal de parte que le transmite la desazón del litigante frente al fallo.
Tal es el genuino sentido del principio tantum devolutum quantum apelattum, de este modo ya no es posible la apelación general (appellatio generalis respectu causae non valet), pues la exigencia legal de sustentación del recurso de apelación impide que hoy haya el tipo de apelación “apud acta” en el que bastaba con decir “apelo”. [Negrillas fuera de texto].
En orden a lo anterior, el problema jurídico en esta instancia se estructurará a partir del argumento central de la apelación que se relaciona con el presunto desconocimiento del debido proceso por inadecuada valoración probatoria. 2. Problema jurídico. De acuerdo con las razones de la apelación presentada por el demandante corresponde a la Sala resolver el siguiente problema jurídico: ¿Las decisiones disciplinarias demandadas, por las cuales se impuso al actor sanción de destitución e inhabilidad general por el término de 12 años para el ejercicio de cargos públicos, por incurrir en la conducta establecida en el artículo 34 numeral 21 literal b y artículo 35 numeral 10 de la Ley 1015 de 2006, vulneraron el debido proceso por inadecuada valoración probatoria? En caso afirmativo, se deberá establecer si se causaron o no los perjuicios reclamados por la parte demandante.
Para resolver los problemas jurídicos planteados, la Sala desarrollará el siguiente orden metodológico: (i) el control integral del juez respecto de los actos administrativos disciplinarios; (ii) de los elementos del debido proceso en materia disciplinaria, y, (iii) análisis sustancial del caso concreto. 3. Marco normativo y jurisprudencial. 3.1.
El juez contencioso administrativo y el control de los actos administrativos de carácter sancionatorio disciplinario Con el fin de decidir esta controversia, es pertinente hacer alusión al alcance del juicio de legalidad que el juez administrativo debe adelantar respecto de los actos administrativos de carácter disciplinario. Al respecto, destaca la Sala que de conformidad con la sentencia de unificación del 9 de agosto de 2016[11] proferida por la Sala Plena de esta Corporación, el control que debe ejercer el juez contencioso administrativo sobre los actos de la administración que sean de carácter disciplinario debe ser un control integral, en la medida que la actividad de este juez «supera el denominado control de legalidad, para en su lugar hacer un juicio sustancial sobre el acto administrativo sancionador, el cual se realiza a la luz del ordenamiento constitucional y legal, orientado por el prisma de los derechos fundamentales»[12]. 3.2.
De los elementos del debido proceso en materia disciplinaria. De manera reiterada, ha señalado esta Corporación[13] que son elementos constitutivos de la garantía del debido proceso en materia disciplinaria, entre otros «(i) el principio de legalidad de la falta y de la sanción disciplinaria, (ii) el principio de publicidad, (iii) el derecho de defensa y especialmente el derecho de contradicción y de controversia de la prueba, (iv) el principio de la doble instancia, (v) la presunción de inocencia, (vi) el principio de imparcialidad, (vii) el principio de non bis in idem, (viii) el principio de cosa juzgada y (ix) la prohibición de la reformatio in pejus»[14]. 3.3.
De la valoración probatoria en materia disciplinaria. El Régimen Disciplinario de la Policía Nacional contenido en la Ley 1015 de 2006, en cuanto al procedimiento y régimen probatorio, en los artículos 16 y 58 señala lo siguiente: Artículo 16. Contradicción. Quien fuere objeto de investigación tendrá derecho a conocer las diligencias que se practiquen, a controvertirlas y a solicitar la práctica de pruebas, tanto en la Indagación Preliminar como en la Investigación Disciplinaria.
Artículo 58. Procedimiento. El procedimiento aplicable a los destinatarios de la presente ley, será el contemplado en el Código Disciplinario Único, o normas que lo modifiquen o adicionen. De acuerdo con tales disposiciones, en materia disciplinaria el régimen probatorio de la policía nacional se rige por lo dispuesto en el Código Disciplinario Único – Ley 734 de 2002.
A su vez, en los procesos disciplinarios que se adelantan contra los servidores públicos el régimen probatorio está regulado en el Título VI de la Ley 734 de 2002 que consagra el principio de necesidad de la prueba para proferir decisión interlocutoria y fallo disciplinario, al disponer que todas las providencias deberán fundamentarse en pruebas legalmente producidas y aportadas por petición de cualquier sujeto procesal o de manera oficiosa.
Es así como el artículo 128 de dicha ley asigna al Estado la carga de la prueba en materia disciplinaria, que se complementa con el artículo 129 ibídem al establecer el principio de imparcialidad del funcionario en la búsqueda de la prueba, razón por la cual es deber del operador disciplinario investigar tanto los hechos que demuestren la falta disciplinaria como aquellos que la descarten.
Los artículos 130 y subsiguientes de la Ley 734 de 2002 rigen los medios probatorios admisibles en el proceso disciplinario, las reglas procesales a las que se somete su práctica y valoración, consagrando el deber de apreciación integral del acervo probatorio y fijando el grado de convencimiento que se requiere para imponer la sanción disciplinaria (art. 141 ibídem).
De este conjunto de reglas se sigue que el investigado puede aportar y solicitar la práctica de las pruebas que estime conducentes y pertinentes, resultando procedente rechazar las inconducentes, las impertinentes y las superfluas y las practicadas ilegalmente. La providencia que rechace pruebas por su manifiesta inconducencia, impertinencia, o falta de relevancia debe estar debidamente motivada y esta decisión es susceptible de recursos.
En ejercicio de los medios de impugnación (reposición o apelación, según sea el caso), el interesado tiene la carga de demostrar que la prueba rechazada resulta definitiva para comprobar si se presentó la falta disciplinaria y establecer la responsabilidad. En este último evento, es decir, comprobado que la prueba rechazada era definitiva para establecer o no la responsabilidad del sujeto investigado, la renuencia del operador disciplinario en practicarla podría conducir a la violación del debido proceso por la configuración de una nulidad procesal.
Entonces, no es suficiente con que se haya dejado de practicar una prueba ni que la misma fuera conducente, sino que lo verdaderamente relevante es que el medio de convicción omitido y su apreciación evidencien que el fallo habría sido más favorable a los intereses del disciplinado en caso de que se hubiese practicado. 4. Análisis del caso concreto.
Como motivo de censura la parte demandante planteó que las decisiones de primera y de segunda instancia desconocieron el debido proceso, toda vez que hubo una inadecuada valoración probatoria de las pruebas allegadas al proceso disciplinario, las cuales considera insuficientes para determinar la existencia de la falta disciplinaria endilgada.
Por su parte, el Ministerio de Defensa – Policía Nacional, manifestó que los actos administrativos impugnados fueron expedidos con base en la ley y con el lleno de los requisitos exigidos, toda vez que las pruebas documentales y las declaraciones que se practicaron en el proceso disciplinario tenían la fuerza suasoria necesaria para determinar la infracción gravísima cometida por el demandante.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca- Sección Segunda Subsección C, negó las pretensiones de la demanda por considerar que las decisiones disciplinarias conservan su validez, toda vez que las pruebas obrantes en el proceso demostraron que el actor no solo cambió la ruta y fecha de los tiquetes expedidos a su nombre con violación del procedimiento establecido en el reglamento, sino que los utilizó en beneficio propio y no para el cumplimiento de la función policial que le fue encomendada y que fue la causa de su autorización. Para resolver la controversia, la Sala tendrá en cuenta el material probatorio obrante dentro del proceso, cuya autenticidad no fue objetada por las partes, en tal sentido se permite tener como acreditados los siguientes supuestos fácticos: 4.1.
Hechos demostrados. a). Vinculación del demandante al Ministerio de Defensa - Policía Nacional: El señor José Mauricio Ruíz Becerra ingresó a la Escuela General Santander el 13 de junio de 1997 y se graduó como Oficial el 29 de octubre de 1999[15]. Para la época de los hechos el demandante era el jefe del esquema de seguridad de la Dra. Martha Lucía Ramírez. b).
Actuaciones del proceso disciplinario. (i). Informe de novedad: El Subdirector de Protección de la Policía Nacional, informó al Director de Protección y Servicios Especiales la novedad presentada con el Capitán José Mauricio Ruíz, quien, mediante oficio, solicitó a la Dirección la expedición de un tiquete aéreo en la ruta Bogotá – Cartagena- Bogotá, con el fin de brindar seguridad a la protegida.
Con ocasión de la solicitud presentada, fueron expedidos los pasajes No 1342685780203, al verificar por parte de la jefatura del grupo de talento humano la utilización de los tiquetes, se estableció que estos habían sido empleados en la ruta Bogotá – Medellín – Bogotá el 4 de junio de a las 11:00 horas. El capitán José Mauricio utilizó los tiquetes en una ruta distinta, por tener un pasaje próximo a vencer, esto se efectuó sin autorización previa por parte de la Subdirección (folio 3).
(ii) Auto de apertura de indagación preliminar: El 11 de agosto de 2010, la Inspección Delegada Especial de la Policía Nacional, ordenó la apertura de indagación preliminar bajo el No P-REDIP-2010-20 en contra del Capitán José Mauricio Ruíz Becerra, por las presuntas irregularidades sucedidas el 4 de junio de 2010. (folios 5 a 8). iii) Auto de apertura de investigación disciplinaria.
El 10 de febrero de 2011, la Inspección Delegada Especial, abrió investigación en contra del demandante. Se ordenó tener como pruebas todas las allegadas en la indagación preliminar. (folios 44 a 50). iv) Pliego de Cargos: El 16 de marzo de 2011, se formuló el pliego de cargos, consistente en lo siguiente: Primer Cargo: El Capitán José Mauricio Ruíz Becerra, presuntamente infringió el contenido de la Ley 1015 de 2006, en su artículo 34.
Faltas Gravísimas. numeral 21 literal b “Respecto de los bienes y equipos de la Policía Nacional, o de otros puestos bajo su responsabilidad, violar la ley, reglamentos o instrucciones superiores mediante las siguientes conductas: b) Usarlos en beneficio propio o de terceros y el contenido en el artículo 35. Numeral 10 Faltas graves. Numeral 10.
Incumplir, modificar, desautorizar, eludir, ejecutar con negligencia o tardanza, o introducir cambios, sin causa justificada, a las órdenes o instrucciones relativas al servicio (folios 87 a 96). vii) Decisión disciplinaria de primera instancia (Fls. 5 a 22): El Ministerio de Defensa - Policía Nacional- Inspección Delegada Especial mediante providencia de 22 de junio de 2011, declaró responsable disciplinariamente al señor José Mauricio Ruíz Becerra, por lo que le impuso sanción de destitución e inhabilidad general por el término de 12 años para el ejercicio de cargos públicos.
De acuerdo con las pruebas, se logró demostrar que el Capitán José Mauricio Ruíz Becerra, conocía claramente las actividades que debía desarrollar en su condición de jefe del esquema de seguridad de la Dra. Martha Lucía Ramírez, por lo tanto, no le era desconocido que debía enviar poligrama o correo electrónico al comando del Departamento de Policía de Antioquia a fin de coordinar la seguridad de la protegida, tal como lo consagraba la directiva operativa transitoria No 034 DIPON DIPRO, pero no lo hizo porque no tenía actividad del servicio que cumplir en Medellín. Sin embargo, el Capitán luego de que la Dra. Martha Lucía Ramírez decidiera cancelar el viaje a la ciudad de Cartagena, opta por utilizar el tiquete No 1342685780203, en la ruta Bogotá – Medellín- Bogotá, con fecha de salida de 4-06-2010 y fecha de regreso de 6-06-2010, sin realizar gestión ante las instancias competentes para modificar la ruta previamente establecida, incumpliendo de esta manera las instrucciones plasmadas en la Directiva 057 de 2009. viii).
La apelación y la decisión de segunda instancia: El apoderado del señor José Mauricio Ruíz Becerra, presentó recurso de apelación, el cual fue resuelto a través de providencia del 6 de enero de 2012, por medio de la cual se confirmó la decisión anterior por considerar que en el proceso disciplinario se estructuraron los elementos previstos en la ley disciplinaria para confirmar la sanción impuesta.
Establecidos los anteriores supuestos fácticos, procede la Sala a resolver el problema jurídico planteado. c) Pruebas documentales: (i) Solicitud de pasajes A folio 31 se observa solicitud del 2 de junio de 2010, por parte del capitán José Mauricio Ruíz Becerra y el Intendente Javier Adrian Narváez López, con el fin que se autorice la asignación de pasajes aéreos, Bogotá-Cartagena-Bogotá, con el fin de brindar seguridad a la Dra. Marta Lucía Ramírez.
(ii) Guía de tiquete de Avianca en la ruta Bogotá – Medellín – Bogotá, No 1342685780203. Fecha: 4-junio-2010 y 6-junio-2010. (Folios 4 cuaderno antecedentes). (iii) Informe por parte del Coordinador de Esquema de seguridad de la Policía Nacional, en el que se indicó lo siguiente: “(…) para el día 4 de junio de 2010, según lo registrado en el libro de minuta de servicio del esquema de seguridad de la doctora Martha Lucía Ramírez, para este día el señor Capitán se encontraba laborando como jefe de esquema de la doctora antes mencionada (…) es de anotar que el folio no se encuentra firmado por el señor Capitán desconociendo los motivos.” (folio 25 cuaderno antecedentes) (iv) Oficio No 757 del 4 de noviembre de 2010 proferido por el Jefe de Área Procedimientos de Personal en el que se informó lo siguiente: (folios 28) “el tiquete No 1342685780203 a nombre del señor Capitan JOSÉ MAURICIO RUÍZ BECERRA, fue emitido y facturado en ruta Bogotá – cartagena- Bogotá con salida 03-06-2010 y regreso el 08-06-2010.
Luego de consultar con la aerolinea avianca, este tiquete fue cambiado con ruta – Bogotá-medellín-Bogota, con salida 04/06/2010 y regreso 06/06/2010, es necesario aclarar que este cambio no fue realizado por la Policía Nacional. (v) Factura de venta: No FQ10992 de AVIATUR, por valor de $ 1.593.600, por compra de tiquetes ruta Bogotá-Cartagena-Bogotá a nombre del señor capitán JOSÉ MAURICIO RUÍZ BECERRA.
(folios 29). (vi) informe Avianca: A folios 30 se observa informe, por parte de Avianca- Aviatur, en el que se indica que el tiquete 1342685780203 a nombre del señor Capitán JOSÉ MAURICIO RUÍZ BECERRA, está utilizado el 4 de junio con regreso 6 de junio 2010. (vii) Instructivo No 057/DIPON – DITAH-70 A folio 32 a 41 obra copia del Instructivo de la Dirección General, en el que se indican los Criterios para la cancelación de víaticos, expedición de pasajes públicación de comisiones y Disposiciones sobre comisiones en el exterior, para el personal activo de la policía”. d) Pruebas testimoniales: (i).
Se transcribe en lo pertinente el testimonio de la Mayor Sandra Patricia López Luna, como Jefe de Talento Humano de la Dirección de Protección y Servicios especiales: (folios 85 a 86) “(…) PREGUNTADO: Informe al Despacho, el señor Capitán José Mauricio Ruíz Becerra, realizó algún trámite por intermedio de la Oficina de Talento Humano de la Dirección de Protección y Servicios especiales, relacionada con el cambio de horario y ruta de tiquete1342685780203, que le había sido expedido para la ruta Bogotá – Cartagena-Bogota.
CONTESTÓ: no que yo recuerde. PREGUNTADO: informe al despacho, se entrevistó usted con el señor Capitán José Mauricio Ruíz Becerra, para indagar sobre el cambio de itinerario del tiquete 1342685780203, en caso afirmativo que explicaciones le brindó el señor. CONTESTÓ: (…) el señor capitan me informó que la dra había cambiado la ruta o había aplazado el viaje ante lo cual había utilizado esos tiquetes en otro destino (…) le solicite ante ello me informara, bajo que criterio había había efectuado dicho cambio y él simplememte me respondió que por que los necesitaba.
(ii). Se transcribe en lo pertinente el testimonio del intendente Javier Adrián Narváez López, quien hace parte de la Dirección de protección y junto con el demandante, solicitaron la expedición de los tiquetes en ruta Bogotá-Cartagena- Bogotá, con el fin de prestar protección a la Dra. Martha Lucía Ramírez. (folios 17 y 18) “(…)PREGUNTADO: En informe suscrito por el señor Teniente Coronel Nelson Isaza Suarez, afirma que usted regreso mediante memo unos pasajes que se les habían expedido para cubrir la ruta Bogotá-Cartagena- Bogotá, significa lo anterior que el personaje no realizó el viaje o que otra situación pudo presentarse.
CONTESTÓ: si yo los regrese es posible que el viaje se haya cancelado, porque suele ocurrir que la doctora viaje en vuelo privado con otro personaje y en ese sentido los tiquetes no se utilicen. PREGUNTADO: el despacho investiga los acontecimientos informados que hacen referencia a la presunta expedición de pasajes aéreos al señor Capitán José Mauricio Ruíz Becerra, en la ruta Bogotá-Cartagena-Bogotá, pero que estos fueron utilizados, Bogotá-Medellín-Bogotá, sin embargo, aduce que para la misma ruta le fueron expedidos tiquetes a usted y estos fueron devueltos con fecha 22 de junio de 2010, que conocimiento tienen al respecto.
CONTESTÓ: precisar fecha me es dificil porque la doctora viaja con mucha frecuencia a Cartagena, respecto a la utilización de tiquetes por parte de mi capitán en otra ruta no tengo conocimiento y si yo devolví los tiquetes seguramente fue porque no viajó el personaje. (sic en la cita) 2. Análisis sustancial. ¿Se violó el debido proceso del actor con la expedición de los actos administrativos demandados, por inadecuada valoración probatoria, toda vez que dentro de la investigación disciplinaria no existen las pruebas suficientes para establecer la responsabilidad disciplinaria? El apoderado del demandante manifestó que le fue vulnerado el debido proceso por cuanto no se acreditó la existencia de la falta que le fue endilgada, toda vez que en el proceso disciplinario no existían las pruebas suficientes para sancionarlo.
Al respecto, lo manifestado por el actor no encuentra sustento fáctico y probatorio, toda vez que no se demostró la vulneración al debido proceso dado que el operador disciplinario asignó el correspondiente valor probatorio a los medios de prueba que fueron practicados dentro de la actuación disciplinaria, los cuales fueron analizados a la luz de la sana crítica y le permitieron establecer la responsabilidad disciplinaria del actor.
En este aspecto, es pertinente destacar lo que ha precisado la Corporación sobre el debido proceso en materia disciplinaria: De la violación del derecho fundamental al debido proceso. Los artículos 29 de la Constitución Política y 6 de la Ley 734 de 2002, disponen que el debido proceso se aplica tanto a las actuaciones judiciales como a las de carácter administrativo, e implica que nadie puede ser juzgado sino conforme a las leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante el juez competente, y con observancia de las formas propias de cada juicio.
La jurisprudencia constitucional ha definido el derecho al debido proceso como el “conjunto de garantías previstas en el ordenamiento jurídico, a través de las cuales se busca la protección del individuo incurso en una actuación judicial o administrativa, para que durante su trámite se respeten sus derechos y se logre la aplicación correcta de la justicia”.
Hacen parte de las garantías del debido proceso: (i) el derecho a la jurisdicción, que a su vez conlleva los derechos al libre e igualitario acceso a los jueces y autoridades administrativas, a obtener decisiones motivadas, a impugnar las decisiones ante autoridades de jerarquía superior, y al cumplimiento de lo decidido en el fallo; (ii) el derecho al juez natural, identificado como el funcionario con capacidad o aptitud legal para ejercer jurisdicción en determinado proceso o actuación, de acuerdo con la naturaleza de los hechos, la calidad de las personas y la división del trabajo establecida por la Constitución y la ley;
(iii) el derecho a la defensa, entendido como el empleo de todos los medios legítimos y adecuados para ser oído y obtener una decisión favorable. De este derecho hacen parte, el derecho al tiempo y a los medios adecuados para la preparación de la defensa; los derechos a la asistencia de un abogado cuando sea necesario, a la igualdad ante la ley procesal, a la buena fe y a la lealtad de todas las demás personas que intervienen en el proceso;
(iv) el derecho a un proceso público, desarrollado dentro de un tiempo razonable, lo cual exige que el proceso o la actuación no se vea sometido a dilaciones injustificadas o inexplicables; (v) el derecho a la independencia del juez, que solo es efectivo cuando los servidores públicos a los cuales confía la Constitución la tarea de administrar justicia, ejercen funciones separadas de aquellas atribuidas al ejecutivo y al legislativo y (vi) el derecho a la independencia e imparcialidad del juez o funcionario, quienes siempre deberán decidir con fundamento en los hechos, conforme a los imperativos del orden jurídico, sin designios anticipados ni prevenciones, presiones o influencias ilícitas»[16].
Por su parte, la Sección Segunda de esta Corporación ha precisado lo siguiente[17]: “Es por lo anterior que, la actividad de producción y valoración de las pruebas en las actuaciones administrativas o jurisdiccionales, se encuentran sujetas a reglas normativas que deben ser acatadas como garantía del derecho de defensa y del debido proceso, de manera que tienen que ser apreciadas en conjunto, de acuerdo con las reglas de la sana crítica porque, como ha de recordarse, las pruebas conducen, a través de la objetividad y de la abstracción, al establecimiento de aquellas realidades que han de conducir al operador disciplinario a decidir en uno u otro sentido.
La Corte Constitucional ha destacado la importancia de las pruebas en todo procedimiento, pues ha manifestado que solo a través de una vigorosa actividad probatoria, que incluye la posibilidad de solicitar, aportar y controvertir las que obran en cada trámite, puede el funcionario administrativo o judicial alcanzar un conocimiento mínimo de los hechos que dan lugar a la aplicación de las normas jurídicas pertinentes, y dar respuesta a los asuntos de su competencia ciñéndose al derecho sustancial.
De hecho, en sentencia C-1270 de 2000, dicha Corporación se refirió al alcance del derecho a presentar y controvertir pruebas, en el escenario de los conflictos propios del derecho laboral: Siendo el proceso un conjunto sucesivo y coordinado de actuaciones en virtud del cual se pretende, hacer efectivo el derecho objetivo, restablecer los bienes jurídicos que han sido lesionados o puestos en peligro y garantizar los derechos fundamentales de las personas, resulta razonable que el legislador haya determinado unas oportunidades dentro del proceso en donde las partes puedan presentar y solicitar pruebas, y el juez, pronunciarse sobre su admisibilidad y procedencia, e incluso para ordenarlas oficiosamente y, además, valorarlas (…)[18]”.
En el sub lite el demandante sostiene que existe una vulneración al debido proceso porque considera que no obra el suficiente material probatorio que comprometa su responsabilidad en la falta que le fue endilgada. Al respecto, de acuerdo con el marco normativo y jurisprudencial desarrollado en acápites anteriores y una vez efectuado el análisis integral de los elementos probatorios relacionados en acápites anteriores, es dable concluir que, contrario a lo afirmado por el actor, dentro de la actuación disciplinaria objeto de control fueron practicadas las pruebas necesarias para endilgar responsabilidad al actor, pues por una parte, con la documental allegada se demostró la existencia de la falta por el hecho de “usar en beneficio propio o de terceros los bienes y equipos de la Policía Nacional” que fueron puestos bajo su responsabilidad; y de la otra, se acreditó que la conducta realizada por el disciplinado se enmarcó dentro de dicha falta.
En efecto, es evidente que existió un uso inadecuado de los tiquetes que habían sido asignados al demandante, pues a partir del material probatorio obrante en la actuación, claramente se logró determinar que la ruta a utilizar para brindarle seguridad a la protegida, Dra. Martha Lucía Ramírez, (cuando se había postulado a candidata presidencial) era el trayecto Bogotá-Cartagena- Bogotá y no Bogotá-Medellín-Bogotá. Igualmente, se demostró con los testimonios recibidos, que la protegida no cambió su recorrido, sino que se canceló dicho viaje a Cartagena para la fecha en la cual estaban asignados dichos tiquetes, de tal manera que era deber del demandante, regresar los tiquetes fijados, como en efecto lo hizo su compañero, el intendente Javier Hernández López, quien también se encontraba asignado como miembro de seguridad de la protegida, en el recorrido y fechas indicadas.
De otra parte, es evidente que el demandante hizo caso omiso al Instructivo No 057/DIPON – DITAH-70, que indica los criterios para la cancelación de viáticos, expedición de pasajes, publicación de comisiones y disposiciones sobre comisiones en el exterior. El instructivo en mención dispone que las unidades a nivel nacional deben dar estricto cumplimiento a las instrucciones allí indicadas; al respecto, los numerales 1.5 y 1.6 disponen lo siguiente: “1.5. los pasajes se entregaran confirmados y en clase economica, por la aerolinea o empresa transportadora que brinde las mejores tarifas, debiendo justifciar plena y excepcionalemte el cambio de reserva o intinerario, toda vez que esta representa para la Policia Nacional, una sanción economica que se podrá repetir contra el funcionario que efectúo el cambio injustificado, ya que una reserva oportuna disminuye costos para la institución; la anterior justificación se hará mediante oficio dirigido al Director de Talento Humano u Ordenador del gasto respectivo, para su respectivo aval. 1.6.
Los tiquetes entregados al funcionario y no utilizados deberán ser devueltos de manera inmediata, mediante solicitud escrita con justificación al Director de Talento Humano o grupos de de Talento Humano de la Unidad que corresponda según el caso. Lo anterior para efectuar la cancelación, modificación y/o reasignación del tiquete. No informar la no utilización del tiquete generará el respectivo informe a la Oficina de Control Disicplianrio interno, para que se adelanten las acciones a que haya lugar.
(negrilla de sala) De lo expuesto, se infiere que el señor José Mauricio Ruíz Becerra era conocedor de los requerimientos exigidos en la Policía Nacional cuando se presentan este tipo de situaciones, sin embargo, aun conociendo el trámite que debía realizar en caso de cancelaciones o modificaciones de itinerario en las rutas asignadas, el demandante hizo lo contrario, pues utilizó en beneficio propio los tiquetes en un trayecto en el cual no prestaba el servicio de seguridad para el que fue asignado.
Para la Sala las pruebas que obran en el proceso disciplinario arrojaron datos significativos que demuestran las condiciones en que sucedieron los hechos materia de investigación, pues todos ellos fueron concluyentes en señalar al señor José Mauricio Ruíz Becerra como el infractor de la ley disciplinaria, quien además de utilizar para beneficio propio un bien de la institución, modificó, eludió, ejecutó con negligencia y sin causa justificada, las órdenes o instrucciones relativas al servicio, pues en la fecha indicada, no prestó el servicio de seguridad a la Dra. Martha Lucía Ramírez, como era su deber, y para el cual fue asignado.
Bajo ese contexto, no le asiste razón al demandante al afirmar que no existió el suficiente material probatorio, por cuanto sí obran las pruebas suficientes que comprometen la responsabilidad del disciplinado frente al cargo que le fue endilgado, al respecto es pertinente acotar que el legislador dotó al operador disciplinario de una facultad de valoración y apreciación probatoria de «libre convicción» que incluye el poder para determinar cuándo se ha logrado recaudar un nivel de pruebas suficiente como para concluir con certeza y convicción que se pudo haber cometido una falta.
Es por ello, que el artículo 131 de la Ley 734 de 2002 dispuso que la falta y la responsabilidad del investigado podrán demostrarse con cualquiera de los medios de prueba legalmente reconocidos[19]. En tal sentido no es aceptable exigir que fueran allegadas más pruebas al proceso disciplinario, ni mucho menos que se practicara el testimonio de la Dra. Martha Lucía Ramírez, en su condición de protegida, en razón a que el operador disciplinario contó con otros elementos probatorios que le permitieron determinar con certeza la responsabilidad del demandante, tal es el caso de las pruebas documentales y los testimonios aludidos en párrafos anteriores, los cuales, no fueron tachados de falsos en su contenido por parte del demandante.
Así las cosas, es evidente que la entidad demandada no desconoció el debido proceso, toda vez que en las providencias sancionatorias fueron debidamente motivadas en la valoración integral del acervo probatorio. En el caso concreto el operador disciplinario sí contaba con los elementos de juicio suficientes para endilgar responsabilidad al demandante, ya que las pruebas fueron apreciadas en conjunto en el marco de la sana crítica, y permitieron determinar con certeza la existencia de la falta, en ese orden, la interpretación que de ellas hizo el investigador disciplinario llevaron a la conclusión que la falta disciplinaria sí se cometió y que el demandante fue responsable de su comisión. En virtud de lo anterior, al no prosperar las razones de la apelación se mantiene incólume la presunción de legalidad de las decisiones disciplinarias, motivo por el cual la Sala confirmará la sentencia que negó las pretensiones de la demanda. 5.
Condena en costas. Respecto de la condena en costas, la Sala considera que no hay lugar a ellas con fundamento en el numeral 8 del artículo 365 del Código General del Proceso[20], toda vez que, pese a que se resolvió desfavorablemente el recurso de apelación, la parte demandada no intervino en esta instancia por lo tanto no se demostró su causación. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 27 de junio de 2018 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca- Sección Segunda -Subsección C, que negó las pretensiones de la demanda interpuesta por el señor José Mauricio Ruíz Becerra contra la Nación - Ministerio de Defensa – Policía Nacional, con sustento en las consideraciones expuestas en la parte motiva de la presente sentencia.
SEGUNDO: Sin condena en costas de segunda instancia al demandante, de conformidad con lo expuesto en esta providencia.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen previas las anotaciones pertinentes en el programa “Justicia Siglo XXI”.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión celebrada el dieciséis (16) de abril de dos mil veinte (2020). GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS ----------------------- [1] Folios 59 a 76 [2] Folios 5 a 22 [3] Folios 152 a 160 [4] Folios 215 a 219 de este cuaderno. [5] Folios 244 a 257 del cuaderno principal. [6] Folios 296 a 300 [7] «El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación por parte de los tribunales, o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se concedan los extraordinarios de revisión o de unificación de jurisprudencia». [8] Consejo de Estado, Sección Cuarta, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto, Sentencia del veinte (20) de septiembre de dos mil diecisiete (2017).
Radicación número: 68001-23-33-000-2015-01126-01 (22532). Actor: Carolina Sánchez González. Demandado: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN). [9] Consejo de Estado, Sección Segunda, C.P. William Hernández Gómez, Rad. 25000-23-25-000-2011-00376-01(0529-15) [10]Sobre la finalidad del recurso de apelación ver sentencias del H. Consejo de Estado Sección Cuarta de 18 de marzo de 2001, Rad. 13683, M.P. Juan Ángel Palacio Hincapié y 25 de septiembre de 2006, Rad. 14968, M.P. María Inés Ortiz Barbosa. [11] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 9 de agosto de 2016, radicado 1220-2011, demandante: Piedad Esneda Córdoba Ruíz, demandada: Nación, Procuraduría General de la Nación. [12] Lo anterior supone tal como se considera en esta decisión, que «1) La competencia del juez administrativo es plena, sin “deferencia especial” respecto de las decisiones adoptadas por los titulares de la acción disciplinaria. 2) La presunción de legalidad del acto administrativo sancionatorio es similar a la de cualquier acto administrativo. 3) La existencia de un procedimiento disciplinario extensamente regulado por la ley, de ningún modo restringe el control judicial. 4) La interpretación normativa y la valoración probatoria hecha en sede disciplinaria, es controlable judicialmente en el marco que impone la Constitución y la ley. 5) Las irregularidades del trámite procesal, serán valoradas por el juez de lo contencioso administrativo, bajo el amparo de la independencia e imparcialidad que lo caracteriza. 6) El juez de lo contencioso administrativo no sólo es de control de la legalidad, sino también garante de los derechos. 7) El control judicial integral involucra todos los principios que rigen la acción disciplinaria. 8) El juez de lo contencioso administrativo es garante de la tutela judicial efectiva». [13] Al efecto, se reiteran y reproducen las consideraciones expuestas en las sentencias de 23 de septiembre de 2015 de la Sección Segunda, Subsección A de esta Corporación, radicado 11001-03-25-000-2010-00162- 00(1200-10), actor: Ángel Yesid Rivera García, demandada: la Nación- Procuraduría General de la Nación y de 21 de junio de 2018, radicado: 25000 23 42 000 2013 06306 01 (4870-2015), accionante: Nancy Stella Marulanda Rodríguez, demandado: Nación, Ministerio de Defensa, Policía Nacional. [14] Sentencia T-1034 de 2006, MP Dr. Humberto Antonio Sierra Porto).
En igual sentido se puede consultar sentencia C-310 de 1997, MP Dr. Carlos Gaviria Díaz. [15] Folio 51 cuaderno1- Extracto de la hoja de vida del demandante [16] Sentencia C- 341 de 4 de junio de 2014, magistrado ponente Mauricio González Cuervo. [17] Sentencia del 14 de noviembre de 2019, proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado, Rad. 2015-03851. [18] CORTE CONSTITUCIONAL, Sentencia C-1270 de 2000, M. P. Antonio Barrera Carbonell. [19] “(…)
ARTÍCULO 130. MEDIOS DE PRUEBA. Son medios de prueba la confesión, el testimonio, la peritación, la inspección o visita especial, y los documentos, y cualquier otro medio técnico científico que no viole el ordenamiento jurídico, los cuales se practicarán de acuerdo con las reglas previstas en la Ley 600 de 2000, en cuanto sean compatibles con la naturaleza y reglas del derecho disciplinario.
(…)”. [20] «1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso (…) 8. Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación».