11001-03-25-000-2012-00423-00 — Consejo de Estado

11001-03-25-000-2012-00423-00Consejo de Estado · SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN "A"Sentencia2019-07-25

Ponente: William Hernández Gómez

Actor: Juan Armando Peña Álvarez·Demandado: Defensoría Del Pueblo

De qué trata

Síntesis: [C]on el fin de garantizar la tutela judicial efectiva, ese control es de carácter integral por cuanto exige una revisión legal y constitucional de las actuaciones surtidas ante los titulares de la acción disciplinaria, sin que, para tales efectos, el juez se encuentre sometido a alguna limitante que restrinja su competencia. […] [S]iendo la función disciplinaria una manifestación de la potestad pública sancionatoria que busca mantener la actividad estatal sujeta a los límites legales y constitucionales, no es dable restringir las facultades de que goza la jurisdicción en la realización de dicho estudio. Esta integralidad se proyecta en múltiples aspectos que son destacados en la providencia en los siguientes términos: […] 1) La competencia del juez administrativo es plena, sin “deferencia especial” respecto de las decisiones adoptadas por los titulares de la acción disciplinaria. 2) La presunción de legalidad del acto administrativo sancionatorio es similar a la de cualquier acto administrativo. 3) La existencia de un procedimiento disciplinario extensamente regulado por la ley, de ningún modo restringe el control judicial. 4) La interpretación normativa y la valoración probatoria hecha en sede disciplinaria, es controlable judicialmente en el marco que impone la Constitución y la ley. 5) Las irregularidades del trámite procesal, serán valoradas por el juez de lo contencioso administrativo, bajo el amparo de la independencia e imparcialidad que lo caracteriza. 6) El juez de lo contencioso administrativo no sólo es de control de la legalidad, sino también garante de los derechos. 7) El control judicial integral involucra todos los principios que rigen la acción disciplinaria. 8) El juez de lo contencioso administrativo es garante de la tutela judicial efectiva […] La prescripción se encuentra contemplada (…) como una causal de extinción de la acción disciplinaria. […] [A]unque la norma (…) señaló el momento a partir del cual comenzaba a contarse el término de prescripción de la acción, no definió cuándo debía tenerse por interrumpido. […] [L]a jurisprudencia de esta Corporación entendió que la interrupción de la prescripción de la acción disciplinaria se presentaba con la imposición de la sanción, sin embargo, esta expresión dio lugar a tres interpretaciones: Así, la primera, consideraba que la interrupción de la prescripción se materializaba con la expedición del acto administrativo de única o primera instancia. La segunda (…) que, además de lo anterior, se requería la notificación de dicha decisión. La tercera estimaba necesario que se hubiesen resuelto y notificado todas las decisiones sobre los recursos interpuestos en contra del acto sancionatorio. […] [M]ediante sentencia de unificación del 29 de septiembre de 2009. En esta providencia se determinó que, para efectos de la prescripción de la acción disciplinaria, la sanción debía entenderse impuesta con la expedición y notificación del acto administrativo primigenio, de primera o única instancia, independientemente del momento en que se resolvieran los recursos de la vía gubernativa cuando se hiciera uso de ellos. […] [L]a tesis que ha sostenido esta Corporación y que se encuentra vigente por vía de acatamiento del precedente contenido en la sentencia de unificación jurisprudencial que se acaba de referir, es que la prescripción de la acción disciplinaria se interrumpe con la notificación del acto sancionatorio de primera o única instancia, según corresponda. […] Cuando una o varias conductas sancionables transgreden varias normas o varias veces la misma disposición, se está en presencia de lo que doctrinaria y jurisprudencialmente se ha llamado un concurso de conductas punibles. […] [P]ropende por una sanción proporcional, racional y coherente de conformidad con la unidad o pluralidad de conductas cometidas y de tipicidades a las que aquellas han dado lugar. Según las características del concurso, este puede clasificarse como: -. Concurso material o real: El elemento distintivo de esta modalidad de concurso es la pluralidad de conductas independientes que realiza la persona, las cuales pueden dar paso a la configuración de una o varias faltas disciplinarias. Cuando las múltiples acciones transgreden el mismo precepto, se tratará de un concurso material homogéneo mientras que si aquellas estructuran distintos tipos disciplinarios, será un concurso material heterogéneo. -. Concurso ideal o formal: En este caso, el elemento característico es la unidad de acción, esto es, mediante una única conducta la persona comete dos o más infracciones disciplinarias que no se excluyen entre sí. Ahora bien, es importante destacar que, en ocasiones, un mismo comportamiento puede generar la apariencia de enmarcarse en varios tipos disciplinarios excluyentes a pesar de que, en realidad, únicamente genera la configuración de uno de ellos. Es lo que se conoce como concurso aparente de infracciones disciplinarias. […] [L]a formulación de cargos realizada por la Veeduría de la Defensoría del Pueblo se encuadró en lo que se ha denominado como concurso ideal o formal de conductas punibles o sancionables disciplinariamente, toda vez que de un mismo acto se derivaron varias faltas disciplinarias, graves en relación con los dos primeros cargos, y gravísima en lo relativo al tercero; en los tres, atribuidas a título de dolo. […] [E]l entendimiento de la presunción de legalidad de los actos sancionatorios (…) acarrea que la carga de la prueba de su ilegalidad recaiga sobre quien la alegue. [C]uando no exista una manifiesta vulneración de normas de rango constitucional en los actos administrativos demandados ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, ante la no expresión de argumentos o petición o aporte de pruebas respecto de los vicios de nulidad enunciados en la demanda, se entenderá no satisfecha la carga de la demostración de su ilegalidad y, por lo tanto, la acusación no podrá prosperar. […] [E]l demandante se limitó a expresar las líneas antes transcritas, las cuales no se desarrollaron ni en el concepto de violación de la demanda, ni en los alegatos de conclusión en este proceso, además que tampoco se pidió que se decretara u ordenara ningún medio de prueba para apoyar lo afirmado por el actor. Por lo anterior, y al no encontrarse la violación manifiesta de ninguna norma constitucional en el trámite sancionatorio, la Sala valora que el señor (…) no satisfizo la carga que le correspondía, de desvirtuar la legalidad de los actos acusados, en relación con la cuestión que aquí se analiza.CONDENA EN COSTASNo hay lugar a condenar en costas porque no se demostró temeridad o mala fe de las partes, tal y como lo regulaba el artículo 171 del CCA vigente para este proceso, que consagraba un criterio subjetivo para efectos de su imposición.

PROCESO DISCIPLINARIO / CONTROL JUDICIAL INTEGRAL DEL ACTO ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO DISCIPLINARIO / PRESCRIPCIÓN DE LA ACCIÓN DISCIPLINARIA / APLICACIÓN DEL PRECEDENTE JUDICIAL - Sentencia de unificación del 29 de septiembre de 2009 / CONCURSO DE CONDUCTAS PUNIBLES / CONCURSO MATERIAL O REAL / CONCURSO IDEAL O FORMAL / PRESUNCIÓN DE LEGALIDAD DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS SANCIONATORIOS DISCIPLINARIOS [C]on el fin de garantizar la tutela judicial efectiva, ese control es de carácter integral por cuanto exige una revisión legal y constitucional de las actuaciones surtidas ante los titulares de la acción disciplinaria, sin que, para tales efectos, el juez se encuentre sometido a alguna limitante que restrinja su competencia. […] [S]iendo la función disciplinaria una manifestación de la potestad pública sancionatoria que busca mantener la actividad estatal sujeta a los límites legales y constitucionales, no es dable restringir las facultades de que goza la jurisdicción en la realización de dicho estudio.

Esta integralidad se proyecta en múltiples aspectos que son destacados en la providencia en los siguientes términos: […] 1) La competencia del juez administrativo es plena, sin “deferencia especial” respecto de las decisiones adoptadas por los titulares de la acción disciplinaria. 2) La presunción de legalidad del acto administrativo sancionatorio es similar a la de cualquier acto administrativo. 3) La existencia de un procedimiento disciplinario extensamente regulado por la ley, de ningún modo restringe el control judicial. 4) La interpretación normativa y la valoración probatoria hecha en sede disciplinaria, es controlable judicialmente en el marco que impone la Constitución y la ley. 5) Las irregularidades del trámite procesal, serán valoradas por el juez de lo contencioso administrativo, bajo el amparo de la independencia e imparcialidad que lo caracteriza. 6) El juez de lo contencioso administrativo no sólo es de control de la legalidad, sino también garante de los derechos. 7) El control judicial integral involucra todos los principios que rigen la acción disciplinaria. 8) El juez de lo contencioso administrativo es garante de la tutela judicial efectiva […] La prescripción se encuentra contemplada (…) como una causal de extinción de la acción disciplinaria. […] [A]unque la norma (…) señaló el momento a partir del cual comenzaba a contarse el término de prescripción de la acción, no definió cuándo debía tenerse por interrumpido. […] [L]a jurisprudencia de esta Corporación entendió que la interrupción de la prescripción de la acción disciplinaria se presentaba con la imposición de la sanción, sin embargo, esta expresión dio lugar a tres interpretaciones: Así, la primera, consideraba que la interrupción de la prescripción se materializaba con la expedición del acto administrativo de única o primera instancia. La segunda (…) que, además de lo anterior, se requería la notificación de dicha decisión. La tercera estimaba necesario que se hubiesen resuelto y notificado todas las decisiones sobre los recursos interpuestos en contra del acto sancionatorio. […] [M]ediante sentencia de unificación del 29 de septiembre de 2009.

En esta providencia se determinó que, para efectos de la prescripción de la acción disciplinaria, la sanción debía entenderse impuesta con la expedición y notificación del acto administrativo primigenio, de primera o única instancia, independientemente del momento en que se resolvieran los recursos de la vía gubernativa cuando se hiciera uso de ellos. […] [L]a tesis que ha sostenido esta Corporación y que se encuentra vigente por vía de acatamiento del precedente contenido en la sentencia de unificación jurisprudencial que se acaba de referir, es que la prescripción de la acción disciplinaria se interrumpe con la notificación del acto sancionatorio de primera o única instancia, según corresponda. […] Cuando una o varias conductas sancionables transgreden varias normas o varias veces la misma disposición, se está en presencia de lo que doctrinaria y jurisprudencialmente se ha llamado un concurso de conductas punibles. […] [P]ropende por una sanción proporcional, racional y coherente de conformidad con la unidad o pluralidad de conductas cometidas y de tipicidades a las que aquellas han dado lugar.

Según las características del concurso, este puede clasificarse como: -. Concurso material o real: El elemento distintivo de esta modalidad de concurso es la pluralidad de conductas independientes que realiza la persona, las cuales pueden dar paso a la configuración de una o varias faltas disciplinarias. Cuando las múltiples acciones transgreden el mismo precepto, se tratará de un concurso material homogéneo mientras que si aquellas estructuran distintos tipos disciplinarios, será un concurso material heterogéneo. -.

Concurso ideal o formal: En este caso, el elemento característico es la unidad de acción, esto es, mediante una única conducta la persona comete dos o más infracciones disciplinarias que no se excluyen entre sí. Ahora bien, es importante destacar que, en ocasiones, un mismo comportamiento puede generar la apariencia de enmarcarse en varios tipos disciplinarios excluyentes a pesar de que, en realidad, únicamente genera la configuración de uno de ellos.

Es lo que se conoce como concurso aparente de infracciones disciplinarias. […] [L]a formulación de cargos realizada por la Veeduría de la Defensoría del Pueblo se encuadró en lo que se ha denominado como concurso ideal o formal de conductas punibles o sancionables disciplinariamente, toda vez que de un mismo acto se derivaron varias faltas disciplinarias, graves en relación con los dos primeros cargos, y gravísima en lo relativo al tercero; en los tres, atribuidas a título de dolo. […] [E]l entendimiento de la presunción de legalidad de los actos sancionatorios (…) acarrea que la carga de la prueba de su ilegalidad recaiga sobre quien la alegue. [C]uando no exista una manifiesta vulneración de normas de rango constitucional en los actos administrativos demandados ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, ante la no expresión de argumentos o petición o aporte de pruebas respecto de los vicios de nulidad enunciados en la demanda, se entenderá no satisfecha la carga de la demostración de su ilegalidad y, por lo tanto, la acusación no podrá prosperar. […] [E]l demandante se limitó a expresar las líneas antes transcritas, las cuales no se desarrollaron ni en el concepto de violación de la demanda, ni en los alegatos de conclusión en este proceso, además que tampoco se pidió que se decretara u ordenara ningún medio de prueba para apoyar lo afirmado por el actor.

Por lo anterior, y al no encontrarse la violación manifiesta de ninguna norma constitucional en el trámite sancionatorio, la Sala valora que el señor (…) no satisfizo la carga que le correspondía, de desvirtuar la legalidad de los actos acusados, en relación con la cuestión que aquí se analiza. CONDENA EN COSTAS No hay lugar a condenar en costas porque no se demostró temeridad o mala fe de las partes, tal y como lo regulaba el artículo 171 del CCA vigente para este proceso, que consagraba un criterio subjetivo para efectos de su imposición. FUENTE FORMAL: CP - ARTÍCULO 29 / LEY 734 DE 2002 - ARTÍCULO 29 NUMERAL 2 / LEY 734 DE 2002 - ARTÍCULO 30 / LEY 734 DE 2002 - ARTÍCULO 47 NUMERAL 2 / CCA - ARTÍCULO 171 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN "A" Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá D.C., julio veinticinco (25) de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-25-000-2012-00423-00(1635-12) Actor: JUAN ARMANDO PEÑA ÁLVAREZ Demandado: DEFENSORÍA DEL PUEBLO Referencia: SE DENIEGAN LAS PRETENSIONES DE LA DEMANDA.

PRESCRIPCIÓN DE LA ACCIÓN DISCIPLINARIA. CONCURSO DE CONDUCTAS SANCIONABLES DISCIPLINARIAMENTE. PRESUNCIÓN DE LEGALIDAD DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS ASUNTO La Subsección A, Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, dicta la sentencia que en derecho corresponda, en el proceso previsto en el artículo 85 del Decreto 01 de 1984[1], que se tramitó por demanda interpuesta en nombre propio por el señor Juan Armando Peña Álvarez, en contra de la Defensoría del Pueblo.

I. LA DEMANDA[2] Pretensiones De nulidad: - Que se declare la nulidad del acto administrativo sancionatorio de primera instancia del 6 de septiembre de 2010, proferido por la Veeduría de la Defensoría del Pueblo, en el que se impuso al señor Juan Armando Peña Álvarez una sanción disciplinaria de destitución e inhabilidad general de doce años para ejercer cargos públicos. - Que se declare la nulidad del acto administrativo sancionatorio de segunda instancia del 2 de mayo de 2011, proferido por el defensor del Pueblo, por el cual se confirmó la sanción impuesta al demandante.

De declaración de ineficacia: - Que se deje sin efecto la Resolución 739 del 9 de junio de 2011, proferida por el defensor del Pueblo, por la cual se ejecutó la sanción impuesta al actor. De restablecimiento del derecho: - Que se ordene el reintegro del señor Peña Álvarez al cargo que ocupaba en la Defensoría del Pueblo al momento de su destitución, o a uno equivalente.

De no ser posible lo anterior, entonces, que se le indemnice. - Que se ordene a la entidad demandada el pago de los salarios, emolumentos y prestaciones sociales dejados de percibir por el demandante desde su destitución hasta su reintegro. - Que se declare que no hubo solución de continuidad en la relación laboral entre el actor y la Defensoría del Pueblo, y como consecuencia, se ordene el pago de los aportes a la seguridad social actualizados. - Que se elimine la anotación de la sanción disciplinaria en los registros que se encuentre reportada.

Reparación de perjuicios - Que se condene a la Defensoría del Pueblo a reparar al demandante todos los daños que le causó con ocasión de su destitución, incluido el pago de cien salarios mínimos legales vigentes por concepto de daño moral. Fundamentos fácticos relevantes 1. El señor Juan Armando Peña Álvarez trabajó en la Defensoría del Pueblo, Regional Boyacá, desde el 1 de marzo de 1993 hasta el 18 de marzo de 2009.

En ese lapso se desempeñó como auxiliar administrativo Grado 6 (entre el 1 de marzo de 1993 y el 7 de agosto de 2005, luego desde el 1 de agosto de 2006 hasta el 18 de marzo de 2009) y como profesional universitario Grado 15 (entre el 8 de agosto de 2005 y el 31 de julio de 2006). 2. Entre las funciones que le correspondía cumplir al señor Peña Álvarez como auxiliar administrativo Grado 6, se encontraba la de tramitar y pagar las facturas de servicios públicos de las instalaciones de la Defensoría del Pueblo Regional Boyacá, ubicadas en la ciudad de Tunja, en la carrera 12 N.º 18-33, oficinas 301 a 306. 3.

Las instalaciones antes mencionadas compartían el contador del servicio de energía eléctrica con la oficina 311 del mismo edificio, la cual era ocupada por una empresa privada, denominada Soluciones CTA (Cooperativa de Trabajo Asociado). La Defensoría del Pueblo asumía el pago de la totalidad del servicio facturado. 4. En virtud de lo anterior, el señor Peña Álvarez recibió, de parte de la tesorera de la empresa Soluciones CTA, pagos por valor de $366.000, dirigidos a cancelar, proporcionalmente, el servicio de energía que ellos consumían.

Este dinero fue recibido por el actor en diferentes momentos (12 de agosto, 27 de septiembre y 29 de diciembre de 2005) y él los consignó a favor de la entidad para la que trabajaba. 5. Con ocasión de lo precedente, y en especial, del último cobro realizado por el demandante (29 de diciembre de 2005), la Veeduría de la Defensoría del Pueblo, mediante decisión del 17 de agosto de 2006, abrió una indagación preliminar en su contra.

La actuación iniciada se identificó con el radicado 044-006. Luego, el 24 de agosto de 2008, la autoridad disciplinaria dispuso abrirle investigación al actor bajo el procedimiento verbal. 6. En el transcurso del procedimiento disciplinario, la Defensoría del Pueblo le otorgó al demandante una comisión de servicios por 35 meses para que ejerciera el cargo de personero municipal en Sativasur, Boyacá, desde el 19 de marzo de 2009. 7.

El 5 de agosto de 2009, el veedor de la Defensoría del Pueblo declaró la nulidad de lo actuado en el trámite disciplinario desde el 24 de octubre de 2008, y ordenó que este se adecuara al procedimiento ordinario. Posteriormente, el 7 de septiembre de 2009, se abrió nuevamente investigación disciplinaria en contra del demandante por los hechos antes referidos. 8.

El 6 de septiembre de 2010 se profirió el acto administrativo sancionatorio en contra del señor Juan Armando Peña Álvarez, donde se consideró demostrada la comisión de la falta gravísima prevista en el numeral 1 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, por haber incurrido con su conducta en la descripción objetiva del delito de estafa. 9.

El acto sancionatorio fue apelado por el demandante porque valoró que le fue violado su derecho al debido proceso, por la atipicidad de la conducta y la existencia de causales de justificación. El defensor del Pueblo resolvió el recurso de apelación interpuesto por el señor Peña Álvarez con la disminución de la sanción de inhabilidad general a diez años y con la confirmación, en lo demás, del acto recurrido.

La decisión de segunda instancia fue notificada por edicto que se desfijó el 23 de mayo de 2011. 10. La sanción impuesta al actor se hizo efectiva mediante la Resolución 739 del 9 de junio de 2011, proferida por el defensor del Pueblo. 11. El actor adujo que la sanción de destitución e inhabilidad general que le impuso la entidad demandada era antijurídica y esta le ha ocasionado daños patrimoniales y extrapatrimoniales. 12.

Finalmente, el 2 de diciembre de 2011 se agotó el requisito de procedibilidad para la presentación de la demanda, con el intento fallido de conciliación con la entidad demandada, ante la Procuraduría 46 Judicial II para Asuntos Administrativos de Tunja. Normas violadas y concepto de violación Para el demandante, los actos administrativos sancionatorios acusados desconocieron las siguientes normas: - Constitución Política de 1991: artículos 1, 2, 4, 6, 13, 29, 229 y 230. - Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984): artículo 85.

La formulación del concepto de violación en la demanda se expresó en los siguientes motivos de inconformidad[3]: - Falta de competencia. - Violación al debido proceso. - Prescripción de la acción disciplinaria. - Violación al derecho de audiencia y defensa. - No demostración de los elementos del tipo penal de estafa. - Violación de normas superiores. - Desviación de poder.

II. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA Defensoría del Pueblo[4] Pronunciamiento frente a las pretensiones de la demanda El apoderado de la Defensoría del Pueblo se opuso a la prosperidad de todas las pretensiones de la demanda. Pronunciamiento frente a los hechos de la demanda El abogado sostuvo que era cierto que el señor Juan Armando Peña Álvarez trabajó en la Defensoría del Pueblo, Regional Boyacá, y que dentro de sus funciones se encontraba el trámite y pago de las facturas de los servicios públicos de las instalaciones de esa entidad en Tunja.

Asimismo, precisó que el demandante recibió dinero en efectivo por parte de la empresa Soluciones CTA, en el año 2005, de la siguiente manera: (i) El 12 de agosto la suma de $135.520, (ii) el 27 de septiembre $72.536 y (iii) el 29 de diciembre $158.550, para un total de $366.606. Lo anterior correspondía al 50% del valor total del consumo de energía que debía sufragar la oficina 311 entre marzo y junio, julio y agosto, y agosto y diciembre del año en cuestión. El apoderado de la entidad demandada señaló que el actor, luego de haberse descubierto las irregularidades referidas al cobro de estos dineros, en septiembre de 2006, más de un año después de recibir la primera parte del pago por parte de la cooperativa, consignó en una de las cuentas bancarias de la Defensoría del Pueblo la suma de $380.000.

Asimismo manifestó que la decisión de adelantar inicialmente el procedimiento verbal se debió a que el demandante confesó su autoría frente a los hechos investigados. En lo demás, el abogado consideró que eran ciertos los hechos narrados en la demanda, salvo las valoraciones jurídicas realizadas por el señor Peña Álvarez. También indicó que no le constaban las afirmaciones sobre los daños ocasionados al demandante como consecuencia de los actos acusados.

Excepciones y pronunciamiento frente a las causales de nulidad y concepto de violación en la demanda[5] El apoderado de la Defensoría del Pueblo propuso las siguientes excepciones, como contradicción de los argumentos de la demanda: - Al demandante se le respetó el debido proceso en el trámite disciplinario. - No hubo falta de competencia. - Se respetó el derecho de audiencia y defensa. - No se configuró la prescripción de la acción disciplinaria. - Excepción genérica.

IV. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN En esta etapa del proceso, la parte demandada reiteró los argumentos de la contestación y agregó que la jurisprudencia de esta Corporación había definido que el control jurisdiccional sobre los actos de carácter disciplinario era restringido y se limitaba al análisis de la validez de las decisiones, y no de su corrección[6].

La parte demandante se pronunció en este momento con el desarrollo de argumentos referidos a la prescripción de la acción disciplinaria y de los perjuicios que consideró que le fueron causados[7]. V. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO[8] La procuradora segunda delegada ante el Consejo de Estado consideró que se debían negar las pretensiones de la demanda.

VI. CONSIDERACIONES

2. CUESTIÓN PREVIA Control judicial integral respecto de las decisiones administrativas sancionatorias Con la sentencia de unificación proferida el 9 de agosto de 2016 por la Sala Plena del Consejo de Estado[19], se dio inicio a una nueva línea interpretativa en torno al control que ejerce la jurisdicción de lo contencioso administrativo sobre los actos administrativos de naturaleza disciplinaria.

Al respecto, señaló la providencia que, con el fin de garantizar la tutela judicial efectiva, ese control es de carácter integral por cuanto exige una revisión legal y constitucional de las actuaciones surtidas ante los titulares de la acción disciplinaria, sin que, para tales efectos, el juez se encuentre sometido a alguna limitante que restrinja su competencia. En dicha oportunidad, la corporación fue enfática en explicar que, siendo la función disciplinaria una manifestación de la potestad pública sancionatoria que busca mantener la actividad estatal sujeta a los límites legales y constitucionales, no es dable restringir las facultades de que goza la jurisdicción en la realización de dicho estudio.

Esta integralidad se proyecta en múltiples aspectos que son destacados en la providencia en los siguientes términos: […] 1) La competencia del juez administrativo es plena, sin “deferencia especial” respecto de las decisiones adoptadas por los titulares de la acción disciplinaria. 2) La presunción de legalidad del acto administrativo sancionatorio es similar a la de cualquier acto administrativo. 3) La existencia de un procedimiento disciplinario extensamente regulado por la ley, de ningún modo restringe el control judicial. 4) La interpretación normativa y la valoración probatoria hecha en sede disciplinaria, es controlable judicialmente en el marco que impone la Constitución y la ley. 5) Las irregularidades del trámite procesal, serán valoradas por el juez de lo contencioso administrativo, bajo el amparo de la independencia e imparcialidad que lo caracteriza. 6) El juez de lo contencioso administrativo no sólo es de control de la legalidad, sino también garante de los derechos. 7) El control judicial integral involucra todos los principios que rigen la acción disciplinaria. 8) El juez de lo contencioso administrativo es garante de la tutela judicial efectiva […] Así pues, el control judicial que ha de efectuarse en el presente caso tiene como hoja de ruta los parámetros dispuestos en aquella decisión judicial, lo que desde ya implica descartar los argumentos con los que se pretenda desconocer las amplísimas facultades de que goza el juez para efectuar una revisión seria y profunda de todas las actuaciones y etapas surtidas en el procedimiento disciplinario, si estas se relacionan con las causales de nulidad invocadas en la demanda.

3. ASUNTO SOMETIDO A ESTUDIO Problemas jurídicos i. ¿Operó el fenómeno de la prescripción de la acción disciplinaria respecto del procedimiento sancionatorio adelantado por la Defensoría del Pueblo en contra del señor Juan Armando Peña Álvarez? ii. ¿Se violó el debido proceso del demandante al haberle formulado tres cargos diferentes por una misma conducta? iii.

¿En los actos sancionatorios quedó demostrada la falta gravísima imputada al actor? 1. Primer problema jurídico ¿Operó el fenómeno de la prescripción de la acción disciplinaria respecto del procedimiento sancionatorio adelantado por la Defensoría del Pueblo en contra del señor Juan Armando Peña Álvarez? Tesis de la parte demandante: El demandante sostuvo que, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 30 de la Ley 734 de 2002, en su caso operó el fenómeno de la prescripción de la acción disciplinaria y, por lo tanto, en la expedición de los actos acusados se vulneraron sus derechos al debido proceso y a la audiencia y defensa.

Además, esta situación los viciaba de nulidad por las causales de desviación de poder, falta de competencia y violación de normas superiores. Lo anterior, por cuanto en el momento en que se expidió la decisión sancionatoria de segunda instancia (2 de mayo de 2011, ejecutoriada el 23 del mismo mes y año), ya habían transcurrido más de cinco años desde la fecha en la que recibió el último pago por parte de la empresa Soluciones CTA (29 de diciembre de 2005).

Como apoyo a su tesis transcribió algunos apartes de sentencias de la Corte Constitucional, entre ellas de la C-401 de 2010[20], y en sus alegatos de conclusión, hizo lo mismo respecto de una sentencia del Tribunal Administrativo del Cauca (del 25 de agosto de 2015, radicado 190012333003201300679 00). En esta última providencia, según el demandante, esa Corporación adujo que en la confrontación entre la sentencia de la Corte antes referida y la sentencia de unificación del Consejo de Estado del 29 de septiembre de 2009 (donde se determinó que el término de prescripción se interrumpía con la expedición del acto de primera instancia), debía primar la interpretación del máximo tribunal constitucional, que daba a entender que dentro del término de cinco años se debían notificar los actos que resolvieran la vía gubernativa, por ser más cercana al principio pro homine.

Tesis de la parte demandada: El apoderado de la Defensoría del Pueblo aseguró que no había operado la prescripción de la acción disciplinaria porque según la Directiva 010 del 12 de mayo de 2010, del procurador general de la Nación, en la que se acató lo decidido en la sentencia de unificación de la Sala Plena del Consejo de Estado del 29 de septiembre de 2009, el plazo legal de cinco años se interrumpía con la notificación del acto sancionatorio de primera o única instancia, según el caso, lo que dejaba por fuera la vía gubernativa.

Así, en la medida en que el término de prescripción respecto de la conducta reprochada el actor se empezó a contar desde el 29 de diciembre de 2005, al haberse notificado la decisión sancionatoria de primera instancia el 8 de septiembre de 2010, no se configuró esta causal de extinción de la acción disciplinaria. Tesis del Ministerio Público: La procuradora delegada afirmó que no había operado la prescripción de la acción disciplinaria toda vez que en este caso se debía aplicar el precedente de la sentencia de unificación del 29 de septiembre de 2009 del Consejo de Estado.

Así, para la representante del Ministerio Público, la prescripción se interrumpió con la notificación del acto sancionatorio de primera instancia (8 de septiembre de 2010), la cual se dio dentro de los cinco años siguientes a la consumación de la conducta constitutiva de falta. La Sala sostendrá la siguiente tesis: En el procedimiento sancionatorio que derivó en la expedición de los actos acusados no operó el fenómeno de la prescripción de la acción disciplinaria.

Para desarrollar este problema se hará una exposición de los siguientes temas: - La prescripción de la acción disciplinaria (3.1.1.). - Caso concreto (3.1.2.). 1. La prescripción de la acción disciplinaria La prescripción se encuentra contemplada en el numeral 2 del artículo 29 de la Ley 734 de 2002[21] como una causal de extinción de la acción disciplinaria.

De acuerdo con el artículo 30 ibidem, este fenómeno opera de la siguiente manera: Artículo 30. Términos de prescripción de la acción disciplinaria. La acción disciplinaria prescribe en cinco años, contados para las faltas instantáneas desde el día de su consumación y para las de carácter permanente o continuado desde la realización del último acto. […] Cuando fueren varias las conductas juzgadas en un solo proceso, la prescripción de las acciones se cumple independientemente para cada una de ellas.

Parágrafo. Los términos prescriptivos aquí previstos quedan sujetos a lo establecido en los tratados internacionales que Colombia ratifique. (Negrita fuera de texto). Es pertinente señalar que aunque la norma en cuestión señaló el momento a partir del cual comenzaba a contarse el término de prescripción de la acción, no definió cuándo debía tenerse por interrumpido.

Al respecto, la jurisprudencia de esta Corporación entendió que la interrupción de la prescripción de la acción disciplinaria se presentaba con la imposición de la sanción, sin embargo, esta expresión dio lugar a tres interpretaciones en relación con el instante en que ello sucedía. Así, la primera, consideraba que la interrupción de la prescripción se materializaba con la expedición del acto administrativo de única o primera instancia. La segunda era del criterio de que, además de lo anterior, se requería la notificación de dicha decisión. La tercera estimaba necesario que se hubiesen resuelto y notificado todas las decisiones sobre los recursos interpuestos en contra del acto sancionatorio.

La confusión que se presentaba en virtud de las tres interpretaciones expuestas fue aclarada por el Consejo de Estado en Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, mediante sentencia de unificación del 29 de septiembre de 2009[22]. En esta providencia se determinó que, para efectos de la prescripción de la acción disciplinaria, la sanción debía entenderse impuesta con la expedición y notificación del acto administrativo primigenio, de primera o única instancia, independientemente del momento en que se resolvieran los recursos de la vía gubernativa cuando se hiciera uso de ellos.

En esa oportunidad, sostuvo la Corporación: […] la tesis de recibo y que debe imperar es la que proclama que la sanción disciplinaria se impone cuando concluye la actuación administrativa al expedirse y notificarse el acto administrativo principal, decisión que resuelve de fondo el proceso disciplinario. Es este el acto que define la conducta investigada como constitutiva de falta disciplinaria.

En él se concreta la expresión de la voluntad de la administración. Por su parte, los actos que resuelven los recursos interpuestos en vía gubernativa contra el acto sancionatorio principal no pueden ser considerados como los que imponen la sanción porque corresponden a una etapa posterior cuyo propósito no es ya emitir el pronunciamiento que éste incluye la actuación sino permitir a la administración que éste sea revisado a instancias del administrado.

Así, la existencia de esta segunda etapa denominada "vía gubernativa" queda al arbitrio del administrado que es quien decide si ejercita o no los recursos que legalmente procedan contra el acto. La actuación administrativa y la vía gubernativa son dos figuras autónomas y regidas por procedimientos propios. La primera, culmina cuando la administración, luego de tramitarla, define la investigación y expide el acto que impone la sanción. La segunda se erige en un medio de defensa del administrado afectado con la decisión sancionatoria en su contra, que se concreta en el ejercicio de los recursos propios de la vía gubernativa, dispuestos para controvertir la decisión primigenia, es decir, se trata de una nueva etapa respecto de una decisión ya tomada.

Afirmar que la administración, además de estar en el deber de decidir y de notificar dentro del término de cinco años a partir del acto constitutivo de la falta la actuación administrativa sancionatoria también está obligada dentro de ese lapso a resolver los recursos de la vía gubernativa e incluso a notificar el acto que resuelve el último recurso, es agregarle a la norma que consagra el término para ejercer la potestad sancionatoria disciplinaria una exigencia que no contempla y permite, finalmente, dejar en manos del investigado, a su arbitrio, la determinación de cuándo se "impone" la sanción, porque en muchas ocasiones es del administrado de quien dependen las incidencias del trámite de notificación de las providencias […] (Negrita fuera de texto).

De conformidad con lo expuesto, la tesis que ha sostenido esta Corporación y que se encuentra vigente por vía de acatamiento del precedente contenido en la sentencia de unificación jurisprudencial que se acaba de referir, es que la prescripción de la acción disciplinaria se interrumpe con la notificación del acto sancionatorio de primera o única instancia, según corresponda. 2.

Caso concreto De acuerdo con lo sostenido tanto por la parte demandante como por la demandada, el último acto de consumación de la falta disciplinaria por la que fue sancionado el señor Juan Armando Peña Álvarez aconteció el 29 de diciembre de 2005, además, el acto de primera instancia aquí acusado fue notificado al actor el 8 de septiembre de 2010.

De esta manera, entre ambas fechas transcurrieron cuatro años, ocho meses y siete días, por lo que no operó el fenómeno de la prescripción de la acción disciplinaria. Lo alegado por el demandante frente a la aplicación de lo señalado en la sentencia C-401 de 2010 no tiene cabida, toda vez que en dicha providencia lo que se dijo fue que la prescripción de la acción disciplinaria se configuraba «cuando la Administración o la Procuraduría General de la Nación, dejan vencer el plazo señalado por el legislador, -5 años-, sin haber adelantado y concluido el proceso respectivo, con decisión de mérito».

Esta última[23] no fue definida en términos precisos por la Corte Constitucional, pero sí por la Sala Plena del máximo órgano de la jurisdicción de lo contencioso administrativo que, como se vio, dispuso que se entendiera como tal la decisión de primera o única instancia proferida en el marco de una actuación disciplinaria. En conclusión: En el procedimiento sancionatorio que derivó en la expedición de los actos acusados no operó el fenómeno de la prescripción de la acción disciplinaria. 2.

Segundo problema jurídico ¿Se violó el debido proceso del demandante al haberle formulado tres cargos diferentes por una misma conducta? Tesis de la parte demandante: El señor Juan Armando Peña Álvarez sostuvo que la entidad demandada vulneró su derecho al debido proceso y a la defensa, porque de una misma conducta derivó una imputación de tres cargos en su contra, con un amplio número de normas violadas, lo que hizo más gravosa la posibilidad de defenderse.

Tesis de la parte demandada: No se pronunció de manera concreta sobre este tema. Tesis del Ministerio Público: No se pronunció de manera concreta sobre este tema. La Sala sostendrá la siguiente tesis: La formulación de los cargos imputados al demandante no vulneró ninguno de sus derechos ya que la actuación que le fue reprochada se estructuró adecuadamente como un concurso ideal o formal de conductas sancionables disciplinariamente.

Para desarrollar este problema se hará una exposición de los siguientes temas: - El concurso de conductas sancionables disciplinariamente (3.2.1.). - Caso concreto (3.2.2.). 1. El concurso de conductas sancionables disciplinariamente Cuando una o varias conductas sancionables transgreden varias normas o varias veces la misma disposición, se está en presencia de lo que doctrinaria y jurisprudencialmente se ha llamado un concurso de conductas punibles.

Esta figura, que tiene su génesis en la dogmática propia del derecho penal, resulta plenamente aplicable en el ámbito disciplinario y propende por una sanción proporcional, racional y coherente de conformidad con la unidad o pluralidad de conductas cometidas y de tipicidades a las que aquellas han dado lugar. Según las características del concurso, este puede clasificarse como: - Concurso material o real: El elemento distintivo de esta modalidad de concurso es la pluralidad de conductas independientes que realiza la persona, las cuales pueden dar paso a la configuración de una o varias faltas disciplinarias.

Cuando las múltiples acciones transgreden el mismo precepto, se tratará de un concurso material homogéneo mientras que si aquellas estructuran distintos tipos disciplinarios, será un concurso material heterogéneo. - Concurso ideal o formal: En este caso, el elemento característico es la unidad de acción, esto es, mediante una única conducta la persona comete dos o más infracciones disciplinarias que no se excluyen entre sí. Ahora bien, es importante destacar que, en ocasiones, un mismo comportamiento puede generar la apariencia de enmarcarse en varios tipos disciplinarios excluyentes a pesar de que, en realidad, únicamente genera la configuración de uno de ellos.

Es lo que se conoce como concurso aparente de infracciones disciplinarias. En otras palabras, en estos eventos no hay un verdadero concurso pues la sensación de su existencia, que se genera por una visión formalista del caso, es superada una vez se logra establecer con claridad que, materialmente, la conducta tan solo transgrede una disposición y no las varias que aparentaba. 2.

Caso concreto En el entendido de que el señor Juan Armando Peña Álvarez limitó su argumentación respecto de este problema jurídico a las líneas antes referidas, la Sala considera que lo alegado por el actor no se configura por sí mismo como una vulneración a ninguno de sus derechos. Esto es así porque la formulación de cargos realizada por la Veeduría de la Defensoría del Pueblo se encuadró en lo que se ha denominado como concurso ideal o formal de conductas punibles o sancionables disciplinariamente, toda vez que de un mismo acto se derivaron varias faltas disciplinarias, graves en relación con los dos primeros cargos, y gravísima en lo relativo al tercero; en los tres, atribuidas a título de dolo.

De esta manera, en virtud de lo dispuesto en el numeral 2 del artículo 47 de la Ley 734 de 2002[24] y del principio non bis in idem, correspondía aplicar la sanción de la falta gravísima a título dolo que se le imputó al demandante, por lo que la Defensoría del Pueblo le impuso correctamente la destitución e inhabilidad general. En conclusión: La formulación de los cargos imputados al demandante no vulneró ninguno de sus derechos ya que la actuación que le fue reprochada se estructuró adecuadamente como un concurso ideal o formal de conductas sancionables disciplinariamente. 3.

Tercer problema jurídico ¿En los actos sancionatorios quedó demostrada la falta gravísima imputada al actor? Tesis de la parte demandante: El demandante se limitó a expresar la siguiente proposición: «se impuso una sanción argumentando la incursión en el delito de estafa sin que concurrieran los elementos propios de este tipo penal»[25].

Tesis de la parte demandada: El abogado de la Defensoría del Pueblo sostuvo que no era cierto que en los actos acusados no se hubiera demostrado la concurrencia de los elementos constitutivos del delito penal de estafa, para lo cual transcribió un extracto del acto sancionatorio de primera instancia donde se desarrolló esta cuestión[26].

Tesis del Ministerio Público: Después de realizar un análisis de las principales pruebas que fundamentaron la demostración de la realización objetiva del delito de estafa, la procuradora delegada aseguró que era evidente que el actor había incurrido en este. La Sala sostendrá la siguiente tesis: El demandante no satisfizo la carga de desvirtuar la presunción de legalidad de los actos acusados respecto de esta cuestión, toda vez que no desarrolló argumentos, ni pidió o aportó medios de prueba en contra de la motivación de la decisión sancionatoria en este aspecto.

Por lo tanto, no se considerará demostrada la configuración de ningún vicio frente a este problema jurídico. Para desarrollar este problema se hará una exposición de los siguientes temas: - La presunción de legalidad de los actos administrativos sancionatorios de carácter disciplinario (3.3.1.) - Caso concreto (3.3.2.). 1. La presunción de legalidad de los actos administrativos sancionatorios de carácter disciplinario La sentencia de unificación proferida el 9 de agosto de 2016 por la Sala Plena del Consejo de Estado[27], referida como cuestión previa de esta providencia, en la cual se determinó que el control que realiza la jurisdicción de lo contencioso administrativo sobre los actos sancionatorios de carácter disciplinario era integral, se fundamentó en la necesidad de superar la tesis de la deferencia especial o intangibilidad relativa de estos.

Bajo esa postura, se consideraba que la presunción de legalidad del acto administrativo sancionador tenía especial relevancia o consideración, esto es, que era más fuerte que aquella de la que gozaban otros actos que no tuvieran esta naturaleza[28]. Como se vio, la evolución de esa tesis, implicó que el entendimiento de la presunción de legalidad de los actos sancionatorios debía ser igual a la de cualquier acto administrativo y, por lo tanto, de acuerdo con la jurisprudencia de esta Corporación[29]_[30], dicha presunción acarrea que la carga de la prueba[31] de su ilegalidad recaiga sobre quien la alegue[32], ya que estos actos deben suponerse legítimos o que fueron emanados de la autoridad competente, con el cumplimiento de las reglas y principios formales y sustanciales aplicables a su expedición, mientras no sean suspendidos o anulados por la jurisdicción de lo contencioso administrativo[33].

Ahora bien, se debe precisar que el control integral de los actos sancionatorios de carácter disciplinario no conlleva la eliminación de su presunción de legalidad o el traslado de la carga de la prueba de su nulidad hacia el juez administrativo. Esto, por cuanto el alcance de esta presunción debe interpretarse de conformidad con lo definido por la Corte Constitucional[34] en la sentencia que resolvió una acción pública de inconstitucionalidad en contra de lo preceptuado en el numeral 4 del artículo 137 del CCA[35].

En esa providencia se determinó que la norma demandada era exequible condicionalmente, en el entendido de que «cuando el juez administrativo advierta la violación de un derecho fundamental constitucional de aplicación inmediata, deberá proceder a su protección, aun cuando el actor en la demanda no hubiere cumplido con el requisito de señalar las normas violadas y el concepto de violación. Igualmente, cuando dicho juez advierte incompatibilidad entre la Constitución y una norma jurídica tiene la obligación de aplicar el art. 4 de la Constitución».

Y a su vez, se aclaró que: Si el acto administrativo, como expresión de voluntad de la administración que produce efectos jurídicos se presume legal y es ejecutivo y ejecutorio, le corresponde a quien alega su carencia de legitimidad, motivada por la incompetencia del órgano que lo expidió, la existencia de un vicio de forma, la falsa motivación, la desviación de poder, la violación de la regla de derecho o el desconocimiento del derecho de audiencia y de defensa, la carga procesal de cumplir con las exigencias que prevé la norma acusada.

Carece de toda racionalidad que presumiéndose la legalidad del acto tenga el juez administrativo que buscar oficiosamente las posibles causas de nulidad de los actos administrativos, mas aún [sic] cuando dicha búsqueda no sólo dispendiosa sino en extremo difícil y a veces imposible de concretar, frente al sinnúmero de disposiciones normativas que regulan la actividad de la administración. Por lo tanto, no resulta irrazonable, desproporcionado ni innecesario que el legislador haya impuesto al demandante la mencionada obligación, la cual contribuye además a la racional, eficiente y eficaz administración de justicia, si se tiene en cuenta que el contorno de la decisión del juez administrativo aparece enmarcado dentro de la delimitación de la problemática jurídica a considerar en la sentencia, mediante la determinación de las normas violadas y el concepto de la violación. Podría agregarse, que con el establecimiento de dichos requisitos el legislador desarrolló el deber previsto en el art. 95-7 de la Constitución para que quienes demandan actos administrativos ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo contribuyan al buen funcionamiento de la administración de justicia. (Negrita fuera de texto).

De conformidad con lo precedente, debe decirse que cuando no exista una manifiesta vulneración de normas de rango constitucional en los actos administrativos demandados ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, ante la no expresión de argumentos o petición o aporte de pruebas respecto de los vicios de nulidad enunciados en la demanda, se entenderá no satisfecha la carga de la demostración de su ilegalidad y, por lo tanto, la acusación no podrá prosperar. 2.

Caso concreto Respecto de este problema jurídico, el demandante se limitó a expresar las líneas antes transcritas, las cuales no se desarrollaron ni en el concepto de violación de la demanda, ni en los alegatos de conclusión en este proceso, además que tampoco se pidió que se decretara u ordenara ningún medio de prueba para apoyar lo afirmado por el actor.

Por lo anterior, y al no encontrarse la violación manifiesta de ninguna norma constitucional en el trámite sancionatorio, la Sala valora que el señor Juan Armando Peña Álvarez no satisfizo la carga que le correspondía, de desvirtuar la legalidad de los actos acusados, en relación con la cuestión que aquí se analiza. En conclusión: El demandante no satisfizo la carga de desvirtuar la presunción de legalidad de los actos acusados respecto de esta cuestión, toda vez que no desarrolló argumentos, ni pidió o aportó medios de prueba en contra de la motivación de la decisión sancionatoria en este aspecto.

Por lo tanto, no se considerará demostrada la configuración de ningún vicio frente a este problema jurídico. DECISIÓN DE ÚNICA INSTANCIA Al no encontrarse probada ninguna de las causales de nulidad endilgadas en contra de los actos acusados la Subsección denegará las pretensiones de la demanda. Condena en costas No hay lugar a condenar en costas porque no se demostró temeridad o mala fe de las partes, tal y como lo regulaba el artículo 171 del CCA vigente para este proceso, que consagraba un criterio subjetivo para efectos de su imposición. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda, Subsección “A”, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA Primero: Denegar las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho impetrada por el señor Juan Armando Peña Álvarez en contra de la Defensoría del Pueblo, en virtud de la sanción disciplinaria de destitución e inhabilidad general de diez años que le fue impuesta.

Segundo: Sin condena en costas. Tercero: Ejecutoriada esta providencia, archívese el expediente y háganse las anotaciones pertinentes en el programa informático «Justicia Siglo XXI». Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ ----------------------- [1] Vigente para la época de la demanda. [2] Folios 1-10 del cuaderno principal del proceso. [3] Los argumentos que desarrollan estas causales de nulidad serán profundizados en la resolución de los problemas jurídicos derivados de este proceso. [4] Folios 154-165 del cuaderno principal del proceso. [5] Estos argumentos serán profundizados en la resolución de los problemas jurídicos de este proceso. [6] Folios 239-247 del cuaderno principal del proceso. [7] Folios 249-256, ibidem. [8] Folios 257-267, ibidem.

Sobre los argumentos de fondo planteados en el concepto se profundizará en la resolución de los problemas jurídicos de este proceso. [9] Folios 11-45, ibidem. [10] Folios 46-93, ibidem. [11] Folios 94-110, ibidem. [12] L. 734/2002, art. 48-1: «Faltas gravísimas. Son faltas gravísimas las siguientes: 1. Realizar objetivamente una descripción típica consagrada en la ley como delito sancionable a título de dolo, cuando se cometa en razón, con ocasión o como consecuencia de la función o cargo, o abusando del mismo». [13] C.P., art. 6: «Los particulares sólo son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y las leyes.

Los servidores públicos lo son por la misma causa y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones». [14] C.P., art. 123: «[…] Los servidores públicos están al servicio del Estado y de la comunidad; ejercerán sus funciones en la forma prevista por la Constitución, la ley y el reglamento [ ]». [15] C.P., art. 209: «La función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad […]». [16] L. 734/2002, art. 22: «Garantía de la función pública.

El sujeto disciplinable, para salvaguardar la moralidad pública, transparencia, objetividad, legalidad, honradez, lealtad, igualdad, imparcialidad, celeridad, publicidad, economía, neutralidad, eficacia y eficiencia que debe observar en el desempeño de su empleo, cargo o función, ejercerá los derechos, cumplirá los deberes, respetará las prohibiciones y estará sometido al régimen de inhabilidades, incompatibilidades, impedimentos y conflictos de intereses, establecidos en la Constitución Política y en las leyes». [17] L. 734/2002, art. 34: «Deberes.

Son deberes de todo servidor público: 1. Cumplir y hacer que se cumplan los deberes contenidos en la Constitución, los tratados de Derecho Internacional Humanitario, los demás ratificados por el Congreso, las leyes, los decretos, las ordenanzas, los acuerdos distritales y municipales, los estatutos de la entidad, los reglamentos y los manuales de funciones, las decisiones judiciales y disciplinarias, las convenciones colectivas, los contratos de trabajo y las órdenes superiores emitidas por funcionario competente.

Los deberes consignados en la Ley 190 de 1995 se integrarán a este código […] 2. Cumplir con diligencia, eficiencia e imparcialidad el servicio que le sea encomendado y abstenerse de cualquier acto u omisión que cause la suspensión o perturbación injustificada de un servicio esencial, o que implique abuso indebido del cargo o función […] 8.

Desempeñar el empleo, cargo o función sin obtener o pretender beneficios adicionales a las contraprestaciones legales y convencionales cuando a ellas tenga derecho […] 25. Poner en conocimiento del superior los hechos que puedan perjudicar el funcionamiento de la administración y proponer las iniciativas que estime útiles para el mejoramiento del servicio […]». [18] L. 734/2002, art. 35-1: «Prohibiciones.

A todo servidor público le está prohibido: 1. Incumplir los deberes o abusar de los derechos o extralimitar las funciones contenidas en la Constitución, los tratados internacionales ratificados por el Congreso, las leyes, los decretos, las ordenanzas, los acuerdos distritales y municipales, los estatutos de la entidad, los reglamentos y los manuales de funciones, las decisiones judiciales y disciplinarias, las convenciones colectivas y los contratos de trabajo […]». [19] C.E., S. Plena, Sent. 110010325000201100316 00 (2011-1210), ago. 9/2016. [20] C.Const.

Sent. C-401, may. 26/2010: «La prescripción en materia disciplinaria es un instituto jurídico liberador, en virtud del cual por el transcurso del tiempo se extingue la acción o cesa el derecho del Estado a imponer una sanción, y tiene operancia cuando la Administración o la Procuraduría General de la Nación, dejan vencer el plazo señalado por el legislador, -5 años-, sin haber adelantado y concluido el proceso respectivo, con decisión de mérito.

El vencimiento de dicho lapso implica para dichas entidades la pérdida de la potestad de imponer sanciones. El fin esencial de la prescripción de la acción disciplinaria, está íntimamente ligado con el derecho que tiene el procesado a que se le defina su situación jurídica, pues no puede el servidor público quedar sujeto indefinidamente a una imputación, correspondiéndole al legislador establecer el plazo que se considera suficiente para que la entidad a la cual presta sus servicios el empleado o la Procuraduría General de la Nación inicien la investigación y adopten la decisión pertinente».

(Negrita fuera de texto). [21] L.734/2002, art. 29: «Causales de extinción de la acción disciplinaria. Son causales de extinción de la acción disciplinaria las siguientes: […] 2. La prescripción de la acción disciplinaria […]». [22] C.E. S. Plena. Sent. 11001-03-15-000-2003-00442-01(S), sep. 29/2009. [23] Decisión de mérito. [24] L. 734/2002, art. 47-2: «Criterios para la graduación de la sanción. […] 2.

A quien, con una o varias acciones u omisiones, infrinja varias disposiciones de la ley disciplinaria o varias veces la misma disposición, se le graduará la sanción de acuerdo con los siguientes criterios: a) Si la sanción más grave es la destitución e inhabilidad general, esta última se incrementará hasta en otro tanto, sin exceder el máximo legal […]». [25] Folio 3 del cuaderno principal del proceso. [26] «[…] el despacho considera que el señor JUAN ARMANDO PEÑA ÁLVAREZ desarrolló de manera objetiva la descripción típica del delito doloso previsto en el artículo 246 del Código Penal, bajo la denominación de ESTAFA que prescribe que incurre en él quien “… obtenga provecho ilícito para sí o para un tercero, con perjuicio ajeno, induciendo o manteniendo a otro en error por medio de artificios o engaños…”, pues el disciplinado obtuvo un provecho ilícito para sí al apropiarse de las sumas de dinero antes indicadas de un particular, aprovechándose del error en el que había incurrido la Entidad y al engañar a la señora NUBIA CAMACHO CÁRDENAS de la Cooperativa de Soluciones C.T.A. al presentarse aduciendo ser el encargado de recaudar los dineros que presuntamente la Cooperativa en la cual ella laboraba debía cancelar a la Defensoría del Pueblo, por concepto de consumo de energía de la oficina 311, dinero del cual no informó a la Entidad que se habían recibido […]» Folio 83 y 158, ibidem. [27] C.E., S. Plena, Sent. 110010325000201100316 00 (2011-1210), ago. 9/2016. [28] La justificación de esta tesis se encuentra en C.E., S. Plena, Sent. 2005-00012, dic. 11/2012: «La especificidad del proceso disciplinario conduce a que la presunción de legalidad que se predica de todo acto administrativo, adquiera particular relevancia frente al acto sancionatorio disciplinario […] pero siendo el procedimiento disciplinario un verdadero procedimiento, con etapas, partes, formulación de cargos, descargos, etapa probatoria, fallo, etc., el control judicial contencioso administrativo de ese acto definitivo no puede constituir una instancia más dentro de la actuación […]». [29] C.E. Sec.

Cuarta. Sent. 8011, dic. 6/1996: «Expedido un acto administrativo, este por disposición del Código Contencioso Administrativo goza de presunción de legalidad y corresponde a quien pretenda desvirtuarlo la carga probatoria, sin que resulte válido alegar el principio de la buena fe, para eludirla, porque este principio también se predica de la actividad de la administración. Es improcedente igualmente que se pretenda descargar la actividad probatoria en el juez, porque de acuerdo con las normas que regulan el debido proceso, la jurisdicción es rogada y quien alega un hecho debe probarlo.

Si bien es cierto que al juzgador le da la ley (artículo 169 del Código Contencioso Administrativo) la facultad de decretar de oficio las pruebas que considere necesarias para el esclarecimiento de la verdad real, tal facultad no se constituye en un instrumento que permita suplir la negligencia, desidia o falta de interés probatorio de alguna de las partes» (Negrita fuera de texto). [30] C.E. Sec.

Segunda. Sent. 6264, feb. 17/1994: «Como lo dicen la ley, la doctrina y la jurisprudencia, uno de los atributos del acto administrativo, entendido como emisión de la voluntad de un organismo o entidad pública con el propósito de que produzca efectos jurídicos, es la denominada ‘presunción de legalidad’, que también recibe los nombres de ‘presunción de validez’, ‘presunción de justicia’ y ‘presunción de legitimidad’.

Se trata de una prerrogativa de que gozan los pronunciamientos de esa clase, que significa que, al desarrollarse y al proyectarse la actividad de la administración, ello responde a todas las reglas y que se han respetado todas las normas que la enmarcan […] La presunción de legalidad es iuris tantum. Si en juicio ante la jurisdicción llega a demostrarse o a probarse que uno o varios de los elementos del acto en verdad no responden a la preceptiva legal sobre el mismo, se desvirtúa dicha presunción y el acto deviene nulo, lo que sube de punto cuando se está frente a un acto clasificado como ‘reglado’, es decir, de aquellos en que para su dictación el órgano emisor debe ceñirse de manera estricta a las disposiciones sobre la materia.

Así ocurre, entre otros, con los actos resultantes de la actuación disciplinaria que la administración adelante en contra de un servidor estatal […]». (Negrita fuera de texto). [31] «Carga de la prueba es una noción procesal que contiene la regla de juicio, por medio de la cual se le indica al juez cómo debe fallar cuando no encuentre en el proceso pruebas que le den certeza sobre los hechos que deben fundamentar su decisión, e indirectamente establece a cuál de las partes le interesa la prueba de tales hechos, para evitarse las consecuencias desfavorables».

Devis Echandía, Hernando. Teoría General de la Prueba Judicial. Tomo I. Sexta edición. Bogotá: Editorial Temis, 2017, p. 406. [32] Berrocal Guerrero, Luis Enrique. Manual del acto administrativo. Séptima edición. Bogotá: Librería Ediciones del Profesional, 2016, p. 229. [33] CCA, art. 66. «Pérdida de fuerza ejecutoria. Salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos serán obligatorios mientras no hayan sido anulados o suspendidos por la jurisdicción en lo contencioso administrativo pero perderán su fuerza ejecutoria en los siguientes casos: 1.

Por suspensión provisional. 2. Cuando desaparezcan sus fundamentos de hecho o de derecho. 3. Cuando al cabo de cinco (5) años de estar en firme, la administración no ha realizado los actos que le correspondan para ejecutarlos. 4. Cuando se cumpla la condición resolutoria a que se encuentre sometido el acto. 5. Cuando pierdan su vigencia». [34] C.Const.

Sent. C-197, abr. 7/1999. [35] Que señalaba, respecto del contenido de la demanda, que «cuando se trate de la impugnación de un acto administrativo deberán indicarse las normas violadas y explicarse el concepto de su violación».