CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / RESOLUCIÓN 916 DEL 7 DE ABRIL DE 2020 – Expedida por la Dirección General del Instituto Nacional de Vías (INVIAS) / ESTADOS DE EXCEPCIÓN O PODERES EXCEPCIONALES – Noción y finalidad Los estados de excepción o poderes excepcionales, como los denomina la doctrina, están previstos en las constituciones democráticas con el fin de que el Presidente de la República expida medidas de excepción, no frente a situaciones de mera urgencia o necesidad, «sino de aquellas que representen un peligro de tal gravedad para la comunidad política que justifican la adopción de medidas restrictivas de derechos y libertades garantizados por la Constitución», con los límites que allí se establecen, en armonía con el derecho internacional de los derechos humanos y el derecho internacional humanitario, lo que requiere el establecimiento de controles estrictos para valorar la juridicidad de esas decisiones (control jurídico) y la conveniencia de las mismas (control político).

Estos mecanismos diseñados para restablecer la normalidad del orden público interno o externo, están atados a la noción de estado de derecho como forma de organización jurídico política, cuya finalidad es la interdicción de la arbitrariedad, en tanto su declaratoria obedece al cumplimiento de unos exigentes presupuestos normativos y fácticos, lo que se explica porque el Presidente de la República queda investido de unas amplias facultades extraordinarias que le permiten, por ejemplo, derogar o suspender la normatividad preexistente, crear impuestos de manera transitoria o restringir algunos derechos fundamentales.

Esa facultad discrecional debe estar debidamente reglada, justamente para evitar excesos en su ejercicio. ESTADOS DE EXCEPCIÓN – Evolución normativa antes de la Constitución Política de 1991 La Constitución Nacional de 1886, cuya principal característica fue el otorgamiento de poderes ilimitados al Presidente de la República, carentes de controles jurídicos y políticos estrictos, rigurosos e integrales, señalaba en el artículo 121 original dos modalidades de estado de excepción: guerra exterior o conmoción interior, en virtud de los cuales el Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, podía declarar turbado el orden público y en estado de sitio toda la República o parte de ella.

Con esa declaración, el Presidente quedaba investido de las facultades que le conferían las leyes y el derecho de gentes. El Acto Legislativo 1 del 10 de diciembre de 1960, «Por el cual se modifica el artículo 121 de la Constitución Nacional», incorporó una tímida limitación al ejercicio de los estados de excepción por el Presidente de la República, al señalar que no podía hacer uso de ellos, sino previa convocatoria del Congreso en el mismo decreto en que declare turbado el orden público y en estado de sitio toda la República o parte de ella.

Además, señaló que el Congreso por medio de una proposición aprobada por la mayoría absoluta de una y otra cámara, podía decidir que cualquiera de los decretos que dictara el gobierno en estado de sitio pasara a la Corte Suprema de Justicia para que decidiera sobre su constitucionalidad. La reforma constitucional incluida en el Acto Legislativo 1 de 1968, (i) permitió el normal funcionamiento del Congreso de la República y la función de control político;

(ii) incorporó el control posterior y automático de los decretos legislativos en cabeza de la Corte Suprema de Justicia y (iii) agregó otra tipología de estado de excepción, emergencia económica o social o que constituyan grave calamidad pública, señalando para el efecto un límite temporal de noventa días al año. Al amparo de esa declaratoria, el Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, tenía la facultad de dictar decretos con fuerza de ley exclusivamente para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos.

No obstante los intentos de regulación de los estados de excepción en vigencia de la Constitución de 1886, en el estado de sitio no existían límites temporales para su declaratoria ni para su duración, las amplias y desbordadas facultades del Presidente de la República permitían la suspensión permanente de derechos fundamentales y la usurpación de funciones legislativas.

(…) Era evidente que la mencionada regulación ponía en entredicho la vigencia del estado de derecho y hacía evidente la fragilidad del valor normativo de la Constitución Nacional de 1886. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE 1886 – ARTÍCULO 121 / ACTO LEGISLATIVO 1 DE 1968 NOTA DE RELATORÍA: Sobre las características de los estados de excepción en el marco de la Constitución Política de 1886, ver: Corte Constitucional, sentencia C-802 de 2002, M.P. Jaime Córdoba Triviño ESTADOS DE EXCEPCIÓN – En la Constitución Política de 1991 / MODALIDADES DE LOS ESTADOS DE EXCEPCIÓN – Estado de guerra exterior, Estado de conmoción interior y Estado de emergencia económica, social y ecológica / ESTADO DE GUERRA EXTERIOR – Finalidad / ESTADO DE CONMOCIÓN INTERIOR – Finalidad / ESTADO DE EMERGENCIA ECONÓMICA, SOCIAL Y ECOLÓGICA - Alcance Esas amplias atribuciones otorgadas al Presidente de la República, problemáticas en un sistema de gobierno presidencialista, llevaron desde el primer momento al Constituyente de 1991 a incorporar una regulación de los estados de excepción que estuviera en armonía con la necesidad de precisar límites claros al poder con una mirada hacia el derecho internacional de los derechos humanos y el derecho internacional humanitario, a un modelo de contrapesos real para evitar el desbordamiento en la adopción de las medidas y al establecimiento de límites temporales para impedir que la anormalidad se convirtiera en la regla, y no como su nombre y concepción lo indican, a que sean situaciones excepcionales y extraordinarias que no puedan ser conjuradas con las facultades ordinarias.

(…) Con ese norte, la Constitución Política de 1991 concibió un modelo de estados de excepción más preciso en cuanto a límites temporales y sustanciales o materiales para el Presidente de la República, y un sistema de controles rígido con la pretensión de garantizar la supremacía y vigencia de la Constitución, inclusive en esas situaciones de anormalidad o extraordinarias.

El marco constitucional actual señala tres modalidades de estado de excepción, a saber: El primero, el Estado de Guerra Exterior concebido para repeler la agresión, defender la soberanía, atender los requerimientos de la guerra y procurar el restablecimiento de la normalidad (art. 212 CP). El segundo, el Estado de Conmoción Interior cuya finalidad es evitar la grave perturbación del orden público que atente de manera inminente contra la estabilidad institucional, la seguridad del Estado, o la convivencia ciudadana, y que no pueda ser conjurada mediante el uso de las atribuciones ordinarias de las autoridades de policía (art. 213 CP).

El tercero, el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica cuando sobrevengan hechos distintos de los previstos en los artículos 212 y 213 de la Carta, que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico o que constituyan grave calamidad pública (art. 215 CP). (…) A manera de conclusión, la Constitución Política de 1991 ha significado un importante salto cualitativo en la regulación de los estados de excepción en el constitucionalismo colombiano, al establecer unas condiciones claras y precisas para su ejercicio con el fin de evitar excesos y desbordamientos en esa facultad extraordinaria entregada al Presidente de la República, cuya principal contención son los controles jurídicos como manifestación del control de constitucionalidad.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 212 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 213 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 215 ESTADOS DE EXCEPCIÓN EN COLOMBIA – Marco normativo vigente y límites La Ley Estatutaria 137 de 1994, reglamentó los estados de excepción en Colombia. Ese marco normativo definió los principios que regulan el uso de facultades excepcionales del Presidente de la República, haciendo especial énfasis en que solo pueden ser empleadas cuando los poderes ordinarios no permitan mantener la normalidad.

Además, dispone que las medidas que se adopten deberán estar encaminadas a conjurar la crisis, ser necesarias para alcanzar los fines que se persiguen con la declaratoria del estado de excepción, y ser proporcionales con la gravedad de los hechos que rodean la crisis. Del mismo modo, determina las garantías para proteger los derechos humanos conforme a los tratados internacionales y a la Constitución, estableciendo una categoría de derechos intangibles durante los estados de excepción que no pueden ser objeto de limitaciones (art. 4), y prescribe respecto de los demás derechos, la prohibición de que las limitaciones impliquen la suspensión del ejercicio de los mismos (art. 5).

Asimismo, incorpora una serie de controles jurídicos y políticos sobre la declaratoria de los estados de excepción y las medidas adoptadas en desarrollo de los mismos, como una expresión del Estado de Derecho. En los tres estados de excepción la Constitución prevé unas condiciones fácticas y jurídicas para acudir a estos mecanismos extraordinarios, entre ellas, el establecimiento de límites temporales para la conmoción interior y la emergencia económica, social y ecológica, silencio que tiene una justificación lógica respecto de la guerra exterior, a lo que se debe agregar que al amparo de la declaratoria del estado de excepción, el Presidente de la República adoptará las medidas estrictamente necesarias.

FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 4 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 5 ESTADO DE GUERRA EXTERIOR Y ESTADO DE CONMOCIÓN INTERIOR – Reglas constitucionales aplicables y marco de acción del presidente de la República Ahora bien, el artículo 214 de la Constitución Política incluye las reglas constitucionales aplicables al estado de guerra exterior y al estado de conmoción interior (artículos 212 y 213 de la Constitución), en el que se establece el marco de referencia o de acción para el Presidente de la República, a saber: a) Los decretos legislativos llevarán la firma del Presidente de la República y todos sus ministros y solo podrán referirse a materias que tengan relación directa y específica con la situación que hubiere determinado la declaratoria del estado de excepción; b) No podrán suspenderse los derechos humanos ni las libertades fundamentales y se deberán respetar las reglas del derecho internacional humanitario; c) Los controles judiciales y las garantías para proteger los derechos se llevarán a cabo de conformidad con los tratados internacionales; d) Las medidas que se adopten deben ser proporcionales a la gravedad de los hechos; e) No se interrumpirá el normal funcionamiento de las ramas del poder público, ni de los órganos del Estado. f) Tan pronto haya cesado la guerra exterior o la conmoción interior, el Gobierno declarará restablecido el orden público y levantará el estado de excepción. g) El Presidente de la República y los ministros serán responsables cuando declaren los estados de excepción y lo serán, igual que los demás funcionarios, por cualquier abuso que hubieren cometido en el ejercicio de las facultades otorgadas por la Constitución. h) El Gobierno enviará a la Corte Constitucional los decretos legislativos que dicte en uso de los estados de excepción, para que decida definitivamente sobre su constitucionalidad.

Si no cumpliere con el deber de envío, esa corporación judicial aprehenderá de oficio y en forma inmediata su conocimiento. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 214 ESTADO DE EMERGENCIA ECONÓMICA, SOCIAL Y ECOLÓGICA – Noción, finalidad y alcance en la Constitución Política de 1991 / ESTADO DE EMERGENCIA ECONÓMICA, SOCIAL Y ECOLÓGICA - Facultades del presidente de la República / DECRETOS LEGISLATIVOS DESTINADOS A CONJURAR LA CRISIS – Características / RESPONSABILIDAD DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA Y LOS MINISTROS – Cuando se declare el estado de emergencia sin haberse presentado alguna de las circunstancias que dan lugar a su declaratoria y por cualquier abuso cometido en ejercicio de facultades extraordinarias / CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE LOS DECRETOS LEGISLATIVOS DICTADOS EN EL MARCO DEL ESTADO DE EMERGENCIA – Competencia de la Corte Constitucional De conformidad con el artículo 215 de la Carta Política, el Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, podrá declarar el estado de emergencia (i) cuando sobrevengan hechos distintos a los previstos en los artículos 212 y 213 de la Constitución, que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o (ii) que constituyan grave calamidad pública.

En la misma disposición, se establece que la declaratoria de ese estado de excepción será por periodos de hasta treinta días en cada caso, que sumados no podrán exceder de noventa días en el año calendario. Mediante tal declaratoria, que deberá ser motivada, podrá el Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, dictar decretos con fuerza de ley, destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos.

Estos decretos, a diferencia de los que se dictan en el estado de conmoción interior y de guerra exterior (arts. 212 y 213 de la CP), como lo ha sostenido la Corte Constitucional, tienen vocación de permanencia, «lo cual significa que pueden reformar o derogar la legislación preexistente y poseen vigencia indefinida». Los decretos de desarrollo deberán referirse a materias que tengan relación directa y específica con el estado de emergencia, y podrán en forma transitoria, establecer nuevos tributos o modificar los existentes.

En este último caso, las medidas dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso de la República, durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente. El decreto declaratorio del estado de emergencia señalará el término dentro del cual va a hacer uso de las facultades extraordinarias, y convocará al Congreso de la República, si este no se hallare reunido, en los diez días siguientes al vencimiento de dicho término, con el fin de que, previo informe motivado, examine las causas de la declaratoria del estado de excepción y las medidas adoptadas, y se pronuncie sobre la conveniencia y la oportunidad de las mismas.

El Congreso de la República dentro del año siguiente a la declaratoria de la emergencia podrá derogar, modificar o adicionar los decretos con fuerza de ley en aquellas materias que son de iniciativa del Gobierno, mientras que respecto de las que son de iniciativa propia, podrá ejercer dichas atribuciones en cualquier tiempo. El Presidente de la República y los ministros serán responsables cuando declaren el estado de emergencia, sin haberse presentado alguna de las circunstancias que dan lugar a la declaratoria del estado de emergencia, y lo serán también por cualquier abuso cometido en el ejercicio de las facultades que la Constitución otorga al Gobierno durante la emergencia. Señala el artículo 215 de la Constitución Política, que el Gobierno no podrá desmejorar los derechos sociales de los trabajadores mediante la expedición de los decretos con fuerza de ley.

Por último, establece que el Gobierno enviará a la Corte Constitucional al día siguiente de su expedición los decretos legislativos que dicte en el marco del estado de emergencia, para que decida sobre su constitucionalidad. Si el Gobierno no cumpliere con el deber de enviarlos, la Corte Constitucional aprehenderá de oficio y en forma inmediata su conocimiento.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 215 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 212 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 213 PRINCIPIO DE SUPREMACÍA CONSTITUCIONAL – Alcance / CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD – Finalidad y manifestaciones / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Como mecanismo de control de constitucionalidad El artículo 4 superior señala que la Constitución es norma de normas y en caso de incompatibilidad entre la Carta Política y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales.

Este artículo establece expresamente el principio de supremacía constitucional, cuyo entendimiento se debe articular con la noción de valor normativo, es decir, que la Constitución tiene una aplicación directa y prevalente en el ordenamiento jurídico, sin que sea necesario algún tipo de desarrollo legislativo. La supremacía y el valor normativo de la Constitución, por sí mismos, no son suficientes para que ese ordenamiento fundacional tenga plena aplicabilidad y vigencia. Es necesario contar con un mecanismo que, en el proceso de formación y consolidación del Estado de Derecho, se ha denominado el control de constitucionalidad, cuya principal finalidad es la defensa de la Constitución. Para Jorge Reinaldo A. Vanossi, el control de constitucionalidad se refiere «a la existencia, dentro de un régimen constitucional, de diversos mecanismos destinados a hacer efectiva la supremacía de la Constitución, o sea, una pluralidad de instrumentos» (negrillas por fuera del texto original).

La Constitución Política de 1991, incorpora diversas manifestaciones del control de constitucionalidad, a saber: (i) la función entregada a la Corte Constitucional en virtud de las competencias asignadas en el control abstracto y concreto de constitucionalidad (art. 241 de la Constitución); (ii) la atribución del Consejo de Estado a través de la acción de pérdida de investidura de congresistas y la acción pública de nulidad por inconstitucionalidad (arts. 184 y 237 numeral 2 de la Constitución);

(iii) la facultad de los Tribunales Administrativos, en única instancia, de conocer las objeciones por motivos de inconstitucionalidad y legalidad de los proyectos de ordenanza departamental y de acuerdo municipal, formuladas por los gobernadores y alcaldes, respectivamente (arts. 305 numeral 9 y 315 numeral 6 de la Constitución); (iv) el control por vía de excepción de inconstitucionalidad cuya competencia recae en las autoridades judiciales y administrativas (art. 4 de la Constitución) y (v) la competencia de todas las autoridades judiciales para conocer acciones de tutela (art. 86 de la Constitución).

Otro de esos mecanismos de defensa de la Constitución, de creación legal, es el control inmediato de legalidad previsto en el artículo 20 de la Ley Estatutaria 137 de 1994 (…). Con la entrada en vigencia del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), el artículo 136 reprodujo el artículo 20 de la Ley 137 de 1994, e incorporó en el artículo 185 un trámite expedito y sumario para el control inmediato de legalidad, el cual se caracteriza por no tener un carácter adversarial.

De allí que algunas expresiones como auto admisorio de la demanda o acto demandado, no sean propias de un control automático en el que se avoca o no el conocimiento del asunto, se garantiza el derecho de participación a través de la fijación de un aviso para que cualquier ciudadano u organizaciones públicas, privadas o expertos defiendan o impugnen la constitucionalidad y legalidad del acto administrativo, es obligatorio que el Ministerio Público rinda concepto y termina con la adopción de una sentencia. Así las cosas, el control inmediato de legalidad, en tanto manifestación del control de constitucionalidad, habilita a la jurisdicción contencioso administrativa para examinar desde el punto de vista formal y material las medidas administrativas de contenido general expedidas por las autoridades nacionales y territoriales, llámense reglamentos o actos administrativos, en desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción, como una contención adicional al control jurídico que ejerce la Corte Constitucional respecto de los decretos legislativos.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 4 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 241 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 184 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 237 NUMERAL 2 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 305 NUMERAL 9 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 315 NUMERAL 6 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 86 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 185 NOTA DE RELATORÍA: Sobre las medidas de carácter general dictadas en desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción, ver: Corte Constitucional, sentencia C-179 de 1994, M.P. Carlos Gaviria Díaz POTESTAD REGLAMENTARIA – Definición jurisprudencial y doctrinal / ACTO ADMINISTRATIVO Y REGLAMENTO - Diferencias La potestad reglamentaria, ha sido entendida por la jurisprudencia de esta Corporación como la «facultad constitucional atribuida de manera permanente a algunas autoridades para expedir un conjunto de disposiciones jurídicas de carácter general y abstracto para la debida ejecución de la ley, mediante las cuales se desarrollan las reglas y principios en ella fijados.

Su propósito es señalar aquellos detalles y pormenores necesarios que permitan la debida aplicación de la ley, sin que en ningún caso puedan modificarla, ampliarla o restringirla en cuanto a su contenido material o alcance», a lo que ha agregado que «el reglamento no tiene que reproducir la ley en todo su contenido, ya que es sabido que su función es la de desagregarla o detallarla en su contenido en todo aquello que sea necesario, es decir, desarrollarla en las circunstancias y detalles no explícitos en la misma, y en ese evento seguirían vigentes por cuenta de la normativa reglamentada» (…).

Para Eduardo García de Enterría y Tomás-Ramón Fernández, «se llama potestad reglamentaria al poder en virtud del cual la Administración dicta Reglamentos; es, quizá, su potestad más intensa y grave, puesto que implica participar en la formación del ordenamiento. De este modo la Administración no es sólo un sujeto de Derecho sometido como los demás a un ordenamiento que le viene impuesto, sino que tiene la capacidad de formar en una cierta medida su propio ordenamiento y aun el de los demás».

En relación con la distinción entre acto administrativo y reglamento, sostienen que «el acto administrativo, sea singular o general su círculo de destinatarios, se agota en su simple cumplimiento, se consume en éste; para un nuevo cumplimiento habrá que dictar eventualmente un nuevo acto (una nueva convocatoria, un nuevo anuncio de licitación o de información pública, una nueva orden general).

En cambio, la norma ordinamental [reglamento] no se consume con su cumplimiento singular, antes bien se afirma, se consolida, se mantiene y es susceptible de una pluralidad indefinida de cumplimientos; sigue ‘ordenándo’ la vida social desde la superioridad. (…) Así la potestad reglamentaria no corresponde más que a aquellos órganos a quienes específicamente se la atribuye el ordenamiento; en cambio el poder de dictar actos administrativos es una cualidad general de todo órgano de la Administración, su modo normal de expresarse».

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la definición, características y finalidad de la potestad reglamentaria, ver: Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto 2318, del 19 de septiembre de 2017, Rad. 11001-03-06-000- 2016-00220-00(2318), C.P. Germán Alberto Bula Escobar; Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 26 de septiembre de 2019, Rad. 11001-03-24- 000-2010-00279-00, C.P. Hernando Sánchez Sánchez y Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 14 de noviembre de 2019, Rad. 11001-03-27-000- 2014-00008-00(20930), C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez LÍMITES INTERNACIONALES A LOS ESTADOS DE EXCEPCIÓN / INSTRUMENTOS INTERNACIONALES – Como parámetro en el control inmediato de legalidad / REGLAS DEL DERECHO INTERNACIONAL A LAS QUE SE SOMETERÁN LOS ESTADOS DE EXCEPCIÓN – Consagración constitucional El estudio de las medidas administrativas de contenido general como desarrollo de los decretos legislativos en los estados de excepción, además de realizarse desde el marco constitucional y la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción, debe atender las obligaciones de los instrumentos internacionales aplicables, ratificados por el Estado colombiano, como obligaciones adquiridas de buena fe que no pueden ser desatendidas (art. 93 de la Constitución).

La Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH), ha entendido que ese análisis se debe efectuar bajo la noción del control de convencionalidad (…). [L]a declaratoria de los estados de excepción está estrechamente ligada al Estado de Derecho, lo que supone que el Presidente de la República tiene precisos límites formales y materiales señalados en la Constitución Política, la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción y los instrumentos internacionales de derechos humanos y del derecho internacional humanitario ratificados por el Estado colombiano, lo que se extiende a las demás autoridades administrativas.

El artículo 214 de la Carta Política establece como reglas del derecho internacional, a las que se someterán los estados de excepción: (i) que no podrán suspenderse los derechos humanos ni las libertades fundamentales; en todo caso, se respetarán las reglas del derecho internacional humanitario y (ii) que una ley estatutaria regulará las facultades del Gobierno durante los estados de excepción y establecerá los controles judiciales y las garantías para proteger los derechos, de conformidad con los tratados internacionales.

Los estándares internacionales aplicables en los estados de excepción, se encuentran en el Informe del Relator Especial de las Naciones Unidas Leandro Despouy sobre los derechos humanos y los estados de excepción del 23 de junio de 1997, fruto de 12 años de trabajo ininterrumpido, en el que recogió la evolución en el ámbito internacional sobre la protección de los derechos humanos durante los estados de excepción y consolidó el marco jurídico de referencia contenido en los instrumentos internacionales que regulan los estados de excepción, destacando los artículos 4 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP), 27 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH), vinculantes para el Estado colombiano en virtud de la cláusula de reenvío del artículo 93 de la Constitución Política, y 15 de la Convención Europea de Derechos Humanos que, para el Estado colombiano, no es vinculante.

En el mencionado Informe, se hace referencia a la evolución de la protección internacional de los derechos humanos bajo el estado de excepción y se destaca el especial reconocimiento que el derecho internacional contemporáneo hace del individuo como sujeto de derecho internacional. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 93 / PACTO INTERNACIONAL DE DERECHOS CIVILES Y POLÍTICOS – ARTÍCULO 4 / CONVENCIÓN AMERICANA SOBRE DERECHOS HUMANOS – ARTÍCULO 27 NOTA DE RELATORÍA: Sobre el control de convencionalidad, ver: Corte Interamericana de Derechos Humanos, caso Almonacid Arellano vs. Chile, sentencia del 26 de septiembre de 2006, Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas, Serie C No. 154 NOTA DE RELATORÍA: Sobre las características del control de convencionalidad, ver: Corte Interamericana de Derechos Humanos, caso Boyce y otros vs. Barbados, sentencia del 20 de noviembre de 2007, Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas, Serie C No. 169; caso López Lone y otros vs. Honduras, sentencia del 5 de octubre de 2015, Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas, Serie C No. 302; caso V.R.P., V.P.C. y otros vs. Nicaragua, sentencia del 8 de marzo de 2018, Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas, Serie C No. 350; entre otras NOTA DE RELATORÍA: Este pronunciamiento hace un recuento de los principios que deben cumplirse en los estados de excepción para definir su conformidad con las normas internacionales, acorde a lo plasmado por el Relator Especial de las Naciones Unidas doctor Leandro Despouy sobre derechos humanos y estados de excepción del 23 de junio de 1997 CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD EN LA JURISPRUDENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO – Características Para materializar las medidas que adopta el Gobierno Nacional en vigencia de los estados de excepción, las autoridades de distinto orden pueden hacer uso de la facultad reglamentaria con el fin de desarrollar los decretos legislativos, según la naturaleza y las funciones asignadas en la Constitución y en la ley, actos administrativos que son objeto de control inmediato de legalidad.

La jurisprudencia del Consejo de Estado ha definido las características o componentes mínimos del control de legalidad asignado a la jurisdicción contencioso administrativa, precisando distintos criterios que regulan el trámite y los efectos de la decisión. En un primer momento, el Consejo de Estado sostuvo que la Ley 137 de 1994 no había consagrado un procedimiento especial para dicho trámite, pero que ese marco normativo indicaba como principal característica la inmediatez.

(…) En lo sucesivo, la jurisprudencia del Consejo de Estado fue agregando unas condiciones y características del control inmediato de legalidad. En tal sentido, en providencia de 9 de febrero de 1999, hizo referencia al carácter autónomo, teniendo en cuenta que no está condicionado a que la Corte Constitucional previamente resuelva sobre la exequibilidad de los decretos legislativos dictados por el Presidente de la República en el estado de excepción. Posteriormente, en sentencia de 7 de febrero de 2000, consolidó las características del control inmediato de legalidad que se venían desarrollando en la jurisprudencia. Así, junto al carácter inmediato y autónomo, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado se refirió al carácter oficioso, integral, a los efectos de cosa juzgada relativa y a la compatibilidad con otras acciones contenciosas establecidas en el ordenamiento jurídico en defensa de la legalidad de los actos administrativos.

Sobre ese particular, explicó que el carácter oficioso surge de lo establecido en el inciso 2° del artículo 20 de la Ley 137 de 1994, que establece que las autoridades que expidan decisiones administrativas sujetas a control inmediato de legalidad (porque desarrollan o reglamentan un decreto legislativo expedido en desarrollo del estado de excepción), deben ser remitidas a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, dentro de las 48 horas siguientes a su expedición, lo que significa que la posibilidad de adelantar un examen de legalidad a las medidas adoptadas por las autoridades públicas en desarrollo de los decretos legislativos, sin que intervenga la solicitud de un particular, dado que «basta que sean expedidas para que surja la competencia de esta jurisdicción y la obligación de la autoridad que las profiere de remitirlas a examen».

Ahora bien, la omisión en la remisión del acto administrativo no impide que se adelante el estudio correspondiente por parte de la jurisdicción administrativa de manera oficiosa. El control integral, hace referencia a los aspectos que se revisan en el examen de legalidad, tales como, la competencia para expedir las medidas objeto de estudio, los requisitos de forma y de fondo, la conexidad con las circunstancias en las que se origina, teniendo en cuenta que la finalidad que deben perseguir es la de conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, el carácter transitorio, la proporcionalidad y su conformidad con el ordenamiento jurídico.

(…) En relación con los efectos de cosa juzgada relativa, la jurisprudencia de esta Corporación ha indicado que la decisión que se profiera en el trámite del control de legalidad está investida del carácter de cosa juzgada relativa, lo que habilita la posibilidad de que, con posterioridad, cualquier persona en ejercicio de las acciones contenciosas, pueda impugnar dichas medidas sobre aspectos que no fueron objeto de pronunciamiento en virtud del control inmediato de legalidad.

De lo anterior, se desprende otra característica: la compatibilidad con otras acciones contenciosas configuradas en defensa de la legalidad. Ello significa que no invalida el derecho que les asiste a las personas para impugnar en interés del orden jurídico dado el carácter general de las medidas objeto del control. Las citadas características fueron reiteradas por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado en sentencia de 23 de noviembre de 2010, en la que sostuvo que, además de las señaladas, el control inmediato de legalidad es jurisdiccional, «en la medida en que se resuelve mediante un proceso judicial y se materializa con una Sentencia».

De esta manera se dejó atrás la discusión planteada en aclaraciones y salvamentos de voto en donde se indicaba que la decisión del control de legalidad no tenía la característica de una sentencia judicial, en tanto no garantizaba el debido proceso sino se trataba de un ‘procedimiento o trámite sumario’. En suma, el control inmediato de legalidad (i) tiene la connotación de un proceso judicial y la providencia con la que concluye tiene las características de una sentencia judicial, (ii) es automático e inmediato, (iii) es integral, (iv) es autónomo, (v) la sentencia que decide el control de legalidad hace tránsito a cosa juzgada relativa y, por lo tanto, (vi) es compatible con las acción de simple nulidad y de nulidad por inconstitucionalidad prevista en el artículo 237-2 de la Constitución Política.

FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 NOTA DE RELATORÍA: Sobre las características de los controles inmediatos de legalidad, ver: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 17 de septiembre de 1996, Rad. CA-001, C.P. Mario Rafael Alario Méndez; Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 9 de febrero de 1999, Rad.

CA-008, C.P. Javier Díaz Bueno; Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 28 de enero de 2003, Rad. 11001-03-15-000- 2002-0949-01, C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez; Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 23 de noviembre de 2010, Rad. 11001-03-15-000-2010-00196-00.

C.P. Ruth Stella Correa Palacio; Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 23 de noviembre de 2010, Rad. 11001-03-15-000-2010-00411-00, C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila JURIDICIDAD DE LA MEDIDA IMPUESTA EN LA RESOLUCIÓN BAJO EXAMEN DE CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Se debe analizar durante el lapso de su vigencia El Director General del Instituto Nacional de Vías -INVIAS-, por medio de la Resolución No. 916 de 7 de abril de 2020, suspendió los términos de algunas actuaciones administrativas que se adelantan ante esa entidad, hasta tanto permanezca vigente la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, en concreto de los procedimientos administrativos sancionatorios, de cobro coactivo, de control interno disciplinario, para el pago de sentencias, conciliaciones y laudos arbitrales, los trámites relacionados con la aceptación de oferta formal de compra o constitución de servidumbre, con la expedición de actos administrativos por los cuales se ordena iniciar el trámite de expropiación judicial, imposición de servidumbre, saneamiento automático, lo cual incluye la presentación de recursos y resolución de los mismos y los trámites en los cuales el INVIAS ejerce la gestión predial, social y ambiental, y que requieren pronunciamiento con efectos jurídicos.

(…) No obstante, por Resolución No. 1290 de 5 de junio de 2020, la misma autoridad administrativa dispuso la reanudación de los términos en los procedimientos administrativos sancionatorios, para el pago de sentencias, conciliaciones y laudos arbitrales, los trámites relacionados con la aceptación de oferta formal de compra o constitución de servidumbre, con la expedición de actos administrativos por los cuales se ordena iniciar el trámite de expropiación judicial, imposición de servidumbre, saneamiento automático, lo cual, incluye la presentación de recursos y resolución de los mismos y los trámites en los cuales el INVIAS ejerce la gestión predial, social y ambiental, y que requieren pronunciamiento con efectos jurídicos.

(…) La misma decisión administrativa dio continuidad a la suspensión de los términos en los procedimientos de control interno disciplinario y de cobro coactivo, mientras permanezca vigente la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, lo que justificó en que, por su particular naturaleza, es de relevancia fundamental la notificación personal de las decisiones de fondo, como elemento del debido proceso, así como la dificultad de llevarlas a cabo en razón de las restricciones a la movilidad, a lo que agregó que los expedientes no se encuentran digitalizados en su totalidad.

Así las cosas, la circunstancia de que en el curso del control inmediato de legalidad se hubiera dispuesto el levantamiento de la suspensión de los términos de algunas actuaciones administrativas, no releva a esta Corporación de efectuar el control automático previsto en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 del CPACA, en tanto se debe analizar la juridicidad de la medida durante el lapso de su vigencia, teniendo en cuenta que fue dictada en desarrollo de los artículos 2 del Decreto Legislativo 440 de 2020 y 6 del Decreto Legislativo 491 de 2020, a lo que se debe agregar que actualmente continúan suspendidos los términos de dos procedimientos administrativos, respecto de los cuales también se debe adelantar el juicio de legalidad.

FUENTE FORMAL: RESOLUCIÓN 916 DE 2020 DE INVIAS / RESOLUCIÓN 1290 DE 2020 DE INVIAS DECLARATORIA DE INEXEQUIBILIDAD PARCIAL DEL DECRETO QUE SIRVIÓ COMO FUNDAMENTO DE DERECHO – No tiene incidencia en la pérdida de ejecutoriedad o decaimiento del acto administrativo bajo examen Además, debe indicarse que la declaratoria de inexequibilidad del parágrafo 1° del artículo 6 del Decreto Legislativo 491 de 2020, efectuada por la Corte Constitucional en la sentencia C-242 de 9 de julio de 2020, relativa a la suspensión de los términos para el pago de las sentencias judiciales, no tiene incidencia alguna que haga necesaria la declaratoria de pérdida de ejecutoriedad o decaimiento del acto administrativo bajo examen, por haber desaparecido el fundamento de derecho (art. 91 numeral 2 del CPACA), teniendo en cuenta que es una decisión judicial posterior al acto administrativo que reanudó los términos de ese trámite administrativo que adelanta el Instituto Nacional de Vías -INVIAS-.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 91 NUMERAL 2 CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Presupuestos o requisitos formales que debe cumplir el acto objeto de control / RESOLUCIÓN OBJETO DE CONTROL – Cumple con los presupuestos formales que habilitan el análisis de fondo De conformidad con los parámetros que ha precisado la jurisprudencia de esta Corporación, la revisión de los requisitos formales se encamina a constatar que la Resolución (…) se haya dictado con competencia de la autoridad y con el cumplimiento de los presupuestos contenidos en los artículos 20 de la Ley Estatutaria 137 de 1994 y 136 del CPACA, esto es, (i) que las medidas de carácter general sean emanadas de autoridades nacionales, (ii) que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y (iii) como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción. (…) En primer término, respecto de la competencia como elemento subjetivo de la validez del acto administrativo, entendida por la doctrina como «la medida de la potestad que corresponde a cada órgano, siendo siempre una determinación normativa», el Director General del Instituto Nacional de Vías -INVIAS-, como establecimiento público del orden nacional del sector descentralizado por servicios (ratione loci), está autorizado para expedir la Resolución No. 916 de 2020 (…). [L]a Sala advierte que el presupuesto de la competencia se encuentra cumplido en esta oportunidad.

(…) De otra parte, el acto administrativo objeto de control inmediato de legalidad fue expedido por una autoridad del orden nacional en ejercicio de la función administrativa, toda vez que el Instituto Nacional de Vías -INVIAS-, es un establecimiento público creado por el Decreto 2171 de 1992, con personería jurídica, autonomía administrativa, patrimonio propio y adscrito al Ministerio de Transporte, por lo que de conformidad con lo previsto en el artículo 38, numeral 2, literal a) de la Ley 489 de 1998, hace parte de la Rama Ejecutiva en el orden nacional, sector descentralizado por servicios.

(…) En tercer lugar, la Sala observa que la suspensión de los términos de algunos procedimientos administrativos que adelanta el Instituto Nacional de Vías -INVIAS-, está sustentada en los artículos 2 y 6 de los Decretos Legislativos 440 y 491 de 2020, respectivamente, dictados al amparo del Decreto 417 de 17 de marzo de 2020, «Por el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional», por lo que es posible concluir que la medida se expidió como desarrollo de dos decretos legislativos.

(…) Finalmente, la decisión administrativa bajo examen cumple los demás requisitos de forma que ha precisado la jurisprudencia de esta Corporación para su expedición, esto es, el número consecutivo, la fecha, el título, la autoridad administrativa que la expide, las normas jurídicas que habilitan la competencia, las disposiciones que se adoptan y la firma del funcionario.

En este orden de ideas, la Corporación concluye que se cumplen los presupuestos formales que habilitan el análisis de fondo de la Resolución No. 916 de 2020, proferida por el Director General del Instituto Nacional de Vías -INVIAS-. FUENTE FORMAL: LEY 270 DE 1996 – ARTÍCULO 20 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 ESTUDIO MATERIAL DE LAS MEDIDAS ADMINISTRATIVAS OBJETO DE CONTROL / ANÁLISIS MATERIAL DE LA MEDIDA DE SUSPENSIÓN DE TÉRMINOS DE ALGUNOS PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS DE INVIAS / JUICIO DE CONEXIDAD – La resolución objeto de control guarda conexidad interna y externa La jurisprudencia de esta Corporación en punto del estudio material de las medidas administrativas objeto de control inmediato de legalidad, ha señalado que se deben sustentar en los juicios de conexidad y de proporcionalidad, lo que no excluye otros juicios contenidos en la Ley 137 de 1994 (finalidad, necesidad fáctica y jurídica, motivación suficiente, motivación de incompatibilidad, ausencia de arbitrariedad, intangibilidad, no contradicción específica y no discriminación), en tanto de conformidad con el artículo 2 de esa normativa, su objeto es regular las facultades atribuidas al Gobierno durante los estados de excepción y establecer los controles al ejercicio de las facultades excepcionales, así como las garantías para proteger los derechos humanos de conformidad con los tratados internacionales.

(…) Descendiendo al asunto bajo examen, la Sala encuentra que la medida de suspensión de los términos de algunas actuaciones administrativas incorporadas en la Resolución No. 916 de 2020, proferida por el Director General del Instituto Nacional de Vías -INVIAS-, guarda conexidad interna con el Decreto 417 de 2020, y conexidad externa con los Decretos Legislativos 440 de 2020 y 491 de 2020.

(…) [E]s innegable la relación directa y específica que guarda la decisión de suspensión de los términos administrativos con las causas que dieron lugar a la declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica (conexidad interna), y con los artículos 2 y 6 de los Decretos Legislativos 440 y 491 de 2020, respectivamente (conexidad externa), que contemplaron dicha medida, para lo cual se debe expedir un acto administrativo motivado por razón del servicio y como consecuencia de la emergencia. FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 2 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 215 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 47 / DECRETO LEGISLATIVO 440 DE 2020 / DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 2020 JUICIO DE MOTIVACIÓN SUFICIENTE EN EL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Alcance / RESOLUCIÓN OBJETO DE CONTROL – Cumple el presupuesto de motivación suficiente La motivación de los actos administrativos debe ser entendida «como un medio técnico de control de la causa del acto.

Por ello no es un simple requisito meramente formal, sino de fondo (más técnicamente: la motivación es interna corporis, no externa; hace referencia a la perfección del acto más que a formas exteriores del acto mismo). Quiere decirse que la motivación no se cumple con cualquier fórmula convencional; por el contrario, la motivación ha de ser suficiente, esto es, ha de dar razón plena del proceso lógico y jurídico que ha determinado la decisión».

En el contexto de los estados de excepción, este presupuesto sustancial adquiere una relevancia especial por la habilitación legislativa que la Constitución Política le entrega, bajo determinadas y estrictas condiciones, de manera extraordinaria al Presidente de la República, por lo que el deber de motivación es imperativo desde los artículos 212, 213, 214 y 215 de la Carta.

(….) Ese estándar de motivación suficiente se aplica, igualmente, para las demás autoridades administrativas del orden nacional, quienes en el marco de los estados de excepción quedan investidas de amplias facultades para expedir actos administrativos o reglamentos que desarrollen decretos legislativos, los cuales deben ser remitidos a esta Corporación para su escrutinio a través del control inmediato de legalidad, que tiene como uno de sus atributos la integralidad.

(…) En relación con el grado de motivación que se debe exigir en el control inmediato de legalidad, la Corte Constitucional en la sentencia C-242 de 2020, al examinar este tópico sostuvo que se requiere de una fundamentación cualificada que debe (i) dar cuenta de que hubo una evaluación previa de la situación que la llevó a encontrar justificada la adopción de la medida en función de sus actividades y procesos y (ii) las razones que se invoquen deben estar relacionadas con el servicio y las causas de la emergencia sanitaria.

A juicio de la Sala, el presupuesto de la evaluación previa de la situación se encuentra cumplido, en tanto la Resolución No. 916 de 2020 (…) justificó la necesidad de adoptar medidas extraordinarias, estrictas y urgentes relacionadas con la contención del COVID-19 y su mitigación (…). De otra parte, en lo que hace relación con la condición consistente en que «las razones que se invoquen deben estar relacionadas con el servicio y las causas de la emergencia sanitaria», la Sala evidencia que en el acto administrativo se hizo expresa mención de la necesidad de garantizar la salud de los servidores, colaboradores y la protección de los ciudadanos, así como el respeto por la seguridad jurídica y el debido proceso de los usuarios interesados en las actuaciones del Instituto Nacional de Vías -INVIAS- (…).

En ese orden de consideraciones, para la Sala el acto administrativo objeto de control inmediato de legalidad cumple el presupuesto de motivación suficiente, como un requisito sustancial que debe estar presente en las decisiones emanadas de las autoridades administrativas en un Estado Social y Democrático de Derecho, el cual se edifica en la interdicción de la arbitrariedad.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 212 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 213 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 214 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 215 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 8 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 14 / DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 2020 / DECRETO LEGISLATIVO 440 DE 2020 / DECRETO 457 DE 2020 NOTA DE RELATORÍA: Sobre el grado de motivación que se debe exigir en el control inmediato de legalidad, ver: Corte Constitucional, sentencia C-242 de 2020, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez y Cristina Pardo Schlesinger JUICIO DE PROPORCIONALIDAD DE LA RESOLUCIÓN OBJETO DE CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Superado / JUICIO DE PROPORCIONALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO OBJETO DE CONTROL – Persigue un fin constitucionalmente legítimo, es idónea y adecuada, y es necesaria / SUSPENSIÓN DE TÉRMINOS – Como medida de cautela La referencia a las etapas más importantes de los procedimientos y trámites administrativos que fueron objeto de suspensión de los términos, por medio del artículo 1 de la Resolución No. 916 de 2020, proferida por el Director General del Instituto Nacional de Vías -INVIAS-, permite concluir que la medida adoptada supera el juicio de proporcionalidad (…).

Lo expuesto, permite concluir que la medida de suspensión de los términos administrativos adoptada por el Instituto Nacional de Vías -INVIAS-, por medio de la Resolución No. 916 de 2020, persigue como fin constitucionalmente legítimo la protección de los derechos a la vida y a la salud de los servidores públicos y de quienes en diferentes condiciones deberían hacer presencia física en la entidad, así como la garantía de los derechos al debido proceso y a la defensa en los procedimientos sancionatorios, de cobro coactivo y de control interno disciplinario.

Además, está desprovista de arbitrariedad, no compromete derechos intangibles conforme al ordenamiento jurídico interno e internacional, ni supone tratos discriminatorios por razones de sexo, raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión policía o filosófica o cualquier otra categoría sospechosa, ni impone tratos diferentes injustificados.

Así mismo, es una medida idónea y adecuada para alcanzar ese fin por la abrupta llegada del COVID-19 que ha significado una evidente amenaza para la humanidad, lo que obligó a las entidades del Estado a adaptarse rápidamente a las exigencias del distanciamiento social y el aislamiento, con la implementación de herramientas de la información, las comunicaciones y el trabajo en casa, con el fin de que no se vea afectada la continuidad en la prestación del servicio público, «mientras fortalecen su capacidad de respuesta a las demandas de la ciudadanía».

También se trata de una medida necesaria, en tanto persigue la protección de los derechos a vida, a la salud y al debido proceso, y como lo indicó la Corte Constitucional en la sentencia C-242 de 2020, al examinar el artículo 6 del Decreto Legislativo 491 de 2020, permite «superar de forma racional las afectaciones causadas al desarrollo de las distintas actividades a cargo de las autoridades debido a las restricciones implementadas para enfrentar la pandemia originada por el coronavirus COVID-19 y, en este sentido, cumplir con el mandato de prestar los servicios de forma adecuada, continua y efectiva».

Adicionalmente, la Sala entiende la decisión administrativa de suspensión de los términos, como una medida de cautela en ese preciso momento, cuyo objetivo fundamental se orientaba específicamente a no comprometer la garantía del debido proceso en trámites administrativos como el de expropiación administrativa, imposición de servidumbre o saneamiento automático, en los que el Estado, por mandato de la ley, cuenta con potestades especiales para privilegiar el interés público o social conforme lo establece el artículo 58 de la Constitución Política.

(…) Finalmente, en relación con el parágrafo 1 del artículo 1 de la Resolución No. 916 de 2020, en el que se indica que la suspensión de los términos no se aplicará (i) respecto de la atención de requerimientos por parte de las autoridades competentes, (ii) para las respuestas a las solicitudes en ejercicio del derecho de petición y (iii) en trámites que involucren la garantía de los derechos fundamentales, sin perjuicio de que, en virtud de las circunstancias de fuerza mayor referidas al COVID-19, la entidad pueda solicitar mayor plazo al establecido legalmente para atender esos trámites, la Sala observa que esas excepciones superan el juicio de proporcionalidad (…).

FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 13 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 58 NOTA DE RELATORÍA: Sobre el juicio de proporcionalidad, ver: Corte Constitucional, sentencia C-466 de 2017, M.P. Carlos Bernal Pulido LEGALIDAD CONDICIONADA – Posibilidad para la entidad de solicitar mayor plazo al establecido legalmente para atender trámites, debido a circunstancias de fuerza mayor / RESOLUCIÓN OBJETO DE CONTROL – Ajustada a derecho / ANÁLISIS DE CONSTITUCIONALIDAD Y LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO OBJETO DE CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Se circunscribe a su periodo de vigencia Ahora bien, en relación con la posibilidad de que en razón de las circunstancias de fuerza mayor la entidad pueda solicitar mayor plazo al establecido legalmente para atender esos trámites, la Sala condicionará su legalidad de conformidad con lo previsto en el inciso final del artículo 5 del Decreto Legislativo 491 de 2020, en el entendido de que esa posibilidad debe ser excepcional y se deberá informar esa circunstancia al interesado, antes del vencimiento del término, expresando los motivos de la demora y señalando el plazo razonable en que se resolverá o dará respuesta, que no podrá exceder del doble del inicialmente previsto.

En esas condiciones, la Sala declarará la constitucionalidad y la legalidad del artículo 1 de la Resolución No. 916 de 2020, y condicionará el aparte final del parágrafo. (…) [S]e declarará la constitucionalidad y la legalidad de los artículos 2, 3 y 4 de la Resolución No. 916 de 2020. (…) Por último, valga indicar que el análisis de constitucionalidad y de legalidad que recae sobre el acto administrativo objeto de control inmediato de legalidad, se circunscribe a su periodo de vigencia conforme al desarrollo efectuado en el numeral 3.1. supra, con la precisión relativa a la continuidad de la suspensión de los términos en los procedimientos de control interno disciplinario y de cobro coactivo dispuesta en la Resolución No. 1290 de 5 de junio de 2020, emanada de la misma autoridad administrativa, medida respecto de la cual no se encontró reproche alguno de constitucionalidad y de legalidad.

Lo anterior, no enerva la posibilidad de que la Resolución No. 916 de 7 de abril de 2020, sea demandada en ejercicio del respectivo medio de control, por razones jurídicas distintas de las que quedaron consignadas en esta providencia FUENTE FORMAL: DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 2020 – ARTÍCULO 5 NORMA DEMANDADA: RESOLUCIÓN 916 DE 2020 (7 de abril) INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS (INVIAS) (No anulada) / RESOLUCIÓN 916 DE 2020 (7 de abril) INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS (INVIAS) – ARTÍCULO 1 PARÁGRAFO (Legalidad condicionada) CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ONCE ESPECIAL DE DECISIÓN Consejera ponente: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Bogotá D.C., veinte (20) de agosto de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01712-00(CA) A Actor: INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS (INVIAS) Asunto: Control inmediato de legalidad de la Resolución No. 916 de 7 de abril de 2020, «Por la cual se establece como medida transitoria la suspensión de términos en las actuaciones administrativas que se adelantan en el Instituto Nacional de Vías – INVIAS y se adoptan otras medidas administrativas, por motivos de salud pública», expedida por el Director General del Instituto Nacional de Vías -INVIAS- FALLO CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD La Sala Once Especial de Decisión del Consejo de Estado en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, en especial las conferidas por los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), ejerce el control inmediato de legalidad sobre la Resolución No. 916 de 7 de abril de 2020 «Por la cual se establece como medida transitoria la suspensión de términos en las actuaciones administrativas que se adelantan en el Instituto Nacional de Vías – INVIAS y se adoptan otras medidas administrativas, por motivos de salud pública», proferida por el Director General del Instituto Nacional de Vías -INVIAS-.

ANTECEDENTES 1. Acto sometido a control inmediato de legalidad El Director General del Instituto Nacional de Vías -INVIAS-, remitió la Resolución No. 916 de 7 de abril de 2020 «Por la cual se establece como medida transitoria la suspensión de términos en las actuaciones administrativas que se adelantan en el Instituto Nacional de Vías – INVIAS y se adoptan otras medidas administrativas, por motivos de salud pública», para efectos del control inmediato de legalidad que le corresponde realizar al Consejo de Estado.

El texto de la Resolución es el siguiente: «MINISTERIO DE TRANSPORTE INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS RESOLUCIÓN No. 916 DE 7 de Abril de 2020 ‘Por la cual se establece como medida transitoria la suspensión de términos en las actuaciones administrativas que se adelantan en el Instituto Nacional de Vías – INVIAS y se adoptan otras medidas administrativas, por motivos de salud pública’ EL DIRECTOR GENERAL DEL INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS - INVIAS, En ejercicio de las facultades legales, en especial las conferidas por el Artículo 7º del Decreto 2618 del 20 de noviembre de 2013, y

CONSIDERANDO

Que el artículo 2 de la Constitución Política establece que son fines esenciales del Estado ‘servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución (…)’. Que conforme al artículo 7 del Decreto 2618 de 2013, corresponde al Director del Instituto Nacional de Vías – INVIAS, entre otras funciones 7.2.

Dirigir, coordinar, vigilar y controlar la ejecución de las funciones y programas del Instituto a través de sus dependencias y de su personal; (ii) 7.14. Dirigir, trazar la política, orientar y coordinar las actividades relacionadas con las comunicaciones internas y externas y el manejo de los medios de comunicación; 7.18. Emitir los actos administrativos que se requieran en desarrollo de la actividad técnica y administrativa del Instituto, de conformidad con las disposiciones vigentes.

Que, conforme a la Ley 1437 de 2011, las actuaciones administrativas se desarrollan con arreglo a los principios del debido proceso, igualdad, imparcialidad, buena fe, moralidad, participación, responsabilidad, transparencia, publicidad, coordinación, eficacia, economía y celeridad. Que, en virtud del principio del debido proceso, las actuaciones administrativas se adelantan de conformidad con las normas de procedimiento y competencia establecidas en la Constitución y la ley, con plena garantía de los derechos de representación, defensa y contradicción. Que la Organización Mundial de la Salud (OMS) calificó el 11 de marzo de 2020 el brote de Coronavirus (COVID-19) como una pandemia.

Que el Ministerio de Salud y Protección Social mediante la Resolución 385 del 12 de marzo de 2020 declaró ‘la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020’ por causa del Coronavirus, ordenando a los jefes y representantes legales de centros laborales públicos y privados, adoptar las medidas de prevención y control sanitario para evitar la propagación del COVID-19, además de impulsar al máximo la prestación del servicio a través del teletrabajo.

Que corresponde a las instituciones públicas y privadas, la sociedad civil y la ciudadanía en general coadyuvar en la implementación de las medidas necesarias que permitan la adopción de una cultura de prevención y la minimización del riesgo. Que el Presidente de la República por medio del Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, declaró ‘el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de treinta (30) días’ con el fin de adoptar todas aquellas medidas necesarias para conjurar la crisis e impedir la extensión de los efectos derivados de la pandemia COVID-19.

Que, mediante el Decreto 440 de 20 de marzo de 2020, por cual se adoptan medidas de urgencia en materia de contratación estatal, en relación con los procedimientos sancionatorios, señaló que durante el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, las audiencias programadas de conformidad con el procedimiento establecido en el artículo 86 de la Ley 1474 de 2011 se podrán realizar a través de medios electrónicos, los cuales deberán garantizar el acceso de los contratistas y de quienes hayan expedido la garantía. Sin perjuicio de lo anterior, el ordenador del gasto o funcionario competente podrá decretar la suspensión de términos, inclusive los iniciados con anterioridad a la vigencia del citado Decreto 440 de 2020.

Que el Presidente de la República expidió el Decreto 457 de 23 de marzo de 2020, ‘por el cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria por la pandemia del Coronavirus COVID-19 y el mantenimiento del orden público’, con el fin de adoptar de manera unificada, coordinada y organizada con las autoridades territoriales, las medidas y acciones necesarias para evitar la expansión del Coronavirus COVID-19, en aras de preservar la salud y la vida, evitar el contacto y la propagación y garantizar únicamente el desplazamiento para el desarrollo de las actividades que resulten esenciales e indispensables para no afectar el derecho a la vida, a la salud y a la supervivencia de los habitantes en todo el territorio nacional.

Que en consecuencia, ordenó el aislamiento preventivo obligatorio en todo el territorio nacional, a partir de las cero horas (00:00 a.m.) del día 25 de marzo de 2020, hasta las cero horas (00:00 a.m.) del día 13 de abril de 2020, limitando totalmente la circulación de personas y vehículos, con las excepciones previstas en el artículo 3º de la misma disposición. Que, con base en la declaratoria de emergencia sanitaria nacional, la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, y la orden de aislamiento preventivo obligatorio, corresponde al Instituto Nacional de Vías - INVIAS adoptar medidas extraordinarias, estrictas y urgentes relacionadas con la contención del virus COVID- 19 y su mitigación, con el fin de garantizar la debida protección de la salud de sus servidores públicos, colaboradores y de los ciudadanos que visitan las instalaciones del Instituto tanto en la Sede Central como en las diferentes Direcciones Territoriales.

Que mediante el Decreto Legislativo 491 del 28 de marzo de 2020 el Gobierno Nacional, entre otras, adoptó medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplen funciones públicas. Que el artículo 6 del mencionado Decreto Legislativo 491 de 2020 prevé la suspensión de términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, para lo cual las entidades a las que se refiere el artículo 1 del precitado Decreto expedirán un acto administrativo.

Que la emergencia sanitaria por causa de la presencia del virus COVID-19 en el territorio nacional, constituye un hecho frente al cual es deber de la Administración adoptar las medidas transitorias que garanticen la seguridad de la salud de los servidores, colaboradores y la protección de los ciudadanos, así como el respeto por la seguridad jurídica y el debido proceso de los usuarios e interesados en las actuaciones del Instituto Nacional de Vías – INVIAS, para lo cual se deben adecuar las condiciones de prestación del servicio frente a la inminencia de la situación y su posible interrupción. Que el INVIAS emprendió un proceso de transformación digital que concluye en el año 2022, que incluye la creación de la Oficina TICS, la virtualización de los procesos, el fortalecimiento de los sistemas de información y la digitalización del archivo institucional; proceso de transformación que actualmente se encuentra en ejecución sin haberse iniciado aún la fase de digitalización de los expedientes y demás archivos físicos que maneja la Institución. Que, en virtud de lo anterior, se suspenderán los términos de los procedimientos administrativos a los que se refiere esta Resolución durante la vigencia de la declaratoria del Estado de Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social.

En mérito de lo expuesto, R E S U E L V E:

ARTÍCULO PRIMERO. SUSPENSIÓN DE TÉRMINOS DE ACTUACIONES ADMINISTRATIVAS. Ordenar la suspensión de términos para las siguientes actuaciones administrativas que adelanta el Instituto Nacional de Vías – INVIAS hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social: 1. Procedimientos administrativos sancionatorios. 2.

Procedimientos administrativos de cobro coactivo. 3. Procedimientos de control interno disciplinario. 4. Procedimiento administrativo para el pago de sentencias, conciliaciones y laudos arbitrales. 5. Los trámites relacionados con la aceptación de oferta formal de compra o constitución de servidumbre. 6. Los trámites relacionados con la expedición de actos administrativos por los cuáles se ordena iniciar el trámite de expropiación judicial, imposición de servidumbre, saneamiento automático, lo cual, incluye la presentación de recursos y resolución de los mismos. 7.

Los trámites en los cuales el INVIAS ejerce la gestión predial, social y ambiental, y que requieren pronunciamiento con efectos jurídicos.

PARÁGRAFO. La suspensión de los términos no se aplicará respecto de la atención de requerimientos por parte de las autoridades competentes, así como tampoco para las respuestas a solicitudes en ejercicio del derecho de petición de conformidad con el artículo 5 de Decreto Legislativo 491 de 2020, ni trámites que involucren la garantía de derechos fundamentales, sin perjuicio de que, en virtud de las circunstancias de fuerza mayor referidas al Coronavirus COVID19, la Entidad pueda solicitar mayor plazo al establecido legalmente para atender estos trámites.

ARTÍCULO SEGUNDO. Los jefes inmediatos y/o supervisores en cada dependencia, incluidas todas las Direcciones Territoriales, adoptarán las medidas necesarias para dar cumplimiento a lo previsto en la presente Resolución y coordinarán con los servidores y contratistas a su cargo las actividades que se desarrollarán durante el periodo de suspensión.

ARTÍCULO TERCERO. La presente resolución rige a partir de la fecha de su publicación en la página web del Instituto Nacional de Vías – INVIAS.

ARTÍCULO CUARTO. Contra la presente resolución no proceden recursos, de conformidad con lo previsto en el artículo 75 de la Ley 1437 de 2011. PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE Dada en Bogotá, D. C., a los 7 de Abril de 2020 JUAN ESTEBAN GIL CHAVARRIA Director General». 2. Trámite procesal 2.1. Por auto del 11 de mayo de 2020, la Magistrada Sustanciadora avocó el conocimiento de la Resolución No. 916 de 7 de abril de 2020, «Por la cual se establece como medida transitoria la suspensión de términos en las actuaciones administrativas que se adelantan en el Instituto Nacional de Vías – INVIAS y se adoptan otras medidas administrativas, por motivos de salud pública», con el fin de efectuar el control inmediato de legalidad previsto en los artículos 20 de la Ley Estatutaria 137 de 1994 y 136 del CPACA.

Esa decisión dispuso la notificación al Director General del Instituto Nacional de Vías -INVIAS- y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. Del mismo modo, se solicitó al INVIAS que dentro de los diez (10) días siguientes a su notificación, remitiera los antecedentes administrativos de la Resolución No. 916 de 7 de abril de 2020 y aportara las pruebas que pretendiera hacer valer.

Así mismo, ordenó a la Secretaría General de la Corporación que fijara un aviso por el término de diez (10) días, y a través de los diferentes medios virtuales, con el fin de permitir que cualquier ciudadano interviniera para defender o impugnar la legalidad de la Resolución No. 916 de 7 de abril de 2020. También dispuso que, expirado ese término, corriera traslado al Ministerio Público para que dentro de los diez (10) días siguientes rindiera concepto conforme a lo establecido en el numeral 5° del artículo 185 del CPACA, y se invitó a las Universidades Nacional de Colombia, Externado, Rosario, Javeriana, Libre de Colombia, de los Andes, Antioquia, EAFIT, y demás entes universitarios del país, así como a la Agencia Nacional de Contratación Pública -Colombia Compra Eficiente- y a la Corporación Transparencia por Colombia, para que dentro del mismo término, presentaran por escrito concepto sobre la legalidad del acto administrativo bajo estudio. 2.2.

En cumplimiento de lo anterior, la Secretaría General del Consejo de Estado libró las correspondientes notificaciones y comunicaciones el 8 de junio de 2020 y comunicó a las universidades y entidades invitadas. En esa misma fecha, se efectuó la fijación del aviso por el término de 10 días. El 30 de junio de 2020, se corrió traslado al Ministerio Público por 10 días. 2.3.

El expediente pasó al Despacho para fallo el 17 de julio de 2020. 3. Intervenciones Instituto Nacional de Vías -INVIAS - En escrito remitido a esta Corporación el 25 de junio de 2020, la Jefe (E) de la Oficina Jurídica del Instituto Nacional de Vías -INVIAS- puso de presente los antecedentes administrativos que dieron lugar a la expedición de la Resolución No. 916 de 7 de abril de 2020.

Al respecto, se refirió al Decreto Legislativo 440 de 2020, «Por el cual se adoptan medidas de urgencia en materia de contratación estatal, con ocasión del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica derivada de la Pandemia COVID-19», que facultó a las entidades públicas para adelantar, a través de medios electrónicos, las audiencias de que trata el artículo 86 de la Ley 1474 de 2011[1], sin perjuicio de que el «ordenador del gasto o funcionario competente» pueda decretar la suspensión de términos de dicho procedimiento administrativo.

Del mismo modo, mencionó los Decretos Ordinarios 457 de 22 de marzo de 2020 y 679 de 27 de abril de 2020, por medio del cual el Gobierno Nacional ordenó el asilamiento preventivo obligatorio en todo el territorio nacional. También adujo que por medio del Decreto Legislativo 491 de 28 de marzo de 2020, el Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, facultó a todas las autoridades públicas para que, mediante acto administrativo, decretaran la suspensión de términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa, hasta tanto permanezca vigente la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social.

Ello con el fin de garantizar el distanciamiento social, como medida de prevención y mitigación de la expansión del virus para lo cual resulta necesario dar prelación a la modalidad de trabajo en casa y a la prestación de los servicios por medio de canales virtuales. En ese marco, manifestó que luego de analizar los procedimientos administrativos a cargo de la entidad y las actuaciones susceptibles de ser suspendidas, el INVIAS consideró necesaria y oportuna la expedición de la Resolución No. 916 de 2020, para garantizar la protección del derecho fundamental a la salud de los servidores públicos, colaboradores y de los ciudadanos, tanto en la sede central como en las direcciones territoriales.

Aseveró que las medidas adoptadas buscan garantizar la salvaguarda del debido proceso como derecho fundamental de todos los interesados en las actuaciones del Instituto Nacional de Vías -INVIAS- y de la ciudadanía en general, por lo que tienen conexidad con el estado de emergencia económica, social y ecológica declarado por medio del Decreto 417 de 2020, con ocasión de la pandemia ocasionada por el COVID-19.

Finalmente, puso de presente que por Resolución No. 1290 de 5 de junio de 2020, se dispuso la reanudación de términos de las actuaciones administrativas que fueron suspendidas por medio de la Resolución No. 916 de 2020, excepto en los procedimientos de control interno disciplinario y de cobro coactivo. 4. Concepto del Ministerio Público El Procurador Sexto Delegado ante el Consejo de Estado emitió concepto respecto de la Resolución No. 916 del 7 de abril de 2020, en el que solicitó declararla ajustada a derecho, con sustento en los siguientes argumentos: En primer lugar, sostuvo que el Consejo de Estado es competente para adelantar el control inmediato de legalidad de la Resolución No. 916 de 2020, en tanto el INVIAS es un establecimiento público del orden nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa, patrimonio propio y adscrito al Ministerio de Transporte de conformidad con lo previsto en el artículo 52 del Decreto Constitucional 2171 de 1992, y se trata de un acto administrativo de carácter general.

Agregó que en los considerandos de la Resolución No. 916 de 2020, se indicó que fue expedido observando los Decretos Legislativos 440 y 491, ambos de 2020. De otra parte, indicó que se cumplen los presupuestos de forma porque el acto administrativo está plenamente identificado con número, fecha, identificación de las facultades legales y reglamentarias del Director General del INVIAS, asunto, fundamento jurídico, consideraciones y las decisiones adoptadas.

En tercer término, respecto de la competencia de la autoridad administrativa que expidió el acto administrativo, se refirió al artículo 6° del Decreto Legislativo 491 de 2020, que facultó a las entidades para suspender los términos de las actuaciones administrativas por el tiempo que dure la emergencia sanitaria, así como a las facultades del Director General del INVIAS establecidas en el artículo 7° del Decreto 2618 de 2013, tales como, «dirigir, ejecutar y vigilar la ejecución de la política, estrategias, planes, programas y proyectos de la entidad;

Representar legalmente a la Entidad en todos los actos y contratos, en los que intervenga la Entidad; emitir los actos administrativos que se requieran en el desarrollo de la actividad técnica y administrativa del Instituto, de conformidad con las disposiciones vigentes. En ningún caso podrá delegarse la función de dictar actos de contenido general; dirigir la función disciplinaria de acuerdo con la ley; disponer la organización del ejercicio del control interno y gestión del Instituto y propender por el mejoramiento institucional».

Finalmente, en relación con los requisitos de fondo aseveró que se superan los juicios de (i) conexidad, en tanto la Resolución No. 916 de 2020 se expidió con fundamento en el Decreto Legislativo 491 de 2020, el cual se dictó en desarrollo del estado de emergencia económica, social y ecológica declarado por medio del Decreto 417 de 2020 y (ii) proporcionalidad, porque el precitado acto administrativo no desborda el marco de referencia del Decreto Legislativo 491 de 2020 y no es contrario a los fines que persigue la declaratoria del estado de excepción, a lo que agregó que no restringe derechos fundamentales de los ciudadanos. II.

CONSIDERACIONES 1. Competencia La Sala Once Especial de Decisión del Consejo de Estado, es competente para decidir el presente control inmediato de legalidad, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 8º del artículo 111 del Código de Procedimiento y de lo Contencioso Administrativo, en armonía con lo establecido en el artículo 23 del Acuerdo 080 de 2019 -Reglamento del Consejo de Estado-, y en el Acuerdo de la Sala Plena del Consejo de Estado aprobado en sesión No. 10 del 1º de abril de la presente anualidad, mediante el cual se asignó a las Salas Especiales de Decisión la competencia para conocer y decidir los controles inmediatos de legalidad en aplicación del artículo 29 del Reglamento del Consejo de Estado. 2.

Planteamiento del problema jurídico y fundamentos de la decisión La Sala debe determinar si la Resolución No. 916 de 7 de abril 2020, expedida por el Director General del Instituto Nacional de Vías -INVIAS-, cumple los requisitos formales y materiales señalados en la Constitución Política y la ley y, en consecuencia, si se debe declarar ajustada al marco normativo vigente.

Con el fin de resolver el problema jurídico, la Sala se referirá a las siguientes consideraciones jurídicas: i) Los estados de excepción en el constitucionalismo colombiano; ii) El Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en la Constitución Política de 1991; iii) El control inmediato de legalidad como mecanismo de control de constitucionalidad y legalidad; iv) Los instrumentos internacionales como parámetro en el control inmediato de legalidad; v) Características del control inmediato de legalidad en la jurisprudencia del Consejo de Estado. 2.1.

Los estados de excepción en el constitucionalismo colombiano Los estados de excepción o poderes excepcionales, como los denomina la doctrina, están previstos en las constituciones democráticas con el fin de que el Presidente de la República expida medidas de excepción, no frente a situaciones de mera urgencia o necesidad, «sino de aquellas que representen un peligro de tal gravedad para la comunidad política que justifican la adopción de medidas restrictivas de derechos y libertades garantizados por la Constitución»[2], con los límites que allí se establecen, en armonía con el derecho internacional de los derechos humanos y el derecho internacional humanitario, lo que requiere el establecimiento de controles estrictos para valorar la juridicidad de esas decisiones (control jurídico) y la conveniencia de las mismas (control político).

Estos mecanismos diseñados para restablecer la normalidad del orden público interno o externo, están atados a la noción de estado de derecho como forma de organización jurídico política, cuya finalidad es la interdicción de la arbitrariedad, en tanto su declaratoria obedece al cumplimiento de unos exigentes presupuestos normativos y fácticos, lo que se explica porque el Presidente de la República queda investido de unas amplias facultades extraordinarias que le permiten, por ejemplo, derogar o suspender la normatividad preexistente, crear impuestos de manera transitoria o restringir algunos derechos fundamentales.

Esa facultad discrecional debe estar debidamente reglada, justamente para evitar excesos en su ejercicio. La Constitución Nacional de 1886, cuya principal característica fue el otorgamiento de poderes ilimitados al Presidente de la República, carentes de controles jurídicos y políticos estrictos, rigurosos e integrales, señalaba en el artículo 121 original dos modalidades de estado de excepción: guerra exterior o conmoción interior, en virtud de los cuales el Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, podía declarar turbado el orden público y en estado de sitio toda la República o parte de ella.

Con esa declaración, el Presidente quedaba investido de las facultades que le conferían las leyes y el derecho de gentes. El Acto Legislativo 1 del 10 de diciembre de 1960, «Por el cual se modifica el artículo 121 de la Constitución Nacional», incorporó una tímida limitación al ejercicio de los estados de excepción por el Presidente de la República, al señalar que no podía hacer uso de ellos, sino previa convocatoria del Congreso en el mismo decreto en que declare turbado el orden público y en estado de sitio toda la República o parte de ella.

Además, señaló que el Congreso por medio de una proposición aprobada por la mayoría absoluta de una y otra cámara, podía decidir que cualquiera de los decretos que dictara el gobierno en estado de sitio pasara a la Corte Suprema de Justicia para que decidiera sobre su constitucionalidad. La reforma constitucional incluida en el Acto Legislativo 1 de 1968, (i) permitió el normal funcionamiento del Congreso de la República y la función de control político;

(ii) incorporó el control posterior y automático de los decretos legislativos en cabeza de la Corte Suprema de Justicia y (iii) agregó otra tipología de estado de excepción, emergencia económica o social o que constituyan grave calamidad pública, señalando para el efecto un límite temporal de noventa días al año. Al amparo de esa declaratoria, el Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, tenía la facultad de dictar decretos con fuerza de ley exclusivamente para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos.

No obstante los intentos de regulación de los estados de excepción en vigencia de la Constitución de 1886, en el estado de sitio no existían límites temporales para su declaratoria ni para su duración, las amplias y desbordadas facultades del Presidente de la República permitían la suspensión permanente de derechos fundamentales y la usurpación de funciones legislativas.

Sobre estos tres rasgos característicos de los estados de excepción en el anterior marco constitucional, la Corte Constitucional en Sentencia C-802 de 2002[3], sostuvo: «En cuanto a lo primero, no se consideraba adecuado que el límite temporal de la medida de excepción estuviera sujeto a la discrecionalidad del ejecutivo. Nótese cómo durante las distintas reformas al instituto se conservó la fórmula según la cual el Gobierno era quien definía en qué momento se había retornado a la normalidad y, por ende, se levantaba el estado de sitio.

Esta concepción llevó a una utilización prácticamente permanente del régimen excepcional. En cuanto a lo segundo, la vigencia reiterada del estado de sitio provocaba la suspensión permanente de los derechos del individuo, en especial aquellos relacionados con el debido proceso y con las libertades de información y de locomoción. De esta forma, el estado de sitio terminaba convirtiéndose en un mecanismo de interdicción de los derechos de los ciudadanos, marco favorable para las extralimitaciones de los agentes estatales.

Por último, la permanencia del estado de sitio y la laxitud con que se manejó la conexidad que debía existir entre los motivos de la declaración y las medidas diseñadas para superar los hechos que le dieron origen, condujeron a que el ejecutivo suplantara al legislativo en la formulación de la ley y por ello durante la segunda mitad del siglo XX se utilizó ese régimen como mecanismo para regular temas que no tenían relación con los supuestos fácticos que sirvieron de base para la declaratoria del estado excepcional».

Era evidente que la mencionada regulación ponía en entredicho la vigencia del estado de derecho y hacía evidente la fragilidad del valor normativo de la Constitución Nacional de 1886. Esas amplias atribuciones otorgadas al Presidente de la República, problemáticas en un sistema de gobierno presidencialista, llevaron desde el primer momento al Constituyente de 1991 a incorporar una regulación de los estados de excepción que estuviera en armonía con la necesidad de precisar límites claros al poder con una mirada hacia el derecho internacional de los derechos humanos y el derecho internacional humanitario, a un modelo de contrapesos real para evitar el desbordamiento en la adopción de las medidas y al establecimiento de límites temporales para impedir que la anormalidad se convirtiera en la regla, y no como su nombre y concepción lo indican, a que sean situaciones excepcionales y extraordinarias que no puedan ser conjuradas con las facultades ordinarias.

De ello da cuenta el Informe de Ponencia para primer debate en plenaria de la Asamblea Constituyente, en el que los delegatarios sostuvieron: «En los últimos 42 años, el país ha vivido 37 años en estado de sitio, convirtiendo una medida excepcional en un régimen permanente, pues de la Constitución, el único artículo cuya aplicación debería ser la excepción, es el artículo de más permanente aplicación. En vez de la excepción confirmar la regla, la excepción se vuelve regla.

Todos los proyectos votados, buscan la limitación en el tiempo de los estados de emergencia. La discusión sobre si se puede limitar el tiempo de duración del estado o estados de emergencia, sin que hayan cesado las causas de perturbación del orden público, es claramente pertinente. La lógica parece indicar que no debe limitarse el tiempo, pues no puede predecirse la duración de la perturbación. Pero la realidad demuestra que en Colombia la prolongación en el tiempo del estado de excepción no ha resuelto el desorden, sino que puede aún haberlo agravado, y sin duda ha deteriorado gravemente la figura del estado de sitio.

Además, se ha convertido en una muleta para gobernar casi al margen del estado de derecho. Ha desordenado las estructuras institucionales, por los frecuentes cambios de orientación en la búsqueda de soluciones que no llegan, por la vía excepcional. (…) En verdad Colombia sigue utilizando para su vida interior el ya mencionado artículo 121 de la Constitución de 1886, reformado en varias ocasiones sin perder su sustancia, al margen y aun en contra de lo dispuesto en las Convenciones de las Naciones Unidas y del Sistema Interamericano sobre Derechos Humanos. El Artículo 27 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos establece que la suspensión de garantías por un Estado parte en este instrumento internacional está condicionada al mantenimiento en todo caso de las garantías de la persona relacionadas con el derecho a la vida, a la integridad personal, los principios de legalidad y retroactividad, las libertades de religión y de conciencia, más ‘las garantías judiciales indispensables para la protección de tales derechos’.

(…) Colombia ha incumplido estas disposiciones tanto de las Naciones Unidas como de la Organización de los Estados Americanos, dentro de la práctica ininterrumpida del estado de sitio»[4] (subrayas y negrillas por fuera del texto original). Con ese norte, la Constitución Política de 1991 concibió un modelo de estados de excepción más preciso en cuanto a límites temporales y sustanciales o materiales para el Presidente de la República, y un sistema de controles rígido con la pretensión de garantizar la supremacía y vigencia de la Constitución, inclusive en esas situaciones de anormalidad o extraordinarias.

El marco constitucional actual señala tres modalidades de estado de excepción, a saber: El primero, el Estado de Guerra Exterior concebido para repeler la agresión, defender la soberanía, atender los requerimientos de la guerra y procurar el restablecimiento de la normalidad (art. 212 CP). El segundo, el Estado de Conmoción Interior cuya finalidad es evitar la grave perturbación del orden público que atente de manera inminente contra la estabilidad institucional, la seguridad del Estado, o la convivencia ciudadana, y que no pueda ser conjurada mediante el uso de las atribuciones ordinarias de las autoridades de policía (art. 213 CP).

El tercero, el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica cuando sobrevengan hechos distintos de los previstos en los artículos 212 y 213 de la Carta, que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico o que constituyan grave calamidad pública (art. 215 CP). La Ley Estatutaria 137 de 1994[5], reglamentó los estados de excepción en Colombia.

Ese marco normativo definió los principios que regulan el uso de facultades excepcionales del Presidente de la República, haciendo especial énfasis en que solo pueden ser empleadas cuando los poderes ordinarios no permitan mantener la normalidad. Además, dispone que las medidas que se adopten deberán estar encaminadas a conjurar la crisis, ser necesarias para alcanzar los fines que se persiguen con la declaratoria del estado de excepción, y ser proporcionales con la gravedad de los hechos que rodean la crisis.

Del mismo modo, determina las garantías para proteger los derechos humanos conforme a los tratados internacionales y a la Constitución, estableciendo una categoría de derechos intangibles durante los estados de excepción que no pueden ser objeto de limitaciones (art. 4), y prescribe respecto de los demás derechos, la prohibición de que las limitaciones impliquen la suspensión del ejercicio de los mismos (art. 5).

Asimismo, incorpora una serie de controles jurídicos y políticos sobre la declaratoria de los estados de excepción y las medidas adoptadas en desarrollo de los mismos, como una expresión del Estado de Derecho. En los tres estados de excepción la Constitución prevé unas condiciones fácticas y jurídicas para acudir a estos mecanismos extraordinarios, entre ellas, el establecimiento de límites temporales para la conmoción interior y la emergencia económica, social y ecológica, silencio que tiene una justificación lógica respecto de la guerra exterior, a lo que se debe agregar que al amparo de la declaratoria del estado de excepción, el Presidente de la República adoptará las medidas estrictamente necesarias.

Ahora bien, el artículo 214 de la Constitución Política incluye las reglas constitucionales aplicables al estado de guerra exterior y al estado de conmoción interior (artículos 212 y 213 de la Constitución), en el que se establece el marco de referencia o de acción para el Presidente de la República, a saber: a) Los decretos legislativos llevarán la firma del Presidente de la República y todos sus ministros y solo podrán referirse a materias que tengan relación directa y específica con la situación que hubiere determinado la declaratoria del estado de excepción; b) No podrán suspenderse los derechos humanos ni las libertades fundamentales y se deberán respetar las reglas del derecho internacional humanitario; c) Los controles judiciales y las garantías para proteger los derechos se llevarán a cabo de conformidad con los tratados internacionales; d) Las medidas que se adopten deben ser proporcionales a la gravedad de los hechos; e) No se interrumpirá el normal funcionamiento de las ramas del poder público, ni de los órganos del Estado. f) Tan pronto haya cesado la guerra exterior o la conmoción interior, el Gobierno declarará restablecido el orden público y levantará el estado de excepción. g) El Presidente de la República y los ministros serán responsables cuando declaren los estados de excepción y lo serán, igual que los demás funcionarios, por cualquier abuso que hubieren cometido en el ejercicio de las facultades otorgadas por la Constitución. h) El Gobierno enviará a la Corte Constitucional los decretos legislativos que dicte en uso de los estados de excepción, para que decida definitivamente sobre su constitucionalidad.

Si no cumpliere con el deber de envío, esa corporación judicial aprehenderá de oficio y en forma inmediata su conocimiento. Por su parte, el artículo 215 de la Constitución incorpora los parámetros normativos por los que se rige el estado de emergencia económica, social o ecológica, o que constituyan grave calamidad pública, los cuales se precisarán en el siguiente acápite.

A manera de conclusión, la Constitución Política de 1991 ha significado un importante salto cualitativo en la regulación de los estados de excepción en el constitucionalismo colombiano, al establecer unas condiciones claras y precisas para su ejercicio con el fin de evitar excesos y desbordamientos en esa facultad extraordinaria entregada al Presidente de la República, cuya principal contención son los controles jurídicos como manifestación del control de constitucionalidad. 2.2.

El estado de emergencia económica, social y ecológica en la Constitución Política de 1991 De conformidad con el artículo 215 de la Carta Política, el Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, podrá declarar el estado de emergencia (i) cuando sobrevengan hechos distintos a los previstos en los artículos 212 y 213 de la Constitución, que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o (ii) que constituyan grave calamidad pública.

En la misma disposición, se establece que la declaratoria de ese estado de excepción será por periodos de hasta treinta días en cada caso, que sumados no podrán exceder de noventa días en el año calendario. Mediante tal declaratoria, que deberá ser motivada, podrá el Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, dictar decretos con fuerza de ley, destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos.

Estos decretos, a diferencia de los que se dictan en el estado de conmoción interior y de guerra exterior (arts. 212 y 213 de la CP)[6], como lo ha sostenido la Corte Constitucional, tienen vocación de permanencia, «lo cual significa que pueden reformar o derogar la legislación preexistente y poseen vigencia indefinida»[7]. Los decretos de desarrollo deberán referirse a materias que tengan relación directa y específica con el estado de emergencia, y podrán en forma transitoria, establecer nuevos tributos o modificar los existentes.

En este último caso, las medidas dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso de la República, durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente. El decreto declaratorio del estado de emergencia señalará el término dentro del cual va a hacer uso de las facultades extraordinarias, y convocará al Congreso de la República, si este no se hallare reunido, en los diez días siguientes al vencimiento de dicho término, con el fin de que, previo informe motivado, examine las causas de la declaratoria del estado de excepción y las medidas adoptadas, y se pronuncie sobre la conveniencia y la oportunidad de las mismas.

El Congreso de la República dentro del año siguiente a la declaratoria de la emergencia podrá derogar, modificar o adicionar los decretos con fuerza de ley en aquellas materias que son de iniciativa del Gobierno, mientras que respecto de las que son de iniciativa propia, podrá ejercer dichas atribuciones en cualquier tiempo. El Presidente de la República y los ministros serán responsables cuando declaren el estado de emergencia, sin haberse presentado alguna de las circunstancias que dan lugar a la declaratoria del estado de emergencia, y lo serán también por cualquier abuso cometido en el ejercicio de las facultades que la Constitución otorga al Gobierno durante la emergencia. Señala el artículo 215 de la Constitución Política, que el Gobierno no podrá desmejorar los derechos sociales de los trabajadores mediante la expedición de los decretos con fuerza de ley.

Por último, establece que el Gobierno enviará a la Corte Constitucional al día siguiente de su expedición los decretos legislativos que dicte en el marco del estado de emergencia, para que decida sobre su constitucionalidad. Si el Gobierno no cumpliere con el deber de enviarlos, la Corte Constitucional aprehenderá de oficio y en forma inmediata su conocimiento. 2.3.

El control inmediato de legalidad como mecanismo de control de constitucionalidad El artículo 4 superior señala que la Constitución es norma de normas y en caso de incompatibilidad entre la Carta Política y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales. Este artículo establece expresamente el principio de supremacía constitucional, cuyo entendimiento se debe articular con la noción de valor normativo, es decir, que la Constitución tiene una aplicación directa y prevalente en el ordenamiento jurídico, sin que sea necesario algún tipo de desarrollo legislativo.

La supremacía y el valor normativo de la Constitución, por sí mismos, no son suficientes para que ese ordenamiento fundacional tenga plena aplicabilidad y vigencia. Es necesario contar con un mecanismo que, en el proceso de formación y consolidación del Estado de Derecho, se ha denominado el control de constitucionalidad, cuya principal finalidad es la defensa de la Constitución. Para Jorge Reinaldo A. Vanossi[8], el control de constitucionalidad se refiere «a la existencia, dentro de un régimen constitucional, de diversos mecanismos destinados a hacer efectiva la supremacía de la Constitución, o sea, una pluralidad de instrumentos» (negrillas por fuera del texto original).

La Constitución Política de 1991, incorpora diversas manifestaciones del control de constitucionalidad, a saber: (i) la función entregada a la Corte Constitucional en virtud de las competencias asignadas en el control abstracto y concreto de constitucionalidad (art. 241 de la Constitución); (ii) la atribución del Consejo de Estado a través de la acción de pérdida de investidura de congresistas y la acción pública de nulidad por inconstitucionalidad (arts. 184 y 237 numeral 2 de la Constitución);

(iii) la facultad de los Tribunales Administrativos, en única instancia, de conocer las objeciones por motivos de inconstitucionalidad y legalidad de los proyectos de ordenanza departamental y de acuerdo municipal, formuladas por los gobernadores y alcaldes, respectivamente (arts. 305 numeral 9 y 315 numeral 6 de la Constitución)[9]; (iv) el control por vía de excepción de inconstitucionalidad cuya competencia recae en las autoridades judiciales y administrativas (art. 4 de la Constitución) y (v) la competencia de todas las autoridades judiciales para conocer acciones de tutela (art. 86 de la Constitución).

Otro de esos mecanismos de defensa de la Constitución, de creación legal, es el control inmediato de legalidad previsto en el artículo 20 de la Ley Estatutaria 137 de 1994[10], en virtud del cual «las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales.

Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la jurisdicción contencioso-administrativa indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición». La Corte Constitucional en sentencia C-179 de 1994[11], declaró la exequibilidad de esa disposición, al considerar que esas previsiones «encajan dentro de lo contemplado en el artículo 237 de la Carta, que le atribuye al Consejo de Estado las funciones de tribunal supremo de lo contencioso administrativo, y el conocimiento de las acciones de nulidad por inconstitucionalidad de los decretos dictados por el Gobierno Nacional, cuya competencia no corresponda a la Corte Constitucional, al igual que el cumplimiento de las demás funciones que le asigne la ley».

Agregó que ese control «constituye una limitación al poder de las autoridades administrativas, y es medida eficaz con la cual se busca impedir la aplicación de normas ilegales» (negrillas por fuera del texto original). Con la entrada en vigencia del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), el artículo 136 reprodujo el artículo 20 de la Ley 137 de 1994, e incorporó en el artículo 185 un trámite expedito y sumario para el control inmediato de legalidad, el cual se caracteriza por no tener un carácter adversarial.

De allí que algunas expresiones como auto admisorio de la demanda o acto demandado, no sean propias de un control automático en el que se avoca o no el conocimiento del asunto, se garantiza el derecho de participación a través de la fijación de un aviso para que cualquier ciudadano u organizaciones públicas, privadas o expertos defiendan o impugnen la constitucionalidad y legalidad del acto administrativo, es obligatorio que el Ministerio Público rinda concepto y termina con la adopción de una sentencia. Así las cosas, el control inmediato de legalidad, en tanto manifestación del control de constitucionalidad, habilita a la jurisdicción contencioso administrativa para examinar desde el punto de vista formal y material las medidas administrativas de contenido general expedidas por las autoridades nacionales y territoriales, llámense reglamentos o actos administrativos, en desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción, como una contención adicional al control jurídico que ejerce la Corte Constitucional respecto de los decretos legislativos.

La potestad reglamentaria[12], ha sido entendida por la jurisprudencia de esta Corporación como la «facultad constitucional atribuida de manera permanente a algunas autoridades para expedir un conjunto de disposiciones jurídicas de carácter general y abstracto para la debida ejecución de la ley, mediante las cuales se desarrollan las reglas y principios en ella fijados.

Su propósito es señalar aquellos detalles y pormenores necesarios que permitan la debida aplicación de la ley, sin que en ningún caso puedan modificarla, ampliarla o restringirla en cuanto a su contenido material o alcance»[13], a lo que ha agregado que «el reglamento no tiene que reproducir la ley en todo su contenido, ya que es sabido que su función es la de desagregarla o detallarla en su contenido en todo aquello que sea necesario, es decir, desarrollarla en las circunstancias y detalles no explícitos en la misma, y en ese evento seguirían vigentes por cuenta de la normativa reglamentada»[14] (negrillas por fuera del texto original).

Para Eduardo García de Enterría y Tomás-Ramón Fernández, «se llama potestad reglamentaria al poder en virtud del cual la Administración dicta Reglamentos; es, quizá, su potestad más intensa y grave, puesto que implica participar en la formación del ordenamiento. De este modo la Administración no es sólo un sujeto de Derecho sometido como los demás a un ordenamiento que le viene impuesto, sino que tiene la capacidad de formar en una cierta medida su propio ordenamiento y aun el de los demás»[15].

En relación con la distinción entre acto administrativo y reglamento, sostienen que «el acto administrativo, sea singular o general su círculo de destinatarios, se agota en su simple cumplimiento, se consume en éste; para un nuevo cumplimiento habrá que dictar eventualmente un nuevo acto (una nueva convocatoria, un nuevo anuncio de licitación o de información pública, una nueva orden general).

En cambio, la norma ordinamental [reglamento] no se consume con su cumplimiento singular, antes bien se afirma, se consolida, se mantiene y es susceptible de una pluralidad indefinida de cumplimientos; sigue ‘ordenándo’ la vida social desde la superioridad. (…) Así la potestad reglamentaria no corresponde más que a aquellos órganos a quienes específicamente se la atribuye el ordenamiento; en cambio el poder de dictar actos administrativos es una cualidad general de todo órgano de la Administración, su modo normal de expresarse»[16].

En definitiva, en un escenario de poderes de excepción en el que el Presidente de la República cuenta con amplias facultades normativas y, por contera, las autoridades en ejercicio de la función administrativa, se hacen necesarios controles jurídicos reforzados, uno de ellos el control inmediato de legalidad, «con el fin de verificar que tales determinaciones, adoptadas en ejercicio de la función administrativa, no desborden las finalidades y los límites establecidos por la Constitución Política, por la Ley y por el propio Gobierno Nacional en los decretos respectivos»[17]. 2.4.

Los instrumentos internacionales como parámetro en el control inmediato de legalidad El estudio de las medidas administrativas de contenido general como desarrollo de los decretos legislativos en los estados de excepción, además de realizarse desde el marco constitucional y la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción, debe atender las obligaciones de los instrumentos internacionales aplicables, ratificados por el Estado colombiano, como obligaciones adquiridas de buena fe que no pueden ser desatendidas (art. 93 de la Constitución).

La Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH), ha entendido que ese análisis se debe efectuar bajo la noción del control de convencionalidad, denominación que desarrolló ese tribunal internacional por primera vez en el caso Almonacid Arellano vs. Chile[18], en los siguientes términos: «124. La Corte es consciente que los jueces y tribunales internos están sujetos al imperio de la ley y, por ello, están obligados a aplicar las disposiciones vigentes en el ordenamiento jurídico.

Pero cuando un Estado ha ratificado un tratado internacional como la Convención Americana, sus jueces, como parte del aparato del Estado, también están sometidos a ella, lo que les obliga a velar porque los efectos de las disposiciones de la Convención no se vean mermadas por la aplicación de leyes contrarias a su objeto y fin, y que desde un inicio carecen de efectos jurídicos.

En otras palabras, el Poder Judicial debe ejercer una especie de ‘control de convencionalidad’ entre las normas jurídicas internas que aplican en los casos concretos y la Convención Americana sobre Derechos Humanos. En esta tarea, el Poder Judicial debe tener en cuenta no solamente el tratado, sino también la interpretación que del mismo ha hecho la Corte Interamericana, intérprete última de la Convención Americana» (subrayas y negrillas por fuera del texto original).

Posteriormente, en los casos Boyce y otros Vs. Barbados[19], López Lone y otros Vs. Honduras[20] y V.R.P., V.P.C. y otros Vs. Nicaragua[21], entre otros, la Corte IDH ha ido delineando las características del control de convencionalidad, las cuales se pueden resumir así: «a) consiste en verificar la compatibilidad de las normas y demás prácticas internas con la CADH, la jurisprudencia de la Corte IDH y los demás tratados interamericanos de los cuales el Estado sea parte; b) es una obligación que corresponde a toda autoridad pública en el ámbito de sus competencias; c) para efectos de determinar la compatibilidad con la CADH, no sólo se debe tomar en consideración el tratado, sino que también la jurisprudencia de la Corte IDH y los demás tratados interamericanos de los cuales el Estado sea parte; d) es un control que debe ser realizado ex officio por toda autoridad pública, y e) su ejecución puede implicar la supresión de normas contrarias a la CADH o bien su interpretación conforme a la CADH, dependiendo de las facultades de cada autoridad pública»[22].

Como se indicó en el numeral 2.1. supra, la declaratoria de los estados de excepción está estrechamente ligada al Estado de Derecho, lo que supone que el Presidente de la República tiene precisos límites formales y materiales señalados en la Constitución Política, la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción y los instrumentos internacionales de derechos humanos y del derecho internacional humanitario ratificados por el Estado colombiano, lo que se extiende a las demás autoridades administrativas.

El artículo 214 de la Carta Política establece como reglas del derecho internacional, a las que se someterán los estados de excepción: (i) que no podrán suspenderse los derechos humanos ni las libertades fundamentales; en todo caso, se respetarán las reglas del derecho internacional humanitario y (ii) que una ley estatutaria regulará las facultades del Gobierno durante los estados de excepción y establecerá los controles judiciales y las garantías para proteger los derechos, de conformidad con los tratados internacionales.

Los estándares internacionales aplicables en los estados de excepción, se encuentran en el Informe del Relator Especial de las Naciones Unidas Leandro Despouy sobre los derechos humanos y los estados de excepción del 23 de junio de 1997, fruto de 12 años de trabajo ininterrumpido, en el que recogió la evolución en el ámbito internacional sobre la protección de los derechos humanos durante los estados de excepción y consolidó el marco jurídico de referencia contenido en los instrumentos internacionales que regulan los estados de excepción, destacando los artículos 4 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP)[23], 27 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH)[24], vinculantes para el Estado colombiano en virtud de la cláusula de reenvío del artículo 93 de la Constitución Política, y 15 de la Convención Europea de Derechos Humanos que, para el Estado colombiano, no es vinculante.

En el mencionado Informe, se hace referencia a la evolución de la protección internacional de los derechos humanos bajo el estado de excepción y se destaca el especial reconocimiento que el derecho internacional contemporáneo hace del individuo como sujeto de derecho internacional. De igual manera, señala que la aplicación de los estados de excepción no solo está condicionada «a la existencia de una emergencia grave que afecte al conjunto de la población sino que, además, debe cumplir con determinados requisitos específicos, como son por ejemplo la declaración oficial del estado de excepción, la proporcionalidad de las medidas, elementos estos que definen su legalidad.

En definitiva, estos requisitos, además de imponer limitaciones concretas al ejercicio de las facultades extraordinarias o al ejercicio de los llamados ‘poderes de crisis’, obran, en la práctica, a la manera de garantías jurídicas, explícitas o implícitas, para preservar la vigencia de los derechos humanos en dichas circunstancias». Ahora bien, con el fin de precisar los contenidos de referencia o las obligaciones internacionales que se derivan de los artículos 4 y 27 del PIDCP y la CADH, respectivamente, se hará referencia al contenido de esas disposiciones y, enseguida, se mostrarán los principios que de ellos emergen como límites aplicables en los estados de excepción desarrollados en el Informe.

El artículo 4 del PIDCP, dispone: «1. En situaciones excepcionales que pongan en peligro la vida de la nación y cuya existencia haya sido proclamada oficialmente, los Estados Partes en el presente Pacto podrán adoptar disposiciones que, en la medida estrictamente limitada a las exigencias de la situación, suspendan las obligaciones contraídas en virtud de este Pacto, siempre que tales disposiciones no sean incompatibles con las demás obligaciones que les impone el derecho internacional y no entrañen discriminación alguna fundada únicamente en motivos de raza, color, sexo, idioma, religión u origen social. 2.

La disposición precedente no autoriza suspensión alguna de los artículos 6, 7, 8 (párrafos 1 y 2), 11, 15, 16 y 18. 3. Todo Estado Parte en el presente Pacto que haga uso del derecho de suspensión deberá informar inmediatamente a los demás Estados Partes en el presente Pacto, por conducto del Secretario General de las Naciones Unidas, de las disposiciones cuya aplicación haya suspendido y de los motivos que hayan suscitado la suspensión. Se hará una nueva comunicación por el mismo conducto en la fecha en que se haya dado por terminada tal suspensión».

A su turno, el artículo 27 de la CADH establece: «Suspensión de Garantías 1. En caso de guerra, de peligro público o de otra emergencia que amenace la independencia o seguridad del Estado parte, éste podrá adoptar disposiciones que, en la medida y por el tiempo estrictamente limitados a las exigencias de la situación, suspendan las obligaciones contraídas en virtud de esta Convención, siempre que tales disposiciones no sean incompatibles con las demás obligaciones que les impone el derecho internacional y no entrañen discriminación alguna fundada en motivos de raza, color, sexo, idioma, religión u origen social. 2.

La disposición precedente no autoriza la suspensión de los derechos determinados en los siguientes artículos: 3 (Derecho al Reconocimiento de la Personalidad Jurídica); 4 (Derecho a la Vida); 5 (Derecho a la Integridad Personal); 6 (Prohibición de la Esclavitud y Servidumbre); 9 (Principio de Legalidad y de Retroactividad); 12 (Libertad de Conciencia y de Religión); 17 (Protección a la Familia); 18 (Derecho al Nombre); 19 (Derechos del Niño); 20 (Derecho a la Nacionalidad), y 23 (Derechos Políticos), ni de las garantías judiciales indispensables para la protección de tales derechos. 3.

Todo Estado parte que haga uso del derecho de suspensión deberá informar inmediatamente a los demás Estados Partes en la presente Convención, por conducto del Secretario General de la Organización de los Estados Americanos, de las disposiciones cuya aplicación haya suspendido, de los motivos que hayan suscitado la suspensión y de la fecha en que haya dado por terminada tal suspensión».

Con base en lo anterior, el Informe detalla los principios que deben cumplirse en los estados de excepción para definir su conformidad con las normas internacionales, a saber: i) Principio de legalidad, en virtud del cual es necesaria la preexistencia de normas que lo regulan y la existencia de mecanismos de control; ii) Principio de proclamación o de publicidad, cuya finalidad es que haya una declaración oficial que dé cuenta de la amplitud material, territorial de la aplicación de medidas de emergencia; iii) Principio de notificación, dirigido a la comunidad internacional, con el fin de informar sobre la imposibilidad de cumplir transitoriamente ciertas obligaciones adquiridas por el Estado Parte en una convención. También se debe notificar el levantamiento de la medida de excepción; iv) Principio de temporalidad, dirigido a que se indique la limitación en el tiempo y evitar la permanencia indefinida del estado de excepción; v) Principio de amenaza excepcional, relativo a la naturaleza del peligro y a los presupuestos de hecho, los cuales se circunscriben al concepto de circunstancias excepcionales; vi) Principio de proporcionalidad, que supone una relación de adecuación entre el peligro inminente y los medios utilizados para repelerlo.

Además, para ser legítimos deben ser proporcionales a la gravedad del peligro; vii) Principio de no discriminación, que debe ser considerado como una condición especial para ejercer el derecho de suspensión que esos instrumentos reconocen a los Estados Partes, el cual no acepta ningún tipo de limitación ni derogación; y viii) Principios de compatibilidad, concordancia y complementariedad de las normas del derecho internacional, los cuales buscan armonizar las distintas obligaciones asumidas por los Estados en el orden internacional y a reforzar la protección de los derechos humanos en las situaciones de crisis mediante la aplicación concordante y complementaria de las normas establecidas para salvaguardar los derechos humanos en los estados de excepción. ix) Principio de intangibilidad del ejercicio de los derechos humanos fundamentales, respecto del cual el artículo 27 de la CADH dispone un listado de derechos más amplio, en comparación con el artículo 4 del PIDCP, a lo que se agrega la imposibilidad de suspender los derechos de amparo y hábeas corpus para proteger los derechos y libertades en los estados de excepción. Así las cosas, los estándares del derecho internacional se constituyen en un parámetro de referencia obligatorio en el examen del control inmediato de legalidad, lo que se traduce en un examen de convencionalidad de las medidas administrativas adoptadas por las autoridades como desarrollo de los decretos legislativos en los estados de excepción. 2.5.

Características del control inmediato de legalidad en la jurisprudencia del Consejo de Estado Para materializar las medidas que adopta el Gobierno Nacional en vigencia de los estados de excepción, las autoridades de distinto orden pueden hacer uso de la facultad reglamentaria con el fin de desarrollar los decretos legislativos, según la naturaleza y las funciones asignadas en la Constitución y en la ley, actos administrativos que son objeto de control inmediato de legalidad.

La jurisprudencia del Consejo de Estado ha definido las características o componentes mínimos del control de legalidad asignado a la jurisdicción contencioso administrativa, precisando distintos criterios que regulan el trámite y los efectos de la decisión. En un primer momento, el Consejo de Estado sostuvo que la Ley 137 de 1994 no había consagrado un procedimiento especial para dicho trámite, pero que ese marco normativo indicaba como principal característica la inmediatez.

Al respecto, en providencia de 17 de septiembre de 1996[25], la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de la Corporación expresó lo siguiente: «Finalmente, se advierte, la ley no estableció actuación alguna que debiera cumplirse para el ejercicio de control de legalidad, sino que determinó que éste fuera inmediato, esto es, enseguida, sin la mediación de trámites, que ninguno fue dispuesto, lo cual no obsta para que el Consejo de Estado, si así lo estimara, decrete y practique las pruebas que considere necesarias».

En lo sucesivo, la jurisprudencia del Consejo de Estado fue agregando unas condiciones y características del control inmediato de legalidad. En tal sentido, en providencia de 9 de febrero de 1999[26], hizo referencia al carácter autónomo, teniendo en cuenta que no está condicionado a que la Corte Constitucional previamente resuelva sobre la exequibilidad de los decretos legislativos dictados por el Presidente de la República en el estado de excepción. Posteriormente, en sentencia de 7 de febrero de 2000[27], consolidó las características del control inmediato de legalidad que se venían desarrollando en la jurisprudencia. Así, junto al carácter inmediato y autónomo, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado se refirió al carácter oficioso, integral, a los efectos de cosa juzgada relativa y a la compatibilidad con otras acciones contenciosas establecidas en el ordenamiento jurídico en defensa de la legalidad de los actos administrativos.

Sobre ese particular, explicó que el carácter oficioso surge de lo establecido en el inciso 2° del artículo 20 de la Ley 137 de 1994, que establece que las autoridades que expidan decisiones administrativas sujetas a control inmediato de legalidad (porque desarrollan o reglamentan un decreto legislativo expedido en desarrollo del estado de excepción), deben ser remitidas a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, dentro de las 48 horas siguientes a su expedición, lo que significa que la posibilidad de adelantar un examen de legalidad a las medidas adoptadas por las autoridades públicas en desarrollo de los decretos legislativos, sin que intervenga la solicitud de un particular, dado que «basta que sean expedidas para que surja la competencia de esta jurisdicción y la obligación de la autoridad que las profiere de remitirlas a examen».

Ahora bien, la omisión en la remisión del acto administrativo no impide que se adelante el estudio correspondiente por parte de la jurisdicción administrativa de manera oficiosa. El control integral, hace referencia a los aspectos que se revisan en el examen de legalidad, tales como, la competencia para expedir las medidas objeto de estudio, los requisitos de forma y de fondo, la conexidad con las circunstancias en las que se origina, teniendo en cuenta que la finalidad que deben perseguir es la de conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, el carácter transitorio, la proporcionalidad y su conformidad con el ordenamiento jurídico.

En sentencia de 23 de noviembre de 2010[28], emanada de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, se precisó que esa integralidad «no puede fundarse en los mismos parámetros de aquel que le compete a la Corte Constitucional respecto de los decretos legislativos, expedidos al amparo de la declaratoria del estado de excepción, por expreso mandato superior (arts. 241 numeral 7º y 215, parágrafo).

Dado que no es lo mismo revisar una norma legal de excepción delante de un número finito de disposiciones (como es la Constitución), que revisarla frente al ‘resto del ordenamiento jurídico’. Si bien es cierto que el control automático supone un control integral, no puede pretenderse con ello que al ejercer tal control, el juez revise todo el ordenamiento jurídico».

De acuerdo con lo anterior, precisó que corresponde confrontar las medidas objeto de estudio «en primer lugar con la normativa propia de la situación de excepción, y en todo caso, si el Juez se percata de la existencia de la vulneración de cualquier otra norma que no haya sido suspendida o derogada por las disposiciones con fuerza de ley, dictadas al amparo del estado de excepción, procederá a declarar la ilegalidad de la norma que ha sido remitida para revisión a través del control inmediato de legalidad».

En relación con los efectos de cosa juzgada relativa, la jurisprudencia de esta Corporación ha indicado que la decisión que se profiera en el trámite del control de legalidad está investida del carácter de cosa juzgada relativa, lo que habilita la posibilidad de que, con posterioridad, cualquier persona en ejercicio de las acciones contenciosas, pueda impugnar dichas medidas sobre aspectos que no fueron objeto de pronunciamiento en virtud del control inmediato de legalidad.

De lo anterior, se desprende otra característica: la compatibilidad con otras acciones contenciosas configuradas en defensa de la legalidad. Ello significa que no invalida el derecho que les asiste a las personas para impugnar en interés del orden jurídico dado el carácter general de las medidas objeto del control. Las citadas características fueron reiteradas por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado en sentencia de 23 de noviembre de 2010[29], en la que sostuvo que, además de las señaladas, el control inmediato de legalidad es jurisdiccional[30], «en la medida en que se resuelve mediante un proceso judicial y se materializa con una Sentencia».

De esta manera se dejó atrás la discusión planteada en aclaraciones y salvamentos de voto en donde se indicaba que la decisión del control de legalidad no tenía la característica de una sentencia judicial, en tanto no garantizaba el debido proceso sino se trataba de un ‘procedimiento o trámite sumario[31]’. En suma, el control inmediato de legalidad (i) tiene la connotación de un proceso judicial y la providencia con la que concluye tiene las características de una sentencia judicial, (ii) es automático e inmediato, (iii) es integral, (iv) es autónomo, (v) la sentencia que decide el control de legalidad hace tránsito a cosa juzgada relativa y, por lo tanto, (vi) es compatible con las acción de simple nulidad y de nulidad por inconstitucionalidad prevista en el artículo 237-2 de la Constitución Política[32]. 3.

Examen de constitucionalidad y de legalidad de la Resolución No. 916 de 2020 3.1. Vigencia del acto administrativo El Director General del Instituto Nacional de Vías -INVIAS-, por medio de la Resolución No. 916 de 7 de abril de 2020, suspendió los términos de algunas actuaciones administrativas que se adelantan ante esa entidad, hasta tanto permanezca vigente la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, en concreto de los procedimientos administrativos sancionatorios, de cobro coactivo, de control interno disciplinario, para el pago de sentencias, conciliaciones y laudos arbitrales, los trámites relacionados con la aceptación de oferta formal de compra o constitución de servidumbre, con la expedición de actos administrativos por los cuales se ordena iniciar el trámite de expropiación judicial, imposición de servidumbre, saneamiento automático, lo cual incluye la presentación de recursos y resolución de los mismos y los trámites en los cuales el INVIAS ejerce la gestión predial, social y ambiental, y que requieren pronunciamiento con efectos jurídicos.

El referido acto administrativo, cuyo objeto es evitar el contacto entre las personas y propiciar el distanciamiento social, condicionó su vigencia a lo previsto en el artículo 3 del Decreto Legislativo 491 de 2020, esto es, hasta tanto permanezca vigente la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social. No obstante, por Resolución No. 1290 de 5 de junio de 2020, la misma autoridad administrativa dispuso la reanudación de los términos en los procedimientos administrativos sancionatorios, para el pago de sentencias, conciliaciones y laudos arbitrales, los trámites relacionados con la aceptación de oferta formal de compra o constitución de servidumbre, con la expedición de actos administrativos por los cuales se ordena iniciar el trámite de expropiación judicial, imposición de servidumbre, saneamiento automático, lo cual, incluye la presentación de recursos y resolución de los mismos y los trámites en los cuales el INVIAS ejerce la gestión predial, social y ambiental, y que requieren pronunciamiento con efectos jurídicos.

Los motivos en los que se apoyó esa decisión fueron los siguientes: “Que, durante la medida de aislamiento obligatorio decretada por el Gobierno Nacional, el Instituto Nacional de Vías -INVIAS- ha garantizado la prestación de los servicios y atención a los usuarios de manera virtual, permitiendo el acceso remoto a audiencias y actuaciones, al igual que la radicación de documentos de manera virtual exclusivamente, por lo que continuarán a disposición los mecanismos de atención virtual mediante la utilización y aprovechamiento de las tecnologías de la información y las comunicaciones, de manera que se evite la exposición, tanto de los servidores públicos de la entidad y sus contratistas, como de los usuarios, a riesgos por contagio del Coronavirus COVID-19.

Que efectuado el análisis de la existencia de las herramientas tecnológicas que posibilitan la prestación de los servicios y la continuidad en el cumplimiento de la misión institucional del INVIAS, con la plena garantía de los derechos de los administrados, en aplicación de la discrecionalidad que establece el artículo 6 del Decreto 491 de 2020, se considera oportuno, conveniente y necesario por razones del servicio reanudar los términos de algunas de las actuaciones y procedimientos administrativos cuya suspensión fue ordenada mediante Resolución No. 916 de 7 de abril de 2020, manteniendo el cumplimiento de las restricciones establecidas por la emergencia sanitaria y la orden de aislamiento preventivo obligatorio».

La misma decisión administrativa dio continuidad a la suspensión de los términos en los procedimientos de control interno disciplinario y de cobro coactivo, mientras permanezca vigente la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, lo que justificó en que, por su particular naturaleza, es de relevancia fundamental la notificación personal de las decisiones de fondo, como elemento del debido proceso, así como la dificultad de llevarlas a cabo en razón de las restricciones a la movilidad, a lo que agregó que los expedientes no se encuentran digitalizados en su totalidad.

Así las cosas, la circunstancia de que en el curso del control inmediato de legalidad se hubiera dispuesto el levantamiento de la suspensión de los términos de algunas actuaciones administrativas, no releva a esta Corporación de efectuar el control automático previsto en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 del CPACA, en tanto se debe analizar la juridicidad de la medida durante el lapso de su vigencia, teniendo en cuenta que fue dictada en desarrollo de los artículos 2 del Decreto Legislativo 440 de 2020 y 6 del Decreto Legislativo 491 de 2020, a lo que se debe agregar que actualmente continúan suspendidos los términos de dos procedimientos administrativos, respecto de los cuales también se debe adelantar el juicio de legalidad.

Además, debe indicarse que la declaratoria de inexequibilidad del parágrafo 1° del artículo 6 del Decreto Legislativo 491 de 2020, efectuada por la Corte Constitucional en la sentencia C-242 de 9 de julio de 2020, relativa a la suspensión de los términos para el pago de las sentencias judiciales, no tiene incidencia alguna que haga necesaria la declaratoria de pérdida de ejecutoriedad o decaimiento del acto administrativo bajo examen, por haber desaparecido el fundamento de derecho (art. 91 numeral 2 del CPACA), teniendo en cuenta que es una decisión judicial posterior al acto administrativo que reanudó los términos de ese trámite administrativo que adelanta el Instituto Nacional de Vías -INVIAS-. 3.2.

Estudio de los presupuestos formales 3.2.1. De conformidad con los parámetros que ha precisado la jurisprudencia de esta Corporación, la revisión de los requisitos formales se encamina a constatar que la Resolución No. 916 de 7 de abril de 2020, se haya dictado con competencia de la autoridad y con el cumplimiento de los presupuestos contenidos en los artículos 20 de la Ley Estatutaria 137 de 1994 y 136 del CPACA, esto es, (i) que las medidas de carácter general sean emanadas de autoridades nacionales, (ii) que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y (iii) como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción. 3.2.2.

En primer término, respecto de la competencia como elemento subjetivo de la validez del acto administrativo, entendida por la doctrina como «la medida de la potestad que corresponde a cada órgano, siendo siempre una determinación normativa»[33], el Director General del Instituto Nacional de Vías -INVIAS-, como establecimiento público del orden nacional del sector descentralizado por servicios (ratione loci), está autorizado para expedir la Resolución No. 916 de 2020, en tanto de conformidad con el artículo 7° del Decreto 2618 de 2013[34], tiene asignadas, entre otras, las siguientes potestades: (i) emitir los actos administrativos que se requieran en desarrollo de la actividad técnica y administrativa de la entidad, de conformidad con las disposiciones vigentes;

(ii) ejercer la representación legal del Instituto en todos los actos y contratos necesarios para el cumplimiento de sus objetivos y nombrar a los apoderados especiales que demande la defensa de sus intereses, (iii) dirigir la función disciplinaria de acuerdo con la ley y (iv) dirigir y ejercer la actividad contractual y la de ordenación del gasto, las cuales podrá delegar de conformidad con la ley.

Adicionalmente, por razón de la materia (ratione materiae), el artículo 6 del Decreto Legislativo 491 de 2020 autorizó a las autoridades administrativas para suspender los términos por razón del servicio y como consecuencia de la emergencia, mediante acto administrativo, mientras permanezca vigente la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social (ratione temporis).

Con base en lo anterior, la Sala advierte que el presupuesto de la competencia se encuentra cumplido en esta oportunidad. 3.2.3. De otra parte, el acto administrativo objeto de control inmediato de legalidad fue expedido por una autoridad del orden nacional en ejercicio de la función administrativa, toda vez que el Instituto Nacional de Vías -INVIAS-, es un establecimiento público creado por el Decreto 2171 de 1992[35], con personería jurídica, autonomía administrativa, patrimonio propio y adscrito al Ministerio de Transporte, por lo que de conformidad con lo previsto en el artículo 38, numeral 2, literal a) de la Ley 489 de 1998, hace parte de la Rama Ejecutiva en el orden nacional, sector descentralizado por servicios. 3.2.4.

En tercer lugar, la Sala observa que la suspensión de los términos de algunos procedimientos administrativos que adelanta el Instituto Nacional de Vías -INVIAS-, está sustentada en los artículos 2 y 6 de los Decretos Legislativos 440 y 491 de 2020, respectivamente, dictados al amparo del Decreto 417 de 17 de marzo de 2020, «Por el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional», por lo que es posible concluir que la medida se expidió como desarrollo de dos decretos legislativos. 3.2.5.

Finalmente, la decisión administrativa bajo examen cumple los demás requisitos de forma que ha precisado la jurisprudencia de esta Corporación para su expedición[36], esto es, el número consecutivo, la fecha, el título, la autoridad administrativa que la expide, las normas jurídicas que habilitan la competencia, las disposiciones que se adoptan y la firma del funcionario.

En este orden de ideas, la Corporación concluye que se cumplen los presupuestos formales que habilitan el análisis de fondo de la Resolución No. 916 de 2020, proferida por el Director General del Instituto Nacional de Vías -INVIAS-. 3.3. Estudio material de la Resolución No. 916 de 7 de abril de 2020 3.3.1. El Decreto 417 de 17 de marzo de 2020, «Por el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional» El Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, por medio del Decreto 417 de 17 de marzo de 2020, declaró el estado de emergencia económica social y ecológica en todo el territorio nacional, por el término de treinta (30) días calendario, por cuenta del nuevo coronavirus COVID-19 declarado como una pandemia por la Organización Mundial de la Salud.

Mediante tal declaratoria, el mismo cuerpo normativo indicó que el Gobierno adoptará los decretos legislativos, de conformidad con las facultades a las que se refiere el artículo 215 de la Constitución Política, además de las medidas anunciadas, todas aquellas adicionales necesarias para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, incluidas las operaciones presupuestales necesarias para llevarlas a cabo.

En el presupuesto fáctico el decreto declaratorio se refirió a la salud pública y a los aspectos económicos en los ámbitos nacional e internacional. En el presupuesto valorativo mencionó los retos que supone para el sistema de salud el posible aumento vertiginoso del COVID-19, lo que exige la disposición de recursos económicos y la adopción de acciones necesarias para restringir el contacto de los habitantes con la finalidad de garantizar las condiciones necesarias de atención en salud, evitar el contagio y su propagación. De igual manera, aludió a las fuertes consecuencias en el mercado laboral y la alteración de diferentes actividades económicas por el COVID-19, circunstancias que llevan a justificar la gravedad y la necesidad de acudir al estado de excepción para contar con herramientas legales para enfrentar de manera eficaz la actual situación. Por último, justificó la declaratoria con el fin de acudir a mecanismos de apoyo al sector salud y mitigar los efectos económicos que está enfrentando el país. Las medidas anunciadas fueron: i) Disposición de recursos que se encuentren a cargo de la Nación y de las entidades territoriales, como los del Fondo de Ahorro y Estabilización (FAE) del sistema general de regalías y el Fondo de Pensiones Territoriales (FONPET), a título de préstamo o cualquier otro que se requiera; ii) Creación del Fondo de Mitigación de Emergencias (FOME) para atender las necesidades de atención en salud, los efectos adversos generados a la actividad productiva y la necesidad de que la economía continúe brindando condiciones que mantengan el empleo y el crecimiento; iii) Medidas extraordinarias que permitan la reducción y optimización del capital de las entidades financieras y emitir títulos o respaldar su emisión con destino a operaciones de liquidez con el Banco de la República; iv) Fortalecimiento del Fondo Nacional de Garantías (FNG); v) Creación de un patrimonio autónomo o un fondo cuenta especial cuyo objeto sea la financiación y la inversión en proyectos destinados para atender, mitigar y superar los efectos causados por el COVID-19; vi) Adopción de medidas que permitan descapitalizar entidades financieras con participación accionaria estatal y procesos de enajenación de activos de forma más ágil; vii) Otorgamiento de beneficios tributarios para evitar una mayor afectación de las distintas actividades económicas, el empleo, la industria y el comercio, así como analizar todas las medidas tributarias necesarias para afrontar la crisis; viii) Flexibilización de la obligación de atención personalizada al usuario y la suspensión de términos en actuaciones administrativas y jurisdiccionales; ix) Uso de las tecnologías de la información para garantizar el servicio público de justicia, de notariado y registro, de defensa jurídica del Estado y la atención en salud en el sistema penitenciario y carcelario; x) Simplificación del procedimiento administrativo sancionatorio;

(xi) posibilidad de flexibilizar los criterios de calidad, continuidad y eficiencia de los servicios; xi) Posibilidad de acudir al procedimiento de contratación directa siguiendo los principios de transparencia y legalidad para los sectores de salud, prosperidad social, educación, defensa y todos aquellos que requieran para prestar atención a la población afectada que requieran el suministro de bienes, servicios o ejecución de obras; xii) Entrega de transferencias monetarias adicionales y extraordinarias para los programas Familias en Acción, Protección Social al Adulto Mayor (Colombia Mayor), Jóvenes en Acción y compensación del impuesto sobre las ventas (IVA); xiii) Modificación de disposiciones del sistema general de regalías que permitan dar respuesta efectiva y ágil a la situación sanitaria, y xiv) Adopción de acciones necesarias para garantizar el permanente funcionamiento al sistema de abastecimiento y seguridad alimentaria en todo el territorio nacional.

La Corte Constitucional en sentencia C-145 de 20 de mayo de 2020, declaró la exequibilidad del Decreto 417 de 2020, al considerar que se cumplieron los presupuestos de forma y de fondo. En concreto, respecto del análisis material, sostuvo que el presupuesto fáctico se encontraba cumplido, en tanto superó el juicio de realidad (profundas y trascendentales afectaciones económicas y sociales), el juicio de identidad (el origen no fue por razones que se enmarcaran en el estado de guerra exterior o el de conmoción interior), y el juicio de sobreviniencia (nueva crisis global de salud pública de origen epidemiológico y la situación ocasionada por el nuevo coronavirus sobrepasa las permanentes dificultades del sistema de salud no solo por la imprevisibilidad e impredecibilidad, sino por la facilidad y velocidad de la propagación, los altos niveles de gravedad y la inexistencia de vacuna o tratamiento específico).

Adicionalmente, situaciones como la caída del petróleo y la incertidumbre de los mercados, directamente o indirectamente relacionados con la pandemia global, impactan severamente en el país, son hechos que agravan el panorama fiscal. En relación con el presupuesto valorativo, que alude a la gravedad e inminencia que esos hechos comportan y que justifican la declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica, la Corte evidenció que «lejos de haber incurrido el gobierno en una valoración arbitraria o en un error manifiesto de apreciación, ejerció apropiadamente sus facultades constitucionales dentro del margen razonable de análisis, para lo cual tuvo en cuenta: i) la grave situación de calamidad pública sanitaria, ii) su crecimiento exponencial, iii) los altos índices de mortalidad, iv) los efectos perjudiciales sobre el orden económico y social, que involucran afectaciones y amenazas intensas sobre los derechos constitucionales de los habitantes del país, y graves repercusiones sobre las finanzas del Estado».

Por último, analizó si las atribuciones ordinarias del gobierno eran suficientes para conjurar los hechos que llevaron a la declaratoria del estado de emergencia, para lo cual concluyó que era necesario adoptar medidas extraordinarias para conjurar los efectos de la crisis, en particular apoyar el sector salud y mitigar los efectos económicos que enfrenta el país, a lo que agregó que las medidas legislativas buscan mejorar la situación de los contagiados y evitar una mayor propagación del COVID-19. 3.3.2.

El artículo 2 del Decreto Legislativo 440 de 2020, «Por el cual se adoptan medidas de urgencia en materia de contratación estatal, con ocasión del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica derivada de la Pandemia COVID-19» El Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, expidió el Decreto Legislativo 440 de 20 de marzo de 2020, con el fin de adoptar algunas medidas en materia de contratación estatal, para prevenir la propagación del COVID-19, mediante el distanciamiento social, para lo cual dispuso la realización de audiencias públicas electrónicas o virtuales, fortaleciendo el uso de las herramientas electrónicas, pero sin afectar la publicidad y la transparencia, incluidas las actuaciones contractuales sancionatorias, con la garantía de los derechos al debido proceso y a la defensa, y de ser necesario la posibilidad de que se autorice la suspensión de esos procedimientos, inclusive su revocatoria, cuando no haya mecanismos que permitan continuarlos de manera normal.

De igual modo, permite que las autoridades administrativas y, en especial, la Agencia Nacional de Contratación Pública - Colombia Compra Eficiente -, puedan adelantar procedimientos de contratación ágiles y expeditos ante la urgencia de adquirir bienes, obras o servicios para contener la expansión del virus y atender la mitigación de la pandemia, y permite la adición ilimitada de los contratos vigentes que contribuyan a atender la pandemia.

Puntualmente, en relación con los procedimientos sancionatorios dispuso que durante la emergencia económica, social y ecológica, las audiencias programadas de conformidad con el procedimiento establecido en el artículo 86 de la Ley 1474 de 2011, se podrán realizar a través de medios electrónicos, los cuales deberán garantizar el acceso de los contratistas y de quienes hayan expedido la garantía. Así mismo, establece que el ordenador del gasto o funcionario competente podrá decretar la suspensión de términos, inclusive los iniciados con anterioridad a la vigencia del decreto.

La Corte Constitucional en sentencia C-162 de 4 de junio de 2020, declaró la exequibilidad del Decreto Legislativo 440 de 2020, al considerar que «(i) cumple el requisito de finalidad, puesto que las medidas están dirigidas a conjurar las causas que dieron origen a la declaratoria del estado de excepción y a impedir la extensión de sus efectos;

(ii) existe conexidad material tanto interna -las medidas son coherentes con los motivos invocados en el decreto objeto de revisión-, como externa -hay una relación directa con los hechos que dieron lugar a la declaración de emergencia económica, social y ecológica-; (iii) se encuentra suficientemente motivado; (iv) no desconoce la prohibición de arbitrariedad durante los estados de excepción;

(v) no afecta ninguno de los derechos fundamentales intangibles; (vi) su contenido no contradice ninguna norma constitucional; (vii) se fundamenta en debida forma la incompatibilidad con las normas legales que suspende o modifica transitoriamente, en particular la medida relacionada en el art. 8 del DL 440; (viii) cumple con el requisito de necesidad, tanto fáctica como jurídica.

Lo primero porque el decreto busca hacer efectivos los requerimientos de distanciamiento social según recomendación de la OMS, como mecanismo idóneo para controlar la expansión de la pandemia; por la gravedad, magnitud, dimensiones y naturaleza imprevisible de la crisis; y por la urgencia e inminente reacción que exige de las autoridades estatales, procurar medios conducentes y pertinentes para afrontar la situación de emergencia. Y lo segundo porque, esta Corte identificó que el ordenamiento ordinario no cubría las exigencias de atención inmediata y urgente que precisa la pandemia, por lo que se requería de la expedición de normas con fuerza de ley de carácter temporal que permitieran conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos;

(ix) las medidas son proporcionales frente a la crisis que se pretende conjurar, están limitadas por esta finalidad y sometidas a los respectivos controles, y son además de muy corta duración, ya que están vigentes por el tiempo que dure el estado de emergencia económica, social y ecológica; y (x) no establece ninguna medida discriminatoria». 3.3.3.

El artículo 6 del Decreto Legislativo 491 de 2020, «Por el cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica» El Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, en consideración a que una de las medidas recomendadas por la Organización Mundial de la Salud es el distanciamiento social y el aislamiento para prevenir la propagación del COVID-19, y con el fin de que no se afecte la continuidad y la efectividad del servicio a cargo de las entidades y organismos del Estado, incluidos los particulares que prestan funciones públicas, adoptó medidas de naturaleza legislativa por medio del Decreto Legislativo 491 de 28 de marzo de 2020, tendientes a flexibilizar la prestación del servicio de forma presencial y estableciendo mecanismos de atención mediante la utilización de medios digitales y del uso y aprovechamiento de las tecnologías de la información y las comunicaciones.

El ámbito de aplicación del mencionado decreto son todos los organismos y entidades que conforman las ramas del poder público en sus distintos órdenes, sectores y niveles, órganos de control, órganos autónomos e independientes del Estado, y a los particulares cuando cumplan funciones públicas, a quienes se les dará el nombre de autoridades (art. 1).

El objeto de ese marco legislativo es que las autoridades cumplan con la finalidad de proteger y garantizar los derechos y libertades de las personas, la primacía de los intereses generales, la sujeción de las autoridades a la Constitución Política y demás preceptos del ordenamiento jurídico, el cumplimiento de los fines y principios estatales, el funcionamiento eficiente y democrático de la administración y la observancia de los deberes del Estado y de los particulares (art. 2).

De igual manera, indica que con el fin de evitar el contacto entre las personas, propiciar el distanciamiento social y hasta que permanezca vigente la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, las autoridades velarán por prestar los servicios a su cargo mediante la modalidad de trabajo en casa, utilizando las tecnologías de la información y las comunicaciones (art. 3), para lo cual deberán realizar la notificación o comunicación de los actos administrativos por medios electrónicos (art. 4).

En la redacción original, el artículo 6 del Decreto Legislativo 491 de 2020, incorporó la medida legislativa de suspensión de términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa, hasta tanto permanezca vigente la emergencia sanitaria, por razón del servicio y como consecuencia de la emergencia, decisión que deberá adoptarse mediante acto administrativo.

La suspensión de los términos podrá ser parcial o total, en algunas actuaciones o en todas, o en algunos trámites o en todos, sea que los servicios se presten de manera presencial o virtual, conforme al análisis que las autoridades hagan de cada una de sus actividades y procesos, previa evaluación y justificación de la situación concreta.

Agrega la misma disposición que durante el término de la suspensión y hasta el momento en que se reanuden las actuaciones no correrán los términos de caducidad, prescripción o firmeza previstos en la ley que regule la materia. Dicha suspensión se aplica también para el pago de sentencias judiciales, para los Fondos Cuenta sin personería jurídica adscritos a los ministerios que manejen recursos de seguridad social y que sean administrados a través de contratos fiduciarios.

Finalmente, destaca que la suspensión de términos no aplica para las actuaciones administrativas o jurisdiccionales relativas a la efectividad de derechos fundamentales. En los demás artículos, regula aspectos relativos al reconocimiento y pago en materia pensional (art. 7), ampliación de la vigencia de permisos, autorizaciones, certificados y licencias (art. 8), conciliaciones no presenciales ante la Procuraduría General de la Nación (art. 9), continuidad de los servicios de arbitraje, conciliación y otros mecanismos de resolución de conflictos por medios virtuales (art. 10), de las firmas de los actos, providencias y decisiones (art. 11), reuniones no presenciales en los órganos colegiados de las ramas del poder público (art. 12), facultad para ampliar el periodo institucional de gerentes o directores de las Empresas Sociales del Estado (art. 13), aplazamiento de los procesos de selección en curso (art. 14), prestación de servicios durante el periodo de aislamiento preventivo obligatorio (art. 15), actividades que cumplen los contratistas de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión (art. 16), contratos de prestación de servicios administrativos (art 17) y reportes a las aseguradoras de riesgos laborales (art. 18).

La Corte Constitucional en sentencia C-242 de 9 de julio de 2020, decidió sobre la constitucionalidad del Decreto Legislativo 491 de 2020, en los siguientes términos: - Declaró la exequibilidad de los artículos 1, 2, 3, 9, 11, 13, 14, 15, 16, 17, 18 y 19 del Decreto Legislativo 491 de 2020. - Declaró la exequibilidad condicionada del artículo 4 del Decreto Legislativo 491 de 2020, bajo el entendido de que, ante la imposibilidad manifiesta de una persona de suministrar una dirección de correo electrónico, podrá indicar un medio alternativo para facilitar la notificación o comunicación de los actos administrativos. - Declaró la exequibilidad condicionada del artículo 5 del Decreto Legislativo 491 de 2020, bajo el entendido de que la ampliación de los términos que contempla para solucionar las peticiones es extensible a los privados que deben atender solicitudes. - Declaró la exequibilidad del artículo 6 del Decreto Legislativo 491 de 2020, salvo la del parágrafo 1 que declaró inexequible (pago de sentencias judiciales), y del parágrafo 2 en relación con el cual declaró la exequibilidad condicionada, bajo el entendido de que cuando la suspensión de términos implique la inaplicación de una norma que contemple una sanción moratoria, las autoridades deberán indexar el valor de la acreencia mientras opere la misma. - Declaró la exequibilidad del artículo 7 del Decreto Legislativo 491 de 2020, salvo la expresión «de los pensionados y beneficiarios del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales -FOMAG- contemplada en el inciso 2 del mismo que declaró inexequible. - Declaró la exequibilidad condicionada del artículo 8, bajo el entendido de que la medida contenida en el mismo se hace extensiva también a los permisos, autorizaciones, certificados y licencias que venzan dentro del mes siguiente a la finalización de la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social y que no pudieron ser renovadas en vigencia de la misma debido a las medidas adoptadas para conjurarla.

En consecuencia, las referidas habilitaciones se entenderán prorrogadas por el tiempo faltante para completar el término de un mes previsto por el legislador. - Declaró la exequibilidad condicionada del artículo 10 del Decreto Legislativo 491 de 2020, bajo el entendido de que las medidas contenidas en el mismo tendrán vigencia únicamente durante el desarrollo de la emergencia sanitaria. - Declaró la inexequibilidad del artículo 12 del Decreto Legislativo 491 de 2020. 3.3.4.

Análisis de la medida de suspensión de los términos de algunos procedimientos administrativos en el Instituto Nacional de Vías -INVÍAS- La jurisprudencia de esta Corporación en punto del estudio material de las medidas administrativas objeto de control inmediato de legalidad, ha señalado que se deben sustentar en los juicios de conexidad y de proporcionalidad, lo que no excluye otros juicios contenidos en la Ley 137 de 1994 (finalidad, necesidad fáctica y jurídica, motivación suficiente, motivación de incompatibilidad, ausencia de arbitrariedad, intangibilidad, no contradicción específica y no discriminación), en tanto de conformidad con el artículo 2 de esa normativa, su objeto es regular las facultades atribuidas al Gobierno durante los estados de excepción y establecer los controles al ejercicio de las facultades excepcionales, así como las garantías para proteger los derechos humanos de conformidad con los tratados internacionales.

Conforme con lo anterior, procede la Sala a efectuar el estudio de constitucionalidad y de legalidad de la medida de suspensión de los términos administrativos consagrada en la Resolución No. 916 de 2020, expedida por el Director General del Instituto Nacional de Vías -INVÍAS-. 3.3.4.1. Juicio de conexidad De conformidad con el artículo 215 de la Constitución Política, los decretos ley que dicte el Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, en el estado de emergencia económica, social y ecológica, deberán referirse a materias que tengan relación directa y específica con el estado de emergencia, es decir, deben guardar conexidad con las causas que dieron lugar a su declaratoria.

En igual sentido, el artículo 47 de la Ley 137 de 1994 establece que los decretos deberán referirse a materias que tengan relación directa y específica con ese estado de excepción. Esta Corporación, en orden a efectuar el control inmediato de legalidad, ha precisado que el análisis de la conexidad, busca «establecer si la materia del acto objeto de control inmediato tiene fundamento constitucional y guarda relación directa y específica con el estado de emergencia declarado y el decreto legislativo que adopta medidas para conjurarlo.

Se puede afirmar que hay conexidad entre el decreto legislativo y el decreto que lo desarrolla cuando entre uno y otro hay una correlación directa»[37]. Descendiendo al asunto bajo examen, la Sala encuentra que la medida de suspensión de los términos de algunas actuaciones administrativas incorporadas en la Resolución No. 916 de 2020, proferida por el Director General del Instituto Nacional de Vías -INVIAS-, guarda conexidad interna con el Decreto 417 de 2020, y conexidad externa con los Decretos Legislativos 440 de 2020 y 491 de 2020.

En efecto, en el Decreto 417 de 2020, «Por el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional”, al desarrollar el presupuesto fáctico de salud pública, hizo referencia a que el 7 de enero de 2020, la Organización Mundial de la Salud declaró el nuevo coronavirus -COVID-19, como emergencia de salud pública de importancia internacional y declaró ese brote como una pandemia el 11 de marzo de 2020, para lo cual instó a los países a tomar acciones urgentes y decididas para la identificación, confinación, aislamiento y monitorio de los posibles casos y tratamiento de los casos confirmados.

La declaratoria del mencionado estado de excepción tuvo por objeto adoptar medidas legislativas con el fin de conjurar la crisis derivada de una situación de calamidad pública, derivada del brote del COVID-19 que, para ese momento amenazaba la salud pública y la economía nacional impactada por la sorpresiva e imprevisible deterioro del mercado financiero internacional, provocada por una menor demanda global y una caída en las perspectivas de crecimiento mundial.

Bajo ese contexto, el Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, al efectuar el anuncio de algunas de las medidas a desarrollarse por medio de decretos ley (decretos legislativos), indicó que una de las principales recomendaciones de la Organización Mundial de la Salud es el distanciamiento social y el aislamiento, lo cual se puede lograr a través del uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones, como herramienta esencial para la protección de la vida y la salud de los colombianos, lo que limitaría las posibilidades de propagación del virus y proteger la salud del público y de los servidores públicos que los atienden.

Para alcanzar ese propósito de protección a los derechos a la salud y a la vida, anunció la necesidad de implementar medidas que flexibilicen la obligación de atención personalizada al usuario y se permita la suspensión de los términos legales en las actuaciones administrativas, lo cual se concretó en los Decretos Legislativos 440 y 491 de 2020.

En efecto, el Decreto Legislativo 440 de 2020, tuvo como principal motivación para incluir medidas de urgencia en materia de contratación estatal, con ocasión de la emergencia económica, social y ecológica por el COVID-19, la necesidad de prevenir la propagación de la pandemia mediante el distanciamiento social, para lo cual incorporó en el artículo 2 la posibilidad de que el ordenador del gasto o funcionario competente decrete la suspensión de los términos en los procedimientos sancionatorios de que trata el artículo 86 de la Ley 1474 de 2011.

A su turno, el artículo 6 del Decreto Legislativo 491 de 2020, bajo la misma premisa fáctica, autorizó a las autoridades administrativas y a los particulares cuando ejercen funciones públicas, hasta tanto permanezca vigente la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, para suspender los términos de las actuaciones administrativas, por razón del servicio y como consecuencia de la emergencia, mediante acto administrativo, conforme con el análisis que las autoridades hagan de cada una de sus actividades y procesos, previa evaluación y justificación de la situación concreta.

Con base en lo expuesto, para la Sala la decisión de suspender los términos administrativos emanada del Instituto Nacional de Vías -INVIAS-, tiene como fundamento constitucional el deber de las autoridades del Estado de garantizar los derechos a la vida y a la salud de los usuarios y los servidores públicos, quienes en el contexto actual de la pandemia que vive el país se pueden ver expuestos al contagio del COVID-19, por la velocidad de su propagación y la escala de transmisión, riesgo que se puede evitar o contener con el aislamiento social, el distanciamiento y la restricción de actividades que eviten el contacto personal, sobre los cuales se edifica la decisión objeto de control inmediato de legalidad.

De esta manera, es innegable la relación directa y específica que guarda la decisión de suspensión de los términos administrativos con las causas que dieron lugar a la declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica (conexidad interna), y con los artículos 2 y 6 de los Decretos Legislativos 440 y 491 de 2020, respectivamente (conexidad externa), que contemplaron dicha medida, para lo cual se debe expedir un acto administrativo motivado por razón del servicio y como consecuencia de la emergencia. 3.3.4.2.

Juicio de motivación suficiente La motivación de los actos administrativos debe ser entendida «como un medio técnico de control de la causa del acto. Por ello no es un simple requisito meramente formal, sino de fondo (más técnicamente: la motivación es interna corporis, no externa; hace referencia a la perfección del acto más que a formas exteriores del acto mismo).

Quiere decirse que la motivación no se cumple con cualquier fórmula convencional; por el contrario, la motivación ha de ser suficiente, esto es, ha de dar razón plena del proceso lógico y jurídico que ha determinado la decisión»[38]. En el contexto de los estados de excepción, este presupuesto sustancial adquiere una relevancia especial por la habilitación legislativa que la Constitución Política le entrega, bajo determinadas y estrictas condiciones, de manera extraordinaria al Presidente de la República, por lo que el deber de motivación es imperativo desde los artículos 212, 213, 214 y 215 de la Carta.

Esa misma exigencia está presente en la Ley Estatutaria 137 de 1994, en relación con la justificación expresa de la limitación de los derechos constitucionales (art. 8), la necesidad de dictar decretos legislativos (art. 11), la motivación de incompatibilidad (art. 14) y el juicio de no discriminación (art. 14), entre otros. Ese estándar de motivación suficiente se aplica, igualmente, para las demás autoridades administrativas del orden nacional, quienes en el marco de los estados de excepción quedan investidas de amplias facultades para expedir actos administrativos o reglamentos que desarrollen decretos legislativos, los cuales deben ser remitidos a esta Corporación para su escrutinio a través del control inmediato de legalidad, que tiene como uno de sus atributos la integralidad.

Como se indicó en el numeral precedente, el artículo 6 del Decreto Legislativo 491 de 2020, establece la posibilidad de que las autoridades administrativas suspendan los términos de las actuaciones de su competencia, mediante acto administrativo, por razón del servicio y como consecuencia de la emergencia. En relación con el grado de motivación que se debe exigir en el control inmediato de legalidad, la Corte Constitucional en la sentencia C-242 de 2020, al examinar este tópico sostuvo que se requiere de una fundamentación cualificada que debe (i) dar cuenta de que hubo una evaluación previa de la situación que la llevó a encontrar justificada la adopción de la medida en función de sus actividades y procesos y (ii) las razones que se invoquen deben estar relacionadas con el servicio y las causas de la emergencia sanitaria.

A juicio de la Sala, el presupuesto de la evaluación previa de la situación se encuentra cumplido, en tanto la Resolución No. 916 de 2020, luego de hacer referencia a la declaratoria de emergencia sanitaria efectuada por el Ministerio de Salud y Protección Social por medio de la Resolución No. 385 de 2020, al Decreto 417 de 2020, a los artículos 2 y 6 de los Decretos Legislativos 440 y 491 de 2020, respectivamente, y a la orden de aislamiento preventivo obligatorio contenida en el Decreto Ordinario 457 de 2020, justificó la necesidad de adoptar medidas extraordinarias, estrictas y urgentes relacionadas con la contención del COVID-19 y su mitigación, «con el fin de garantizar la debida protección de la salud de sus servidores públicos, colaboradores y de los ciudadanos que visitan las instalaciones del Instituto tanto en la Sede Central como en las diferentes Direcciones Territoriales”.

De otra parte, en lo que hace relación con la condición consistente en que «las razones que se invoquen deben estar relacionadas con el servicio y las causas de la emergencia sanitaria», la Sala evidencia que en el acto administrativo se hizo expresa mención de la necesidad de garantizar la salud de los servidores, colaboradores y la protección de los ciudadanos, así como el respeto por la seguridad jurídica y el debido proceso de los usuarios interesados en las actuaciones del Instituto Nacional de Vías -INVIAS-, «para lo cual se deben adecuar las condiciones de prestación del servicio frente a la inminencia de la situación y su posible interrupción», a lo que agregó que el proceso de transformación digital finaliza en el año 2022, «sin haberse iniciado aún la fase de digitalización de los expedientes y demás archivos físicos que maneja la Institución».

Lo anterior, pone al descubierto que se esgrimieron razones del servicio para decretar la suspensión de los términos de algunas actuaciones administrativas, lo que además se afincó en la necesidad de no comprometer derechos fundamentales como la salud, la vida y el debido proceso, así como el principio de la seguridad jurídica, en el marco de la pandemia por el COVID-19.

En ese orden de consideraciones, para la Sala el acto administrativo objeto de control inmediato de legalidad cumple el presupuesto de motivación suficiente, como un requisito sustancial que debe estar presente en las decisiones emanadas de las autoridades administrativas en un Estado Social y Democrático de Derecho, el cual se edifica en la interdicción de la arbitrariedad. 3.3.4.3.

Juicio de proporcionalidad 3.3.4.3.1. El artículo 13 de la Ley 137 de 1994, dispone que «las medidas expedidas durante los Estados de Excepción deberán guardar proporcionalidad con la gravedad de los hechos que buscan conjurar». Para la Corte Constitucional, el juicio de proporcionalidad requiere la verificación de dos elementos. El primero, que la medida «debe imponer limitaciones o restricciones a derechos y garantías constitucionales en el grado absolutamente necesario para lograr el retorno a la normalidad».

El segundo, que la medida «guarde proporcionalidad con los hechos que busca conjurar o limitar en sus efectos»[39]. 3.3.4.3.2. La Resolución No. 916 de 2020, expedida por el Director General de Instituto Nacional de Vías -INVIAS-, «Por la cual se establece como medida transitoria la suspensión de términos en las actuaciones administrativas que se adelantan en el Instituto Nacional de Vías -INVIAS y se adoptan otras medidas administrativas, por motivos de salud pública», está conformada por cuatro artículos.

El artículo 1 ordena la suspensión de los términos hasta que permanezca la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, para las siguientes actuaciones administrativas: 1. Procedimientos administrativos sancionatorios. 2. Procedimientos administrativos de cobro coactivo. 3. Procedimientos de control interno disciplinario. 4.

Procedimiento administrativo para el pago de sentencias, conciliaciones y laudos arbitrales. 5. Los trámites relacionados con la aceptación de oferta formal de compra o constitución de servidumbre. 6. Los trámites relacionados con la expedición de actos administrativos por los cuales se ordena iniciar el trámite de expropiación judicial, imposición de servidumbre, saneamiento automático, lo cual incluye la presentación de recursos y la resolución de los mismos. 7.

Los trámites en los cuales el INVIAS ejerce la gestión predial, social y ambiental, y que requieren pronunciamiento con efectos jurídicos. Esa disposición incluye un parágrafo en el que se precisa que la suspensión de los términos no se aplicará respecto de la atención de requerimientos por parte de autoridades competentes, así como para las respuestas a solicitudes en ejercicio del derecho de petición de conformidad con el artículo 5 del Decreto Legislativo 491 de 2020, ni trámites que involucren la garantía de derechos fundamentales, sin perjuicio de que, en virtud de las circunstancias de fuerza mayor referidas al COVID-19, la entidad pueda solicitar mayor plazo al establecido legalmente para atender estos trámites.

El artículo 2 indica que los jefes inmediatos y/o supervisores en cada dependencia, incluidas las Direcciones Territoriales, adoptarán las medidas necesarias para dar cumplimiento a lo previsto en el acto administrativo, y coordinarán con los servidores y contratistas a su cargo las actividades que se desarrollarán durante el periodo de suspensión. El artículo 3 señala que la Resolución rige a partir de la fecha de su publicación en la página web de la entidad.

Y el artículo 4 consagra la improcedencia de recursos, de conformidad con lo previsto en el artículo 75 de la Ley 1437 de 2011. 3.3.4.3.3. Con el fin de adelantar el juicio de proporcionalidad de la medida objeto de control inmediato de legalidad contenida en el artículo 1 del precitado acto administrativo, es necesario hacer referencia a las principales etapas de cada uno de los procedimientos y trámites administrativos que fueron objeto de suspensión de los términos, a cargo del Instituto Nacional de Vías -INVIAS-, lo que permitirá valorar su finalidad, idoneidad y necesidad para evitar el contacto físico y, de esta manera, contener el contagio y la propagación del COVID-19. i) Procedimientos administrativos sancionatorios El procedimiento para la imposición de multas, sanciones y declaratorias de incumplimiento a cargo de los contratistas está previsto en el artículo 86 de la Ley 1474 de 2011, el cual se desarrolla bajo la modalidad de audiencia. Al respecto, la citada disposición establece que «evidenciado un posible incumplimiento de las obligaciones a cargo del contratista, la entidad pública lo citará a audiencia para debatir lo ocurrido», previa citación en la que se indica de manera expresa y detallada los hechos que la soportan, acompañada del informe de interventoría o de supervisión en el que se sustente la actuación y enunciará las normas o cláusulas posiblemente violadas y las consecuencias que podrían derivarse para el contratista (literal a).

A continuación, alude al desarrollo de la audiencia convocada en la que se debe garantizar el derecho de defensa y contradicción del contratista, o quien lo represente, y al garante, y en la misma diligencia se procede a decidir sobre la imposición o no de la multa, sanción o declaratoria de incumplimiento. Esa decisión es susceptible del recurso de reposición, el cual se sustentará y decidirá en la misma audiencia (literales b y c). ii) Procedimientos administrativos de cobro coactivo El procedimiento de cobro coactivo se regula por el Estatuto Tributario (Título VIII), la Ley 1066 de 2006, «Por la cual se dictan normas para la normalización de la cartera pública y se dictan otras disposiciones», el Decreto Reglamentario 4473 de 2006, «Por el cual se reglamenta la Ley 1066 de 2006» y la Ley 1437 de 2011, Título IV, artículos 98 a 101.

Con ese marco normativo general, el Instituto Nacional de Vías -INVIAS-, en el Procedimiento de Cobro Coactivo[40] desarrolló las etapas que conforman el procedimiento en la entidad, a saber: • Inicia con la actividad de confirmar la causa que habilita el cobro coactivo: (i) no se recibió el pago por parte del deudor o garante o (ii) incumplimiento del acuerdo de pago.

Esta actividad es adelantada por un funcionario o contratista y se registra en el expediente físico. • Continúa con la conformación del título ejecutivo, esto es, copia del acto administrativo o la sentencia judicial que contiene la obligación clara, expresa y exigible, y deben recopilarse otros soportes como los contratos, las pólizas y la certificación de la Cámara de Comercio. • A continuación, se procede a la elaboración del mandamiento de pago, en el que, además, en caso de ser procedente, se decretan las medidas cautelares que requieren una investigación de los bienes y un registro en las entidades correspondientes. • Notificado el mandamiento de pago, es posible que el deudor cumpla la obligación y efectúe el pago.

En este caso, se tiene establecido que a través de un correo electrónico acredite esa circunstancia. En caso contrario, el procedimiento continúa. • Se intenta un acuerdo de pago con el deudor o garante atendiendo criterios de viabilidad. • Las excepciones que se presenten contra el mandamiento de pago deberán ser decididas en el término de un mes, decisión contra la que procede recurso de reposición. Si no se presentan excepciones, se procede con la liquidación del crédito y las costas. • Finalmente, se adelanta el procedimiento de remate de los bienes, en caso de que los hubiere. iii) Procedimiento de control interno disciplinario La Ley 734 de 2002[41], cuya derogatoria total tendrá lugar a partir del 1 de julio de 2021, de conformidad con lo previsto en el artículo 265 de la Ley 1952 de 2019[42], señala que, sin perjuicio del poder preferente de la Procuraduría General de la Nación y de las Personerías Distritales y Municipales, le corresponde a las oficinas de control interno disciplinario conocer de los asuntos disciplinarios contra los servidores públicos de sus dependencias.

La misma normativa establece como principios rectores de la ley disciplinaria la garantía del debido proceso, manifestada en que el sujeto disciplinable debe ser investigado por funcionario competente y con observancia formal y material de las normas que determinen la ritualidad del proceso (art. 6), y del derecho a la defensa, en virtud del cual durante la investigación disciplinaria el investigado tiene derecho a la defensa material y a la designación de un abogado (art. 17).

En relación con el procedimiento disciplinario propiamente dicho, sin entrar en detalle en cada una de las etapas previstas por el legislador, por no ser un asunto que atañe en esta oportunidad, el artículo 66 de la Ley 734 de 2020 dispone que el trámite allí previsto debe aplicarse por las oficinas de control interno disciplinario, en el que incorpora la posibilidad de utilizar medios técnicos para la práctica de las pruebas y para el desarrollo de la actuación, siempre y cuando su uso no atente contra los derechos y garantías constitucionales.

De igual manera, consagra la realización de audiencias, diligencias en general y la práctica de pruebas, a través de medios como la comunicación virtual (art. 98). Finalmente, en el procedimiento actualmente vigente se contempla que los autos de apertura de indagación preliminar y de investigación disciplinaria, el pliego de cargos y el fallo se notificarán personalmente (art. 101), trámite que se puede surtir por medios electrónicos si previamente el investigado o su defensor, por escrito, hubieren aceptado ser notificados de esa manera (art. 102). iv) Procedimiento administrativo para el pago de sentencias, conciliaciones y laudos arbitrales De conformidad con el Procedimiento para el Pago de Créditos Judiciales del Instituto Nacional de Vías -INVIAS-[43], el trámite inicia con la recepción de la solicitud de pago de una sentencia, auto aprobatorio de una conciliación, una obligación administrativa decretada en un procedimiento de cobro coactivo o un laudo arbitral, en la entidad o a través de correo electrónico, a la que se le asigna un número de expediente.

Cumplidos los requisitos de ley se asigna un turno de pago, previa confirmación de la disponibilidad de recursos. Luego se proyecta el acto administrativo para su suscripción y notificación, y simultáneamente se realiza el trámite presupuestal que finaliza con la autorización de pago, el pago y el archivo del expediente. De igual manera, la Resolución No. 7169 de 2014, «Por la cual se establecen los requisitos para el trámite y pago de las obligaciones a cargo del INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS», en el parágrafo 3 del artículo primero señala que la documentación completa deberá radicarse en la ventanilla de cuentas por pagar y/o en la Dirección Territorial correspondiente por las Unidades Ejecutoras, contratistas o proveedores.

Y para el caso específico de las sentencias o conciliaciones, deberán ser presentadas por la Oficina Asesora Jurídica, previo el cumplimiento de los requisitos establecidos en el Decreto 768 de 1993, por parte de los beneficiarios de dichos créditos judiciales. El artículo 2 de la misma normativa dispone que, para todos los efectos, se entenderá como fecha de presentación de la factura con sus respectivos soportes la de radicación asignada en la ventanilla de cuentas por pagar.

Finalmente, el artículo 3° del mismo acto administrativo indica que se entiende que ha existido pago de una sentencia, una conciliación o un laudo arbitral en la fecha de entrega del cheque al beneficiario o su apoderado, o de la consignación en la cuenta de depósitos judiciales. v) Los trámites relacionados con la aceptación de oferta formal de compra o constitución de servidumbre La oferta es el documento formal a través del cual se ofrece al propietario de un inmueble la adquisición de los derechos reales que ostenta sobre un inmueble.

El artículo 25 de la Ley 1682 de 2003, «Por la cual se adoptan medidas y disposiciones para los proyectos de infraestructura de transporte y se conceden facultades extraordinarias», dispone que la oferta deberá ser notificada únicamente al titular de los derechos reales que figure registrado en el folio de matrícula del inmueble objeto de expropiación o al respectivo poseedor regular inscrito o a los herederos determinados e indeterminados, entendidos como aquellas personas que tengan la expectativa cierta y probada de entrar a representar al propietario fallecido en todas sus relaciones jurídicas por causa de su deceso de conformidad con las leyes vigentes.

La oferta será remitida por el representante legal de la entidad pública competente para realizar la adquisición del inmueble o su delegado. Para su notificación se librará oficio al propietario, poseedor inscrito o a los herederos determinados e indeterminados, el cual contendrá como mínimo: 1. Indicación de la necesidad de adquirir el inmueble por motivo de utilidad pública. 2.

Alcance de conformidad con los estudios de viabilidad técnica. 3. Identificación precisa del inmueble. 4. Valor como precio de adquisición en los términos que precisa el artículo 37[44] de la Ley 1682 de 2003. 5. Información completa sobre los posibles procesos que se pueden presentar como son: enajenación voluntaria, expropiación administrativa o judicial.

De igual manera, se deberán explicar los plazos, y la metodología para cuantificar el valor que se cancelará a cada propietario o poseedor según el caso. Notificada la oferta se entenderá iniciada la etapa de negociación directa, en la cual el propietario o poseedor inscrito tendrá un término de quince (15) días hábiles para manifestar su voluntad en relación con la misma, bien sea aceptándola, o rechazándola.

Si la oferta es aceptada, deberá suscribirse escritura pública de compraventa o la promesa de compraventa dentro de los diez (10) días hábiles siguientes e inscribirse la escritura en la oficina de registro de instrumentos públicos del lugar correspondiente. De cumplirse alguno de los supuestos que esa disposición consagra para entender que se renuncia a la negociación[45], será obligatorio iniciar el proceso de expropiación judicial si transcurridos treinta (30) días hábiles después de la notificación de la oferta de compra, no se ha llegado a un acuerdo formal para la enajenación voluntaria, contenido en un contrato de promesa de compraventa y/o escritura pública.

Notificada la oferta de compra de los inmuebles sobre los que recaiga la declaratoria de utilidad pública o de interés social, e inscrita dicha oferta en el respectivo certificado de libertad y tradición, los mismos no podrán ser objeto de ninguna limitación al dominio. El registrador se abstendrá de efectuar la inscripción de actos, limitaciones, gravámenes, medidas cautelares o afectaciones al dominio sobre aquellos.

Por último, establece algunas hipótesis para habilitar a la entidad adquirente con el fin de expedir directamente la resolución de expropiación sin necesidad de expedir oferta de compra (parágrafo 1), y señala el plazo de noventa (90) días siguientes a la suscripción de contratos de compraventa de los bienes objeto de la oferta de compra, para realizar el pago correspondiente.

Vencido el plazo y no habiéndose realizado el mismo, los titulares de derechos reales podrán acudir al proceso ejecutivo y se causarán intereses de mora (parágrafo 2). En lo que hace relación con la constitución de servidumbres, el artículo 38 de la Ley 1682 de 2013, dispone que durante la etapa de construcción de infraestructura de transporte y con el fin de facilitar su ejecución, la Nación a través de los jefes de las entidades de dicho orden y las entidades territoriales, por medio de los Gobernadores y Alcaldes, según la infraestructura a cargo, tienen facultades de imponer servidumbres, mediante acto administrativo.

El Ministerio de Transporte impondrá tales servidumbres en los proyectos de infraestructura de transporte a cargo de los departamentos, cuando se afecten predios que se encuentren ubicados en más de uno de ellos. Así mismo, el Gobernador del departamento impondrá servidumbres en los proyectos de infraestructura de transporte a cargo de los municipios cuando se afectan predios que se encuentren ubicados en más de un municipio.

En los proyectos a cargo de la Nación, esta podrá imponer servidumbres en todo el territorio nacional. Para la constitución de una servidumbre se debe agotar una etapa de negociación directa en un plazo máximo de treinta (30) días calendario, y en caso de no lograrse se procederá a la imposición de la servidumbre por vía administrativa. Por medio del Decreto 738 de 2014, se reglamentan los términos para adelantar la negociación directa y la imposición de servidumbres por vía administrativa, de que trata el artículo 38 de la Ley 1682 de 2013, en el que se incorpora el término de diez (10) días siguientes a la fecha en que se entiende fracasada la negociación directa, para que la entidad proceda a imponer la servidumbre mediante acto administrativo (art. 7).

Finalmente, en el artículo 7 se indica que el inmueble afectado por la servidumbre o la porción del mismo, quedarán a disposición de la entidad a partir de la fecha de inscripción de la escritura pública o del acto administrativo de imposición de servidumbre, según el caso, previo pago de las sumas a que haya lugar, salvo que el titular o titulares del derecho real de dominio o el poseedor o poseedores inscritos, convengan la posibilidad de disponer del mismo sin el cumplimiento de estos requisitos. vi) Los trámites relacionados con la expedición de actos administrativos por los cuales se ordena iniciar el trámite de expropiación judicial, imposición de servidumbre, saneamiento automático, lo que incluye la presentación de recursos y resolución de los mismos El inciso final del parágrafo 1 del artículo 25 de la Ley 1682 de 2013, dispone que agotada la etapa de negociación directa luego de haberse presentado la oferta para la adquisición de un inmueble por razones de utilidad pública e interés social, la entidad adquirente deberá acudir al procedimiento de expropiación judicial, para lo cual deberá expedir un acto administrativo que será de aplicación inmediata y gozará de fuerza ejecutoria y ejecutiva (art. 31), respecto del que solo procede el recurso de reposición en el efecto devolutivo.

El trámite de expropiación judicial se rige por lo previsto en el artículo 399 del Código General del Proceso, que en el numeral 2 señala que la demanda deberá ser presentada dentro de los tres (3) meses siguientes a la fecha en la cual quede en firme la resolución que ordenó la expropiación, so pena de que las inscripciones que se hubieren efectuado en las oficinas de registro de instrumentos públicos pierdan fuerza ejecutoria, sin necesidad de pronunciamiento judicial o administrativo alguno. Agrega el numeral que el registrador deberá cancelar las inscripciones correspondientes, a solicitud de cualquier persona, previa constatación del hecho.

De otra parte, respecto del trámite de expedición de los actos administrativos para la imposición de servidumbres, el inciso final del artículo 38 de la Ley 1682 de 2013 indica que agotada la etapa de negociación directa cuyo plazo es de treinta (30) días calendario, procederá la imposición de la servidumbre por vía administrativa. El Decreto Reglamentario 738 de 2014, en el artículo 4 señala que el acto administrativo por medio del cual se imponga la servidumbre deberá contener, como mínimo (i) la identificación del inmueble por su número de matrícula inmobiliaria, nomenclatura o nombre;

(ii) sus linderos; (iii) el área en el sistema métrico decimal; (iv) la indicación de si la servidumbre recae sobre la totalidad del inmueble o sobre una porción del mismo, (v) los linderos de la porción del predio; (vi) el término durante el cual operará la limitación; (vii) el precio que se pagará por la servidumbre anexando el avalúo comercial del predio, o el de la porción que será afectada con la medida, así como, la suma que la entidad pagará a título de indemnizaciones por las afectaciones del patrimonio de los particulares, cuando a ello haya lugar;

(viii) la orden de inscripción de la servidumbre en el folio de matrícula inmobiliaria y (ix) los recursos procedentes. De igual manera, establece que dentro de los cinco (5) días siguientes a la ejecutoria del acto respectivo, la entidad solicitará ante la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos competente, la inscripción del acto administrativo de imposición de la servidumbre.

El parágrafo de esa disposición reglamentaria expresa que mientras no esté en firme el acto administrativo de imposición de la servidumbre, el titular del derecho real de dominio o el poseedor inscrito en el folio de matrícula inmobiliaria y la entidad pública, podrán llegar a un acuerdo sobre la servidumbre, evento en el que se entenderá que el acto administrativo por el cual se impuso el gravamen perderá su fuerza ejecutoria.

Finalmente, el saneamiento automático es definido por el artículo 12 de la Ley 1682 de 2013, como un mecanismo exclusivamente a favor del Estado, cuando adelanta procesos de adquisición de bienes inmuebles, por motivos de utilidad pública consagrados en la ley para proyectos de infraestructura de transporte. En tal virtud, el Estado adquiere el pleno dominio de la propiedad del inmueble quedando resueltas a su favor todas las disputas o litigios relativos a la propiedad.

El artículo 21 de la misma normativa agrega que a través de este mecanismo se dota al Estado de la posibilidad de sanear cualquier vicio relativo a la titulación o tradición de los inmuebles, incluso los que surjan con posterioridad al proceso de adquisición, sin perjuicio de las acciones indemnizatorias que por cualquier causa puedan dirigirse contra los titulares inscritos en el respectivo folio de matrícula inmobiliaria.

El saneamiento automático será invocado por la entidad adquirente en el título de tradición del dominio y será objeto de registro en el folio de matrícula inmobiliaria (parágrafo 7 del artículo 21 de la Ley 1682 de 2013). El artículo 2.4.2.6. del Decreto 1079 de 2015, «Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Transporte», señala que el saneamiento automático respecto de inmuebles utilizados o por utilizar por la entidad pública en proyectos de infraestructura de transporte, que carezcan de título traslaticio de dominio y de identidad registral, se declarará mediante acto administrativo motivado en el que se expresarán las razones de utilidad pública e interés social que fundamental la declaratoria.

Dicho acto será título suficiente para la apertura de folio de matrícula inmobiliaria por la Oficina de Registro competente y servirá como prueba del derecho real de dominio a favor del Estado, a lo que se debe agregar que la entidad pública comunicará de manera directa a quienes posean derechos reales o personales inscritos en el folio de matrícula inmobiliaria y ordenará la publicación del oficio en un medio de comunicación de amplia difusión en el lugar de ubicación del inmueble (art. 2.4.2.4 del Decreto 1079 de 2015). vii) Los trámites en los cuales el INVIAS ejerce la gestión predial, social y ambiental, y que requieren pronunciamientos con efectos jurídicos El artículo 19 de la Ley 1682 de 2013, se refiere a la gestión y adquisición predial, respecto de la cual señala que queda autorizada la expropiación administrativa o judicial de los bienes e inmuebles urbanos y rurales para el desarrollo de las actividades relacionadas con la construcción, mantenimiento, rehabilitación o mejora de proyectos de infraestructura a los que se refiere la ley, cuando han sido definidos como un motivo de utilidad pública o interés social.

De igual modo, el artículo 39 de la misma normativa alude a la gestión ambiental, al indicar que debe incluir la variable ambiental en sus diferentes fases de estudios de ingeniería, prefactibilidad, factibilidad y estudios definitivos, para aplicarla en su ejecución. Consultado el Sistema de Gestión de Calidad Kawak del Instituto Nacional de Vías -INVIAS-, se encontró: • Identificación de afectación predial[46] Este trámite se encuentra relacionado con la identificación, área, titular y valor de las zonas de terreno requeridas para la ejecución de los proyectos.

Comprende las siguientes fases: ➢ Recepción de proyectos por parte de las unidades ejecutoras. ➢ Requerimiento de especificaciones técnicas contenidas en diseños geométricos definitivos y aprobados. ➢ Revisión a los términos de referencia. ➢ Revisión de fichas y planos. Luego de que se ha identificado el proyecto y los inmuebles que resultarían afectados en la ejecución del proyecto, se adelanta la etapa de elaboración de estudio de títulos para determinar el propietario del inmueble y las afectaciones que se presentan sobre el inmueble, hipotecas, administraciones, afectación a vivienda familiar y embargos. • Adquisición de predios[47] Este trámite se refiere a la oferta formal de compraventa y a la expedición del acto administrativo que ordena el inicio del trámite de expropiación judicial.

Adicionalmente, se debe realizar una visita de campo para el levantamiento de la información con el fin de identificar aspectos de vulnerabilidad social y realizar un acompañamiento a los afectados y la aplicación de factores de compensación social. • Saneamiento predial[48] Este trámite comprende las siguientes etapas: ➢ Recepción y hallazgo de la información que permita identificar el uso actual del predio. ➢ Georreferenciar e identificar el predio, a través de un diagnóstico en campo soportado en planos, mapas y demás recursos necesarios para tal efecto. ➢ Definir el objeto de la solicitud a formular para efectos del saneamiento, tales como exclusión de impuestos ante las Secretarías de Hacienda o saneamiento automático. • Gestión socio predial[49] Este trámite tiene por objeto compensar los impactos previamente identificados y generados en la adquisición de áreas de terreno requeridas para la ejecución de proyectos de infraestructura vial. • Consulta previa[50] Este trámite está previsto en el marco de la ejecución de los proyectos de infraestructura a cargo del Instituto Nacional de Vías -INVIAS-, el cual contempla las siguientes fases: ➢ Identificación de los proyectos que están por ejecutarse. ➢ Solicitar a la Dirección de Consulta Previa del Ministerio del Interior, la certificación de presencia o no de grupos étnicos en el área de influencia del proyecto. ➢ En caso de que la respuesta sea afirmativa, gestionar ante el Ministerio del Interior el inicio del proceso consultivo del proyecto, lo cual comienza con una reunión de coordinación y preparación para la preconsulta y la consulta previa. ➢ Concertar con las comunidades la ruta metodológica para el desarrollo de la consulta previa. ➢ Socialización del proyecto. ➢ Desarrollar talleres de identificación de impactos y medidas de manejo. ➢ Reuniones de concertación. ➢ Suscripción de acuerdos y conformación del comité de seguimiento. ➢ Cierre de la consulta previa luego de la verificación del cumplimiento de los acuerdos. ➢ Envío del acta de cierre a la autoridad ambiental. ➢ Responder los requerimientos que realice la autoridad ambiental o entes de control. • Seguimiento a la gestión social, ambiental y predial en proyectos de infraestructura de transporte a cargo del Instituto Nacional de Vías -INVIAS-[51] Este trámite permite garantizar el cumplimiento de los planes, programas, acciones y requerimientos emitidos por las autoridades ambientales en la ejecución de los proyectos de infraestructura, principalmente, en lo que se refiere a la expedición de la licencia ambiental.

Las etapas que se deben agotar son las siguientes: ➢ Identificar que el proyecto requiere el licenciamiento ambiental. ➢ Indagar sobre la necesidad de elaborar el Diagnóstico Ambiental de Alternativas (DAA). ➢ Adelantar el proceso de contratación para realizar el licenciamiento ambiental. Luego de que se efectúa el pago por evaluación ante la autoridad ambiental, se procede con una visita de campo en el lugar de ejecución del proyecto.

Aprobado el Diagnóstico Ambiental de Alternativas (DAA), procede el estudio de impacto ambiental. Una vez sea aprobada la licencia ambiental por parte de la autoridad competente, se deben realizar visitas de seguimiento al proyecto para verificar el cumplimiento del Plan de Manejo Ambiental. 3.3.4.3.4. La referencia a las etapas más importantes de los procedimientos y trámites administrativos que fueron objeto de suspensión de los términos, por medio del artículo 1 de la Resolución No. 916 de 2020, proferida por el Director General del Instituto Nacional de Vías -INVIAS-, permite concluir que la medida adoptada supera el juicio de proporcionalidad, por las siguientes razones: En primer lugar, porque en varios de los procedimientos y trámites existen actuaciones que requieren la presencia física de los servidores públicos, contratistas, deudores o garantes, investigados, beneficiarios de pagos de créditos judiciales y propietarios de inmuebles que se encuentren en trámite de expropiación administrativa voluntaria o de constitución de servidumbre.

A lo anterior, se agrega que el propio acto administrativo bajo examen destacó que el Instituto Nacional de Vías -INVIAS-, se encuentra en un proceso de transformación digital, «sin haberse iniciado aún la fase de digitalización de los expedientes y demás archivos físicos que maneja la Institución», lo que de entrada descarta la posibilidad de que su trámite se pueda adelantar a través de las tecnologías de la información y las comunicaciones, y que en virtud de la orden de aislamiento preventivo obligatorio contenida en el Decreto Ordinario 457 de 22 de marzo de 2020, invocado como fundamento de la decisión bajo examen, solo se autorizó el desplazamiento para el desarrollo de algunas actividades esenciales e indispensables para no afectar los derechos a la vida y a la salud.

De otra parte, como quiera que el objeto de la entidad consiste en la ejecución de la política del Gobierno Nacional en relación con la infraestructura vial de su competencia, muchos de esos trámites requieren visitas de campo o ejercer labores de gestión predial, social y ambiental que harían necesario el contacto físico, lo que no contribuiría a evitar, contener y mitigar el contagio del COVID-19, como finalidad última en la que se fincó la declaratoria del Estado de Emergencia Económica Social y Ecológica por medio del Decreto 417 de 2020, así como la habilitación general para la suspensión de los términos administrativos y jurisdiccionales, en sede administrativa, salvo las actuaciones administrativas o jurisdiccionales relativas a la efectividad de derechos fundamentales, adoptada a través del artículo 6 del Decreto Legislativo 491 de 2020.

En efecto, en el procedimiento administrativo sancionatorio que se realiza bajo la modalidad de audiencia de conformidad con lo previsto en el artículo 86 de la Ley 1474 de 2011, era imperiosa la necesidad de que se suspendieran los términos administrativos con el fin de que la entidad pública acomodara su funcionalidad a las nuevas circunstancias provocadas por el COVID-19, decisión que se acompasa con el imperativo constitucional de garantizar el debido proceso en las actuaciones administrativas (art. 29 de la Constitución), manifestado, entre otros, en el derecho con el que cuenta el contratista, o quien lo represente, y el garante, de presentar descargos, aportar pruebas y controvertir las que presente la entidad.

A su turno, en el procedimiento de cobro coactivo del Instituto Nacional de Vías -INVIAS-, el trámite se adelanta a través de expediente físico, lo que hace necesaria la presencia de los servidores públicos encargados y de los deudores o garantes, y por ello se justifica la decisión de suspender los términos administrativos. Respecto del procedimiento de control interno disciplinario, la aplicación de la Ley 734 de 2002 privilegia la presencialidad de las actuaciones y el uso de medios físicos, aun cuando se puedan incorporar algunos medios técnicos para el trámite de audiencias y la práctica de pruebas, lo que para el caso de las notificaciones personales de algunas decisiones disciplinarias como son las contenidas en los autos de apertura de indagación preliminar y de investigación disciplinaria, el pliego de cargos y el fallo, solo pueden realizarse a través de medios electrónicos, siempre y cuando el investigado o su defensor, previamente y por escrito, así lo autoricen.

Adicionalmente, no puede pasarse por alto que el derecho disciplinario es una de las manifestaciones del ius puniendi del Estado, por lo que el trámite administrativo debe ser especialmente sigiloso de garantizar los derechos al debido proceso y de defensa, en las diferentes etapas del procedimiento, a lo que se agrega la aplicación del principio de estricta legalidad, en virtud del cual el servidor público y el particular solo serán investigados y sancionados disciplinariamente por comportamientos que estén descritos como falta en la ley vigente al momento de su realización, quedando proscrita la responsabilidad objetiva.

En lo que hace relación con el pago de créditos judiciales se evidencia que una de las modalidades de pago contemplada en el procedimiento administrativo del Instituto Nacional de Vías -INVIAS-, exige la presencia física del interesado, con el fin de radicar la solicitud y para retirar el cheque del respectivo pago de la sentencia, conciliación o laudo arbitral.

Los trámites relacionados con la aceptación de oferta formal de compraventa de inmuebles o constitución de servidumbre, y con la expedición de actos administrativos en los que se ordena la expropiación judicial, imposición de servidumbre y saneamiento automático, incluida la presentación y resolución de los recursos, exigen el adelantamiento de trámites de manera personal, visitas de campo a los predios respecto de los cuales se está realizando gestión predial, social o ambiental, el cumplimiento de plazos para adelantar las etapas de negociación directa en expropiación administrativa y constitución de servidumbres.

A lo que se debe agregar, por ejemplo, el término perentorio de los tres (3) meses para la presentación de la demanda ante la justicia ordinaria, contados a partir de la fecha en la cual quede en firme el acto administrativo por medio del cual se ordena iniciar el trámite de expropiación judicial, trámites que en las circunstancias actuales no se hubieran podido adelantar por la suspensión de los términos judiciales ordenada por el Consejo Superior de la Judicatura hasta el 30 de junio de 2020[52].

En el trámite de oferta formal de compraventa de inmuebles con el fin de expropiar derechos de naturaleza real, se requiere la notificación personal del titular de los mismos, lo que no siempre se podrá realizar a través de medios electrónicos. Por ejemplo, cuando se trata de bienes de naturaleza rural o lugares de la geografía nacional en los que no sea posible garantizar el acceso a medios electrónicos en igualdad de condiciones, a lo que se agrega el cumplimiento de unos plazos perentorios precisados por el legislador para el inicio de la etapa de negociación directa, para la suscripción del contrato de compraventa o promesa de compraventa, con el fin de iniciar el proceso de expropiación judicial y para efectuar el pago cuando la oferta ha sido aceptada que, en un contexto de pandemia y de distanciamiento social y aislamiento preventivo obligatorio, pueden resultar de difícil cumplimiento para los titulares de los derechos reales y para el Instituto Nacional de Vías -INVIAS-.

Lo expuesto, permite concluir que la medida de suspensión de los términos administrativos adoptada por el Instituto Nacional de Vías -INVIAS-, por medio de la Resolución No. 916 de 2020, persigue como fin constitucionalmente legítimo la protección de los derechos a la vida y a la salud de los servidores públicos y de quienes en diferentes condiciones deberían hacer presencia física en la entidad, así como la garantía de los derechos al debido proceso y a la defensa en los procedimientos sancionatorios, de cobro coactivo y de control interno disciplinario.

Además, está desprovista de arbitrariedad, no compromete derechos intangibles conforme al ordenamiento jurídico interno e internacional, ni supone tratos discriminatorios por razones de sexo, raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión policía o filosófica o cualquier otra categoría sospechosa, ni impone tratos diferentes injustificados.

Así mismo, es una medida idónea y adecuada para alcanzar ese fin por la abrupta llegada del COVID-19 que ha significado una evidente amenaza para la humanidad, lo que obligó a las entidades del Estado a adaptarse rápidamente a las exigencias del distanciamiento social y el aislamiento, con la implementación de herramientas de la información, las comunicaciones y el trabajo en casa, con el fin de que no se vea afectada la continuidad en la prestación del servicio público, «mientras fortalecen su capacidad de respuesta a las demandas de la ciudadanía»[53].

También se trata de una medida necesaria, en tanto persigue la protección de los derechos a vida, a la salud y al debido proceso, y como lo indicó la Corte Constitucional en la sentencia C-242 de 2020, al examinar el artículo 6 del Decreto Legislativo 491 de 2020, permite «superar de forma racional las afectaciones causadas al desarrollo de las distintas actividades a cargo de las autoridades debido a las restricciones implementadas para enfrentar la pandemia originada por el coronavirus COVID-19 y, en este sentido, cumplir con el mandato de prestar los servicios de forma adecuada, continua y efectiva».

Adicionalmente, la Sala entiende la decisión administrativa de suspensión de los términos, como una medida de cautela en ese preciso momento, cuyo objetivo fundamental se orientaba específicamente a no comprometer la garantía del debido proceso en trámites administrativos como el de expropiación administrativa, imposición de servidumbre o saneamiento automático, en los que el Estado, por mandato de la ley, cuenta con potestades especiales para privilegiar el interés público o social conforme lo establece el artículo 58 de la Constitución Política.

Finalmente, en relación con el parágrafo 1 del artículo 1 de la Resolución No. 916 de 2020, en el que se indica que la suspensión de los términos no se aplicará (i) respecto de la atención de requerimientos por parte de las autoridades competentes, (ii) para las respuestas a las solicitudes en ejercicio del derecho de petición y (iii) en trámites que involucren la garantía de los derechos fundamentales, sin perjuicio de que, en virtud de las circunstancias de fuerza mayor referidas al COVID-19, la entidad pueda solicitar mayor plazo al establecido legalmente para atender esos trámites, la Sala observa que esas excepciones superan el juicio de proporcionalidad por las siguientes razones: Primero, porque la decisión de continuar atendiendo los requerimientos de las autoridades competentes, incluidas las judiciales, es una manifestación de los principios de eficiencia y responsabilidad que orientan el desarrollo de la función administrativa (Ley 489 de 1998, art. 3), que no pueden soslayarse ni siquiera en el contexto de la pandemia actual por el COVID-19, y se enmarcan en la prevalencia del interés general (arts. 1 y 209 de la Constitución).

Segundo, porque la imposibilidad de suspender la respuesta a las solicitudes presentadas en ejercicio del derecho de petición, es un imperativo consagrado en la legislación ordinaria (Ley 1755 de 2015), que tiene rango estatutario, lo que se refrendó en el artículo 5 del Decreto Legislativo 491 de 2020 en el que se ampliaron temporalmente los términos de respuesta, lo que solo se aplica para las peticiones sin relevancia iusfundamental, medida que «se orienta a satisfacer un bien constitucional (buen funcionamiento del Estado) y si bien afecta el ejercicio de un derecho constitucional (de petición), lo hace en el ámbito de su regulación legal y reglamentaria y con el objetivo de permitir su más adecuada realización (…)»[54].

Tercero, porque la no aplicación de la suspensión de los términos en los trámites que involucren la garantía de los derechos fundamentales, guarda relación con el parágrafo 3 del artículo 6 del Decreto Legislativo 491 de 2020, en el que se indica que esa medida no aplica a las actuaciones administrativas o jurisdiccionales relativas a la efectividad de derechos fundamentales.

Ahora bien, en relación con la posibilidad de que en razón de las circunstancias de fuerza mayor la entidad pueda solicitar mayor plazo al establecido legalmente para atender esos trámites, la Sala condicionará su legalidad de conformidad con lo previsto en el inciso final del artículo 5 del Decreto Legislativo 491 de 2020[55], en el entendido de que esa posibilidad debe ser excepcional y se deberá informar esa circunstancia al interesado, antes del vencimiento del término, expresando los motivos de la demora y señalando el plazo razonable en que se resolverá o dará respuesta, que no podrá exceder del doble del inicialmente previsto.

En esas condiciones, la Sala declarará la constitucionalidad y la legalidad del artículo 1 de la Resolución No. 916 de 2020, y condicionará el aparte final del parágrafo. 3.3.4.3.5. En relación con los artículos 2, 3 y 4 de la Resolución No. 916 de 2020, en los que en su orden se establece (i) la implementación del acto administrativo en las dependencias de la entidad;

(ii) que empieza a regir a partir de la publicación en la página web de la entidad y (iii) la improcedencia de recursos administrativos por tratarse de un acto administrativo de carácter general conforme lo establece el artículo 75 del CPACA, no merecen reprocho alguno porque se trata de disposiciones que garantizan la adecuada y efectiva ejecución de la medida administrativa de suspensión de los términos adoptada.

Así las cosas, se declarará la constitucionalidad y la legalidad de los artículos 2, 3 y 4 de la Resolución No. 916 de 2020. 3.3.4.3.6. Por último, valga indicar que el análisis de constitucionalidad y de legalidad que recae sobre el acto administrativo objeto de control inmediato de legalidad, se circunscribe a su periodo de vigencia conforme al desarrollo efectuado en el numeral 3.1. supra, con la precisión relativa a la continuidad de la suspensión de los términos en los procedimientos de control interno disciplinario y de cobro coactivo dispuesta en la Resolución No. 1290 de 5 de junio de 2020, emanada de la misma autoridad administrativa, medida respecto de la cual no se encontró reproche alguno de constitucionalidad y de legalidad.

Lo anterior, no enerva la posibilidad de que la Resolución No. 916 de 7 de abril de 2020, sea demandada en ejercicio del respectivo medio de control, por razones jurídicas distintas de las que quedaron consignadas en esta providencia III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala Once Especial de Decisión del Consejo de Estado, administrando justicia, en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A: PRIMERO.- DECLÁRASE LA CONSTITUCIONALIDAD Y LA LEGALIDAD del artículo 1 de la Resolución No. 916 de 7 de abril de 2020, expedida por el Director General del Instituto Nacional de Vías -INVIAS-, «Por la cual se establece como medida transitoria la suspensión de términos en las actuaciones administrativas que se adelantan en el Instituto Nacional de Vías -INVIAS y se adoptan otras medidas administrativas, por motivos de salud pública».

En relación con la expresión «sin perjuicio de que, en virtud de las circunstancias de fuerza mayor referidas al Coronavirus COVID19, la Entidad pueda solicitar mayor plazo al establecido legalmente para atender estos trámites», contenida en el parágrafo de la misma disposición, se condicionará de conformidad con lo previsto en el inciso final del artículo 5 del Decreto Legislativo 491 de 2020, en el entendido que esa posibilidad debe ser excepcional y se deberá informar esa circunstancia al interesado, antes del vencimiento del término, expresando los motivos de la demora y señalando el plazo razonable en que se resolverá o dará respuesta, que no podrá exceder del doble del inicialmente previsto.

SEGUNDO. - DECLÁRASE LA CONSTITUCIONALIDAD Y LA LEGALIDAD de los artículos 2, 3 y 4 de la Resolución No. 916 de 7 de abril de 2020, proferida por el Director General del Instituto Nacional de Vías -INVIAS-, «Por la cual se establece como medida transitoria la suspensión de términos en las actuaciones administrativas que se adelantan en el Instituto Nacional de Vías -INVIAS y se adoptan otras medidas administrativas, por motivos de salud pública».

TERCERO. - ADVIÉRTASE que la presente decisión no enerva la posibilidad de que la Resolución No. 916 de 7 de abril de 2020, dictada por el Director General del Instituto Nacional de Vías -INVIAS-, sea demandada en ejercicio del respectivo medio de control, por razones jurídicas distintas de las que quedaron consignadas en esta providencia. CUARTO.-

NOTIFÍQUESE esta providencia a la Presidencia de la República, al Director General del Instituto Nacional de Vías -INVIAS- y a la Procuraduría General de la Nación, en los términos del artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. QUINTO.- PUBLÍQUESE esta providencia en la página web del Consejo de Estado.

SEXTO. - Ejecutoriada esta providencia, ARCHÍVESE el expediente. Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en la sesión de la fecha. |(Firmado electrónicamente) |(Firmado electrónicamente) | |STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO |ROCÍO ARAÚJO OÑATE | |Presidenta |Consejera | | | | | | | |(Firmado electrónicamente) |(Firmado electrónicamente) | |MARÍA ADRIANA MARÍN |HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ | |Consejera |Consejero | | |ACLARA EL VOTO | | | | (Firmado electrónicamente) GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Consejero ACLARA EL VOTO ACLARACIÓN DE VOTO / MEDIDAS ADOPTADAS POR LA RESOLUCIÓN OBJETO DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Se entiende que están ajustadas al ordenamiento jurídico, con el propósito de no generar una transposición con un medio de control o acción de constitucionalidad / EXAMEN DE LEGALIDAD SOBRE LAS MEDIDAS – No debe establecer condicionamientos en su parte resolutiva Vistos los artículos 20 de la Ley 137 y 136 de la Ley 1437, el suscrito Magistrado interpreta la parte resolutiva de la sentencia en el sentido que las medidas adoptadas por la Resolución objeto del presente control inmediato de legalidad, se encuentran ajustadas al ordenamiento jurídico, con el propósito de no generar una transposición con un medio de control o acción de constitucionalidad.

(…) Asimismo, considero que, en el examen de legalidad que se realice sobre las medidas, se deben declarar o no ajustadas al ordenamiento, sin entrar a establecer condicionamientos en su parte resolutiva. CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ONCE ESPECIAL DE DECISIÓN ACLARACIÓN DE VOTO DEL CONSEJERO HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá D.C., veinte (20) de octubre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01712-00(CA) A Actor: INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS (INVIAS) Asunto: Aclaración de voto de la sentencia proferida el 20 de agosto de 2020 por la Sala Especial de Decisión núm. 11 del Consejo de Estado ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Con el debido y acostumbrado respeto por la decisión adoptada por la mayoría de la Sala Especial, en el asunto de la referencia, manifiesto que, aunque comparto la decisión adoptada en la sentencia proferida el 20 de agosto de 2020, aclaro mi voto en los siguientes términos. Para efectos de explicar las razones de disenso, la aclaración de voto se divide en las siguientes partes: i) la sentencia de 20 de agosto de 2020; y ii) la aclaración de voto y sus fundamentos: las cuales se desarrollarán a continuación. La sentencia proferida 20 de agosto de 2020 1.

La Sala Especial núm. 11 de esta Corporación, en la sentencia proferida, resolvió “[…] PRIMERO.- DECLÁRASE LA CONSTITUCIONALIDAD Y LA LEGALIDAD del artículo 1 de la Resolución No. 916 de 7 de abril de 2020, expedida por el Director General del Instituto Nacional de Vías -INVIAS-, «Por la cual se establece como medida transitoria la suspensión de términos en las actuaciones administrativas que se adelantan en el Instituto Nacional de Vías -INVIAS y se adoptan otras medidas administrativas, por motivos de salud pública».

En relación con la expresión «sin perjuicio de que, en virtud de las circunstancias de fuerza mayor referidas al Coronavirus COVID19, la Entidad pueda solicitar mayor plazo al establecido legalmente para atender estos trámites», contenida en el parágrafo de la misma disposición, se condicionará de conformidad con lo previsto en el inciso final del artículo 5 del Decreto Legislativo 491 de 2020, en el entendido que esa posibilidad debe ser excepcional y se deberá informar esa circunstancia al interesado, antes del vencimiento del término, expresando los motivos de la demora y señalando el plazo razonable en que se resolverá o dará respuesta, que no podrá exceder del doble del inicialmente previsto.

SEGUNDO. - DECLÁRASE LA CONSTITUCIONALIDAD Y LA LEGALIDAD de los artículos 2, 3 y 4 de la Resolución No. 916 de 7 de abril de 2020, proferida por el Director General del Instituto Nacional de Vías -INVIAS-, «Por la cual se establece como medida transitoria la suspensión de términos en las actuaciones administrativas que se adelantan en el Instituto Nacional de Vías -INVIAS y se adoptan otras medidas administrativas, por motivos de salud pública».

TERCERO. - ADVIÉRTASE que la presente decisión no enerva la posibilidad de que la Resolución No. 916 de 7 de abril de 2020, dictada por el Director General del Instituto Nacional de Vías -INVIAS-, sea demandada en ejercicio del respectivo medio de control, por razones jurídicas distintas de las que quedaron consignadas en esta providencia. CUARTO.-

NOTIFÍQUESE esta providencia a la Presidencia de la República, al Director General del Instituto Nacional de Vías -INVIAS- y a la Procuraduría General de la Nación, en los términos del artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. QUINTO.- PUBLÍQUESE esta providencia en la página web del Consejo de Estado.

SEXTO. - Ejecutoriada esta providencia, ARCHÍVESE el expediente. […]”. 2. La sentencia realiza un estudio sobre: i) los estados de excepción en el constitucionalismo colombiano; ii) el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en la Constitución Política de 1991; iii) el control inmediato de legalidad como mecanismo de control de constitucionalidad y legalidad; iv) los instrumentos internacionales como parámetro en el control inmediato de legalidad; v) las características del control inmediato de legalidad en la jurisprudencia del Consejo de Estado; y vi) la caracterización del derecho fundamental a la educación y, posteriormente, realizó el estudio formal y material del acto administrativo La aclaración de voto y sus fundamentos 3.

Vistos los artículos 20 de la Ley 137 y 136 de la Ley 1437, el suscrito Magistrado interpreta la parte resolutiva de la sentencia[56] en el sentido que las medidas adoptadas por la Resolución objeto del presente control inmediato de legalidad, se encuentran ajustadas al ordenamiento jurídico, con el propósito de no generar una transposición con un medio de control o acción de constitucionalidad. 4.

Asimismo, considero que, en el examen de legalidad que se realice sobre las medidas, se deben declarar o no ajustadas al ordenamiento, sin entrar a establecer condicionamientos en su parte resolutiva. En estos términos dejo expuesta mi aclaración de voto. Fecha ut supra HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado ----------------------- [1] «Por la cual se dictan normas orientadas a fortalecer los mecanismos de prevención, investigación y sanción de actos de corrupción y la efectividad del control de la gestión pública». [2] Luis López Guerra, Introducción al derecho constitucional, Tirant Lo Blanch, Valencia, 1994, p. 84. [3] M.P. Jaime Córdoba Triviño. En relación con la regulación de los estados de excepción en la Constitución de 1886, véase la Sentencia C-063 de 2003, M.P. Clara Inés Vargas Hernández. [4] Gaceta Constitucional núm. 767, sábado 4 de mayo de 1991.

Informe- Ponencia. El estado de sitio y la emergencia económica, Alfredo Vásquez Carrizosa y José Matías Ortiz, p. 11. Tomado de la Sentencia C-063 de 2003. [5] Así lo dispone el artículo 152 de la Constitución: «Mediante las leyes estatutarias, el Congreso de la República regulará las siguientes materias: (…) e) Estados de excepción (…)». [6] En la Sentencia C-179 de 1994, M.P. Carlos Gaviria Díaz, la Corte Constitucional precisó: «Recuérdese que los decretos legislativos que expide el Gobierno durante el estado de emergencia tienen el poder de derogar y modificar la legislación preexistente en forma permanente, lo que no ocurre con el estado de conmoción interior, en el cual ésta solamente se suspende». [7] Sentencia C-517 de 2017, M.P. Iván Humberto Escrucería Mayolo. [8] Teoría Constitucional.

Supremacía y control de constitucionalidad. Tomo II, ediciones Depalma, Buenos Aires, 2000 (primera edición 1976), p. 99. [9] El artículo 151 del CPACA dispone: «Competencia de los tribunales administrativos en única instancia. Los tribunales administrativos conocerán de los siguientes procesos privativamente y en única instancia: […] 4. De las observaciones que formula el gobernador del departamento acerca de la constitucionalidad y legalidad de los acuerdos municipales, y sobre las objeciones por los mismos motivos, a los proyectos de ordenanzas; 5.

De las observaciones que los gobernadores formulen a los actos de los alcaldes, por razones de inconstitucionalidad o ilegalidad; 6. De las objeciones que formulen los alcaldes a los proyectos de acuerdos municipales o distritales, por ser contrarios al ordenamiento jurídico». [10] Por la cual se reglamentan los Estados de Excepción en Colombia. [11] M.P. Carlos Gaviria Díaz. [12] En relación con las características de la facultad reglamentaria precisadas en la jurisprudencia del Consejo de Estado, véase el Concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil de 19 de septiembre de 2017, radicación interna 2318, rad. 11001-03-06-000-2016-00220-00. [13] Consejo de Estado, Sección Primera, Sentencia de 26 de septiembre de 2019, exp. 2010-00279-00 y Sentencia de 18 de febrero de 2016, exp. 2013- 00018-00.

Consejo de Estado, Sección Cuarta, Sentencia de 14 de noviembre de 2019, exp. 2014-00008-00 (20930). [14] Consejo de Estado, Sección Primera, Sentencia de 7 de mayo de 2007, exp. 2003-00334-01. [15] Curso de Derecho Administrativo I, decimosexta edición, Navarra, 2013 (reimpresión 2014), Thomson Reuters – Civitas, editorial Aranzadi, p. 207. [16] Op. Cit.

Curso de Derecho Administrativo, p. 214. [17] Sentencia de 29 de octubre de 2013, exp. 2011-00744-00 (CA), M.P. Mauricio Fajardo Gómez. [18] Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 26 de septiembre de 2006. Serie C No. 154. [19] Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 20 de noviembre de 2007.

Serie C No. 169. [20] Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 5 de octubre de 2015. Serie C No. 302. [21] Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 8 de marzo de 2018. Serie C No. 350. [22] Cuadernillo de jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos Nº 7: Control de Convencionalidad.

En: https://www.corteidh.or.cr/sitios/libros/todos/docs/cuadernillo7.pdf [23] Adoptado por la Asamblea General de las Naciones Unidas mediante Resolución 2200 A(XXI) el 16 de diciembre de 1966. Aprobado mediante Ley 74 de 26 de diciembre de 1968, “Por la cual se aprueban los "Pactos Internacionales de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, de Derechos Civiles y Políticos, así como el Protocolo Facultativo de este último, aprobados por la Asamblea General de las Naciones Unidas en votación unánime, en Nueva York, el 16 de diciembre de 1966”;

Promulgado mediante Decreto 2110 de 12 de octubre de 1988, “Por el cual se promulgan algunos tratados internacionales”; en vigor para el Estado colombiano. En sentencia del 29 de octubre de 2019, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado sostuvo que la Declaración Universal de los Derechos Humanos y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, son instrumentos que hacen parte de la denominada Carta Constitucional Internacional de los Derechos Humanos (numeral 51).

Exp. 110010315000201802616-01 (Acumulado 110010315000201802672-00), M.P. Hernando Sánchez Sánchez. [24] Aprobada mediante la Ley 16 de 30 de diciembre de 1972 “[…] Por medio de la cual se aprueba la Convención Americana sobre Derechos Humanos "Pacto de San José de Costa Rica", firmado en San José, Costa Rica el 22 de noviembre de 1969 […]”.

Promulgado mediante Decreto 2110 de 12 de octubre de 1988, “Por el cual se promulgan algunos tratados internacionales”; en vigor para el Estado colombiano. [25] M.P. Mario Alario Méndez. Radicación CA-001. Reiterada en sentencia 21 de junio de 1999, M.P. Juan Alberto Polo Figueroa, Radicación número CA- 026. [26] M.P. Javier Díaz Bueno. Radicación CA-008. [27] Radicación CA-033.

Reiterada en Sentencia de 28 de enero de 2003, M.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez. Expediente 11001-03-15-000-2002-0949-01. [28] M.P. Ruth Stella Correa Palacio. Expediente 11001-03-15-000-2010-00196- 00. [29] M.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila, expediente 11001-03-15-000-2010- 00411-00. [30] Ver sentencia de 18 de enero de 2011. M.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez, expediente 11001-03-15-000-2010-00165-00. [31] Salvamento de voto del Consejero Carlos Arturo Orjuela Góngora a la providencia de 19 de octubre de 1999, radicación CA-038. [32] Sentencia de 5 de marzo de 2012, M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, expediente 11001-03-15-000-2010-00369-00. [33] Eduardo García de Enterría y Tomás-Ramón Fernández, Curso de Derecho Administrativo I, decimosexta edición, Navarra, 2013 (reimpresión 2014), Thomson Reuters – Civitas, editorial Aranzadi, p. 596. [34] «Por el cual se modifica la estructura del Instituto Nacional de Vías (Invías) y se determinan las funciones de sus dependencias». [35] «Por el cual se reestructura el Ministerio de Obras Públicas y Transporte como Ministerio de Transporte y se suprimen, fusionan y reestructuran entidades de la rama ejecutiva del orden nacional».

El artículo 52 del Decreto 2171 de 1992, establece: Reestructurase el Fondo Vial Nacional como el Instituto Nacional de Vías, establecimiento público del orden nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa, patrimonio propio y adscrito al Ministerio de Transporte. El Instituto Nacional de Vías tendrá como domicilio la ciudad de Santafé de Bogotá, D.C. y podrá extender, conforme a sus estatutos, su acción a todas las regiones del país, creando unidades o dependencias seccionales que podrán no coincidir con la división general del territorio». [36] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencias de 29 de octubre de 2013, M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, exp. 2012-00348-00 (CA), 15 de octubre de 2013, M.P. Marco Antonio Velilla Moreno, exp. 2010-00390-00 (CA) y 19 de mayo de 2020, M. P: César Palomino Cortés, exp. 2020-01013-00. [37] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Rad. 11001-03-15-000-2015-02578-00(CA), sentencia de 24 de mayo de 2016, M.P. Guillermo Vargas Ayala. [38] Eduardo García de Enterría y Tomás-Ramón Fernández, Curso de Derecho Administrativo I, decimosexta edición, Navarra, 2013 (reimpresión 2014), Thomson Reuters – Civitas, editorial Aranzadi, p. 612. [39] C-466 de 2017, M.P. Carlos Bernal Pulido. [40] Para consultar esta información se debe ingresar a https://www.invias.gov.co/index.php/informacion-institucional/sistema-de- gestion-de-calidad, luego hacer clic en Procedimientos INVÍAS – KAWAK / documentos vigentes / manual de cobro coactivo / ver. [41] Por la cual se expide el Código Disciplinario Único. [42] Por medio de la cual se expide el Código General Disciplinario, se derogan la Ley 734 de 2002 y algunas disposiciones de la Ley 1474 de 2011, relacionadas con el derecho disciplinario. [43] Para consultar esta información se debe ingresar a https://www.invias.gov.co/index.php/informacion-institucional/sistema-de- gestion-de-calidad, luego hacer clic en Procedimientos INVÍAS – KAWAK / documentos vigentes / pago de créditos judiciales / ver. [44] El precio de adquisición en la etapa de enajenación voluntaria será igual al valor comercial determinado por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC), los catastros descentralizados o por peritos privados inscritos en lonjas o asociaciones, de conformidad con las normas, métodos, parámetros, criterios y procedimientos que sean fijados por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC). || El valor comercial se determinará teniendo en cuenta la reglamentación urbanística municipal o distrital vigente al momento de la oferta de compra en relación con el inmueble a adquirir y su destinación económica y, de ser procedente, la indemnización que comprenderá el daño emergente y el lucro cesante. || El daño emergente incluirá el valor del inmueble.

El lucro cesante se calculará según los rendimientos reales del inmueble al momento de la adquisición y hasta por un término de seis (6) meses. [45] Cuando a) Guarden silencio sobre la oferta de negociación directa; b) Dentro del plazo para aceptar o rechazar la oferta no se logre acuerdo y c) No suscriban la escritura o la promesa de compraventa respectiva en los plazos fijados en la presente ley por causas imputables a ellos mismos. [46] Documento identificado con el código MSOAMB-PR-1.

Para consultar esta información se debe ingresar a https://www.invias.gov.co/index.php/informacion-institucional/sistema-de- gestion-de-calidad, luego hacer clic en Procedimientos INVÍAS – KAWAK / documentos vigentes / identificación de afectación predial/ ver. [47] Documento identificado con el código MSOAMB-PR-2. Para consultar esta información se debe ingresar a https://www.invias.gov.co/index.php/informacion-institucional/sistema-de- gestion-de-calidad, luego hacer clic en Procedimientos INVÍAS – KAWAK / documentos vigentes / instructivo gestión y adquisición predial/ ver. [48] Documento identificado con el código MSOAMB-PR-3.

Para consultar esta información se debe ingresar a https://www.invias.gov.co/index.php/informacion-institucional/sistema-de- gestion-de-calidad, luego hacer clic en Procedimientos INVÍAS – KAWAK / documentos vigentes / saneamiento predial / ver. [49] Documento identificado con el código MSOAMB-PR-4. Para consultar esta información se debe ingresar a https://www.invias.gov.co/index.php/informacion-institucional/sistema-de- gestion-de-calidad, luego hacer clic en Procedimientos INVÍAS – KAWAK / documentos vigentes / gestión socio predial/ ver. [50] Documento identificado con el código MSOAMB-PR-5.

Documento identificado con el código MSOAMB-PR-4. Para consultar esta información se debe ingresar a https://www.invias.gov.co/index.php/informacion- institucional/sistema-de-gestion-de-calidad, luego hacer clic en Procedimientos INVÍAS – KAWAK / documentos vigentes / consulta previa / ver. [51] Documento identificado con el código MSOAMB-PR-6.

Para consultar esta información se sebe ingresar a https://www.invias.gov.co/index.php/informacion-institucional/sistema-de- gestion-de-calidad, luego hacer clic en Procedimientos INVÍAS – KAWAK / documentos vigentes / seguimiento a la gestión social y ambiental de proyectos / ver. [52] Acuerdos PCSJA20-11517 de 15 de marzo de 2020 (suspende los términos desde el 16 al 20 de marzo de 2020), PCSJA20-11521 de 19 de marzo de 2020 (suspende los términos desde el 21 de marzo al 3 de abril de 2020), PCSJA20-11526 de 22 de marzo de 2020 (suspende los términos desde 4 al 12 de abril de 2020), PCSJA20-11532 de 11 de abril de 2020 (suspende los términos desde el 13 al 26 de abril de 2020), PCSJA20-11546 de 25 de abril de 2020 (suspende los términos desde el 27 de abril al 16 de mayo de 2020), PCSJA20-11549 de 7 de mayo de 2020 (suspende los términos desde el 11 al 24 de mayo de 2020), PCSJA20-11556 de 22 de mayo de 2020 (suspende los términos desde 25 de mayo al 8 de junio de 2020) y PCSJA20-11567 de 5 de junio de 2020 (suspende los términos desde el 9 de junio al 30 de junio de 2020 y levanta los términos a partir del 1° de julio de 2020). [53] Sentencia C-242 de 2020, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez y Cristina Pardo Schlesinger. [54] Sentencia C-242 de 2020, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez y Cristina Pardo Schlesinger. [55] En los mismos términos se establece en el parágrafo del artículo 14 del CPACA. [56] La sentencia declaró la “CONSTITUCIONALIDAD Y LA LEGALIDAD”.